JUEZ PONENTE: MARISOL MARÍN R.
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2007-002023
En fecha 13 de diciembre de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° 2313-07 de fecha 29 de octubre de 2007, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con amparo cautelar por el ciudadano JOSÉ ÁNGEL ROO LINAREZ, titular de la cédula de identidad Nº 9.791.145, debidamente asistido por la Abogada Orlinda Bourghoul, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 83.223, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA.
Dicha remisión se efectuó en virtud que en fecha 26 de octubre de 2007, se oyó en ambos efectos el recurso de apelación interpuesto en fecha 23 de octubre de 2007, por la Abogada María Bracho, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 40.917, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Gobernación recurrida, contra la sentencia dictada en fecha 18 de mayo de 2007, por el referido Juzgado Superior, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso interpuesto.
En fecha 15 de enero de 2008, se dio cuenta la Corte.
En fecha 18 de diciembre de 2008, por la designación de los nuevos Jueces, esta Corte quedó conformada de la manera siguiente: Andrés Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 9 de febrero de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, en el estado en que se encontraba y se ordenó la notificación de las partes, de conformidad con lo previsto en el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil, comisionándose para tales efectos, al Juzgado Primero de los Municipios Maracaibo, Jesús Enrique Lossada y San Francisco de la Circunscripción Judicial del estado Zulia.
En esa misma fecha, se libraron las notificaciones correspondientes.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 27 de enero de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 442-2009 de fecha 9 de noviembre de 2009, emanado del Juzgado Undécimo de los Municipios Maracaibo, Jesús Enrique Lossada y San Francisco de la Circunscripción Judicial del estado Zulia, mediante el cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte en fecha 9 de febrero de 2009.
En fecha 1º de febrero de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, se ordenó agregar a los autos el oficio Nº 442-2009 de fecha 9 de noviembre de 2009, emanado del Juzgado Undécimo de los Municipios Maracaibo, Jesús Enrique Lossada y San Francisco de la Circunscripción Judicial del estado Zulia y sus anexos.
En fecha 18 de marzo de 2010, notificadas como se encontraban las partes del auto de fecha 9 de febrero de 2009, se designó Ponente al Juez Enrique Sánchez, fijándose el lapso de quince (15) días de despacho mas ocho (8) días continuos correspondientes al término de la distancia, para que la parte apelante presentase el escrito de fundamentación de la apelación, a tenor de lo previsto en el aparte 18, del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 3 de mayo de 2010, vencido como se encontraba el lapso fijado en el auto de fecha 18 de marzo de 2010, se ordenó a la Secretaría de esta Corte practicó el cómputo de los días de despacho transcurridos desde el 18 de marzo de 2010, fecha en que se dio inicio a la relación de la causa, exclusive, hasta el día 29 de abril de 2010, inclusive, fecha en que finalizó dicha relación, a los fines de constatar el transcurso del lapso de los quince (15) días de despacho, más ocho (8) días correspondientes al término de la distancia, concedidos a la parte apelante.
En esa misma fecha, la Secretaría de esta Corte certificó:“…que desde el día dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010), fecha en que se dió inicio a la relación de la causa, exclusive hasta el día veintinueve (29) de abril de dos mil diez (2010), fecha en que terminó la relación de la causa, inclusive, transcurrieron 15 días de despacho, correspondientes a los días 5, 6, 7, 8, 12, 13, 14, 15, 20, 21, 22, 26, 27, 28 y 29 de abril de dos mil diez (2010). Asimismo, transcurrieron ocho (8) días continuos del término de la distancia correspondiente a los días 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26 de marzo de dos mil diez (2010)”.
En esta misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 23 de enero de 2012, debido a la incorporación de la Abogada Marisol Marín R., se reconstituyó esta Corte quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.
En fecha 8 de febrero 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 23 de febrero de 2012, se reasignó la Ponencia a la Juez MARISOL MARÍN R., a quien se ordenó pasar el expediente a los fines que se dictara la decisión correspondiente. En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 13 de diciembre de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia presentada por la Apoderada Judicial de la parte recurrente, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, se pasa a dictar sentencia previa las consideraciones siguientes:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON AMPARO CAUTELAR
En fecha 28 de agosto de 2001, el ciudadano José Ángel Roo Linarez, debidamente asistida por la Abogada Orlinda Bourghoul, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Gobernación del estado Zulia, con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Señaló, que ingresó a las Fuerzas Armadas Policiales del estado Zulia, en fecha 1º de julio de 1990, siendo destacado en los siguientes puestos como agente efectivo Nº 3877, primero: Brigada Especial del Orden Público, segundo: Brigada Hospitalaria, tercero: Destacamento 21, cuarto: Residencia Oficial del Gobernador del estado Zulia, quinto: Centro Hospitalario del Policía, sexto: Destacamento 11, tiempo en el cual fue ascendido al grado de Distinguido, séptimo: Destacamento 13, hasta el 6 de marzo de 2001, fecha en la cual al presentarse a la Comandancia de Policía del estado Zulia, le informaron que no aparecía como personal activo.
Indicó, que se presentó ante el Destacamento 13, y al preguntar sobre su condición, le entregaron la notificación del acto administrativo, mediante el cual en fecha 28 de febrero de 2001, el Secretario de Gobierno del estado Zulia, suscribió la Resolución Nº 0015 en la cual se le destituyó del cargo de Agente con grado de Distinguido Nº 3877, siendo notificado de tal acto en fecha 8 de marzo de 2001, es decir, diez (10) días después, período en el cual –a su decir- estuvo laborando normalmente.
Arguyó, que si se tomara en cuenta la fecha de los supuestos hechos por los cuales se le destituyó señalados en el acto administrativo impugnado -24 de noviembre de 1999 (artículo 57 numeral 2 y artículo 48 numeral 4 de la Ley de Carrera Administrativa Estadal), con la fecha en la cual se dictó la Resolución Nº 0015 -28 de febrero de 2001-, se evidencia que transcurrió un lapso de un año, dos meses y cuatro días.
Arguyó, que en fecha 23 de marzo de 2001, cumplió con el requisito previsto en el artículo 14 de la Ley de Carrera Administrativa referente, a la gestiones conciliatorias, pero por cuanto la junta de avenimiento no existía dirigió su escrito o recurso ante la Secretaria de Gobierno del estado Zulia, siendo que no recibió respuesta alguna, en fecha 9 de abril de 2001, dirigió escrito ante el Gobernador del estado Zulia.
Expresó, que se le han violado derechos constitucionales, tales como el derecho a la defensa, al debido proceso, previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Fundamentó su recurso en los artículos 2 al 9, 48 y 49 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 13, 18, 21, 23 y 30 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, artículo 3-A de la Ley de Previsión Social de la Policía del estado Zulia y artículos 9, 12, 13, 14, 15, 16, 48, 53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Carrera Administrativa “…POR VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES QUE TIENE TODO VENEZOLANO DE CONOCER LAS FORMAS Y PROCEDIMIENTOS APLICADOS ADMINISTRATIVAMENTE PARA QUE PUEDA PROCEDER MI DESTITUCIÓN ARBITRARIA…” (Subrayado del original).
-II-
DEL FALLO APELADO
En fecha 18 de mayo de 2007, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, dictó decisión mediante la cual declaró Con Lugar el recurso interpuesto, con fundamento en las consideraciones siguientes:
“…Ahora bien analizadas las pretensiones del recurrente y la defensa de la querellada, y una vez realizada la lectura individual del expediente, considera quien suscribe que en el presente caso nos encontramos ante la denuncia de nulidad de acto administrativo por vicio de ausencia de procedimiento previo legalmente establecido; observa esta Juzgadora que en su escrito de contestación la administración (sic) alega que el ciudadano José Ángel Roo, es destituido por causales establecidas en la ley, como la falta de probidad (sic) vías de hecho (sic) injuria (sic) insubordinación, con conducta inmoral en el trabajo o acto lesivo al buen nombre o a los intereses del Estado o de la República, al respecto quien sentencia resuena la necesitad (sic) de la apertura de un procedimiento administrativo apegado a la ley sustancial y la Constitución y aquellos que carezcan de estos presupuestos procesales formales serán sancionados de nulidad absoluta. Así se decide.
En cuanto a los vicios denunciados por la parte querellante que se encuentran presentes en el acto administrativo recurrido, por la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido y de violación del derecho a la defensa y al debido proceso, se desprende del estudio de las actas procesales que el Estado (sic) Zulia, a través de su representación judicial, admitió la relación funcionarial que unía a la querellada con el accionante, así como los elementos que configuran dicha relación, no así sobre el procedimiento para la destitución del mismo.
De la forma como quedó estructurado el conflicto de intereses en este juicio, corresponde a (sic) al Estado (sic) Zulia, demostrar en el proceso que durante el desarrollo del acto administrativo impugnado se cumplieron con todos los requisitos normales que entrañan el principio de la legalidad administrativa, así como demostrar los motivos fácticos y jurídicos que permiten justificar dicho acto.
En ese sentido, basta solamente leer el expediente administrativo y observar que en el no existe auto de apertura ni previa notificación de la misma al funcionario quien (sic) se le abría, siendo así que en las testimoniales promovidas se realizaron sin la presencia del querellante, por lo que concluye la administración (sic) Estadal en base a estas (sic) con las (sic) Destitución del ciudadano José Roo del cargo de Distinguido numero 3877 en la cual sólo se hace referencia al fundamento legal y a la consideración que el recurrente estaba incurso en causales de destitución, no hay probanzas necesarias que determinen tal situación, atribuida al querellante para llegar a la conclusión de que el mismo debía ser destituido.
Así las cosas es necesario traer a colación lo establecido en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo, que establece:
(…omissis…)
Del artículo transcrito supra, se desprenden los requisitos legales que debe contener el acto administrativo para considerarse válido y pueda ser eficaz, la ausencia de alguno de estos requisitos pueden llevar a la nulidad absoluta o relativa del mismo, entiéndase que la primera apreciación sólo se da cuando se trata de la competencia con la que actúa el funcionario emisor del acto, pues los defectos de forma del acto administrativo conllevan a su nulidad relativa. Así las cosas una vez analizado el acto administrativo al que se contrae el presente recurso de nulidad, se colige que en el mismo no existe un procedimiento apegado al derecho y a los principios y garantías constitucionales, en caso de los funcionarios públicos. Así se establece.
Los vicios antes mencionados, a saber: el vicio por ausencia total y absoluta de los procedimientos establecidos acarrean la nulidad absoluta del acto impugnado, a tenor de lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 19, numeral 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en virtud de ello, la presente acción debe prosperar en derecho. SE DECLARA NULO DE NULIDAD ABSOLUTA el acto administrativo de destitución y consiguiente retiro del querellante (…) y se ordena la reincorporación de la (sic) actora (sic) al cargo mencionado, en el mismo sitio y condiciones que venía prestando, o en otro de similar jerarquía y beneficios. A titulo de indemnización de daños y perjuicios, se ordena a la accionada cancelar los sueldos dejados de percibir, con los correspondientes aumentos salariales que le correspondan por convención colectiva o decretos presidenciales y cualquier otro concepto que pudiera corresponderle como Funcionario Público, desde la fecha de remoción y retiro hasta su efectiva reincorporación. ASI SE DECIDE.
Asimismo señala quien suscribe, la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, en sentencia de fecha 22 de enero de 1997, estableció lo siguiente:
(…omissis…)
La prueba del cumplimiento de tales garantías enunciadas, lo constituye la formación de un expediente administrativo, como una manifestación del deber de documentación que tiene su origen en la necesidad de acreditar fehaciente actos, hechos o actuaciones, siguiendo un orden lógico, de acuerdo a cuando se produjeron los hechos y así demostrar la legitimidad de las actuaciones, la veracidad de los hechos y el fundamento de sanción que se imponga a quien disciplinariamente se investiga (…) y en el presente caso, la querellada consignó expediente administrativo, el cual carece de un procedimiento administrativo apegado a la ley, no quedando demostrado la causal de destitución del querellante.
(…omissis…)
DISPOSITIVO
Por los fundamentos expuestos, este Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
Primero: CON LUGAR el recurso de nulidad de acto administrativo interpuesto por el ciudadano JOSE (sic) ANGEL (sic) ROO LINAREZ (…) contra EL ESTADO ZULIA y en consecuencia, se declara la nulidad absoluta del acto administrativo dictado por la GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA el día 28 de febrero de 2001, contenido en la Resolución Nº 0015 (…).
Segundo: SE ORDENA la reincorporación del querellante al cargo de distinguido Chapa nº 3877 de la Policía Regional del Estado (sic) Zulia, en el mismo sitio y condiciones que venía prestando sus servicios.
Tercero: A titulo de indemnización, SE ORDENA a la entidad federal Estado (sic) Zulia cancelar al querellante las sumas de dinero que haya dejado de percibir por prestaciones socioeconómicas y salario integral, excepto aquellas que como las vacaciones y cesta ticket, requieren de la prestación efectiva de servicio. Dicha indemnización deberá ser calculada desde la fecha en que fue removido ilegalmente del cargo en cuestión, es decir, desde el día 28 de Febrero (sic) de 2001, hasta la fecha en que se decrete el cumplimiento voluntario de la presente sentencia y/o se practique la experticia complementaria del fallo aquí ordenada, aumentadas en la medida en que se haya aumentado la remuneración del cargo o uno de similar jerarquía…” (Mayúsculas, negrillas y subrayado del original).
-III-
DE LA COMPETENCIA
Antes de emitir pronunciamiento sobre el presente asunto, se observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo Regionales, a tenor de lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En virtud de lo cual, esta Corte se declara COMPETENTE para conocer y decidir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de fecha 18 de mayo de 2007, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental. Así se declara.
-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte, corresponde conocer acerca del recurso de apelación ejercido por la Representación Judicial de la parte recurrida, contra la sentencia dictada en fecha 18 de mayo de 2007, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y al efecto, observa:
La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en Gaceta Oficial Nº N° 37.942 de fecha 20 de mayo de 2004, en su artículo 19 aparte 18, aplicable rationae temporis, establece:
“Las apelaciones que deben tramitarse ante el Tribunal Supremo de Justicia seguirán los siguientes procedimientos: Iniciada la relación de la causa, conforme a los autos, la parte apelante deberá presentar un escrito donde exponga las razones de hecho y de derecho en que fundamenta la apelación, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes. Inmediatamente, se abrirá un lapso de cinco (5) días hábiles continuos, para que la otra parte dé contestación a la apelación. La falta de comparecencia de la parte apelante se considerará como desistimiento de la acción, y así será declarado, de oficio o a instancia de la otra parte…”. (Destacado de esta Corte).
En aplicación del artículo transcrito se evidencia, que la parte apelante tiene la obligación de presentar dentro del lapso de quince (15) días de despacho siguientes a aquél en que se dé inicio a la relación de la causa, el escrito en el cual indique las razones de hecho y de derecho en que fundamenta su apelación, y en caso de no cumplir con esta obligación legal el Juez procederá a declarar el desistimiento tácito del recurso de apelación.
En el caso sub iudice, se desprende de la revisión de los autos que conforman el presente expediente, que desde el día dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010), fecha en que se dio inicio a la relación de la causa, exclusive, hasta el día veintinueve (29) de abril de dos mil diez (2010), fecha en que terminó la relación de la causa, inclusive, transcurrieron 15 días de despacho, correspondientes a los días 5, 6, 7, 8, 12, 13, 14, 15, 20, 21, 22, 26, 27, 28 y 29 de abril de dos mil diez (2010), asimismo, transcurrieron ocho (8) días continuos del término de la distancia correspondiente a los días 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26 de marzo de dos mil diez (2010); observándose que dentro de dicho lapso la parte apelante no consignó escrito alguno, mediante el cual fundamentara la pretensión aludida, resultando aplicable la consecuencia jurídica prevista en el citado aparte 18, del artículo 19, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, motivo por el cual esta Corte declara DESISTIDO el recurso de apelación interpuesto. Así se decide.
Ahora bien, observa esta Corte que mediante sentencia Nº 1542 de fecha 11 de junio de 2003 (caso: Municipio Pedraza del Estado Barinas), la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia estableció que es obligación de todos los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, entre ellos este Órgano Jurisdiccional, en los casos donde opere la consecuencia jurídica del desistimiento de la apelación, examinar de oficio y de forma motivada el contenido del fallo apelado con el objeto de constatar si el mismo: a) no viola normas de orden público y b) no vulnera o contradice interpretaciones vinculantes de la Sala Constitucional de ese Máximo Tribunal, sobre el sentido y aplicación que debe dársele a determinadas normas del ordenamiento jurídico para garantizar su armonía con las disposiciones del Texto fundamental.
En el mismo orden jurisprudencial, pero de data más reciente es la sentencia Nº 150 de fecha 26 de febrero de 2008, dictada por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República (caso: Monique Fernández Izarra), mediante la cual se reiteró el criterio ut supra citado, estableciéndose lo que a continuación se expone:
“…Conforme a lo dispuesto en el párrafo 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, como ley procesal aplicable al caso, la sanción al incumplimiento de la carga de fundamentar el recurso de apelación consiste en que ésta se tenga como desistida, lo que conlleva la extinción del procedimiento en segunda instancia y la consecuente declaratoria de firmeza del fallo apelado, salvo dos importantes excepciones establecidas por la aludida disposición, como se observa de su texto:
…(omissis)…
De la norma surgen dos importantes excepciones que impiden al juez de la Alzada declarar firme el fallo aun cuando hayan operado las condiciones para declarar el desistimiento de la apelación o la perención de la instancia, de ser el caso; a saber: (i) que el fallo o acto recurrido violente normas de orden público y (ii) que por expresa norma legal corresponda al Tribunal Supremo de Justicia el control jurídico de la decisión o acto de que se trate.
Interesa en el presente caso destacar que la Sala ha ampliado las anteriores excepciones, fijando también como obligación del juez de Alzada la de examinar que el pronunciamiento jurisdiccional no contraríe interpretaciones dadas por esta Sala Constitucional en el ejercicio de la labor de interpretación encomendada por el Constituyente de 1999 en el artículo 335 del Texto Constitucional vigente. En tal sentido, dejó sentado en sentencia N° 1.542 del 11 de junio de 2003, caso: 'Municipio Pedraza del Estado Barinas', que:
'(…) esta Sala Constitucional debe señalar, en primer lugar, que es obligación de todos los Tribunales que integran la jurisdicción contencioso-administrativa, entre los que se encuentra la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en todos aquellos procesos en los que opere la consecuencia jurídica prevista en el artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia [rectius: párrafos 18 y 19 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia] (desistimiento tácito de la apelación), examinar ex officio y de forma motivada, con base en el artículo 87 del mismo instrumento legal, el contenido del fallo impugnado con el objeto de constatar si el mismo: a) no viola normas de orden público, como son, verbigracia, las que regulan el derecho de acceso de las personas a los órganos de administración de justicia, y b) no vulnera o contradice interpretaciones vinculantes de esta Sala Constitucional, sobre el sentido y la aplicación que debe darse a determinadas normas del ordenamiento jurídico para garantizar su armonía con las disposiciones del Texto Constitucional (…)' (Destacado de este fallo).
De las sentencias parcialmente transcritas se desprende que es obligación de todos los jueces, en aquellos procesos en que opere el desistimiento tácito del recurso de apelación, de acuerdo con lo previsto en el aparte 18 del artículo 19, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, ante la ausencia de su fundamentación examinar, el fallo apelado para determinar si el Tribunal a quo con su decisión: i) no violó normas de orden público y; ii) no vulneró o contradijo interpretaciones vinculantes de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, sobre el sentido y la aplicación que debe darse a determinadas normas del ordenamiento jurídico para garantizar su armonía con las disposiciones del Texto Constitucional.
En atención a lo expuesto y constatando que la consecuencia jurídica ante el incumplimiento de fundamentar el recurso de apelación, es el supuesto regulado en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; razón por la cual, esta Corte considera que los criterios ut supra mencionados (caso: Municipio Pedraza del estado Barinas y Monique Fernández Izarra) deben ser aplicados al caso que nos ocupa.
Establecido lo anterior, observa esta Corte que en el caso de autos la parte recurrida es la Gobernación del estado Zulia, la cual de conformidad con lo previsto en la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público, publicada en Gaceta Oficial Nº 39.140, de fecha 17 de marzo de 2009, en su artículo 36 “…tendrán los mismos privilegios, prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”, razón por la cual resulta aplicable la consulta de ley prevista en el mencionado artículo 72 del Decreto Número 6.286, con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Ahora bien, de la revisión de la sentencia consultada, se observa que la pretensión acordada por el A quo a favor de la parte recurrente en su decisión, fue la declaratoria de nulidad de la Resolución Nº 0015 de fecha 28 de febrero de 2001, suscrita por el Secretario General de Gobierno del estado Zulia, mediante el cual se destituyó al ciudadano José Ángel Roo Linarez, del cargo de Agente grado Distinguido Nº 3877, en consecuencia ordenó la reincorporación del cargo y el pago de los salarios dejados de percibir a excepción de aquellos que requieran la prestación efectiva del servicio, por considerar el Juez de Instancia que en el procedimiento sancionatorio efectuado en contra del recurrente, violentó el derecho al debido proceso y a la defensa.
Precisado lo anterior, esta Corte antes de entrar a conocer de la pretensión acordada por el Juez de Instancia en su fallo, pasa a verificar el agotamiento de la gestión conciliatoria prevista en el Parágrafo Único del artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis, el cual establece lo siguiente:
“Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante las cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga esta Ley.
PARÁGRAFO ÚNICO: Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento”. (Negrillas de esta Corte).
Vista la norma ut supra transcrita, debe indicarse que si bien es cierto que los recursos administrativos constituyen una garantía jurídica de los administrados ante una decisión administrativa que les afecta, no es menos cierto, que la administración tiene la potestad de revisar sus propias decisiones (potestad de autotutela). Dicha revisión debe ser tramitada ante el propio organismo autor del acto, dado que éste es un presupuesto necesario para la impugnación por parte del particular en Sede Jurisdiccional (privilegio de la administración).
Así, el procedimiento administrativo constituye una garantía de los derechos de los administrados, persiguiendo fundamentalmente la pronta y eficaz satisfacción del interés general, mediante la actuación de los Órganos de la Administración, quienes operan simultáneamente en calidad de intérpretes y árbitros dentro del procedimiento sometido a su conocimiento. De modo que, la actuación de la Administración en el Estado de Derecho, se encuentra sujeta al principio de legalidad y cuando actúa en detrimento de este principio, se activan los mecanismos atinentes a los recursos administrativos para la protección jurídica de los administrados, con lo que se pretende lograr el restablecimiento de la legalidad infringida.
Ahora bien, cabe destacar que los supuestos fácticos que dieron origen al recurso interpuesto, sucedieron durante la vigencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa, que conjuntamente con su Reglamento (vigente) regulaban la materia funcionarial a nivel nacional, tanto en el ámbito sustantivo como adjetivo. De modo que las Leyes Estadales, las Ordenanzas Municipales y cualquier otro cuerpo normativo de la misma categoría, no resultaban aplicables en el ámbito adjetivo, pues, la doctrina imperante y la jurisprudencia estimaban que dichas normas no podían limitar el acceso a los Órganos Jurisdiccionales, como lo sería, la interposición de los recursos administrativos, antes de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.
En tal sentido, bajo el imperio de la derogada Ley de Carrera Administrativa, constituía un requisito de cumplimiento obligatorio, el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, tal como lo preveía el parágrafo único del artículo 15 antes citado. Así pues, durante la vigencia del citado Texto Legal, los funcionarios públicos debían agotar la vía administrativa a través de la Junta de Avenimiento, dado que era un requisito ineludible para poder recurrir por ante la vía jurisdiccional, sin que ésta pudiese darse por cumplida con la interposición de los recursos en sede administrativa, toda vez que, la naturaleza de ambas instituciones resultaban distintas, pues a diferencia de los recursos administrativos, no se busca a través de la gestión conciliatoria realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino un arreglo amistoso, aunado al hecho que tal solicitud no requería la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos.
Precisado lo anterior, esta Corte observa que en el caso bajo estudio la parte recurrente, señaló en su escrito libelar que “…esta Junta de Avenimiento ya no existe, [por lo que optó por] dirigir [su] escrito o RECURSO DE RECONSIDERACIÓN ante la Secretaría de Gobierno del Estado (sic) Zulia…” (Mayúsculas del original y corchetes de esta Corte).
Así, consta del folio siete (7) al diez (10) del expediente judicial escrito presentado por el ciudadano José Ángel Roo Linarez, dirigido al Secretario de Gobierno del estado Zulia, en el cual expresó lo siguiente: “…es por lo que ocurro a ruego ante esta distinguida JUNTA DE ADVENIMIENTO, solicitando tenga a bien admitir el presente recurso, y tramitado como conforme a la ley, se haga una REVISION (sic) del Acto Administrativo mediante el cual fui destituido…”, siendo recibido tal documento en fecha 23 de marzo de 2001, por la Asesoría Jurídica de Gobernación, por lo que tal como lo señaló el Juez A quo, se debe dar por agotada la instancia conciliatoria y en consecuencia el cumplimiento de lo previsto en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis. Así se declara.
Declarado lo anterior, esta Corte pasa a verificar la pretensión acordada por el Juez de Instancia en la decisión dictada, tal como fue la declaratoria de nulidad de la Resolución Nº 0015 de fecha 28 de febrero de 2001, suscrita por el Secretario General de Gobierno del estado Zulia, mediante el cual se destituyó al ciudadano José Ángel Roo Linarez, del cargo de Agente grado Distinguido Nº 3877, ordenando en consecuencia, la reincorporación del cargo y el pago de los salarios dejados de percibir a excepción de aquellos que requieran la prestación efectiva del servicio, por considerar el A quo que en el procedimiento sancionatorio efectuado en contra del recurrente, se violentó el derecho al debido proceso y a la defensa.
Al respecto, es necesario señalar que el derecho a la defensa, previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, implica, en primer lugar, el deber por parte del órgano correspondiente de cumplir con el procedimiento establecido en la Ley, que éste sea debido, y que garantice los requisitos mínimos de defensa del administrado. Tal concepción limita y excluye de forma absoluta, cualquier actuación administrativa que limitando los derechos subjetivos de los administrados sea llevada a cabo sin que medie un procedimiento en el cual se haya observado la verificación de estas garantías mínimas.
Es así, como en resguardo de la eficiencia administrativa y de los derechos de los particulares, no puede la Administración dictar acto, especialmente los de carácter ablatorio, sin que éste se encuentre precedido y fundamentado en un procedimiento previamente establecido. Este principio inquebrantable se encuentra plasmado en el ordenamiento jurídico venezolano y en la doctrina patria, estrechamente vinculado al derecho al debido proceso; y así lo ha indicado el doctrinario José Araujo Juárez, en su obra “Principios Generales del Derecho Administrativo Formal”. (Vadell hermanos Editores. 2a Edición. Valencia-Venezuela, 1993, pág. 26), al señalar que el debido proceso:
“Es un requerimiento de la legalidad administrativa la fijación de un instrumento jurídico, que con alcance procedimental indique el camino a transitar en la preparación, emisión, impugnación y ejecución de la voluntad administrativa. (...) La Administración no sólo debe aplicar un Derecho sustancial, material, sino que debe al mismo tiempo hacerlo con arreglo a cierto procedimiento establecido por un derecho adjetivo y formal.”
Así, el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé que el debido proceso se aplicará en todos los procedimientos administrativos y judiciales, en los cuales se exige la posibilidad del ejercicio de la defensa en un procedimiento constitutivo, ser notificado de los cargos por los cuales se investiga, acceso y control de las pruebas, presunción de inocencia, derecho a ser oídos con las garantías establecidas y dentro de un plazo razonable, etc.
Igualmente, el derecho a la defensa y al debido proceso implica que una persona que ha sido acusada de cometer alguna infracción no puede ser considerada culpable sino por una decisión administrativa o judicial, precedida por un procedimiento que fundamente dicha decisión, todo ello vinculado a la necesaria existencia de una actividad probatoria suficiente, con la participación del accionado, de la cual se obtengan las pruebas que puedan hacer subsumir la conducta concreta que se cuestiona, con el supuesto normativo, evitando de esta manera que aquellas decisiones que afecten los derechos e intereses de los administrados, sean tomadas a partir de sospechas y presunciones.
Tal criterio ha sido sostenido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión de fecha 20 de junio de 2000 (caso: Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía), en la cual se dejó sentado lo siguiente:
“Durante la vigencia de la Constitución de 1961, la jurisprudencia había aceptado reiterada y pacíficamente la protección del derecho al debido proceso como correlativo al derecho a la defensa en el contexto del procedimiento administrativo, no limitándolo en consecuencia a los procesos desarrollados en sede judicial.
Ese ha sido el criterio sostenido por Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 20 de febrero de 1996, caso: Manuel de Jesús Requena, la cual se precisó lo siguiente:
`Cuando la normativa fundamental alude a los conceptos de 'juez natural', 'debido proceso' y 'derecho a la defensa', tales principios se aplican a cualquier situación en que sobre un sujeto recaiga el peso de una función jurisdiccional o bien, en la cual se asuman decisiones que puedan afectar los derechos o intereses de las figuras subjetivas del ordenamiento. De allí que en un procedimiento administrativo de naturaleza sancionatoria, disciplinaria o de cualquier otra índole que pueda afectar la situación jurídica del administrado, tales principios deben ser respetados" (Negrillas de esta Corte).
Así, la protección al debido proceso ha quedado expresamente garantizada por el artículo 49 de la Constitución de 1999, cuando dispone que “…se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas”. Este importante reconocimiento dado por la Carta Magna, implica el respeto del derecho de los administrados que se vean afectados por un procedimiento administrativo instaurado en su contra, de conocer ese procedimiento, lo cual conlleva a que sea válidamente llamado a participar en él, es decir, que sea notificado, y conocer la causa del mismo. Pero el derecho de los administrados no se agota con el conocimiento del inicio de un procedimiento administrativo, además de ello, debe la Administración garantizarle el acceso a las actas que conforman el expediente que debe ser abierto por la Administración.
Ello así, la Administración debe respetar el derecho a ser oído del administrado, quien tiene el derecho de participar activamente en la fase de instrucción del procedimiento administrativo, por lo que debe serle otorgada oportunidad para probar y controlar las pruebas aportadas al proceso, alegar y contradecir lo que considere pertinente en la protección de sus derechos e intereses.
En tal sentido, esta Corte evidencia que durante el proceso en primera instancia, la Representación Judicial de la Gobernación del estado Zulia, consignó el expediente administrativo del recurrente, del cual se observan las siguientes actuaciones:
1. Denuncia de fecha 24 de noviembre de 1999, efectuada por el ciudadano Edy Valentin Rojas Rivera, titular de la cédula de identidad Nº 729.038, en contra del ciudadano José Ángel Roo Linarez, por presuntos daños ocasionados por el actor a su negocio y a su persona en fecha 22 de noviembre de 1999 (Vid. folio 87).
2. Ratificación de denuncia (Vid. folio 88).
3. Auto de Proceder, mediante el cual se acordó la apertura de la averiguación administrativa en contra del ciudadano José Ángel Roo Linarez, de fecha 24 de noviembre de 1999 (Vid. folio 89).
4. Denuncia de fecha 24 de noviembre de 1999, efectuada por el ciudadano Hugo Adelis Castañeda, por presuntas lesiones ocasionadas por el ciudadano José Ángel Roo Linarez (Vid. folio 90).
5. Oficio Nº 1339 de fecha 24 de noviembre de 1999, mediante el cual se le solicitó al Jefe de la Medicatura Forense de Maracaibo del estado Zulia, la realización de los exámenes médico forense al ciudadano Hugo Adelis Castañeda (Vid. folio 91).
6. Oficio Nº 1340 de fecha 24 de noviembre de 1999, suscrito por el Inspector General de la Policía del estado Zulia, dirigido al Sub Comandante del Destacamento Nº 13 de la Zona Policial Nº 1, mediante el cual solicitó las novedades y el orden del día de las fechas 21 y 22 de noviembre de 1999, así como también copia del acta policial relacionadas con el ciudadano Hugo Adelis Castañeda (Vid. folio 92).
7. Oficio Nº 2309 de fecha 26 de noviembre de 1999, suscrito por el Sub Comandante del Destacamento Nº 13 de la Zona Policial Nº 1, mediante el cual remitió copia fotostática de las novedades, orden del día y acta policial del día 21 y 22 de noviembre de 1999, relacionadas con el ciudadano Hugo Adelis Castañeda (Vid. folio 93).
8. Acta Policial de fecha 23 de noviembre de 1999 (Vid. folio 127).
9. Oficio Nº 0312 de fecha 14 de febrero de 2001, suscrito por el Comisario General, Inspector General de los Servicios de la Comandancia General de la Policía del estado Zulia, mediante el cual solicitó al Comisario Comandante del Destacamento Nº 13 de la Zona Policial Nº 1, la comparecencia del ciudadano José Ángel Roo Linarez a los fines de “…imponerlo de asunto que le concierne…” (Vid. folio 128).
10. Acta de declaración del ciudadano José Ángel Roo Linarez, de fecha 15 de febrero de 2001 (Vid. folio 129).
11. Oficio Nº 05771 de fecha 15 de marzo de 2000, suscrito por el Comisario General, Inspector General de los Servicios de la Comandancia General de la Policía del estado Zulia, dirigido al Director de la División de Recursos Humanos de dicho organismo, mediante el cual solicitó original y copia de la hoja de servicios del ciudadano José Ángel Roo Linarez (Vid. folio 130).
12. Oficio Nº 234 de fecha 22 de marzo de 2000, suscrito por el Comandante General de la División de Recursos Humanos de la Policía del estado Zulia, mediante la cual remitió hoja de servicio del funcionario José Ángel Roo Linarez (Vid. folio 137).
13. Oficio Nº 0761 de fecha 3 de abril de 2000, suscrito por el Comisario General, Inspector General de los Servicios de la Comandancia General de la Policía del estado Zulia, mediante el cual solicitó al ciudadano Sub Comandante del Destacamento Nº 13 de la Zona Policial Nº 1, la comparecencia de los ciudadanos Distinguido Yensi Vilchez y Cabo Segundo Jesús Segovia, para rendir declaraciones en cuanto a los hechos investigados (Vid. folio 139).
14. Oficio Nº 1114 de fecha 8 de junio de 2000, mediante el cual se ratificó el oficio Nº 0761 de fecha 3 de abril de 2000 (Vid. folio 140).
15. Acta de declaración del ciudadano Richard Lucena de fecha 9 de junio de 2000 (Vid. folio 141).
16. Boleta de citación dirigida al ciudadano Pedro Brito, de fecha 9 de junio de 2000 (Vid. folio 142).
17. Boleta de citación dirigida al ciudadano Hamilton Domínguez, de fecha 9 de junio de 2000 (Vid. folio 143).
18. Boleta de citación dirigida al ciudadano Ángel López, de fecha 9 de junio de 2000 (Vid. folio 144).
19. Acta de declaración del ciudadano Yensi Vilchez, de fecha 20 de junio de 2000 (Vid. folio 145).
20. Oficio Nº 1535 de fecha 9 de agosto de 2000, suscrito por el Comisario General, Inspector General de los Servicios de la Comandancia General de la Policía del estado Zulia, mediante el cual solicitó al Sub Comisario del Destacamento Nº 13 de la Zona Policial Nº 1, la comparecencia del ciudadano José Ángel Roo Linarez y Jesús Segovia (Vid folio 146).
21. Oficio Nº 1833 de fecha 28 de septiembre del 2000, suscrito por el Inspector General de los Servicios de la Policía del estado Zulia, mediante el cual solicitó a la Fiscal Décimo del Ministerio Público, del Circuito Judicial Penal del estado Zulia, la remisión de los exámenes médico forenses realizados al ciudadano Hugo Adelis Castañeda (Vid. folio 147).
22. Acuse de recibo de fecha 20 de octubre de 2000, suscrito por la Fiscal Décimo del Ministerio Público, mediante el cual informó al Inspector General de los Servicios de la Policía del estado Zulia, no existir denuncia formulada por el ciudadano Hugo Adelis Castañeda, y expresando que la solicitud de copia certificada del examen médico forense realizado a dicho ciudadano, deberá practicarse ante la Medicatura Forense.
23. Auto de fecha 15 de diciembre de 2001, suscrito por el Inspector General de los Servicios de la Policía del estado Zulia, mediante el cual expuso lo siguiente: “Vistas las actuaciones que conforman el presente expediente administrativo, así como la fecha de inicio y culminación y por cuanto del mismo se detecta la perención de la causa, por no haber sido enviado en el tiempo oportuno, el resultado médico legal, practicado al ciudadano Hugo Adelis Castañeda, uno de los agraviados en el presente caso, por parte de la Medicatura Forense…” (Vid. folio 149).
24. Oficio Nº 5350 de fecha 1º de diciembre de 2000, suscrito por el ciudadano Dr. Elio Guerra, Médico Forense, mediante el cual remitió el informe de fecha 3 de diciembre de 1999, del examen efectuado al ciudadano Hugo Adelis Castañeda (Vid. folios 150 y 151).
25. Informe del Inspector General de los Servicios de la Policía del estado Zulia, sobre la averiguación administrativa aperturada contra el ciudadano José Ángel Roo Linarez, mediante el cual recomienda sea sancionado el referido ciudadano con amonestación escrita, en virtud de la falta cometida (Vid. folios 152 al 155).
26. Opinión Legal y Decisión del Comandante General de la Policía del estado Zulia, mediante el cual decidió la destitución del ciudadano José Ángel Roo Linarez (Vid. folio 156).
27. Auto de Remisión del expediente al Comandante General de la Policía del estado Zulia (Vid. folio 157).
Así, vista las actuaciones antes transcritas esta Corte evidencia que en el procedimiento sancionatorio instaurado en contra del recurrente, no se le notificó del mismo, no se le abrió el lapso para la presentación del escrito de descargo, donde el actor manifestara sus defensas, ni mucho menos se evidencia que se hubiese abierto el lapso para la promoción y control de las pruebas, fases del proceso que garantizan el derecho a la defensa previsto, tanto en la Constitución de 1961, vigente a la fecha de la ocurrencia de los hechos, como en la actual Carta Magna.
Ello así, estima esta Corte que efectivamente en el caso sub examine la Administración estadal, violentó -tal como lo señaló el Juez de Instancia en su fallo- principios constitucionales, correlativos al derecho a la defensa y al debido proceso, en el contexto del procedimiento administrativo instaurado en contra del querellante, el cual como se expuso anteriormente no se limitan solo a los procesos desarrollados en sede judicial, razón por la cual lo ajustado en derecho era la declaratoria de nulidad de la Resolución Nº 0015 de fecha 28 de febrero de 2001, mediante el cual se destituyó al ciudadano José Ángel Roo Linarez, por encontrarse presuntamente incurso en las causales previstas en los artículos 57 numeral 2, en concordancia con el artículo 48 numeral 4 de la Ley de Carrera Administrativa Estadal, toda vez, que este Órgano Jurisdiccional constató de los autos que corren insertos en la presente causa, violaciones legales que acarrean la nulidad del procedimiento realizado. Siendo en consecuencia, procedente la reincorporación del actor al cargo de Agente Grado Distinguido u otro de igual jerarquía, así como el pago de los salarios dejados de percibir y de todos aquellos beneficios socioeconómicos que no requieran la prestación efectiva del servicio. Así se decide.
En vista de las consideraciones antes expuestas, esta Corte CONFIRMA el fallo dictado en fecha 18 de mayo de 2007, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental. Así se decide.
-V-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer el recurso de apelación ejercido por la Abogada María Bracho, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA, contra la sentencia dictada en fecha 18 de mayo de 2007, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante la cual se declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por el ciudadano JOSÉ ÁNGEL ROO LINAREZ, debidamente asistido por la Abogada Orlinda Bourghoul, contra la referida Gobernación.
2. DESISTIDO el recurso de apelación ejercido por la parte recurrida.
3. CONFIRMA la sentencia dictada por el mencionado Juzgado Superior por efecto de la consulta de Ley.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la decisión y remítase el expediente al Juzgado de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los quince (15) días del mes de octubre de dos mil trece (2013). Años 203º de la Independencia y 154º de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
PONENTE
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
AP42-R-2007-002023
MMR/2
En fecha ______________________________________( ) de __________________________________ de dos mil trece (2013), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario,
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