JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2012-000684

En fecha 17 de mayo de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº JSCA-2012-0162 de fecha 7 de mayo de 2012, emanado del Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Amazonas, anexo al cual remitió el expediente judicial contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, interpuesto por las Abogadas Anais Silva y Nilsa González, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 123.365 y 116.929, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderadas Judiciales del ciudadano EUFEMIO TERCERO RUIZ, titular de la cédula de identidad Nº 10.920.988, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº DCMA-00036/11 de fecha 17 de junio de 2011, emanada de la CONTRALORIA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO ATURES DEL ESTADO AMAZONAS.

Dicha remisión se efectuó en virtud de que en fecha 7 de mayo de 2012, se oyó en ambos efectos el recurso de apelación ejercido en fecha 30 de abril de 2012, por la Abogada Lilianne Guillen López, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 127.048, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Contraloría Municipal del Municipio Atures del estado Amazonas, contra la sentencia dictada en fecha 24 de abril de 2012, por el referido Juzgado Superior, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

En fecha 22 de mayo de 2012, se dio cuenta a la Corte y se ordenó abrir la segunda pieza del expediente.

En esa misma fecha, se dio cuenta a la Corte; se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia, de conformidad con lo previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se concedieron seis (6) días del término de la distancia y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho siguientes, para fundamentar la apelación.

En fecha 4 de junio de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia del abogado José Domingo Vásquez Manrique, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 34.798, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Contraloría Municipal del Municipio Atures del estado Amazonas, mediante la cual consignó el escrito de fundamentación a la apelación.

En fecha 20 de junio de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia de la Abogada Anais Silva, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, mediante la cual consignó el escrito de contestación a la fundamentación de la apelación.

En fecha 21 de junio de 2012, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho inclusive, para la contestación a la fundamentación de la apelación.

En fecha 28 de junio de 2012, venció el lapso de los cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación.

En fecha 2 de julio de 2012, se ordenó pasar el presente expediente al Juez Ponente.

En las fechas 27 de septiembre de 2012, 5 de febrero y 25 de junio de 2013, se recibieron en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, las diligencias presentada por la Abogada Anais Silva, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, mediante las cuales solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.

-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

En fecha 7 de octubre de 2011, el ciudadano Eufemio Tercero Ruiz, debidamente asistido por las Abogadas Anais Silva y Nilsa González, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Contraloría Municipal del Municipio Atures del estado Amazonas, con base en las consideraciones siguientes:

Que, “En fecha 16 de Enero (sic) de 1998 comencé a prestar mis servicios profesionales desempeñándome como Ingeniero Inspector adscrito a la oficina de Contraloría Municipal de la Alcaldía del Municipio Atures dependiente de la Alcaldía quien era el ente que respondía por mi remuneración. Posteriormente, en fecha 01 (sic) de enero del año 2007, la Contraloría Municipal pasó a ser un ente descentralizado con autonomía propia; dependiendo aun financieramente de la Alcaldía del Estado (sic) Amazonas”.

Que, “En fecha 16 de agosto de 2010 mediante memorándum UARHH 016-10 me concedieron seis (6) vacaciones acumuladas, correspondiente a los periodos 2002 hasta 2008, que tenía pendientes por disfrutar reincorporándome a mis labores habituales el día 15 de Junio (sic) de 2011” (Mayúscula y negrillas del original).

Que, “En esta fecha 15 de Junio (sic) de 2011, oportunidad en que me reincorpore (sic) a mis labores observé un ambiente laboral tenso, inhóspito, que me negaba a aceptarlo, por cuanto nunca antes había tenido problemas de ningún tipo con mis superiores ni con mis compañeros de trabajo. Este día y el 16 fueron duros para mí, en cuanto al trato personal por parte de mis superiores inmediatos se refiere”.

Que, “…el día 17 de junio del año 2011, dos días después de haberme reincorporado de mis vacaciones, aproximadamente a las 10:30 a.m, encontrándome en mi oficina, se me llama a la oficina del Despacho de la Contralora Municipal. Una vez allí, la Contralora me dice en forma energética, clara y contundente que debo renunciar porque de lo contrario sería igualmente botado por cuanto ella tenía conocimiento de que habían una (sic) averiguaciones en mi contra; a lo cual le respondí que yo no renunciaría por cuanto ella no tenía pruebas en mi contra, ni sentencia alguna definitivamente firme que indicara lo que ella estaba argumentando” (Negrillas del original).

Que, “… a las 11.30am (sic) de ese mismo día, me informo (sic) el director de Recursos Humanos de la Contraloría Municipal de Atures, ciudadano Lic. ALEXIS FIGUEREDO, que había sido removido mediante Resolución Nº DCMA-00036/11, del cargo de Ingeniero Inspector adscrito a la Unidad de Control Centralizado de la Contraloría Municipal de Atures, haciéndome entrega de un oficio de fecha 17 de Junio (sic) de 2011,(…) mediante la cual se dicta el acto administrativo, en el cual no se evidencia de modo alguno que el mismo haya sido firmado por la Contralora Municipal ni sellado tal como lo dispone la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…” (Mayúsculas y negritas del original).

Que, “… la autora del acto que por este medio se impugna, quiera (sic) dar a entender que se trata o estamos en presencia de un cargo de libre nombramiento y remoción…”.

Que, “Se desprende del propio Acto Administrativo impugnado que el cargo que yo ejercía era el de Ingeniero Inspector adscrito a la Unidad de Control Centralizado de la Contraloría del Municipio Atures del Estado (sic) Amazonas, más no puede desprenderse de esa denominación que se trate de un cargo de ALTO NIVEL y en consecuencia, de libre nombramiento y remoción…” (Mayúsculas y negrillas del original).
Que, “… resulta claro que el MANUAL DESCRIPTIVO DE CLASES DE CARGOS es el instrumento idóneo para determinar cuáles son los cargos desempeñados por los funcionarios dentro de los Órganos y entes de la Administración Pública Nacional, Estadal o la Municipal” (Mayúsculas del original).

El petitum de la querella está circunscrito así, “Declare procedente la NULIDAD ABSOLUTA del Acto Administrativo contenido en la RESOLUCIÓN DCMA-00036/11 de fecha 17 de Junio (sic) de 2011 (…) solicitó se ordene mi reincorporación inmediata a mi sitio habitual de trabajo (…) ordenar el pago inmediato de las remuneraciones que por concepto de sueldo he dejado de percibir desde el 17 de Junio (sic) de 2011 hasta la fecha de ejecución de la sentencia” (Mayúsculas y negrillas del original).

-II-
DEL FALLO APELADO

En fecha 24 de abril de 2012, el Juzgado Superior Estadal de la Circunscripción Judicial del estado Amazonas, declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:
“…procede este Juzgador a evaluar el acto recurrido, de esta manera se observa que en los considerando de dicha resolución, utiliza como fundamento legal las siguientes normas:
El artículo 176 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el artículo 54 numeral 5, 101 y 104, numeral 12 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el artículo 17 numeral 2 y 3 de la Ordenanza de la Contraloría Municipal del Municipio Atures, el artículo 20 numeral 13 del Reglamento Interno de la Contraloría Municipal del Municipio Atures del Estado Amazonas, la Resolución N° DCMA-00052/10 de fecha 20-12-2010, (sic) publicada en Gaceta Municipal Edición Extraordinaria N° 07 de fecha 28-12-2010.
De la lectura del texto normativo antes señalado, se infiere que se está invocando las competencias Constitucionales y legales de las Contralorías Municipales, la autonomía, el régimen funcionarial y la normativa interna dictada sobre los cargos de confianza de la Contraloría Municipal del Municipio Atures del Estado Amazonas.
Sobre la Autonomía de las Contralorías Municipales.
Considera este Juzgador necesario traer a colación lo que establece el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal: `…Las Contralorías de los estados, de los distritos, distritos metropolitanos y de los municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la Ley, y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa…´. (Negrillas de este Juzgado)
Dicha autonomía orgánica y funcional otorgada a las Contralorías de los Municipio, es producto a su vez del texto del artículo 168 de la Constitución Nacional, que dispone:
`…Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la ley…´.
Asimismo, se desprende que el artículo 101 de la Ley Orgánica de Poder Público Municipal establece la autonomía orgánica, funcional y administrativa de los Órganos Contralores de los Municipios.
Ahora bien, en relación a las normas transcritas, no cabe la menor duda para este Juzgador que las Contralorías Municipales cuya dirección y responsabilidad se encuentra a cargo de un Contralor Municipal, designado mediante concurso público, tienen igual que las Contralorías Estadales, autonomía orgánica y funcional, entendiéndose la autonomía como la facultad atribuida a un órgano o ente de producir o dictar sus propias normas jurídicas con sujeción al ordenamiento jurídico general del Municipio, en sus respectivos ámbitos competenciales.
Cabe señalar también, que la autonomía orgánica es definida como la facultad legal para crear, modificar y extinguir sus propios órganos y dependencias administrativas, así como para establecer sus competencias y delinear la disciplina relativa al personal, bienes y servicios; y la autonomía funcional, como aquella que le otorga libertad a dichos órganos para que realicen la actividad que les resulta inherente dentro de su ámbito de competencias delimitado constitucional y legalmente.
La actuación de las Contralorías Municipales puede ser controlada de diversas formas, en primer lugar, existe un control político ejercido por los Consejos Legislativos Municipales respectivos; en segundo lugar, un control administrativo, ejercido por la Contraloría General de la República, a través de su Dirección General de Control de Estados y Municipios, según lo prevé el artículo 23 del Reglamento Interno de la Contraloría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.881 del 17 de febrero de 2004 y, en tercer lugar, el control jurisdiccional, ejercido por los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Del Régimen Funcionarial aplicable.
Así las cosas, observa este Juzgador que el parágrafo único del artículo 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, excluye de su ámbito de aplicación a ciertos funcionarios, entre los cuales se encuentran, expresamente en el numeral 4, los funcionarios públicos al servicio del Poder Ciudadano, excepción esta que se traslada mutatis mutandi a los funcionarios al servicio de las Contralorías Municipales al aplicar analógicamente la Ley a los funcionarios de las Administraciones Públicas Municipales (la aplicación analógica debe operar bajo los mismos ámbitos subjetivos de las normas integradoras).

Luego, mal podría aplicárseles a los funcionarios públicos al servicio de las Contralorías Municipales la Ley del Estatuto de la Función Pública, sin incurrir con ello en una interpretación contra legem, y en particular, contra la norma constitucional contenida en el artículo 168 indicado.
Bajo esta línea argumentativa, tal como ya se indicó, las Contralorías Municipales, de igual forma ostentan autonomía orgánica, funcional y administrativa, según lo previsto en el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, razón por la cual las mismas Contralorías Municipales son las competentes para dictar sus propios instrumentos normativos (autonormación), siguiendo como parámetros de orientación, los principios generales y fundamentales expresados en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Se preserva de esta manera el principio de especialidad, en el sentido que ante regulación especial expresa y vigente en materia de régimen de personal, no puede aplicarse a tales órganos contralores en lo municipal, las disposiciones previstas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, ni de forma supletoria.
Por otra parte, resulta oportuno citar lo establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 27 de agosto de 2003, caso: Eliécer Miguel Guacuto Ríos vs. Defensoría del Pueblo al expresar lo siguiente: `…ante la falta de preceptos expresos en las Normas de Personal contenidas en la Resolución n° DP-2003-035, referidos a los recursos contenciosos-administrativos funcionariales aplicables a las controversias que se susciten en el marco de la relación de empleo público, resulta imperioso integrar la normativa antes aludida para colmar la referida laguna. Así, dada la naturaleza estatutaria de la relación de empleo público existente entre la Defensoría del Pueblo y sus funcionarios adscritos, esta Sala juzga que a las controversias que se susciten con motivo de dicha relación jurídica, les son aplicables las normas contenidas en el Título VIII de la Ley del Estatuto de la Función Pública referidas al contencioso-administrativo funcionarial…´.
De la sentencia antes citada debe destacarse que, la Sala sostiene que efectivamente se debe integrar la normativa correspondiente a fin de llenar cualquier laguna existente, en ese caso con respecto al Estatuto de Personal de la Defensoría del Pueblo, considerando que la normativa más próxima es la Ley del Estatuto de la Función Pública; sin embargo, y el criterio reiterado de las Cortes Contencioso Administrativo es que, en el caso de las Contralorías Municipales se considera que se debe aplicar en primer lugar su Estatuto de Personal (como norma autónoma capaz de regular situaciones jurídicas subjetivas) y, si éste faltare, la normativa más próxima aplicable no sería la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino el Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República, por cuanto cada una dentro de su ámbito competencial poseen las mismas funciones y similares sistemas organizativos, razón por la cual la normativa integradora en materia de personal que suplirá la inexistencia de los estatutos de personal de las contralorías estadales y municipales es el Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República a fin de preservar la interpretación coherente del ordenamiento jurídico.
En consecuencia, la Contralora Municipal del Municipio Atures del Estado (sic) Amazonas, como responsable de ejercer la administración del personal adscrito a esa Contraloría, incurrió en un vicio al fundamentar erradamente el acto de remoción en normas del Estatuto de la Función Pública, cuando lo correcto era utilizar como base legal de los actos en materia funcionarial el orden señalado anteriormente, se debe aplicar en primer lugar su Estatuto de Personal y, si éste faltare, la normativa más próxima aplicable no sería la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino el Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República, incurriendo así en un vicio de ilegalidad. ASI SE DECIDE.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dedica las Secciones Segunda y Tercera del Capítulo I del Título IV a la regulación del régimen de la función pública, a fin de fijar sus principios básicos e intangibles. Es categórica la Carta Magna al respecto, evidenciándose con claridad su espíritu: la conformación de un cuerpo de funcionarios que sirvan cabalmente al Estado para el cumplimiento de sus cometidos.
Precisamente para asegurar ese propósito, el Constituyente ha sentado las bases sobre las que debe descansar toda la legislación funcionarial, destacando en particular ciertas exigencias, tales como el ingreso por concurso, la garantía de estabilidad o la evaluación del desempeño. Como se ve, la Carta Magna pretende alcanzar la eficiencia en la gestión administrativa, a través de muchos instrumentos: algunos sirven para asegurar que el Estado cuente con los servidores apropiados (concursos y evaluaciones), otros para proteger al funcionario frente a la tentación autoritaria (como la estabilidad).
La Contraloría al fundamentar el acto de remoción en la Resolución N° DCMA-00052/10 de fecha 20-12-2010 (sic), publicada en Gaceta Municipal Edición Extraordinaria N° 07 de fecha 28-12-2010 (sic). Que resuelve `Designar todos los cargos de los funcionarios y funcionarias de la Contraloría Municipal del Municipio Atures del Estado (sic) Amazonas como Cargos de Confianza, a partir de su publicación en la Gaceta Municipal del Municipio Atures del Estado (sic) Amazonas.´ contraría la normativa constitucional, debido a que los cargos de confianza deben ser la excepción y la regla los cargos de carrera.
No es posible sostener, tras una lectura de ese artículo 146 que atienda a su espíritu, que el reconocimiento de la existencia de cargos de libre nombramiento y remoción, y que estos pueden ocupar cargos de confianza, es suficiente para constitucionalizar una exclusión total de la carrera administrativa, que es lo que pretende hacer ver la referida Resolución que sirve de fundamento al acto impugnado.
Ciertamente el artículo 146 de la Constitución de la República permite la existencia de cargos de libre nombramiento y remoción, en los cuales se carece de la estabilidad que proporciona la carrera administrativa, pero no se debe olvidar que esos cargos son excepcionales dentro de la organización de la Administración. Ni siquiera las más elevadas responsabilidades de determinados entes u órganos estatales pueden hacer perder de vista esa limitación.
De las normas supra citadas, se desprende que la Contraloría del Municipio Atures del Estado (sic) Amazonas, tiene la facultad de determinar mediante reglamento o estatuto como régimen especial a cuales cargos dentro de su estructura son de libre nombramiento y remoción y cuales son de carrera, en atención siempre con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en aras de garantizar el principio de reserva legal, esto es, sin contravenir con lo dispuesto en el marco legal ya expuesto y observando las funciones inherentes a los cargos.
La resolución antes citada, que designa todos los cargos de funcionarios y funcionarias de la Contraloría Municipal como de confianza, pretende por consecuencia considerarlo de libre nombramiento y remoción como lo hizo en el caso de la remoción hoy objeto de querella, tal fundamento utilizado en la remoción es contrario a la intención del Constituyente, pues de la Constitución se desprende que se permite la existencia de cargos de libre nombramiento y remoción, en los cuales se carece de la estabilidad que proporciona la carrera administrativa, pero no se debe olvidar que esos cargos son excepcionales dentro de la organización de la Administración. Tal interpretación es contraria a la norma constitucional, en efecto vicia el acto por razones de ilegalidad. ASI SE DECIDE.
En el caso de autos, se observa que en la resolución emanada de la Dirección de Administración y Recursos Humanos DARRHH-N-000-4-4/11 de fecha 17 de Junio (sic) de 2011, se realiza una trascripción íntegra de la resolución DCMA-00036/11, de fecha 17 de Junio emanada de la Contraloría Municipal del Municipio Atures del estado Amazonas, objeto esta de la interposición del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, dicho acto de remoción no especifica las funciones que desempeñaba el querellante y que lo catalogan de libre nombramiento y remoción, cuestión esta que este Juzgado analiza en atención al criterio reiterado tanto por la Corte Contenciosa como por la Sala Político Administrativa, de que, si la administración pública remueve a un funcionario o realiza un acto de remoción es porque considera que tal funcionario desempeña un cargo de libre nombramiento y remoción, pero la doctrina dominante y así lo ha sostenido la jurisprudencia, es que si la administración considera que el cargo es de libre nombramiento y remoción o de confianza debe indicar en el propio acto administrativo las funciones que desempeña de manera precisa y de no ser así el acto administrativo estaría viciado de nulidad absoluta por inmotivación.
Visto el contenido de la transcripción íntegra del acto de remoción hecha por la Dirección de Recursos Humanos, debe dictaminarse que el mismo carece de la motivación suficiente para calificar el cargo de `Ingeniero Inspector´ como de Libre Nombramiento y Remoción, circunstancia esta que evidencia el irrespeto a los principios básicos del Derecho Administrativo, especialmente de la constitución del acto administrativo, pues la oportunidad para motivar el acto es al momento de su suscripción en atención al cumplimiento de los requisitos de formación de los mismos contenidos en los artículos 9 y 18 numeral 5º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
La inmotivación (tanto de los actos administrativos como de las sentencias) no solo se produce cuando faltan de forma absoluta los fundamentos de estos, sino que puede incluso verificarse en casos en los que habiéndose expresado las razones de lo dispuesto en el acto o decisión de que se trate, estas, sin embargo, presentan determinadas características que inciden negativamente en el aspecto de la motivación, haciéndola incomprensible, confusa o discordante.
Después de analizar el acto administrativo contenido en la Resolución DCMA-00036/11, en el mismo solo se indica que el cargo ostentado por el querellante es considerado de confianza, en virtud de las funciones que le son encomendadas; pero sin señalarle cuales son dichas funciones, de allí que tratándose de una calificación de confianza, era obligación de la Administración señalar cuáles eran esas funciones, para así poder determinar la naturaleza confidencial o de confianza de las mismas, a fin de que este Juzgado pudiera hacer la apreciación de la calificación, y al haberse omitido dicha indicación, el acto resulta inmotivado, y el fundamento legal de la Resolución, como fue señalado anteriormente no es el idóneo para dictar dicho acto, lo cual redunda en la ilegalidad del acto por error en la base legal que sustenta el mismo. En consecuencia el incumplimiento de esta obligación por parte de la administración acarrea la nulidad del acto por falta de motivación y por razones de ilegalidad, lo cual se ha materializado en el presente caso, lo que lleva imperiosamente a este órgano Jurisdiccional a declarar la nulidad del acto impugnado. ASÍ SE DECIDE.
A los fines de restablecer la situación jurídica infringida por el acto ilegal e inmotivado del ente querellado, resulta procedente la reincorporación al cargo de Ingeniero Inspector, adscrito a dicho ente y en consecuencia le sean pagados los salarios dejados percibir desde la fecha de la ilegal remoción, hasta el momento de su efectiva reincorporación, con los aumentos que hayan afectado tal salario en dicho periodo (sic), así como los beneficios económicos y prestaciones correspondientes. ASÍ SE DECIDE.

-III-
DE LA FUNDAMENTACION DE LA APELACION EJERCIDA POR LA PARTE RECURRENTE

En fecha 4 de junio de 2012, el Abogado José Domingo Vásquez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrida, presentó escrito de fundamentación del recurso de apelación, con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:

Que, “El Juez A quo incurrió en un error de interpretación de de la norma, pues confunde el vicio de inmotivación de la sentencia judicial con el de la motivación del acto administrativo al expresar que el acto administrativo demandado en nulidad no estaba lo suficientemente motivado, cuando lo cierto es que en la motivación del acto administrativo basta con expresar en forma sucinta las razones de hecho y derecho en que se fundamenta su actuación…”. Asimismo, indican que el recurrente “…afirma que el MANUAL DESCRIPTIVO DE CARGOS es el instrumento idóneo para la determinación de los cargos de la administración pública, en clara alusión a que conoce y maneja [el manual] (…), el cual, contiene las funciones de su cargo, estimando que las mismas hacen del recurrente un funcionario de libre remoción” (Mayúsculas del original).

Que, “… el cargo de Ingeniero Inspector tiene como objetivo General Supervisar, programar, y controlar las inspecciones de obras de construcciones civiles, así como que se efectúen de acuerdo a las normas y procedimientos establecidos por la institución. Entre sus Funciones y Actividades tiene: Realizar inspecciones de las obras de construcción civil en ejecución y ejecutadas, a fin de dar cumplimiento a las normas y especificaciones acordadas en los contratos de ejecución y, en el renglón Información confidencial: Maneja en forma directa un grado de confidencialidad alto, con lo cual, no solo el acto administrativo de remoción demandado en nulidad estaba más que motivado en su texto sino que, el MANUAL DESCRIPTIVO DE CARGOS contiene las funciones y el alto grado de confidencialidad que hacen que Eufemio Ruiz fuese un funcionario de confianza en cargo de libre remoción” (Mayúsculas y negritas del original).

Que, “Incurre en contradicción el autor de la querella funcionarial al considerar que el acto administrativo carece de motivación y al mismo tiempo, tiene un vicio en la base legal. Y peor aún, así lo establece el Juez Contencioso Administrativo del estado Amazonas en la sentencia recurrida. Si el acto administrativo demandado carece de motivación no se puede exitosamente pretender que el mismo, esté viciado en la base legal pues ello supondría la existencia de motivación”

Que, “Queda por si misma, sin efecto la sentencia de la Primera Instancia pues su autor, estableció en la motivación de la misma la coexistencia de dos vicios que en el derecho administrativo son irreconciliables, de tal forma que, debe ser revocada y establecido por esta mismas instancia de apelación que el acto administrativo impugnado si se encuentra motivado”.

Que, “Comete el Juez Contencioso Administrativo del estado Amazonas, el vicio en la sentencia de silencio de prueba”.

Que, “El Juez autor de la sentencia recurrida consideró que no estaba ‘suficientemente motivado’ que Eufemio Ruiz ocupase su cargo de libre nombramiento y remoción por ser un funcionario de confianza guardando silencio entre otros aspectos, en el (sic) relativo a la existencia en los autos del expediente judicial, del Manual Descriptivo de Cargos de la Contraloría Municipal del Municipio Atures del estado Amazonas”

Que, “Comete el Juez de la Primera Instancia el vicio de incongruencia negativa pues mi representada en el acto de Contestación a la querella funcionarial, alegó la firmeza del acto de la Resolución DCMA-00052/10 mediante el cual declaró de confianza los cargos de la Contraloría General del Municipio Atures del estado Amazonas y que, en virtud de no haber sido impugnado por el recurrente, éste se encontraba firme, consecuencia de ello, caduco el lapso para intentarlo. Al guardar silencio sobre este alegato, el juez autor de la recurrida perjudica la defensa de mi representada pues de haberse cumplido el requisito de exhaustividad y la obligación que tiene el juez (sic) de pronunciarse sobre todos los alegatos de las partes, el fallo hubiese sido radicalmente distinto…”

Que, “…solicitó que sea revocada la sentencia del Juzgado estadal (sic) de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Amazonas y, sin lugar la querella funcionarial que acordó el reenganche y pago de salarios caídos a Eufemio Ruiz, incorporándolo a las funciones del cargo de Ingeniero Inspector del cual fue removido…”

-IV-
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA PARTE RECURRIDA

En fecha 20 de junio de 2012, la abogada Anais Silva González, actuando en su carácter de Apoderada Judicial de la recurrente, presentó escrito de contestación a la fundamentación a la apelación de la parte recurrida, en base a las siguientes consideraciones:

Que, “A objeto de demostrar que el Juez no incurrió en error de interpretación en cuanto a la motivación del acto administrativo impugnado, llámese Resolución DCMA-00036/11 de fecha 17-06-2011 (sic), la comunicación DARRHH-N000-4-4/11, mediante la cual se le notifica a nuestro representado de la Resolución DCMA-00036/11, donde se evidencia efectivamente que en ninguno de sus Considerando la Contralora emisora del Acto Recurrido hizo mención a las funciones desempeñadas por nuestro representado, confirmándose así que el mencionado Acto Administrativo carece de motivación suficiente para calificar el cargo de Ingeniero Inspector como de libre nombramiento y Remoción, contraviniendo de esta forma principios básicos del Derecho Administrativo contenida en el (sic) artículo (sic) 9 y 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, aunado a esto, es evidente que ni si quiera (sic) en el contenido de la transcripción se hace constar que la Contralora firmó el mencionado acto, contraviniendo igualmente los numerales 7 y 8 del anterior mencionado artículo (…) todo acto administrativo debe mencionar las funciones desempeñadas por el funcionario sujeto de la remoción, para demostrar que efectivamente el cargo es de confianza y de libre nombramiento y remoción. Es importante constatar en el expediente, si en la oportunidad procesal correspondiente, la parte querellada demostró que efectivamente existía la Resolución objeto del Acto Administrativo debidamente firmada y sellada por la emisora mencionada…” (Negrillas del original).

Que, “…el original de ese supuesto MANUAL DESCRIPTIVO DE CARGOS que supuestamente reposa en los archivos de ese organismo, no fue publicado debidamente en la Gaceta Nº 03 (sic), ya que en la misma no aparece publicada la transcripción íntegra del mencionado Supuesto Manual Descriptivo de Cargos, lo que nos lleva a la conclusión de que tal documento carece de validez como documento público, y en este sentido nunca podría ser valorado como tal documento público administrativo, y menos como un Manual Descriptivo de Cargos como medio probatorio para determinar las funciones del cargo de Ingeniero Inspector que desempeñaba mi representado (…) no constar en autos que tal documento haya sido publicado en la GACETA OFICIAL correspondiente conforme lo dispone, el artículo 33 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; de manera que al ser insuficiente la mencionada Gaceta, mal podría el Juez otorgarle valor probatorio a la misma, demostrándose así que el mismo no incurrió en silencio alguno, ya que la consignación del mencionado Manual en la forma en que fue publicado carece de validez y en consecuencia no influye en la decisión que fue tomada anteriormente” (Mayúsculas del original).

Que, “…los cargos de libre nombramiento y remoción constituyen una excepción a los cargos de carrera, no puede aplicarse sobre los mismos interpretación extensiva alguna, sino al contrario, la interpretación debe ser restrictiva, o en el mejor de los casos taxativa y en tal sentido debe determinarse a ciencia cierta, la tipicidad del cargo que se ejerce en la norma que lo considera como de libre nombramiento y remoción. Es por esto que en el acto administrativo de remoción debe constar las actividades ejecutadas por el funcionario para demostrar que efectivamente ejerce funciones catalogadas como de confianza y de libre nombramiento y remoción (…) cuando se refiere a cargos de confianza por tratare de una limitación al derecho de la estabilidad, la Administración debe determinar de forma específica, clara y precisa todas las funciones que realiza quien detente dicho cargo, debiendo demostrar la Administración que efectivamente las funciones ejercidas por el funcionario removido, requiere un alto grado de confidencialidad…” (Negrillas del Original).

-V-
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en relación a su competencia para conocer de las apelaciones interpuestas contra las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo siguiente:

“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de 5 días de despacho contado a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de Contencioso Administrativo”.

De conformidad con la norma transcrita, el conocimiento de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo en materia contencioso funcionarial, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación ejercido en fecha 30 de abril de 2012, por la Abogada Lilianne Guillen López, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrida, contra la sentencia dictada en fecha 24 de abril de 2012, por el Juzgado Superior Estadal de la Circunscripción Judicial del estado Amazonas. Así se declara.

-VI-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Precisado lo anterior, corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta en fecha 30 de abril de 2012, por la Abogada Lilianne Guillen López actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Contraloría Municipal del Municipio Atures del estado Amazonas, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Amazonas, en fecha 24 de abril de 2012, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Eufemio Tercero Ruiz, la cual ordenó la reincorporación de la parte actora al cargo de Ingeniero Inspector, así como que, “...le sean pagados los salarios dejados percibir (sic) desde la fecha de la ilegal remoción, hasta el momento de su efectiva reincorporación, con los aumentos que hayan afectado tal salario en dicho periodo ( sic), así como los beneficios económicos y prestacionales correspondientes…”.

Denuncia la parte apelante, que el Juez A quo incurrió en un error de interpretación de la norma, pues “…confunde el vicio de inmotivación de la sentencia judicial con el de la motivación del acto administrativo al expresar que el acto administrativo demandado en nulidad no estaba lo suficientemente motivado, cuando lo cierto es que en la motivación del acto administrativo basta con expresar en forma sucinta las razones de hecho y derecho en que se fundamenta su actuación…”. Asimismo, indican que el recurrente “…afirma que el MANUAL DESCRIPTIVO DE CARGOS es el instrumento idóneo para la determinación de los cargos de la administración pública, en clara alusión a que conoce y maneja [el manual] (…), el cual, contiene las funciones de su cargo…”, estimando que las mismas hacen del recurrente un funcionario de libre remoción.

En este sentido, se evidencia que la presente causa está relacionada con la determinación de la naturaleza de las funciones ejercidas por el querellante, a los fines de definir si el mismo ejercía un cargo de carrera o de libre nombramiento y remoción.

Ello así, resulta menester para esta Corte hacer unas consideraciones preliminares en torno a las relaciones funcionariales, antes de analizar las funciones desempeñadas por el querellante, a fin de verificar si la sentencia dictada por el Juzgado A quo estuvo ajustada a derecho.

Al efecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece los pilares fundamentales que rigen las relaciones funcionariales, y en tal sentido sus artículos 144 y 146 establecen lo siguiente:

“Artículo 144. La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerá su incorporación a la seguridad social.
La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos para ejercer sus cargos”.

“Artículo 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.
El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslados, suspensión o retiro será de acuerdo con su desempeño”

De los artículos previamente transcritos, se evidencia que la voluntad del constituyente fue que todo lo relativo al régimen de ingreso, permanencia y retiro de los funcionarios de la Administración Pública, estuviera regulado en una ley o estatuto de la función pública, dejando claramente establecido que el ingreso a los cargos de carrera administrativa, sería por concurso público.

La Ley del Estatuto de la Función Pública, en su artículo 3 define “Funcionario o funcionaria público será toda persona natural que, en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una función pública remunerada, con carácter permanente”.

Asimismo, en su artículo 19 eiusdem contempla la clasificación de los funcionarios de la Administración Pública, a los cuales divide en dos categorías a saber: funcionarios de carrera “…quienes habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerados y con carácter permanente”; y funcionarios de libre nombramiento y remoción “…aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta Ley”.

Con relación a estos últimos, el artículo 20 de la referida Ley dispone que los mismos pueden ocupar cargos de alto nivel o de confianza y en complemento el artículo 21 eiusdem establece lo siguiente:

“Artículo 21. Los cargos de confianza serán aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministras, de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley”.

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 10-0683, de fecha 15 de junio de 2011 (caso: Ayuramy Gómez Patiño), en relación a los cargos de confianza, dejó sentado lo siguiente:

“Adicionalmente, debe señalarse que la calificación de los cargos denominados de confianza se encuentran determinados en relación con el ámbito dentro del cual ha de actuar el funcionario, de manera que, la calificación independientemente de que sea genérica o específica, debe también ser considerada dentro del contexto de la estructura de cada organismo, aunado a las actividades que le sean asignadas al funcionario.
(omisis)

En este punto debe señalarse que, a diferencia de los funcionarios de carrera, quienes tienen estabilidad, los funcionarios de confianza (que no hayan precedido la carrera administrativa) en razón de su condición, pueden ser removidos sin procedimiento alguno, pues ello no constituye una sanción sino un acto de disposición de la Administración sobre los cargos de mayor representación…”.

De lo anterior, queda claramente definida la forma de ingreso a un cargo de carrera, sin embargo, cuando se trata de cargos de libre nombramiento y remoción, es preciso verificar otros supuestos, como las funciones desempeñadas dentro de una estructura administrativa, lo que dependerá del ámbito en el cual se desempeña el funcionario.

Ello así, cursa del folio cincuenta y seis (56) al ciento treinta y cinco (135) del expediente judicial “Manual Descriptivo de Cargos”, de la Dirección de Recursos Humanos de la Contraloría Municipal del Municipio Atures del estado Amazonas, del cual se desprende que el cargo de “Ingeniero Inspector”, signado bajo el código Nº 01.03.11.08, ejercerá entre sus funciones: “Supervisar, programar y controlar las inspecciones de obras de construcciones civiles, a fin de que se efectúen de acuerdo a las normas y procedimientos establecidos por la institución”.

En este sentido, esta Corte observa que se desprende del “Manual Descriptivo de Cargos”, anteriormente transcrito, que dentro de las funciones que realizaba el ciudadano Eufemio Tercero Ruiz, como Ingeniero Inspector adscrito a la Contraloría Municipal del Municipio Atures del estado Amazonas, se encontraban las siguientes: “Realiza inspecciones de las obras de construcción civil en ejecución y ejecutadas, a fin de dar cumplimiento a las normas y especificaciones acordadas en los contratos de ejecución (…) Realiza control de las empresas contratistas que ejecutan proyectos de construcción (…) Revisa y procesa valuaciones (sic) presentadas por los contratistas, así como las ubicaciones relativas a construcciones de variables urbanas, reparaciones menores o denuncias de la asociación de vecinos (…) Supervisa y controla el material que llega a la obra, en cuanto a cantidad, calidad y precio…” Asimismo, se indica que su cargo “Maneja en forma directa un grado de confidencialidad alto”.

Bajo este contexto, en virtud de que consta en autos el Registro de Información del Cargo o Manual Descriptivo de Clases de Cargos del Organismo, el cual es uno de los medios idóneos para demostrar el ejercicio de las funciones que cumplía el titular del cargo declarado como de libre nombramiento y remoción; se evidencio que, en el presente caso existen suficientes elementos de convicción para esta Alzada, en cuanto a que efectivamente el cargo que ejercía el recurrente como “Ingeniero Inspector” adscrito a la Contraloría Municipal del Municipio Atures del estado Amazonas, es un cargo de confianza.

En virtud de lo anterior, dada la calificación que establece la Ley del Estatuto de la Función Pública y dada las funciones establecidas en el “Manual Descriptivo de Cargos”, de la Dirección de Recursos Humanos de la Contraloría del estado Nueva Esparta, para el cargo desempeñado por la recurrente, esta Corte considera que el acto administrativo de remoción estuvo ajustado a derecho. Así se decide.

En virtud de lo anterior, se comprobó que el Juzgado A quo incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho y por tal razón debe declararse CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto y por consiguiente se REVOCA el fallo de fecha 24 de abril de 2012, dictado por el Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Amazonas, a tenor de lo previsto en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

Ahora bien, conociendo del fondo de la controversia conforme a lo dispuesto en el artículo 209 eiusdem, esta Corte resuelve la controversia en los términos siguientes:

En el caso que nos ocupa, se observa que la recurrente denunció que la Administración apreció erróneamente la naturaleza del cargo ejercido, pues consideró que era de libre nombramiento y remoción, cuando realmente ocupaba un cargo de carrera y que el Manual Descriptivo de Cargos es el instrumento idóneo para determinar cuales son los cargos desempeñados por los funcionarios dentro de los órganos y entes de la Administración, en este sentido esta Corte da por reproducidos los razonamientos antes expuestos y toda vez que en los párrafos precedentes ha quedado demostrada la condición de funcionario de libre nombramiento y remoción del hoy querellante, se procede a declarar Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Eufemio Tercero Ruiz, debidamente asistido por las Abogadas Anaïs Silva y Nilsa González, contra el acto contenido en la Resolución Nº DCMA-00036/11 de fecha 17 de junio de 2011, emanada de la Contraloría Municipal del Municipio Atures del estado Amazonas. Así se decide.

-VII-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 30 de abril de 2012, por la Abogada Liliana Guille, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrida, contra la sentencia de fecha 24 de abril de 2012, dictada por el referido Juzgado Superior Estadal de la Circunscripción Judicial del estado Amazonas, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano EUFEMIO TERCERO RUIZ contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº DCMA-00036/11 de fecha 17 de junio de 2011, emanada de la CONTRALORIA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO ATURES DEL ESTADO AMAZONAS.

2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.

3. Se REVOCA el fallo apelado.

4. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _____________( ) días del mes de_________________ de dos mil trece (2013). Años 203° de la Independencia y 154° de la Federación.




El Juez Presidente,


EFRÉN NAVARRO.
PONENTE


La Juez Vicepresidente,


MARÍA EUGENIA MATA

La Juez,


MARISOL MARÍN R.
El Secretario


IVÁN HIDALGO

Exp. Nº AP42-R-2012-000684
EN/

En fecha _________________ (_____) de _______________ de dos mil trece (2013), siendo la (s) ________________________ de la ___________ se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº________________.

El Secretario,