JUEZ PONENTE: MARISOL MARÍN R.
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2006-001278
En fecha 26 de junio de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 667 de fecha 23 de mayo del mismo año, proveniente del Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes de la Circunscripción Judicial del estado Monagas y Contencioso Administrativo de la
Región Sur-Oriental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana FRANCELIA DEL VALLE ÁLVAREZ, titular de la cédula de identidad Nº 4.892.844, debidamente asistida por los Abogados Aquiles Fernández y Neubek Hanna, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nos. 53.379 y 55.778, respectivamente, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CARIPE DEL ESTADO MONAGAS.
Dicha remisión se efectuó en virtud que en fecha 23 de mayo de 2006, el iudex a quo oyó en ambos efectos el recurso de apelación ejercido en fecha 10 del mismo mes y año, por la Abogada Carmen Elena Cedeño, Inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 114.274, actuando en su carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida contra la sentencia dictada en fecha 10 de noviembre de 2005, por el mencionado Juzgado Superior, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 27 de junio de 2006, se dio cuenta a esta Corte y por auto de esa misma fecha, se designó Ponente al Juez Javier Sánchez, fijándose el lapso de quince (15) días de despacho, para que la parte apelante presentase el escrito de fundamentación del recurso de apelación, a tenor de lo previsto en el artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 20 de julio de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y distribución de Documentos (U.R.D.D.), de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito de formalización a la apelación presentado por los Abogados Luis Alberto Pérez y José Jiménez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nos. 92.321 y 90.126, respectivamente, en su carácter de Apoderados Judiciales del Municipio Caripe del estado Monagas.
En fecha 2 de agosto de 2006, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 9 de agosto de 2006, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En esa misma fecha, se recibió en la Unidad de Recepción y distribución de Documentos (U.R.D.D.), de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo el escrito de promoción de pruebas presentado por la Representación Judicial de la parte recurrida.
En fecha 10 de agosto de 2006, visto el escrito de promoción de pruebas de fecha 9 de agosto de 2006, presentado por el Apoderado judicial del Municipio Caripe del estado Monagas, esta Corte ordenó agregarlo a los autos y declaró abierto el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas.
En fecha 21 de septiembre de 2006, vencido como se encontraba el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte a los fines Legales consiguientes, lo cual fue hecho acto seguido.
En fecha 17 de octubre de 2006, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte se pronunció sobre las pruebas promovidas por la Representación Judicial de la parte recurrida, desechando el mérito favorable promovido; asimismo admitió las documentales y la prueba de informes promovida para lo cual ordenó oficiar al ciudadano Director de Recursos Humanos de la Gobernación del estado Monagas a los fines que remitiera a dicho Juzgado la información requerida en el escrito de pruebas en el plazo de cinco (5) días contados a partir del recibo del oficio que se ordenó librar.
Por último, se ordenó notificar a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 24 de octubre de 2006, se libraron los oficios Nos. 992-06 y 993-06 dirigidos a los ciudadanos Director de Recursos Humanos de la Gobernación del estado Monagas y Procuradora General de la República, respectivamente.
En fecha 28 de noviembre de 2006, el ciudadano Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República, el cual fue recibido en fecha 21 de noviembre de 2006.
En fecha 25 de enero de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.), de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº DRH-4431-06, emanado de la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación del estado Monagas en fecha 14 de diciembre de 2006, por medio del cual remitieron la información que fuera solicitada por dicho Juzgado.
En fecha 4 de julio de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de la Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo (U.R.D.D.), la diligencia presentada por el Apoderado Judicial de la parte recurrida por medio de la cual solicitó se remitiera el expediente a esta Corte a los fines de continuar la causa.
En esa misma fecha, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.), de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia presentada por el Apoderado Judicial de la parte recurrida por medio de la cual solicitó se fijara la oportunidad para la celebración del acto de informes orales en la presente causa.
En fecha 10 de julio de 2007, se ordenó pasar el presente expediente a esta Corte, siendo recibido el mismo en fecha 13 del mismo mes y año.
En fecha 17 de septiembre de 2007, se fijó para el día 8 de octubre de 2007 la oportunidad en que tendría lugar la Audiencia de Informes en la Presente causa.
En fecha 8 de octubre de 2007, se difirió para el día 3 de diciembre de 2007 la oportunidad en que tendría lugar la Audiencia de Informes.
En fecha 27 de noviembre de 2007, se dejó constancia que mediante sesión de fecha 18 de octubre de 2007, esta Corte eligió su nueva Junta Directiva, quedando conformada de la siguiente manera: Aymara Vilchez Sevilla, Juez Presidente; Javier Sánchez Rodríguez, Juez Vicepresidente y Neguyen Torres Lopez, Juez.
En esa misma fecha, se difirió nuevamente la oportunidad para la celebración de la Audiencia de Informes en la presente causa para el día 28 de febrero de 2008.
En fecha 20 de mayo de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.), de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia presentada por la Representación Judicial de la parte recurrida por medio del cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 2 de junio de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el que se encontraba y, en consecuencia, ordenó la notificación de la parte recurrente de conformidad con lo previsto en el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil; ello así, por cuanto la misma se encontraba domiciliada en el estado Monagas, de conformidad con lo previsto en el artículo 234 ejusdem, se comisionó al Juzgado Segundo del Municipio Maturín de la Circunscripción Judicial del estado Monagas, a los fines que practicara las diligencias necesarias para notificarla, con la advertencia que una vez que constara en autos la referida notificación y cumplido seis (6) días continuos que se concedieron como término de la distancia, comenzaría a correr el lapso de diez (10) días continuos para la reanudación de la causa, previsto en el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil y posteriormente el lapso de tres (3) días establecido en el primer aparte del artículo 90 ejusdem. Finalmente expresaron que transcurrido como fueren los lapsos fijados, se ordenaría por auto expreso y separado, la oportunidad legal correspondiente para que tuviese lugar el acto de informes orales.
En esa misma fecha, se libró la boleta de notificación dirigida a la parte recurrente, así como el oficio Nº 2009-6624 dirigido al Juez Segundo del Municipio Maturín de la Circunscripción Judicial del estado Monagas.
En fecha 4 de agosto de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 2910-3685 de fecha 7 de julio de 2009 emanado del Juzgado Primero de los Municipios Maturín, Aguasay, Santa Bárbara y Ezequiel Zamora de la Circunscripción Judicial del estado Monagas anexo al cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte en fecha 2 de junio de 2009.
En fecha 6 de agosto de 2009, se ordenó agregar a los autos el oficio precedentemente mencionado.
En fecha 5 de octubre de 2009, notificada como se encontraba la parte recurrente del auto de abocamiento dictado por esta Corte en fecha 2 de junio de 2009 y transcurridos los lapsos fijados en el mismo, se reasignó la ponencia al Juez Enrique Sánchez. Asimismo encontrándose la causa en estado de fijar Informes Orales, este Órgano Jurisdiccional difirió la oportunidad para la fijación del día y la hora en que tendría lugar el mismo, lo cual se haría posteriormente mediante auto expreso y separado.
En fecha 5 de noviembre de 2009, se difirió nuevamente la oportunidad para la fijación del día en el que tendría lugar la Audiencia de Informes Orales en la presente causa, lo cual se haría posteriormente mediante auto separado.
En fecha 11 de noviembre de 2009, se fijó para el día 1º de diciembre del mismo año la oportunidad en la que tendría lugar la celebración de la Audiencia de Informes orales en la presente causa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 1º de diciembre de 2009, día en que tendría lugar el acto de Informes Orales, se declaró desierto el mismo en razón de la incomparecencia de las partes.
En fecha 2 de diciembre de 2009, vencidos como se encontraban los lapsos fijados en el procedimiento de segunda instancia, esta Corte dijo “Vistos” y ordenó pasar el expediente al Juez Ponente Enrique Sánchez, a los fines que este Órgano Jurisdiccional dictara la decisión correspondiente.
En fecha 7 de diciembre de 2009, se pasó el expediente al ciudadano Juez Ponente.
En fecha 20 de enero de 2010, fue elegida la nueva Junta Directiva de este Órgano Jurisdiccional en virtud de la incorporación del Abogado Efrén Navarro, quedando constituida esta Corte de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Abogada Marisol Marín R. fue elegida la nueva junta directiva, quedando reconstituida de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R. Juez.
En fecha 1º de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 10 de febrero de 2012, transcurrido el lapso fijado en el auto dictado por esta Corte en fecha 1º de febrero de 2012 y en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se reasignó la ponencia a la Jueza MARISOL MARÍN R., a quien se ordenó pasar el presente expediente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente, lo cual fue hecho en la misma fecha.
Realizado el estudio de las actas que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previa las consideraciones siguientes:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL INTERPUESTO
En fecha 28 de febrero de 2005, la ciudadana Francelia Del Valle Álvarez, debidamente asistida por los Abogados Aquiles Fernández y Neubek Hanna, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Alcaldía del Municipio Caripe del estado Monagas, esgrimiendo las siguientes argumentaciones fácticas y de derecho:
Adujo, que desde el 1º de marzo de 1989 ingresó a la Administración Pública prestando sus servicios en la Jefatura Civil de la Parroquia San Agustín del Municipio Caripe del estado Monagas como funcionaria de carrera, desempeñando el cargo de Oficinista II, dependiendo de la Secretaría General de Gobierno del estado Monagas, hasta que en fecha 31de diciembre de 2000, la Dirección de Personal de la Gobernación del estado Monagas, le notificó mediante oficio sin numero de su remoción en razón de la supresión de la oficina en la cual laboraba.
Que posteriormente, la Dirección de Registro Civil, dependiente de la Alcaldía del Municipio Caripe del estado Monagas, creado por disposición constitucional en fecha 1º de febrero de 2009, la absorbió como funcionario adscrita a dicha dependencia ejerciendo las mismas funciones que desempeñaba en la Jefatura Civil, devengando el mismo sueldo y los mismos beneficios funcionariales, pero con una nueva mención del cargo, es decir, como Secretaria de Oficina.
Asimismo, alegó que en fecha 11 de enero del año 2005 recibió del despacho del Alcalde del Municipio Caripe del estado Monagas y firmado por el mismo, el acto administrativo por medio del cual se había decidido rescindir el contrato individual de trabajo celebrado entre su persona y la Alcaldía del Municipio Caripe, como Secretaria de la Jefatura Civil de San Agustín, acompañada de un acuerdo firmado por el mismo ciudadano Alcalde de dicho Municipio.
En este sentido, esgrimió que incurrió el ciudadano Alcalde en error al calificarla como funcionaria contratada y al considerar que existía un supuesto contrato individual de trabajo firmado por ella y la Alcaldía del Municipio Caripe; que incurre igualmente en error al señalar como su sitio de trabajo la Jefatura Civil del San Agustín ya que la misma fue eliminada cuando en el estado Monagas se le dio cumplimiento al mandato Constitucional, transfiriendo la primera autoridad civil de los Municipios a los Alcaldes, por lo tanto fue creada la Dirección de Registro Civil dependiente del despacho del Alcalde, en sustitución de las prefecturas y Jefaturas Civiles.
Que el Acuerdo suscrito por el ciudadano Alcalde del Municipio Caripe del estado Monagas constituye a tenor de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, un acto violatorio de disposiciones legales y Constitucionales, ya que con el mismo se pretende remover a un funcionario público de carrera en contravención a los mecanismos consagrados para la remoción de los funcionarios de carrera.
Finalmente, solicitó la nulidad absoluta del acto administrativo de efectos particulares dictado en fecha 15 de noviembre de 2004, emanado del Alcalde del Municipio Caripe del estado Monagas, que tomó la decisión de rescindir un supuesto contrato de trabajo individual suscrito entre la recurrente y la Alcaldía del Municipio Caripe del estado Monagas.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 10 de noviembre de 2005, el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes de la Circunscripción Judicial del estado Monagas y Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental, declaró Con Lugar el recurso contencioso Administrativo funcionarial interpuesto con base a lo siguiente:
“La parte recurrida, Administración Pública Municipal, solicita que este Tribunal Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental se declare incompetente, por cuanto la relación existente deviene de un contrato como consta en autos y que por tanto y de acuerdo a la jurisprudencia de la sala (sic) político (sic) Administrativo (sic), esta controversia debe ser conocida por los Tribunales del Trabajo.
Al efecto y antes de realizar el pronunciamiento de la competencia, este Tribunal debe determinar la condición funcionarial de la recurrente.
Al efecto observa que de acuerdo a lo alegado, no contradicho ni desvirtuado por la Administración, la funcionaria trabajaba en la Administración Pública desde 1989 y lo hacía como funcionaria de la Gobernación del estado Monagas, adscrita a una Prefectura, específicamente en la Jefatura Civil de la Parroquia San Agustín del Municipio Caripe.
En fecha 31 de Diciembre (sic), ante la desaparición de las Prefecturas, la Gobernación del estado Monagas, reconociendo su condición de funcionaria de Carrera, procedió, ante la eliminación del cargo que ejercía la funcionaria como adscrito a la Gobernación del estado, a gestionar la reubicación de dicha funcionaria y darle un mes de disponibilidad para las gestiones reubicatorias.
Este mes comenzó a transcurrir en fecha 1 (sic) de enero de 2001 y vencía el 31 de enero de 2001. Culminado el mes, no consta en autos que la Administración hubiese procedido al retiro de la funcionaria.
Sin embargo si consta en autos, que en fecha 1 (sic) de febrero de 2001, la Alcaldía del Municipio Caripe del estado Monagas, contrató a la recurrente para el ejercicio del cargo de Secretaria de la Jefatura Civil de la Parroquia San Agustín, cargo que era el mismo que venía ejerciendo, con el nombre de Oficinista.
Ahora bien, debe entender este Juzgador lo siguiente: La recurrente se desempeñaba como secretaria en la Jefatura Civil de la parroquia San Agustín, se elimina el cargo, se da el mes de disponibilidad para realizar la gestión reubicatoria, no se hace la reubicación en el mes respectivo, pero tampoco se dicta un acto de retiro y al día siguiente del vencimiento del mes de disponibilidad se contrata a la funcionaria recurrente para desempeñar el mismo cargo que tenía, pero esta vez al servicio del Municipio Caripe y con la modalidad de una denominación distinta.
Al respecto debe decirse lo siguiente: Con la eliminación de las Prefecturas y asignación de la condición de Primera Autoridad Civil de los Municipios a los Alcaldes, se trasladó la competencia de los Registros Civiles que llevaban los prefectos y Jefes Civiles al Municipio, por tanto, lo que se realizó fue una transferencia de competencia, por disposición constitucional, ya que en las respectivas Jefaturas Civiles se siguió llevando el Registro Civil, pero ahora dependiendo bajo un nuevo régimen de competencia del Alcalde del Municipio y no de los Prefectos de los Municipios, quienes eran, de acuerdo al Código Civil, la Primera Autoridad Civil, bien en la Parroquia o en el Municipio.
Por otra parte, el no haber procedido a una reubicación (que ha debido ser dentro de su mismo cargo ya que el mismo, como se dijo no fue eliminado) dentro del mes que otorgó la Gobernación del estado Monagas, sino que al día siguiente, 1 (sic) de febrero de 2001, la Alcaldía del Municipio Caripe, por intermedio de su Alcalde y del Director de Recursos Humanos de esa Alcaldía, contrató a la recurrente para que siguiera desempeñando el mismo cargo que ejercía, pretendiendo cambiarle el régimen funcionarial, que tal como lo manifestara la Administración Estatal, la propia recurrente y aún el representante del Municipio Caripe del estado Monagas al señalar en la Audiencia definitiva ‘Sin querer desconocer la carrera administrativa de la demandante ante la Gobernación del Estado (sic) no podemos considerar que dicha ciudadana haya reingresado a la Administración a través de un contrato’ era, ante la Gobernación del Estado (sic) Monagas, una funcionaria de Carrera Administrativa. Por lo demás, la funcionaria recurrente nunca dejó de prestar sus servicios a la Administración, nunca dejó su cargo, ya que permaneció en el por medio de la disponibilidad hasta el 31 de enero de 2001 y el 1 (sic) de enero lo siguió desempeñando, pero en esta ocasión bajo un régimen, que según la recurrida era contractual.
Es necesario examinar el contrato en cuestión y a saber:
1) Está firmado por el Alcalde del Municipio Caripe, el Director de Recursos Humanos y la recurrente.
2) Es para el desempeño del cargo de Secretaria de la jefatura Civil de la Parroquia San Agustín.
3) Se establece el salario.
4) Se realiza por once meses.
5) Se obliga ‘al trabajador’ a prestar su servicios a exclusividad y con cumplimiento estricto del horario de trabajo.
6) Se establece una especie de prerrogativa patronal’ para rescindir el contrato de acuerdo a las causales de la ley Orgánica del Trabajo, sin generar indemnización alguna y se remite a las normas laborales vigentes.
Ahora bien, mediante un contrato de esta naturaleza, se pretende cambiar ‘el régimen funcionarial del que gozaba la recurrente, haciendo una especie de simulación con una gestión reubicatoria, dejando transcurrir el tiempo de reubicación y celebrándolo el día siguiente y especialmente celebrándolo para el ejercicio del cargo que venía desempeñando la recurrente, aún cuando lo denominara de forma diversa, prueba de que el cargo no quedó eliminado y por tanto no era necesaria la reubicación y que tan sólo lo que operó fue una transferencia de competencia estadal al municipio por disposición constitucional.
Al efecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece como uno de los principios que rigen las relaciones de trabajo el de la realidad sobre la forma o apariencia de los actos.
Ciertamente, no se trata de una relación de trabajo, sino mas (sic) bien de una relación funcionarial, pero tal principio es atinente a los postulados del estado Social de Derecho y de Justicia, que se consagra en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela como regentes del sistema laboral y sobre lo cual la Sala Constitucional ha expresado en sentencia No. 790 del 11 de abril de 2002 lo siguiente:
(…omissis…)
Así pues, el artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referido en la Sentencia parcialmente trascrita, establece como Un principio que rige este tipo de relaciones (de trabajo sea de obreros o de empleados, en el sector público o en el privado) el de la realizada sobre la forma o apariencia de los actos y está perfectamente demostrado en autos, que la recurrente se mantuvo en su puesto de trabajo, continuó en el ejercicio de su cargo, realizando sus mismas labores hasta la fecha de su desincorporación de la Administración, en ejercicio de un cargo de carrera (Los cargos de la Administración Pública son de carrera) con una condición funcionarial reconocida tanto por la Administración Estadal (del estado Monagas) como por la Administración Municipal, esta última hasta la fecha en que fue contratada, concluyéndose que mediante el mencionado contrato se trató de cambiar tal condición, cambiando la realidad y por tanto en base al principio antes invocado este Juzgador debe concluir que el mencionado contrato, no fue sino un acto aparente para desvirtuar la verdadera condición de la funcionaria recurrente como funcionaria de carrera, condición ésta que de acuerdo, tanto a la Ley de Carrera Administrativa como a la Ley del Estatuto de la Función Pública no se pierde sino en el caso único en que el funcionario o funcionaria público sea destituido (Artículo 44 LEFP).
La recurrente no fue destituida y nunca dejó de ejercer su cargo y como se determinó, el contrato celebrado, en atención a la diferencia de la capacidad de negociación entre la Administración Municipal y la recurrente, es considerado un acto jurídico mediante el cual se pretendió desdibujar la realidad de la condición de esta última, por lo que en virtud de todo lo considerado debe concluirse que la funcionaria reclamante era un funcionario de carrera en ejercicio de un cargo de carrera y que goza de la estabilidad consagrada en el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.
Ahora bien, determinado por este Juzgador que la recurrente estaba en ejercicio de la función pública como funcionario de carrera, hay que señalar que el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece competencia a los Juzgados Contenciosos Administrativo Funcionariales, para conocer las acciones que se susciten con ocasión de las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley y siendo la condición de la recurrente la de funcionaria de carrera administrativa, condición que de manera alguna se ha perdido, debe concluir este Juzgador que la competencia para conocer del presente asunto, la tiene atribuida el Juzgado Superior Contencioso Administrativo Funcionarial, por lo (sic) declara su propia competencia para conocer este asunto. Así se decide.
Del Acto impugnado
Determinado que la recurrente es un funcionario que goza de estabilidad por ser de carrera y que el cargo que ejerció era igualmente de carrera debe examinarse la resolución mediante la cual fue dejado sin efecto el contrato de trabajo y por tanto retirada de la administración.
A los folios 7 y 8 del expediente y dentro del expediente administrativo, corre inserta la Resolución de fecha 15 de Noviembre de 2004, mediante la cual el Alcalde del Municipio Caripe del estado Monagas, rescinde el contrato individual de trabajo celebrado por la recurrente y habiéndose determinado en esta decisión, que tal contrato fue tan solo un acto para desdibujar la realidad de la recurrente quien ocupaba un cargo de carrera y que además era una funcionaria de Carrera que tenía derecho a la estabilidad en el cargo, no era sujeto de una Resolución Administrativa que en esos términos, terminara con su carrera funcionarial.
Al efecto la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece:
(…omissis…)
Como puede observarse, el Alcalde del Municipio Caripe, dictó un acto de (sic) mediante el cual rescinde un contrato, pero por ser la recurrente un funcionario de carrera en ejercicio de un cargo de carrera, y no podía ser retirado de la Administración de esa manera, ya que sólo podía ser retirado del servicio bajo las modalidades descritas en el artículo 78 antes citada y al no adaptarse el Alcalde del Municipio Caripe de manera estricta a la prescripción legal para la procedencia del retiro de la Administración Pública de un funcionario de carrera en ejercicio de un cargo de carrera, la resolución dictada es contraria a la Ley y por tanto debe ser declarada nula y así se declara” (Negrillas del original).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 20 de junio de 2006, la Representación Judicial del Municipio Caripe del estado Monagas consignó el escrito de fundamentación a la apelación arguyendo los siguientes argumentos facticos y de derecho:
Expresaron que, el Juez de la recurrida en principio establece correctamente los hechos y luego los subsume en un supuesto inaplicable al asunto en cuestión ya que la norma cuya falsa aplicación se denuncia (89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), se encuentra referida a los supuestos de simulación o fraudes perpetrados para evadir un vinculo de naturaleza laboral entre el patrono y el trabajador con la finalidad de aparentar entre las partes otro tipo de relación jurídica.
Que, sin embargo el Municipio Caripe siempre ha sostenido desde el inicio de su relación con la recurrente, que existió un vinculo de naturaleza laboral, el cual se inició luego de finalizada la relación funcionarial que la querellante mantuvo con el estado Monagas e independientemente de dicha relación, retiro éste que la querellante no impugnó en su oportunidad y que por tanto debe reputarse como legítimo y conforme a la Constitución y a la Ley; lo que en todo caso –a su decir- es una circunstancia ajena a la actividad desplegada por la parte recurrida en relación con la recurrente.
Que, además dicho supuesto no era aplicable al caso de autos por varias razones, entre las cuales que: “…a) En materia de empleo público no opera la llamada Sustitución de Patrono; b) En la presente causa no ocurrió una transferencia de competencia, ni de servicios, con todo lo que ello significa, entre el estado Monagas y el Municipio Caripe; y c) La continuidad de la prestación de servicios en la Administración Pública, independientemente de los niveles políticos territoriales, sólo es considerada a los efectos de computar a tiempo requerido para el beneficio de la Jubilación”.
Asimismo, adujeron que para que se verifique la sustitución de patronos, se hace necesario que exista una transferencia de titularidad de una empresa sujeta a normas de derecho del trabajo; no obstante, en el caso bajo estudio ocurrió una situación distinta, en la que a raíz del proceso constituyente y en virtud de la vigencia de un nuevo marco constitucional, la competencia para dispensar el servicio de Registro Civil se distribuyó de manera originaria a los Municipios. En consecuencia, el estado Monagas se vio en la necesidad de suprimir la estructura que mantenía a tales efectos, mientras que paralelamente el Municipio Caripe emprendía la labor de asumir dicha competencia, pero nunca un proceso de transferencia.
Que, mal podría la recurrida plantear la continuidad de la relación funcionarial, bajo una suerte de sustitución de patronos, por cuanto por una parte y conforme a la ley, finalizaron las relaciones de empleo público correspondientes al estado Monagas y por otro lado, e independiente de la anterior relación, surgieron nuevas relaciones laborales bajo la administración Municipal, por lo tanto a su decir no se produjo la continuidad en la vinculación jurídica entre las partes requerida para que se originara la sustitución de patronos y los efectos que de ella emanan de acuerdo con la legislación laboral.
De igual modo, continuó alegando que aunque exista la continuidad de los servicios que prestaba la querellante, como en efecto lo constató el a-quo al indicar que la recurrente se mantuvo en su puesto de trabajo, realizando las mismas labores, no hubo continuidad en la legislación aplicable por lo cual mal se podría hablar de sustitución de patronos, ni tampoco entender de manera alguna, una supuesta continuidad de la relación funcionarial, pues lo que se planteó desde un inicio con el Municipio Caripe fue una relación de tipo laboral conforme a un contrato, siendo así insostenibles los argumentos de la recurrida para considerar la continuidad de la carrera de la querellante.
Alegaron que, en la presente causa no ocurrió una transferencia de competencias ni de servicios entre el estado Monagas y el Municipio Caripe, incurriendo el sentenciador en falsa aplicación de la norma prevista en el artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que, entre el estado Monagas y el Municipio Caripe jamás se celebró un convenio de transferencia de servicios para trasladar el personal y la infraestructura de los Registros Civiles a este nivel político territorial y de igual manera, tampoco el Municipio Caripe dictó alguna ordenanza asumiendo dichas competencias, incluyendo el traslado de personal, simplemente ocurrió que con motivo ejercicio del poder Constituyente en 1999, se elaboró un nuevo modelo de Estado, donde algunos órganos del poder público sufrieron modificaciones y la estructura del Estado Venezolano en general se transformó, en ocasiones para incorporar nuevos Poderes, órganos o estructuras, otras para suprimirlas, con las correspondientes modificaciones y redistribución originaria de las competencias y atribuciones de cada ente político territorial que integra el poder público.
Que, producto de este fenómeno, el cargo de carrera que desempeñaba la querellante en el estado Monagas fue suprimido y conforme al procedimiento legalmente previsto se le notificó, primero que pasaba a situación de disponibilidad y luego o situación de retiro. La querellante nunca impugnó dicho procedimiento, por lo que se debe suponer que no consideró lesionados sus derechos.
A lo anterior, agregó que posteriormente entabla una nueva relación ahora con un régimen jurídico y un patrono ordinario, en este caso contractual de derecho laboral, con el Municipio Caripe, donde no se trataba del mismo cargo o modalidad de prestación del servicio, por cuanto no se estaba en presencia de la misma estructura administrativa, ni se aplicaba el mismo régimen jurídico para regular dicha relación.
En otro orden de ideas, alegaron que la continuidad de la prestación de servicio en la Administración sólo era considerada a los efectos de computar el tiempo requerido para el beneficio de la jubilación de acuerdo a lo establecido en el artículo 10 de la Ley del estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional de los estados y los Municipios.
Así, adujeron que el sentenciador a quo incurre en un error de juzgamiento por falsa aplicación del artículo 89 de la Constitución, al aplicar una norma jurídica no destinada a regir el hecho concreto, siendo que la celebración del contrato creó una relación ex novo entre partes enmarcada en el derecho laboral, sin que dicho acto constituyera la finalidad pretendida por el a-quo, de transformar fraudulentamente el status funcionarial de la querellante, no siendo sostenible ninguno de los supuestos analizados, ya que el estatus funcionarial quedó extinto previo al contrato con el Municipio por las circunstancias ya conocidas.
Que, la norma que el Tribunal a quo debió aplicar era el artículo 78 de la Ley del estatuto de la Función Pública y subsidiariamente los artículos 35 de la misma y 148 de la Carta Magna; que de ser necesario la comprobación en autos del acto administrativo que declaró el retiro de la funcionaria de la manera en que lo afirmó la sentencia apelada, debió considerar que de acuerdo a la Constitución y la Ley, la aceptación de un segundo destino público implicaba la renuncia del primero.
Que de igual forma, debió constatar que la condición de la recurrente cesó en virtud de su retiro, bien por la infructuosidad del proceso reubicatorio o por su renuncia tacita al incorporarse como contratada bajo el régimen laboral al Municipio Caripe.
Por otro lado, denunciaron el error de Juzgamiento por falsa aplicación del artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y en consecuencia por falta de aplicación de los artículos 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 19, 38 y 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Que, conforme a la infracción de ley demostrada en la denuncia anterior por falsa aplicación del artículo 89 de la Constitución a los supuestos de hecho no controvertidos en el proceso, se arribó a la conclusión preliminar que la relación jurídica que prevaleció entre las partes, surgió con ocasión de un contrato.
En este sentido, expresaron que el supuesto de hecho que la norma en cuestión (artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública) consagró para otorgar el beneficio de estabilidad funcionarial, es la condición de funcionario carrera; en consecuencia, se puede apreciar que los hechos soberanamente establecidos por el juzgador de la recurrida, es decir, la celebración de un contrato de naturaleza laboral entre las partes, no se corresponden con el supuesto de hecho que la norma estatuye para otorgar la estabilidad funcionarial, esto es la condición de funcionario de carrera administrativa. Por lo tanto, la recurrida aplicó la norma a una situación de hecho no prevista en la misma, al otorgar estabilidad funcionarial a un contratado.
Que, la sentencia recurrida debe ser considerada inconstitucional ya que pretende dar carácter de funcionario de carrera a una persona que no ingresó por concurso, cuando de acuerdo a sus dichos, la recurrente inició ex novo una relación de prestación de servicio con la parte recurrida, regida por el derecho ordinario laboral en razón del contrato celebrado en fecha 1º de febrero de 2001, dejando atrás su antigua condición funcionarial con otro ente público (estado Monagas) distinto e independiente del Municipio Caripe, retiro que se produjo por razones justificadas y con apego a la legislación correspondiente, sin que dicho fenómeno fuera objeto de impugnación en su oportunidad por la querellante y sin que en el mismo tuviera que ver en absoluto, participación alguna por parte del Municipio Caripe del estado Monagas, por no tratarse entonces de un personal a su cargo.
Que, en consecuencia, es la relación laboral contractual la naturaleza jurídica de la relación de empleo que las partes en litigio quisieron darse de manera consciente y libre, siendo que el juzgador de la recurrida incurre en infracción de ley por falsa aplicación al otorgar condición de funcionario público de carrera a un ciudadano contratado que debe regirse por la legislación laboral.
En este sentido, adujeron que las normas que se dejaron de aplicar son las previstas en el artículo 146 de la Carta Magna en concordancia con los artículos 19, 38 y 39 del la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Por otro lado, alegaron que la pretensión del querellante se contrae a la reincorporación a su puesto de trabajo y pago de salarios caídos con fundamento en su pretendido derecho a la estabilidad funcionarial por manifestar la recurrente que ostentaba la condición de funcionario público.
Que, entre el Municipio Caripe y la ciudadana Francelia Del Valle Álvarez existió una típica relación de derecho laboral, en virtud del contrato que vinculó a las partes, regida por la normativa prevista en la Ley Orgánica del Trabajo, en todo caso, de sentirse el actor afectado en sus derechos por la rescisión del contrato efectuada debió acudir a un órgano jurisdiccional competente en materia laboral para que por intermedio del trámite previsto en la Ley Orgánica Procesal Laboral se diera curso a su pretensión laboral.
Que, la pretensión formulada se encuentra fundamentada en la normativa propia especial del Régimen Estatutario Funcionarial, en otras palabras, la estabilidad que la querellante erradamente reclama, no es cualquier estabilidad, sino la estabilidad específica de un funcionario público de carrera. En tal sentido, siendo su pretensión una reclamación de derecho administrativo el conocimiento de la causa debe corresponder a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Asimismo, expresó que la pretensión de la recurrente no puede prosperar en razón que no existe coincidencia entre su estatus jurídico (contratado bajo el régimen laboral) y el estatus requerido por la Ley (funcionario público de carrera sometido a un estatuto de derecho público) para otorgar la titularidad del derecho subjetivo o interés jurídico cuya tutela se demanda en juicio.
Que, esta falta de cualidad es consecuencia de que la pretendida estabilidad que invocó la querellante, parte de una falsa apreciación en torno a la relación que mantenía con su patrono. La recurrente erró al considerar que ostentaba la condición de funcionario público de carrera; no obstante, este no es el vínculo que los relacionaba, pues la misma no mantenía relaciones funcionariales con el Municipio Caripe, sino que desde el comienzo, su relación laboral inicio por contrato de trabajo en el año 2001, Luego de haber sido retirada del cargo que ejercía adscrito a la Gobernación del estado Monagas, en virtud de los supuestos y el procedimiento previstos en el ordenamiento jurídico; por lo tonto su contratación mantuvo el tratamiento normal y habitual que conforme a la Constitución se le debe dar a los contratados por la Administración Púbica, es decir, la aplicación del derecho común.
Finalmente, solicitaron que se declarara Con Lugar la apelación interpuesta, se revocara el fallo apelado y conociendo del fondo se declarara Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
IV
DE LA COMPETENCIA
Antes de emitir pronunciamiento sobre el presente asunto, se observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo Regionales, a tenor de lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En virtud de lo cual, esta Corte se declara COMPETENTE para conocer y decidir el recurso de apelación interpuesto en fecha 10 de mayo de 2006 contra la sentencia dictada en fecha 10 de noviembre de 2005, por el mencionado Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes de la Circunscripción Judicial del estado Monagas y Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental. Así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para el conocimiento del presente asunto, corresponde pronunciarse sobre la apelación interpuesta contra la sentencia dictada en fecha 10 de noviembre de 2005, por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes de la Circunscripción Judicial del estado Monagas y Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y al efecto se observa que el mismo se circunscribe a la solicitud de nulidad del acto administrativo de efectos particulares dictado en fecha 15 de noviembre de 2004, por el Alcalde del Municipio Caripe del estado Monagas, que tomó la decisión de rescindir un supuesto contrato de trabajo individual suscrito entre la recurrente y la Alcaldía del Municipio Caripe del estado Monagas.
En este orden de ideas, tenemos que el iudex A quo declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto en razón que “mediante un contrato de esta naturaleza (laboral), se pretende cambiar el régimen funcionarial del que gozaba la recurrente, haciendo una especie de simulación con una gestión reubicatoria, dejando transcurrir el tiempo de reubicación y celebrándolo el día siguiente y especialmente celebrándolo para el ejercicio del cargo que venía desempeñando la recurrente, aún cuando lo denominara de forma diversa, prueba de que el cargo no quedó eliminado y por tanto no era necesaria la reubicación y que tan sólo lo que operó fue una transferencia de competencia estadal al municipio por disposición constitucional”.
Ello así, a los fines de impugnar el fallo precitado, la Representación Judicial de la parte recurrida adujo que el mismo se encontraba inmerso en el vicio de error de interpretación de una norma jurídica, el cual pasaremos a analizar enseguida y en los siguientes términos:
Del vicio de errónea de interpretación de la Ley
En este sentido, denunció la parte apelante el error de Juzgamiento por falsa aplicación del ordinal 1º del artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en consecuencia, la falta de aplicación de los artículos 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 35 y 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública por cuanto -a su decir- el juez de la recurrida en principio establece correctamente los hechos, indicando que la querellante mantuvo una relación funcionarial con el estado Monagas hasta la fecha en que fue contratada por el Municipio Caripe; sin embargo, subsume los hechos en un supuesto inaplicable al asunto en cuestión, ya que la norma cuya falsa aplicación se denuncia se encuentra referida a los supuestos de simulación o fraude perpetrado para evadir un vinculo de naturaleza laboral, entre patrono y trabajador, con la finalidad de aparentar entre las partes otro tipo de relación jurídica.
De igual forma, denunciaron con fundamento en el ordinal 2° del artículo 313 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 19 aparte 2° de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el error de juzgamiento por falsa aplicación del artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y en consecuencia, falta de aplicación de los artículos 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 19, 38 y 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en razón que el ordenamiento jurídico establece expresamente que el ingreso de los funcionarios públicos a los cargos de carrera será por concurso público, señalando que la querellante no puede recibir el tratamiento de funcionario público por cuanto su ingreso al Municipio Caripe se efectuó mediante contrato y no mediante un nombramiento precedido de concurso público.
Asimismo, denunciaron que el a quo aplicó falsamente el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública a un supuesto de hecho no previsto en dicha norma, como lo es un trabajador contratado sometido al régimen laboral, el juez dejó de aplicar las normas que sí contenían los supuestos de hecho acaecidos en el proceso de autos, que no es otro que la contratación de la querellante para desempeñar labores al servicio del Municipio Caripe, actividades apegadas al régimen laboral ordinario que no generan condición de carrera administrativa, de acuerdo a lo previsto en los artículos 146 Constitucional y 19, 38 y 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Ahora bien, antes de entrar al conocimiento de las denuncias la Representación Judicial de la parte apelante, resulta oportuno acotar que el punto neurálgico de la presente controversia lo representa el “traspaso” de la ciudadana Francelia del Valle Álvarez, del cargo de Oficinista II de la Jefatura Civil de San Agustín perteneciente a la Alcaldía del Municipio Caripe a situación de disponibilidad, para lo cual se infiere una aparente colisión de régimen funcionarial que detentaba la mencionada ciudadana, por cuanto ésta en principio comenzó ejerciendo funciones en esa Administración a partir del año 1989, en la Jefatura Civil de la Parroquia San Agustín del Municipio Caripe del estado Monagas, detentando la cualidad de funcionaria de carrera, en ejercicio del cargo de Oficinista II; y posterior a ello y en virtud de una transferencia Constitucional de atribuciones de las Primeras Autoridades Civiles, la recurrente quedó en situación de disponibilidad a partir del 1º de enero de 2001, siendo contratada ulteriormente en fecha 1º de febrero de 2001, por la Alcaldía del Municipio Caripe, por intermedio de su Alcalde y del Director de Recursos Humanos de esa Alcaldía, para el ejercicio del Cargo de Secretaria de Oficina.
Sobre este aspecto, el Juzgador de instancia expresó en el fallo objeto de apelación que “En fecha 31 de Diciembre (sic), ante la desaparición de las Prefecturas, la Gobernación del estado Monagas, reconociendo su condición de funcionaria de Carrera, procedió, ante la eliminación del cargo que ejercía la funcionaria como adscrito a la Gobernación del estado, a gestionar la reubicación de dicha funcionaria y darle un mes de disponibilidad para las gestiones reubicatorias. Este mes comenzó a transcurrir en fecha 1 (sic) de enero de 2001 y vencía el 31 de enero de 2001. Culminado el mes, no consta en autos que la Administración hubiese procedido al retiro de la funcionaria. (…) Sin embargo si consta en autos, que en fecha 1 (sic) de febrero de 2001, la Alcaldía del Municipio Caripe del estado Monagas, contrató a la recurrente para el ejercicio del cargo de Secretaria de la Jefatura Civil de la Parroquia San Agustín, cargo que era el mismo que venía ejerciendo, con el nombre de Oficinista.
Asimismo, indicó el iudex A quo en su sentencia que “el no haber procedido a una reubicación (que ha debido ser dentro de su mismo cargo ya que el mismo, como se dijo no fue eliminado) dentro del mes que otorgó la Gobernación del estado Monagas, sino que al día siguiente, 1 (sic) de febrero de 2001, la Alcaldía del Municipio Caripe, por intermedio de su Alcalde y del Director de Recursos Humanos de esa Alcaldía, contrató a la recurrente para que siguiera desempeñando el mismo cargo que ejercía, pretendiendo cambiarle el régimen funcionarial, que tal como lo manifestara la Administración Estatal, la propia recurrente y aún el representante del Municipio Caripe del estado Monagas al señalar en la Audiencia definitiva ‘Sin querer desconocer la carrera administrativa de la demandante ante la Gobernación del Estado (sic) no podemos considerar que dicha ciudadana haya reingresado a la Administración a través de un contrato’ era, ante la Gobernación del Estado (sic) Monagas, una funcionaria de Carrera Administrativa. Por lo demás, la funcionaria recurrente nunca dejó de prestar sus servicios a la Administración, nunca dejó su cargo, ya que permaneció en el por medio de la disponibilidad hasta el 31 de enero de 2001 y el 1 (sic) de enero lo siguió desempeñando, pero en esta ocasión bajo un régimen, que según la recurrida era contractual.
Ahora bien, en lo que respecta al vicio de errónea interpretación de una norma jurídica, resulta imperioso traer a colación lo ratificado por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 0361 del 11 de marzo de 2003, (caso: Fisco Nacional contra Bosch Telecom, C.A.); se estableció lo siguiente:
“(...) entendido en el ámbito contencioso administrativo como error de derecho, el cual se verifica cuando el Juez aún reconociendo la existencia y validez de una norma apropiada al caso, yerra al interpretarla en su alcance general y abstracto, es decir, cuando no se le da su verdadero sentido, haciendo derivar de ella consecuencias que no concuerdan con su contenido”.
Del mismo modo, en sentencia Nº 0923 de fecha 5 de abril de 2006, (caso: Fisco Nacional Vs. ALNOVA C.A.); la referida Sala ratificó su criterio señalando lo siguiente:
“Así delimitada la litis pasa esta Sala a decidir, a cuyo efecto debe pronunciarse en primer orden en torno al vicio de errónea interpretación de la Ley, entendido en el ámbito contencioso administrativo como el error de derecho, y verificado según el concepto jurisprudencial cuando el Juez, aún reconociendo la existencia y validez de una norma apropiada al caso, yerra al interpretarla en su alcance general y abstracto, es decir, cuando no se le da su verdadero sentido, haciéndose derivar de ella consecuencias que no concuerdan con su contenido. Sin embargo, vista la relación directa que implica el análisis para resolver la denuncia en cuestión con la resolución de todo el asunto controvertido, se debe antes conocer y decidir la materia de fondo debatida, dilucidando así la legalidad del acto impugnado, luego de lo cual podrá la Sala juzgar sobre la procedencia o improcedencia del aludido vicio”.
Ahora bien, atendiendo los presupuestos facticos que infirieron la Representación Judicial de la parte recurrida en su escrito de fundamentación de apelación sobre la condición funcionarial de la recurrente y la estabilidad, resulta imperioso para esta Alzada traer a colación lo dispuesto en el artículo 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece:
“Artículo 93: La ley garantizará la estabilidad en el trabajo y dispondrá lo conducente para limitar toda forma de despido no justificado. Los despidos contrarios a esta Constitución son nulos”.
De la normativa supra transcrita, se constata con meridiana claridad que el derecho a la estabilidad constituye un beneficio de los funcionarios tendente a protegerlos del despido injustificado, tal beneficio es aplicable a los funcionarios de carrera siendo que, tal condición se adquiere a través del ingreso a la Administración Pública, previo concurso público con el otorgamiento del correspondiente nombramiento, tal y como se desprende del artículo 146 eiusdem cuyo texto parcial se trae a colación:
“Artículo 146: Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.
El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en los principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basado en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión y retiro será de acuerdo con su desempeño”.
De lo anterior se desprende palmariamente que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dentro de sus postulados consagra expresamente el ingreso a la carrera administrativa a través de concurso público, por lo que no podría el aspirante ingresar a la Administración Pública como funcionario de carrera a través de designaciones o contrataciones que obvien el mecanismo de selección objetivo que invoca la norma constitucional, es decir, visto que sólo el concurso público dará acceso a la carrera administrativa y la consecuente estabilidad del funcionario en el desempeño de su cargo, derecho que es exclusivo de los funcionarios de carrera.
En este sentido, se aprecia que la normativa constitucional dirimió una colisión existente bajo el imperio de las derogadas Ley de Carrera Administrativa y la Constitución de 1961, cuando se preveía por ejemplo el ingreso de los contratados como una forma irregular de acceder a la carrera, cuando el contratado ejercía el cargo más allá del período de prueba sin haber sido evaluado, ya que al ejercer el contratado un cargo de los regulados por la Ley, en las mismas condiciones que los funcionarios regulares, existía una simulación de tal contrato, concurriendo una propia y real relación de empleo público, sometida a la legislación funcionarial.
Conforme a lo explanado precedentemente, resulta imperioso destacar la intención del constituyente con la promulgación de la prenombrada norma, la cual se encuentra reflejada en la Exposición de Motivos, cuando expresa:
“Se establece como principio general que los cargos de la Administración Pública son de carrera, salvo los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y los obreros, así como otros tipos que indique la Ley. Este aspecto del establecimiento de la carrera administrativa, constituye un pilar necesario para poder sustentar el edificio de una Administración Pública moderna, dinámica y eficiente. La depuración de la función pública, el rescate de la imagen del Estado, requiere de un compromiso ineludible con la satisfacción de esta exigencia que la sociedad ha expresado reiteradamente.
En este mismo contexto el ingreso a la carrera administrativa será exclusivamente por concurso público que garantice la selección de los mejores, tanto en el aspecto ético como en el de la preparación técnica y profesional. Por ello dicho concurso se sujeta a los principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. En adelante, no se podrá acceder a la carrera administrativa por designaciones o contrataciones que obvien este mecanismo de selección objetivo, ni se podrá adquirir estabilidad por el transcurso del tiempo en el ejercicio de algún cargo de carrera. Sólo el concurso dará acceso a la carrera administrativa y a la consecuente estabilidad del funcionario”.
En virtud de ello, es criterio de esta Corte, diseminar que dentro del marco principista dogmático que emergió en la fundamentación del constituyente en la redacción sobre el tema, el establecimiento indubitable de un ingreso a la carrera administrativa con base a las aptitudes y méritos de los aspirantes, mediante la realización de concurso de oposición para las plazas disponibles dentro de la Administración Pública, con la finalidad de organizar y consagrar una Administración eficiente y expedita al servicio de los intereses de la Nación y de los ciudadanos.
Ahora bien, al fijar la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela cuál es la manera de ingresar a la Administración concluyó con las formas irregulares de acceder a la misma, entre las cuales, destacaba la reiterada celebración de contratos de servicios para la realización de actividades propias de los cargos de carrera, práctica ésta que devino en la denominada Tesis de la Simulación Contractual.
De acuerdo a la tesis in commento, una persona contratada podía ingresar a la función pública, y por tanto se encontraría regida por la Ley de Carrera Administrativa, cuando se verificaran los siguientes requisitos: “(…) (i) Que las tareas o funciones correspondan a las de un cargo clasificado, es decir definido en el Manual de Clasificación de Cargos; (ii) Que deba cumplir horario, reciba una remuneración y se encuentre en circunstancias jerárquicas similares a las de los funcionarios regulares del organismo; (iii) Que exista continuidad en la prestación de servicio; (iv) Que se ocupe un cargo con titularidad dentro de la estructura administrativa del organismo (…)” (Vid. sentencia Número 1.862 de fecha 21 de diciembre de 2000, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo).
Igualmente se debe señalar que los elementos antes mencionados tienen naturaleza concurrente, es decir, deben presentarse como un todo para determinar su procedencia.
Realizadas las anteriores consideraciones, se observa que riela a los autos del presente expediente (folio 142) la relación de liquidación de prestaciones de la recurrente, en la que se evidencia que ciudadana Francelia Álvarez ingresó a la Administración en fecha 1º marzo de 1989, hasta el 31 de diciembre de 2000, fecha en la cual fue “traspasada” del cargo que venía ejerciendo como Oficinista II de la Jefatura Civil de la Parroquia San Agustín a situación de disponibilidad. Asimismo se evidencia (folios 35 a 37) el contrato individual de trabajo, suscrito entre la recurrente y la Alcaldía del Municipio Caripe, con fecha 1 º de febrero de 2001, con una vigencia de once (11) meses.
Ahora bien, esta Corte no puede dejar desapercibido el hecho que la recurrente, en su escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, argumentó que “(…) desde el 1º de marzo de 1989, ingrese (sic) a la Administración Publica (sic) prestando mis servicios en la Jefatura Civil de la Parroquia San Agustín Municipio Caripe del Estado (sic) Monagas, como funcionaria de Carrera, desempeñando el cargo de Oficinista II, dependiendo de la Secretaria General de Gobiernos del estado Monagas, hasta que en fecha 31 de diciembre de 2000, la Dirección de Personal de la Gobernación del Estado Monagas, mediante oficio sin número, me notifico (sic): `Que atendiendo a la normativa vigente contemplada en el Artículo 174 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que dispone que la competencia antes atribuida a los Prefectos como Primera Autoridad Civil en cada circunscripción donde le correspondía cumplir con sus funciones propias fue traspasada Constitucionalmente a los ciudadanos Alcaldes en cada Municipio, en virtud de ello corresponde a estos últimos ejercer las funciones de Primera Autoridad Civil (…) Por tal razón la dependencia a la cual esté adscrita debe ser suprimida por mandato expreso de la propia Constitución Bolivariana, por lo que atendiendo a los artículos 80 y 84 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado (sic) Monagas queda usted en situación de disponibilidad por un lapso de un (01) mes a partir del Primero (01) de Enero (sic) de 2001, hasta el día Treinta (30) de Enero (sic) de 2001 (…)”.
Sobre este particular, efectivamente se evidencia del cuerpo de actas que conforma el expediente sub examine, el oficio emanado de la Dirección de Personal de la Gobernación del Estado Monagas, en los mismos términos transcritos por ésta.
Ello así, se constató que habiéndose producido la situación de disponibilidad por un lapso de un mes a partir del 1º de enero de 2001, esta Alzada evidenció del mismo modo en que fue valorado por el Juzgador de Instancia, que no consta en autos que la Administración hubiese procedido al retiro efectivo de la funcionaria, más aun, cuando en la valoración de las actas que conforman el expediente bajo estudio, no se constata que la recurrida hubiera efectuado gestiones reubicatorias algunas al respecto, lo que inicialmente presume un subterfugio por parte de la Administración en evadir la continuidad funcionarial persistente con la recurrente.
Sin embargo, y tal como ha quedado explanado anteriormente y analizados los aspectos que envuelven al caso de autos, este Órgano Jurisdiccional puede constatar que la recurrente efectivamente ingresó a la Gobernación del estado Monagas en el año 1989, pero que en virtud de una transferencia Constitucional de atribuciones de las Primeras Autoridades Civiles en el año 2000, la misma quedó en situación de disponibilidad, siendo contratada posteriormente por un ente territorial distinto a la Gobernación de Monagas, como fue la Alcaldía del Municipio Caripe del estado Monagas, resquebrajándose por lo tanto la continuidad funcionarial que venía extendiéndose a la querellante.
En razón de ello, y habiéndose generado la situación de disponibilidad, por parte de la Gobernación de Monagas para la recurrente desde el 1º de enero de 2001, se observa que la misma perduró hasta el día 30 de enero de 2001, sin que aquél ente territorial hubiera invocado un acto formal de retiro, habiendo debido en su oportunidad la ciudadana Francelia Álvarez, ejercer las acciones pertinentes contra esa Gobernación, a los fines de hacer valer la estabilidad funcionarial que venía detentando.
Contrario a ello, la recurrente suscribió una relación de trabajo con la Alcaldía del Municipio Caripe del estado Monagas, el 1º de febrero de 2001, para lo cual –se insiste- es un ente territorial distinto al que venía ejerciendo sus funciones, relación laboral ésta que persistió hasta el 15 de noviembre de 2004.
Por su parte, el Juzgador de Instancia resaltó que “la recurrente es un funcionario que goza de estabilidad por ser de carrera y que el cargo que ejerció era igualmente de carrera debe examinarse la resolución mediante la cual fue removida.”
Asimismo, señaló que “dentro del expediente administrativo, corre inserta la Resolución de fecha 15 de Noviembre de 2004, mediante la cual el Alcalde del Municipio Caripe del estado Monagas, rescinde el contrato individual de trabajo celebrado por la recurrente y habiéndose determinado en esta decisión, que tal contrato fue tan solo (sic) un acto para desdibujar la realidad de la recurrente quien ocupaba un cargo de carrera y que además era una funcionaria de Carrera que tenía derecho a la estabilidad en el cargo, no era sujeto de una Resolución Administrativa que en esos términos, terminara con su carrera funcionarial. (…) (sic) Como puede observarse, el Alcalde del Municipio Caripe, dictó un acto de mediante el cual rescinde un contrato, pero por ser la recurrente un funcionario de carrera en ejercicio de un cargo de carrera, y no podía ser retirado (sic) de la Administración de esa manera, ya que sólo podía ser retirado del servicio bajo las modalidades descritas en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y al no adaptarse el Alcalde del Municipio Caripe de manera estricta a la prescripción legal para la procedencia del retiro de la Administración Pública de un funcionario de carrera en ejercicio de un cargo de carrera, la resolución dictada es contraria a la Ley y por tanto debe ser declarada nula y así se declara.”
En el caso de autos, no resulta un hecho controvertido de las partes la cualidad de funcionario de carrera de la recurrente, pues tal reconocimiento motivó a la Administración a concederle mediante oficio S/N del 31 de diciembre de 2000 –de la cual fue notificada en esa misma fecha-, en virtud del traspaso de las competencias atribuidas a los Prefectos como Primera Autoridad Civil a los Alcaldes de cada Municipio, el mes de disponibilidad (contado desde el 1º de febrero de 2001) correspondiente para realizar las gestiones reubicatorias.
Sin embargo, tal y como lo denunciare la querellante así como también se evidencia de las actuaciones contenidas en autos, las mismas no fueron efectuadas -sin que pueda considerarse en modo alguno la suscripción del contrato de trabajo con la Alcaldía del Municipio Caripe como una resulta de aquellas gestiones reubicatorias que debió efectuar la Gobernación del estado Monagas y que vencieron el 30 de enero de 2001- lo que aunado a la pasividad de la querellante al no ejercer oportunamente los mecanismos que disponía para hacer prevalecer la cualidad que como funcionario de carrera le abrogó la referida Gobernación, lo que se tradujo como una aceptación por parte del recurrente a tal irregularidad, quien debió someter la denuncia que hoy formula en autos, a conocimiento del Órgano Jurisdiccional competente, en los términos contenidos en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable para el momento, y que expresaba:
“Artículo 82: Toda acción con base a esta Ley, sólo podrá ser ejercida válidamente dentro de un término de seis (6) meses a contar del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ella”.
En efecto, de conformidad con la normativa ut supra mencionada, se desprende que toda pretensión que verse contra una actividad de la administración lesiva a los intereses o derechos subjetivos del funcionario público, debe necesariamente ser planteada dentro del lapso de seis (6) meses, contados a partir de la fecha en que el funcionario considere lesionados sus derechos subjetivos, o desde el día en que fuese notificado del acto administrativo presuntamente lesivo.
En virtud de todo lo antes descrito, y ciñendo lo establecido por este Órgano Jurisdiccional, al caso de autos, se infiere que la recurrente Francelia Álvarez, debió recurrir en tiempo oportuno contra la Gobernación del estado Monagas ante la ausencia del acto de retiro y consecuente no gestión de su reubicación, tal y como se determinó en el acto de “traspaso” contenido en el oficio S/N del 31 de diciembre de 2000 emanado de la Gobernación del estado Monagas –de la cual fue notificada en esa misma fecha- y que la ubicó en “situación de disponibilidad” por un (1) mes a partir del 1º de enero de 2001 hasta el 30 de ese mismo mes y año.
Ello así, siendo que la presente acción es contra la Alcaldía del Municipio Caripe del estado Monagas mal podría esta Corte emitir un pronunciamiento expreso sobre una situación de hecho acaecida en el año 2001 en cabeza de la Gobernación del estado Monagas, siendo ambos entes territoriales distintos como ya se señaló, correspondiéndole a este Órgano Jurisdiccional, en consecuencia, someter a revisión la pretensión aducida exclusivamente en lo que concierne a la parte recurrida, y a tal efecto observa:
La relación que mantuvo la ciudadana Francelia Álvarez con la Alcaldía del Municipio Caripe del estado Monagas, se inició en razón de la suscripción de un contrato entre ambas partes de fecha 1º de febrero de 2001, a tiempo determinado, que fue renovado y del cual rescindió la parte recurrida cuatro (4) años después, por lo que debe considerarse dicha relación como netamente laboral.
En tal sentido, debe esta Corte considerar que la suscripción de los referidos contratos en modo alguno pueden considerarse como una forma de ingreso a la administración pública, pues tal y como se ha señalado reiteradamente, la Ley de Carrera Administrativa –sustituida por la Ley del Estatuto de la Función Pública-, texto legal vigente para el momento en el que sucedió la situación de marras, establecía en su artículo 35, los requisitos para la selección e ingreso de los funcionarios públicos de carrera en los términos siguientes:
“Artículo 35. La selección para el ingreso a la carrera administrativa se efectuará mediante concurso a los cuales se dará la mayor publicidad posible. Tales concursos estarán abiertos a toda persona que reúna los requisitos previstos en el artículo anterior y los que se establezcan en las especificaciones del cargo correspondiente, sin discriminaciones de ninguna índole. La referida selección se efectuará mediante la evaluación de los aspectos que se relacionen directamente con el correspondiente desempeño de los cargos.
Los resultados de la evaluación se notificarán a los aspirantes dentro de un lapso no mayor de sesenta (60) días”.
En ese sentido, la derogada Ley de Carrera Administrativa imponía un requisito previo para la elección del funcionario que ocuparía el cargo que se tratara, el cual era el respectivo concurso público de oposición, en el cual todos los aspirantes, en condiciones de igualdad y con absoluta transparencia, serían evaluados en los puntos directamente relacionados con el cargo optado.
Vale la pena enfatizar, que con la promulgación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del año 1999, el constituyente destacó palmariamente que el ingreso a la carrera administrativa será exclusivamente por concurso público que garantice la selección de los mejores, tanto en el aspecto ético como en el de preparación técnica y profesional. Por ello dicho concurso se sujeta a los principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. En adelante, no se podría acceder a la carrera administrativa por designaciones o contrataciones, como es el caso de autos, que obviaran este mecanismo de selección objetivo, ni se podrá adquirir estabilidad por el transcurso del tiempo en el ejercicio de algún cargo de carrera. Solo el concurso público dará acceso a la carrera administrativa y a la consecuente estabilidad del funcionario, principios éstos que el constituyente previó que fueran desarrollados por vía legal de manera de restringir la discrecionalidad en la toma de decisiones relacionadas con estos aspectos, estableciendo las exigencias para poder optar a dichos concursos y así poder ascender en la carrera administrativa. Correlativo a ello debería avanzarse hacia la conformación de instancias estatales que contribuyan a la formación y actualización permanente del funcionario público.
Siendo ello así, resulta evidente para este Órgano Jurisdiccional que el ingreso de la ciudadana Francelia a la Alcaldía del Municipio Caripe del estado Monagas –parte recurrida-, se realizó en virtud de una relación contractual, lo que en modo alguno puede equipararse a un ingreso como funcionaria pública y menos de carrera a la administración, en virtud de no haber cumplido con los requisitos exigidos para ser considerada como tal, por lo que la parte recurrida podía –tal y como lo hizo- rescindir del contrato por las razones y en el momento que considerare convenientes, sin que le correspondiera, como se explicó ampliamente en líneas anteriores, agotar las gestiones reubicatorias o cualquier otro mecanismo de protección inherente a la función pública.
En vista de lo anteriormente expuesto, resulta imperioso para este Órgano Jurisdiccional declarar con lugar la apelación interpuesta por la Alcaldía del Municipio Caripe del Estado Monagas, y en consecuencia, Revoca la sentencia proferida por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes de la Circunscripción Judicial del estado Monagas y Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental el 10 de noviembre de 2005, y declara Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por la ciudadana Francelia Álvarez. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido por la Abogada Carmen Elena Cedeño, actuando en su carácter de Apoderada Judicial de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CARIPE DEL ESTADO MONAGAS contra la sentencia dictada en fecha 10 de noviembre de 2005, por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes de la Circunscripción Judicial del estado Monagas y Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso interpuesto por la ciudadana FRANCELIA DEL VALLE ÁLVAREZ.
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2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
4. REVOCA el fallo proferido por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes de la Circunscripción Judicial del estado Monagas y Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental.
5. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Remítase al Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo del estado Monagas.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiséis (26) días del mes de septiembre de dos mil trece (2013). Años 203º de la Independencia y 154º de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
Ponente
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
AP42-R-2007-001278
MM/16
En fecha__________ ( ) de _____________de dos mil trece (2013), siendo la (s)__________ de la_______, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _________________.
El Secretario
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