TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
EXPEDIENTE N° AP42-R-1987-008308
En fecha 10 de diciembre de 1987, se recibió en la otrora Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 6425-87, de fecha 25 de noviembre del mismo año, emanado del Tribunal de la Carrera Administrativa, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial ejercida por el abogado William Benshimol, inscrito en el Instituto de Previsión social del Abogado bajo el Nº 12.026, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana AMELIA CÓRDOVA, titular de la cédula de identidad Nº 4.685.575, contra el extinto INSTITUTO NACIONAL DE PUERTOS.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida en fecha 12 de noviembre de 1987, por el abogado Mauro Gallardo, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 10.279, con el carácter de sustituto del Procurador General de la República, en fecha 12 de noviembre de 1987, contra la decisión dictada por el referido Tribunal el 4 de noviembre de 1987, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial ejercida.
El 14 de diciembre de 1987, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se designó ponente a la Magistrada Hildelgard Rondón de Sansó, y se fijó el décimo día de despacho para que iniciara la relación de la causa.
El 15 de diciembre de 1987, el abogado Mauro Gallardo Andrade consignó escrito de fundamentación a la apelación.
El 21 de enero de 1988, se dejó constancia del inicio de la relación de la causa.
El 25 de enero de 1988, inició el lapso para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció el 1º de febrero de 1988.
El 2 de febrero de 1988, inició el lapso de cinco días de despacho para la promoción de pruebas, el cual feneció el 9 del mismo mes y año.
El 10 de febrero de 1988, se fijó el décimo día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes en la presente causa, de conformidad con el artículo 166 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
El 2 de marzo de 1988, siendo la oportunidad fijada para los informes, se dejó constancia que las partes no presentaron los mismos, y se dijo “vistos”.
Por auto de la misma fecha, se dejó constancia que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasaría a dictar sentencia dentro de los sesenta (60) días siguientes.
El 20 de junio de 2002, se dejó constancia de la reconstitución de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, la cual quedó constituida de la siguiente manera: Presidente, Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS, Vicepresidente, Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, Magistradas EVELYN MARRERO ORTIZ, ANA MARÍA RUGGERI COVA y LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO. En consecuencia, esa Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, y se reasignó la ponencia a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño.
Mediante decisión Nº 2002-1607, del 27 de junio de 2002, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ordenó “notificar a la ciudadana Amelia del V. Córdova Rodríguez, antes identificada, de conformidad con el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil, para que comparezca dentro del lapso de diez (10) días de despacho, siguientes a la fecha de notificación del presente auto, a fin de que manifieste su interés en que le sea sentenciada la presente causa, con la advertencia de que la falta de comparecencia hará presumir la pérdida de su interés en la misma y, en consecuencia, se declarará extinguida la acción”.
El 17 de diciembre de 2002, dando cumplimiento a la decisión anterior, se agregó a los autos la página Nº 3-17 del Diario El Universal de fecha 27 de noviembre de 2002, en la cual apareció publicado el cartel de notificación librado a la ciudadana Amelia Córdova.
El 26 de febrero de 2003, el Alguacil de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo consignó la notificación de la Procuradora General de la República, la cual efectuó el 28 de enero del mismo año, y se agregó a los autos el 27 de febrero de 2003.
El 25 de febrero de 2003, se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 2016, del 24 de febrero de 2003, emanado del Gerente General de Litigio de la Procuraduría General de la República, mediante el cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
El 5 de marzo de 2003, se acordó pasar el expediente a la Magistrada ponente a los fines que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dictara la decisión correspondiente.
En virtud de la creación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante Resolución Nº 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, y en atención a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Resolución Nº 68 del 27 de agosto de 2004, dictada por la dirección Ejecutiva de la Magistratura publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.011 de fecha 30 de agosto de 2004, se acordó la distribución de las causas que se encontraban originalmente en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignados a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, los expedientes de las causas cuyo último dígito fuese un numero par, como ocurre en el presente caso.
Mediante auto de fecha 7 de mayo de 2013, se dejó constancia que el día 20 de febrero del mismo año, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación del ciudadano Gustavo Valero Rodríguez, quedando integrada su Junta Directiva, de la siguiente manera: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, Presidente; GUSTAVO VALERO RODRÍGUEZ, Vicepresidente; y, ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, Juez; en razón de ello, este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, con la advertencia que una vez vencido el lapso establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa quedaría reanudada la causa.
El 20 de mayo de 2013, vencido el lapso establecido en el anterior auto, se reasignó la ponencia al Juez ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
El 27 de mayo de 2013, se pasó el expediente al Juez ponente.
Revisadas las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL EJERCIDA
El 15 de octubre de 1985, el apoderado judicial de la ciudadana AMELIA CÓRDOVA, presentó ante el Tribunal de la Carrera Administrativa, querella funcionarial contra el extinto INSTITUTO NACIONAL DE PUERTOS, con base en los argumentos que a continuación se exponen:
Destacó, que mediante Oficio Nº 141300-5-039, de fecha 15 de marzo de 1985, el Presidente del extinto Instituto Nacional de Puertos, que “De conformidad con lo establecido en los Artículo (sic) 53 Ordinal 2 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa, y los Artículos 84, 85, 86, 87, 118 y 119 de su Reglamento General, me permito notificarle, que a partir del 15 de Marzo de 1985, pasará a situación de disponibilidad por haber sido afectado por la medida de reducción de personal aprobada en Consejo de Ministros en fecha 13/02/85 debido al proceso de reorganización administrativa del Organismo”.
Narró, que “Mediante el Oficio No. 141300-919, de fecha 15/04/85, suscrito por Candido (sic) Pérez Méndez, Presidente del Instituto Nacional de Puertos, le notifican a mi representada: ‘…que las gestiones realizadas para su reubicación en otro Organismo de la Administración Pública Nacional, han sido infructuosas y que en consecuencia se procederá a su retiro de este Organismo, a partir del 18 de Abril de 1985…’”.
Destacó, que “El Acto Administrativo, mediante el cual remueven a mi representada, no se ajusta a lo establecido en la Ley de Carrera Administrativa, ya que proceden a removerlo del cargo, sin expresar en forma precisa cual (sic) de las causales prevista en el Artículo 53 de la mencionada Ley de Carrera Administrativa se le aplica (sic)”.
Denunció que los actos administrativos de remoción y retiro “son inmotivados, carentes de fundamentos, pues el citado Instituto no realizó para la fecha de la remoción ninguna reorganización administrativa; en el caso de existir una reorganización administrativa, no es ésta una de las cuatro causales previstas en el Ordinal 2 del Artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa; la causal allí prevista es CAMBIO EN LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA, a todo evento, en el supuesto negado de que se hubiesen fundamentado en esa causal, observamos que esto tampoco es cierto porque en nada se ha modificado la organización administrativa del Instituto, partiéndose en consecuencia, de un supuesto falso e inexistente, pues ni siquiera se publicó la nueva estructura en la Gaceta Oficial, a través del Ministerio de adscripción, tal como está previsto en el artículo 33 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En consecuencia, está violándose el principio de legalidad, pues no guarda la debida proporcionalidad y adecuación, entre el supuesto de hecho y los fines de la norma”.
Expresó, que “En fecha 21 de Junio de 1985, mediante la Gaceta Oficial No 3.574 Extraordinaria, cuando se aprobó la reorganización del Instituto Nacional de Puertos, de acuerdo con lo establecido en el Artículo 29 de la Ley que crea el Consejo Nacional de Puertos y el Instituto Nacional de Puertos, es decir en fecha posterior a la fecha de remoción de mi representada”.
Señaló, que “ambos actos administrativos son ilegales, arbitrarios, inmotivados y con prescindencia absoluta del procedimiento legalmente establecido, deviniendo la nulidad de conformidad con lo establecido en el Artículo 19, Numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
Indicó, que “mi representada solicitó conciliación de su caso a objeto de que se dejara sin efecto tanto el Acto Administrativo de Remoción como el de Retiro, y se procediera a su reincorporación al cargo, además que se le cancelaran los salarios dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su reincorporación efectiva al cargo”.
Solicitó que se declarara la nulidad de los actos administrativos de remoción y retiro por encontrarse viciados de “ilegalidad”, que en consecuencia se ordenara la reincorporación de la querellante al cargo que ostentaba en el Instituto Nacional de Puertos, que se le pagaran los sueldos dejados de percibir hasta la fecha de su efectiva reincorporación, y que se le reconociera “el tiempo transcurrido desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, para todos los efectos legales”.
II
DE LA CONTESTACIÓN A LA QUERELLA FUNCIONARIAL
El 6 de mayo de 1986, la abogada AURA RINCÓN DE KASSAR, inscrita en el Instituto de Previsión social del Abogado bajo el Nº 1.871, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General de la República, presentó ante el Tribunal de la Carrera Administrativa, escrito de contestación a la querella funcionarial, como sigue:
En primer lugar, opuso el “defecto de forma en la demanda, por no haber señalado el actor en su querella el cargo que ocupaba ni la ubicación del mismo, requisito esencial en toda demanda por tratarse un organismo que no solo (sic) cuenta con su sede central sino que además tiene ocho puertos en los diferentes puntos del país”.
Por otra parte, destacó que “El Acto Administrativo de remoción si (sic) se ajusta a lo establecido en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa por cuanto que en el mismo se le señala en forma precisa en cual (sic) de las causales se fundamenta la reducción de personal y en esto consiste la motivación aunado al hecho de que en el mismo oficio de remoción se le menciona la fecha de aprobación del Consejo de Ministros. Lo que le demuestra al querellante que mi mandante cumplió con todos los pasos a seguir, señalados tanto en la Ley de Carrera Administrativa como su Reglamento, tales como el informe que justificó tal medida aprobado por la Oficina Técnica competente, del resumen del expediente y de la aprobación del Consejo de Ministros, por lo que es improcedente considerar que el acto de remoción es ilegal, arbitrario e inmotivado y como consecuencia de ello declararlo nulo, por el contrario dicho acto administrativo de remoción es legal ya que se cumplió con el procedimiento establecido para la reducción de personal y aprobado por Consejo de Ministros en fecha 13-02-85”.
Expresó “En relación a la publicación en la Gaceta Oficial Nº 3574 Extraordinario a que hace mención la querellante nada tiene que ver con la reducción de personal que la afectó, ya que se trató de una nueva reorganización del Instituto distinta a la aprobada en fecha 13-02-85”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
El 15 de diciembre de 1987, el abogado MAURO GALLARDO, actuando con el carácter de sustituto del Procurador General de la República, consignó ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, escrito de fundamentación de la apelación sobre la base de los argumentos que a continuación se señalan:
Expresó, que “El acto de remoción y retiro de la querellante, si (sic) estuvo ajustado a derecho; por cuanto el mismo se realizó conforme a la autorización aprobada en Consejo de Ministros de fecha 13 de febrero de 1985 y conforme a lo establecido en el artículo 53 numeral 2, de la Ley de Carrera Administrativa, esta norma legal exige que para que la remoción y retiro procesa, debe ser aprobada en Consejo de Ministros y que dicha remoción y retiro se debe a la ‘reorganización administrativa del Instituto Nacional de Puertos’, alegatos estos (sic) que fueron desestimados por el Tribunal sentenciador”.
Aludió, que “Es incierto que el acto de remoción y retiro de la querellante, haya sido inmotivado (…) por cuanto en la notificación de retiro, se ajustó a lo exigido en el numeral 2 del artículo 53 (…) sólo exige que dicha reducción de personal debe ser aprobada en Consejo de Ministros’; dice el oficio de notificación y retiro: ‘…debido al proceso de reorganización administrativa del Instituto’, lo cual encaja perfectamente en el numeral 2 del artículo 53, que es la motivación exacta exigida por lo tanto, no hubo tal inmotivación, y que el Tribunal sentenciador interpretó como un acto indeterminado e inmotivado y solicito que esta honorable Corte dé una mejor interpretación de ‘la motivación’”.
Alegó que en la parte motiva de la sentencia apelada, el Juzgado a quo señaló “que la reducción de personal, fue aprobada por lo menos cuatro (4) meses a la posteriori de la fecha en que se aprobó la reducción de personal que se aplicó a la actora, argumento completamente erróneo, por cuanto el listado de cargos a eliminar e Informe Técnico, fueron presentados el Consejo de Ministros en fecha 30-01-85, documentos que fueron aportados a lo largo del proceso, desvirtuando tal motivación, por otra parte, el acto administrativo, podría ser tomado a posteriori de la fecha de aprobación del Consejo de Ministros, pero no en fecha anterior, lo que sí sería contrario a lo establecido en el artículo 44 de la Constitución Nacional (Retroactividad de Ley) por estos fundamentos, mi representado impugna tal interpretación de posterioridad, y solicito un pronunciamiento de esta honorable Corte, al respecto”.
IV
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
DE LA COMPETENCIA
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Ahora bien, se evidencia que la presente causa fue decidida por el Tribunal de la Carrera Administrativa, extinto en virtud de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que ordenó que los integrantes del Tribunal de la Carrera Administrativa pasaran a constituir los Juzgados Superiores Quinto, Sexto y Séptimo de lo contencioso administrativo de la región capital.
Ello así, siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto se aplique lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, y por cuanto la decisión apelada emanó del extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, que con la entrada en vigencia de la aludida Ley del Estatuto de la Función Pública pasó a constituir los Juzgados Quinto, Sexto y Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, y dado que esta Corte es la Alzada natural de los referidos Tribunales Superiores, estima que es COMPETENTE para conocer del presente asunto, en segunda instancia. Así se declara.
DE LA APELACIÓN
En tal sentido, este Órgano Jurisdiccional observa que el objeto de la presente decisión es la revisión de la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa el 4 de noviembre de 1987, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial ejercida por la representación judicial de la ciudadana Amelia Córdova, declarando la nulidad de los actos administrativos de remoción y retiro, y en consecuencia, la reincorporación de la querellante con el consecuente pago de los sueldos dejados de percibir hasta la fecha de su efectiva reincorporación, y negando la solicitud de la accionante de que se le reconociera “el tiempo transcurrido desde la fecha del retiro hasta la reincorporación para todos los efectos legales”, por resultar, a juicio de dicho Tribunal, una pretensión indeterminada.
Así pues, se evidencia que la parte apelante alegó en su escrito de fundamentación de la apelación que los actos de remoción y retiro de la querellante, estuvieron apegados a derecho, que es “incierto” que dichos actos hayan estado inmotivados, y que era erróneo el argumento esbozado por el Juzgado de instancia al señalar que la reducción de personal fue aprobada con posterioridad a la remoción de la actora.
Ello así, este Órgano Jurisdiccional debe resaltar que el ámbito objetivo de la querella funcionarial incoada por la referida ciudadana, se circunscribe a obtener la nulidad de los actos administrativos de remoción y retiro, de fechas 15 de marzo y 15 de abril de 1985, respectivamente, emanados del Presidente del extinto Instituto Nacional de Puertos, los cuales se transcriben a continuación:
“ Caracas, 15 MAR (sic) 1985
Ciudadano (a)
AMELIA CORDOVA (sic)
PUERTO SUCRE
Presente.-
De conformidad con lo establecido en los Artículos 53 Ordinal 2º y 54 de la Ley de Carrera Administrativa, y los Artículos 84, 85, 86, 87, 118 y 119 de su Reglamento General, me permito notificarle, que a partir del día 15 de Marzo de 1985, pasará a situación de disponibilidad por haber sido afectado por la medida de reducción de personal aprobada en Consejo de Ministros en fecha 13-02-85 debido al proceso de reorganización administrativa del Organismo.
A tal efecto le informo que durante el mes de disponibilidad, se realizarán las gestiones tendientes a obtener su reubicación en la Administración Pública Nacional”. (Mayúsculas del texto).

“ Caracas, 15 ABR (sic) 1985
Ciudadano
AMELIA CORDOVA (sic)
PUERTO SUCRE
Presente.-
De conformidad con lo establecido en el Artículo 54, Parágrafo Unico (sic) de la Ley de Carrera Administrativa y en el Artículo 88 de su Reglamento General, cumpliendo instrucciones del Presidente de esta Instituto, le notifico (sic) que las gestiones realizadas para su reubicación en otro Organismo de la Administración Pública Nacional, han sido infructuosas y que en consecuencia se procederá a su Retiro de este Organismo, a partir del 18 de Abril de 1985.
Igualmente, le comunico que esta Oficina procederá a tramitar ante la Oficina Central de Personal, la liquidación que por concepto de Prestaciones Sociales puedan corresponderle y que será incorporado al Registro - Elegibles.
En caso de usted considere que esta decisión lesiona sus derechos, dispone de un lapso de seis (6) meses contados a partir de la fecha en que recibe esta notificación, para intentar el recurso contencioso Administrativo por ante el Tribunal de la Carrera Administrativa, para la cual previamente deberá agotar la vía conciliatoria según lo dispone el Artículo - 10 del Reglamento general (sic) de la Ley de Carrera Administrativa”. (Mayúsculas del texto).
En este contexto, observa esta Corte que el Juzgado a quo en su fallo de fecha 4 de noviembre de 1987, señaló lo siguiente:
“(…) la causa aducida como justificación de la reducción de personal, se presenta indeterminada, pues si bien está referida a razones de organización, y se apoya en la norma legal adecuada, sin embargo no se puede precisar si obedeció a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, indeterminación que no puede ser subsanada por la documentación que al efecto aporta al Instituto, no solo (sic) porque resulta una motivación sobrevenida contraria a lo preceptuado en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sino porque además de los Estudios e Informes contenidos en esa documentación y sobre los que se apoya la Abogada de la República la legalidad de la medida impugnada, no corresponden a la justificación de la reducción de personal que se aplicó a la recurrente, toda vez que de sus textos queda evidenciado que fueron elaborados por lo menos cuatro meses a posteriori de la fecha en que aprobó la reducción que se aplicó a la actora así la aprobación fue impartida por el Consejo de ministros el 13-02-85 (folio 34) y los Estudios aludidos hablen de la reciente promulgación del Estatuto de Jubilación y Pensión ocurrida el 21-06-85. Igualmente consta de toda la documentación fechas y hechos ocurridos meses despues (sic) de que la reducción de personal cuestionada fue aprobada (vease (sic) folios 55, 56, 60, 61, 69, 71 y 73 del expediente). Lo expuesto hace concluir a este sentenciador en la estimación de que el Ente querellado no probó la verdadera causa que origina la remoción y subsiguiente retiro de la querellante, aparte de que formalmente se incurrió en una defectuosa motivación que lesionó el derecho de defensa de la actora, tal como ya se analizó, por ende resulta procedente la declaratoria de nulidad de los actos recurridos (…)”. (Negrillas de esta Corte).
Ello así, el Juzgado a quo declaró la nulidad de los actos recurridos, por considerar que: i) no se podía apreciar si la reducción de personal obedecía a una modificación de los servicios o a cambios en la organización administrativa, ii) los estudios e informes no correspondían a la reducción de personal por la cual había sido afectada la recurrente, iii) el ente querellado no probó la verdadera causa que dio origen a la remoción y consecuente retiro de la accionante, incurriendo así, en una defectuosa motivación que lesionó el derecho a la defensa de la misma.
Así pues, partiendo de lo expuesto, se observa que la Administración basó la remoción de la recurrente en lo establecido en el numeral 2 del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, así como en el artículo 54 eiusdem y los Artículos 84, 85, 86, 87, 118 y 119 de su Reglamento General. Asimismo, fundamentó el retiro de la recurrente en lo establecido en el Artículo 54, parágrafo único de la Ley de Carrera Administrativa, así como en el artículo 88 de su Reglamento General.
Ahora bien, debe entonces verificarse si se cumplió o no con el procedimiento para la reducción de personal, por lo cual es preciso destacar el contenido del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis, que señala:
“Artículo 53.- el retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos:
(…)
2.- Por reducción de personal, aprobada en Consejo de Ministros, debido limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa; (…)”. (Resaltado de esta Corte).
Asimismo, es menester hacer especial énfasis en que el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal, debe ser producto de un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actuaciones, en tal sentido, los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, disponen que:
“Artículo 118.- La solicitud de reducción de personal será acompañada de un informe que justifique la medida y de la opinión de la Oficina Técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija.
Artículo 119.- Las solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Concejo de Ministros por lo menos, con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. En el caso de los institutos autónomos se remitirán por órgano del Ministro de adscripción”.
Tales presupuestos legales permiten deducir que las medidas de reducción de personal acogidas en virtud de una reorganización administrativa del Órgano u Ente administrativo, están sujetas al cumplimiento de un procedimiento previo tendente a preservar el derecho a la estabilidad que abriga a todo funcionario público, principio éste desarrollado en la Ley de Carrera Administrativa, y cuyo fin es garantizar al funcionario de la permanencia en el cargo al servicio de la Administración.
Del análisis realizado precedentemente, se desprende que cuando la reducción de personal se debe a cambios en la organización administrativa -como es el caso de autos-, se requiere el cumplimiento de varias condiciones a saber: 1.- La elaboración de un informe técnico que justifique la medida; 2.- La aprobación de la solicitud de reducción de personal; 3.- La opinión de la Oficia Técnica; y 4.- La elaboración de un resumen del expediente de los funcionarios que se verán afectados por la medida de reducción de personal.
En tal sentido, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ha interpretado y desarrollado el proceso de reestructuración administrativa permitiendo así la mejor comprensión de este proceso complejo, el cual se encuentra regulado en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, así, mediante la Sentencia N° 2006-881 de fecha 5 de abril de 2006, caso: Juan Alberto Rodríguez Salmerón Vs. Instituto Autónomo de Policía Municipal de Chacao, ratificada, según sentencia N° 2007-0977, de fecha 13 de junio de 2007, caso: Emelys Muñoz Vs. Alcaldía del Municipio Baruta del Estado Miranda, ha sostenido que “(…) en los procedimientos de reducción de personal que pretenda llevar a cabo la Administración Pública (Nacional, Estadal o Municipal) se deben cumplir con las normas establecidas al efecto por el marco legal preestablecido para ello, y que conllevan a la realización de ciertos actos tales como la elaboración de informes que justifiquen la medida, opinión de la Oficina Técnica correspondiente, presentación de la solicitud de reducción de personal y su respectiva aprobación, listado de los funcionarios afectados por la medida, remoción y por último el acto de retiro”.
Dentro de esta perspectiva, queda claro que la discrecionalidad administrativa para nombrar y remover funcionarios, encuentra su límite en casos donde la declaratoria de reducción de personal -por cambios en la organización administrativa o modificación en los servicios- condiciona tal dictamen a la realización de un procedimiento previo.
A mayor abundamiento, resulta pertinente resaltar que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a través de su jurisprudencia ha interpretado y desarrollado el proceso de cambios en la organización, así en la sentencia Número 2006-02108 de fecha 4 de julio de 2006 (caso: Yerméis Madera Salas contra el Municipio Baruta del Estado Miranda), precisó que en tal proceso debía cumplirse con lo siguiente:
“1.- Un Decreto del Ejecutivo que ordene la ‘reestructuración’, visto que el Ejecutivo Nacional es el Superior Jerárquico de la Administración Pública Centralizada y, como tal, es de su competencia todo lo relativo a la función pública y a la administración de personal (…).
2.- Nombramiento de una Comisión para tal fin.
3.- Definición del plan de reestructuración (examen interno para elaborar el proyecto de reorganización a ser presentado ante el Consejo de Ministros).
4.- Estudio y análisis de la organización existente (estimación de las debilidades y fortalezas, ello, como análisis necesario para elaborar el proyecto de reorganización, el cual arrogará (sic) o no, la necesidad de una reducción de personal).
(…omissis…)
5.- Elaboración del Proyecto de Reestructuración (el cual deberá ser presentado ante la Oficina Técnica especializada, antes CORDIPLAN, ahora Ministerio de Planificación y Desarrollo).
(…omissis…)
6.- Aprobación técnica y política de la Propuesta:
(…omissis…)
7.- Ejecución de los Planes”.
De tal modo la jurisprudencia ha interpretado y desarrollado la regulación del proceso administrativo de reestructuración, y ha permitido la mejor comprensión de este complejo proceso, que ha sido regulado a través de la derogada Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, y, de la misma forma ha sido previsto en la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública.
En consonancia con lo anterior, se reitera, que un proceso de Reorganización no lleva implícito una reducción de personal, y de igual modo se debe observar que cuando la reducción de personal se debe a cambios en la organización administrativa -como es el caso de autos, según lo señalado por la querellada-, se requiere el cumplimiento de varias condiciones que, resumidas, comprenden lo siguiente: 1) Informe Técnico, realizado por una Comisión que diseñará el plan de reorganización, fase contemplada en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, 2) La aprobación de la solicitud de reducción de personal, realizada por el Consejo de Ministros en caso de ser a nivel nacional, y por los Consejos Legislativos en el caso de los Estados, 3) La opinión de la Oficia Técnica, y 4) La remisión del listado individualizado de los funcionarios afectados por la medida de reducción.
Ahora bien, del estudio minucioso de las actas que cursan al expediente esta Alzada denota que no se evidencia de ningún medio probatorio que el extinto Instituto Nacional de Puertos, haya cumplido con el procedimiento legalmente establecido para el proceso de reducción de personal, ya que este Órgano Jurisdiccional no logró constatar la elaboración de un informe técnico, la opinión de la Oficina Técnica, ni la elaboración de un resumen del expediente de los funcionarios que se verían afectados por la medida de reducción de personal, pues si bien es cierto que al expediente judicial fue consignado por la parte querellada un cúmulo de documentales que -a su decir-probaban que el proceso de reestructuración y consecuente reducción de personal fue realizado conforme a derecho, debe esta Corte señalar, al igual que lo realizara el Juzgado de instancia, que no se denota que dicha documentación corresponda a la reestructuración y consecuente reducción de personal de la que fue objeto la querellada, por lo que no puede evidenciarse que el extinto Instituto Nacional de Puertos haya efectuado la referida reducción de personal conforme a lo establecido en la normativa antes citada.
De allí que, debe esta instancia jurisdiccional señalar que la carga de la prueba implica el deber que tienen las partes de presentar el sustento fáctico de sus pretensiones. En este sentido, se observa que la carga de las partes de probar sus respectivas pretensiones o excepciones se encuentran establecidas tanto en los artículos 506 del Código de Procedimiento Civil y en el artículo 1.354 del Código Civil, que expresamente consagran lo siguiente:
“Artículo 506. Las partes tienen la carga de probar sus respectivas afirmaciones de hecho. Quien pida la ejecución de una obligación debe probarla, y quien pretenda que ha sido libertado de ella, debe por su parte probar el pago o el hecho extintivo de la obligación.
Los hechos notorios no son objeto de prueba.
Artículo 1.354. Quien pida la ejecución de una obligación debe probarla, y quien pretenda que ha sido libertado de ella debe por su parte probar el pago o el hecho que ha producido la extinción de su obligación”.
Así, debe esta Corte observar que los artículos trascritos consagran de manera expresa el aforismo jurídico “reus in excipiendo fit actor”, según el cual “corresponde al actor la carga de la prueba de los hechos que invoca en su favor y corresponde al demandado la prueba de los hechos que invoca en su defensa”.
Por otra parte, el artículo in comento se limita a regular la distribución de la carga de la prueba, esto es, determina a quién corresponde suministrar la prueba de los hechos en que se fundamente la acción o la excepción, de allí que incumbe al actor probar los hechos constitutivos, es decir, aquellos que crean o generan un derecho a su favor y se traslada la carga de la prueba al demandado con relación a los hechos extintivos, modificativos e impeditivos ya que éste puede encontrarse en el caso de afirmar hechos que vienen a modificar los del actor, a extinguir sus efectos jurídicos o a ser un impedimento cuando menos dilatorio para las exigencias de los efectos.
Es por esto que puede afirmarse que quien formula como base de su acción o de su excepción la afirmación o negación de un hecho, está obligado a suministrar la prueba de la existencia o de la no existencia del hecho, toda vez que sin esta demostración la demanda o excepción resulta fundada.
De allí que, en el presente caso estima esta Corte que dado que la recurrente de autos denunció que la Administración había efectuado la reducción de personal sin ajustarse a lo previsto en la Ley de Carrera Administrativa, que el aludido Instituto no realizó para la fecha de la remoción ninguna reorganización administrativa, y que, por lo tanto, había partido de un supuesto falso e inexistente, y, siendo que la querellada negó las afirmaciones de la aludida ciudadana, debía suministrar la documentación que probara dicha excepción, no obstante ello, se debe señalar que la parte querellada en el decurso del presente proceso, no aportó elemento de prueba alguno que demostrara que sí fue efectuada la reestructuración y consecuente reducción de personal, de conformidad con la normativa vigente para la fecha de ocurrencia de los hechos.
Asimismo, se debe traer a colación la decisión de la otrora Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de fecha 7 de abril de 1988, caso: Maritza Bernaez de García contra el Instituto Nacional de Puertos, recaída en el expediente Nº 87-8171, que en un caso planteado en igualdad de términos al de autos, al analizar el procedimiento de reestructuración y reducción de personal del cual fue objeto la querellante, consideró que no cursaba a los autos la documentación: “que permitan llevar a esta Corte el criterio de que la Administración al remover a la querellante actuó conforme a derecho, debe declarar como en efecto declara que el acto de remoción, contenido en el oficio Nº 141-300-298 del 15 de marzo de 1985 dictado por el Presidente del Instituto Nacional de Puertos (INP), esta (sic) viciado de nulidad absoluta por falta de motivación. Tal hecho, deriva forzosamente, en la subsecuente nulidad del acto de retiro que así mismo la afectara”.
Visto el anterior criterio esbozado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y siendo que este Órgano Jurisdiccional, de la información cursante a los autos, no pudo constatar que dicho organismo haya realizado cada uno de los pasos que debían cumplirse para la validez del procedimiento de reducción de personal en cumplimiento a los parámetros establecidos para el mismo, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, comparte el criterio sostenido por el Juzgado a quo en el fallo objeto de apelación en el cual declaró parcialmente con lugar la querella de marras.
Señalado lo anterior, no puede pasar desapercibido que el Juzgado a quo indicó en cuanto al acto de remoción, que éste contravenía lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no obstante ello, el referido Tribunal también expresó entre sus argumentos que el Ente querellado no probó la verdadera causa que originó la remoción y subsiguiente retiro de la querellante, lesionando así el derecho a la defensa de la actora, por lo que, estimó necesario declarar la nulidad de los actos recurridos.
Ahora bien, de la lectura de los mencionados actos no evidencia esta Alzada que los mismos se encontraren inmotivados, por lo que es preciso reiterar lo expuesto en líneas anteriores, en cuanto a que el material probatorio aportado por la Administración no resultó suficiente para comprobar que la medida de la que fue objeto la ciudadana Amelia Córdova se efectuó conforme al procedimiento legalmente establecido, por lo que, no obstante tal imprecisión por parte del Juzgado a quo, se insiste que esta Corte comparte dicho criterio, y en consecuencia considera DESESTIMADOS los argumentos esbozados por la representación judicial de la parte apelante en su escrito de apelación. Así se decide.
Determinado lo anterior, esta Corte observa que en el dispositivo de la sentencia recurrida como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos recurridos, el Tribunal de instancia ordenó la reincorporación de la querellante al cargo que ostentaba en el aludido Instituto, así como el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del retiro hasta la efectiva reincorporación al cargo.
Sin embargo, tal reincorporación resultaría materialmente imposible, en virtud de la supresión del Instituto al cual ésta prestaba servicio, ello así resulta oportuno traer a colación el criterio establecido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia N° 01110 de fecha 4 de mayo de 2006, caso: Fabio Sgalla Vecino vs. Instituto Nacional de Canalizaciones, que es del tenor siguiente:
“(…) observa la Sala que en principio, la consecuencia directa de la anterior declaratoria de nulidad sería la incorporación inmediata del recurrente al cargo de Contralor Interno del Instituto Nacional de Canalizaciones; no obstante, en criterio de la Sala, dicha consecuencia resulta de imposible materialización, debido al hecho de que la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 37.290 del 25 de septiembre de 2001, ordenó la creación del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, al cual le asigna, entre otras, todas las competencias administrativas que ostentaba el Instituto Nacional de Canalizaciones, por lo que éste quedó suprimido por vía de consecuencia.
Así, al haber desaparecido tanto el cargo ostentado por el recurrente, como la estructura administrativa a la cual se encontraba adscrito el mismo, y no habiendo en la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares disposición alguna que establezca el traslado del personal del Instituto Autónomo suprimido al nuevo ente creado, es por lo que resulta imposible para la Sala restablecer la situación jurídica infringida por el acto administrativo declarado nulo en el presente fallo”.
Dicho criterio fue asumido por este Órgano jurisdiccional mediante sentencia Nº 2006-2039, de fecha 27 de junio de 2006, caso: Instituto Municipal Terminal Extraurbano de Pasajeros de Carora (IMTERCA), en el cual estableció lo siguiente:
“(…) Así, al haber desaparecido tanto el cargo ostentado por la querellante, como la estructura administrativa a la cual se encontraba adscrita la misma y, no habiendo en la Ordenanza de Servicio de Transporte, Tránsito, Vialidad y Circulación, disposición alguna que establezca el traslado del personal del Instituto Autónomo suprimido al nuevo ente creado, es por lo que resulta imposible para esta Corte restablecer la situación jurídica infringida por los actos administrativos declarados nulos en el presente fallo”.
Conforme a las sentencias parcialmente transcritas, y en virtud de que la primera consecuencia jurídica restitutoria sería la reincorporación de la funcionaria al Instituto querellado, no es menos cierto que dicho Ente fue suprimido, toda vez que el proceso de liquidación establecido en la Ley para la Supresión del Instituto Nacional de Puertos se determinó que el mismo no excedería de tres (3) meses, el cual efectivamente concluyó el 17 de junio de 1992, fecha en la que fue publicado en la Gaceta Oficial Nº 34.987, el Decreto Presidencial Nº 2.364, de fecha 11 de junio de 1992, que declaró finalizó la liquidación del Instituto Nacional de Puertos, motivo por el cual resulta materialmente imposible la reincorporación de la querellante, al cargo que ocupaba, por cuanto el ente para el cual prestó sus servicios, desapareció de la esfera jurídica, siendo inexistente el mismo en los actuales momentos. Así se decide.
Por otra parte, a los fines de determinar el órgano al que corresponde efectuar las gestiones para el pago de los sueldos dejados de percibir, se evidencia que en los artículos primero y segundo de la Ley para la Supresión del Instituto Nacional de Puertos, publicada en la Gaceta Oficial Nº 34.922, de fecha 13 de marzo de 1992, se estableció lo siguiente:
“Artículo 1º.- Se suprime y se ordena la liquidación del Instituto Nacional de Puertos, creado por la Ley del 22 de diciembre de 1975, reformada por el Decreto Nº 674 de fecha 21 de junio de 1985. El Ministerio de Transporte y Comunicaciones supervisará el proceso de liquidación.
Artículo 2º.- A los efectos de dar cumplimiento al artículo anterior, el Presidente de la República designará, dentro de los primeros cinco (5) días de vigencia de esta Ley, una Junta Liquidadora integrada por tres (3) miembros, uno de ellos con carácter de Presidente.
PARAGRAFO (sic) UNICO (sic): El proceso de liquidación se realizará en un plazo que no excederá de tres (3) meses, contados a partir de la vigencia de esta Ley. Si vencido este plazo, quedaren pendientes asuntos administrativos o judiciales sin liquidar, el Ejecutivo Nacional designará el organismo que se encargará de finiquitarlos”. (Negrillas de esta Corte).
Así, en el Decreto Presidencial Nº 2.364, de fecha 11 de junio de 1992, publicado en la Gaceta Oficial Nº 34.987, de fecha 17 de junio de 1992, se estableció que:
“Artículo 1: Se declara concluido el proceso de liquidación del Instituto Nacional de Puertos.
Artículo 2: Se designa al Ministerio de Transporte y Comunicaciones como organismo encargado de finiquitar los asuntos administrativos y judiciales pendientes con ocasión del proceso de liquidación del Instituto Nacional de Puertos”.
De igual forma, se evidencia que mediante Decreto Presidencial Nº 8.559, de fecha 1º de noviembre de 2011, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.791, del 2 de noviembre del mismo año, se ordenó la supresión del Ministerio del Poder Popular para Transporte y Comunicaciones y, se creó el Ministerio del Poder Popular para Transporte Terrestre, y el Ministerio del Poder Popular para Transporte Acuático y Aéreo, y siendo que la actividad que efectuaba el extinto Instituto Nacional de Puertos está vinculada con las competencias que le fueron otorgadas al Ministerio del Poder Popular para Transporte Acuático y Aéreo en el aludido Decreto, en materia de circulación, tránsito y transporte acuático y aéreo, estima este Órgano Jurisdiccional que corresponde a éste último efectuar las gestiones pertinentes a los fines de que se dé cumplimiento a lo ordenado en la presente decisión, esto es, el pago de los sueldos dejados de percibir por la querellante desde la fecha en que fue retirada del extinto Instituto Nacional de Puertos hasta la fecha en que efectivamente quedó suprimido el mismo, tal como se refirió anteriormente.
En consecuencia, se ordena una experticia complementaria del fallo de conformidad con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil a los fines de determinar el monto adeudado a la querellante. Así se decide.
En virtud de las anteriores precisiones, debe esta Corte declarar SIN LUGAR la apelación ejercida por la representación judicial de la parte querellada, y en consecuencia CONFIRMAR CON LAS MODIFICACIONES EXPUESTAS en la motiva del presente fallo, la decisión dictada por el Tribunal de Carrera Administrativa, en fecha 4 de noviembre de 1987 que declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial ejercida. Así se declara.
Finalmente, por cuanto el presente expediente fue remitido por el Tribunal de la Carrera Administrativa, extinto en virtud de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se ordena la remisión del presente expediente al Juzgado Superior (distribuidor) de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los fines de su distribución.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 12 de noviembre de 1987 por el abogado Mauro Gallardo, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 10.279, con el carácter de sustituto del Procurador General de la República, contra la decisión dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa el 4 de noviembre de 1987, que declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta por el abogado William Benshimol, inscrito en el Instituto de Previsión social del Abogado bajo el Nº 12.026, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana AMELIA CÓRDOVA, titular de la cédula de identidad Nº 4.685.575, contra el extinto INSTITUTO NACIONAL DE PUERTOS.
2.- SIN LUGAR la apelación.
3.- CONFIRMA con las modificaciones expuestas el fallo apelado, y en consecuencia ordena:
3.1.- El pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del retiro de la recurrente -15 de abril de 1985- hasta el 17 de junio de 1992 (fecha en la que quedó suprimido el Ente querellado).
3.2.- Al Ministerio del Poder Popular para Transporte Aéreo y Acuático, efectuar las gestiones necesarias para el pago de dichas cantidades a la querellante.
3.3.- La realización de una experticia complementaria del fallo a los fines de determinar la cantidad a pagar a la ciudadana Amelia Córdova.
4.- Se ORDENA la remisión del presente expediente al Juzgado Superior (distribuidor) de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los fines de su distribución.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los diez (10) días del mes de octubre de dos mil trece (2013). Años 203° de la Independencia y 154° de la Federación.
El Presidente,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El Vicepresidente,

GUSTAVO VALERO RODRÍGUEZ
El Juez,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
La Secretaria Accidental,

CARMEN CECILIA VANEGAS
AJCD/03
Exp N° AP42-R-1987-008308

En fecha _________________ ( ) de __________ de dos mil trece (2013), siendo las _________ de la _______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2013-_____________.
La Secretaria Accidental.