TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-R-2012-001071
En fecha 10 de agosto de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 2155-2012 de fecha 25 de julio de 2012, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana ALEYBERTH GABRIELA ZERPA, titular de la cédula de identidad Nº 15.426.112, asistida por el abogado Pedro José Durán Nieto, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 74.999, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO ANDRÉS ELOY BLANCO DEL ESTADO LARA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida en fecha 13 de marzo de 2012, por el abogado Francisco Antonio Panto Parra, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 104.270, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte querellante, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 7 de junio de 2011, mediante la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 13 de agosto de 2012, se dio cuenta a esta Corte; se ordenó la aplicación del procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; en el entendido que la parte apelante debía presentar por escrito las razones de hecho y de derecho en que fundamentaba su apelación, dentro de los diez (10) días de despacho siguientes, contados una vez vencidos los cuatro (4) días continuos que se le otorgaron como término de la distancia; de igual manera se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza.
El 24 de septiembre de 2012, el abogado Harold Contreras Álvarez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 23.694, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte querellante, consignó escrito de fundamentación de la apelación.
En esa misma fecha, el mencionado abogado sustituyó poder en el abogado Arnaldo Díaz, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 74.232.
El 10 de octubre de 2012, se dejó constancia del inicio del lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la apelación, venciendo dicho lapso el 17 del mismo mes y año.
Por cuanto entre la fecha en el cual la parte apelante ejerció su respectivo recurso -13 marzo de 2012-, y la fecha en la cual se dio cuenta a la Corte -13 de agosto de 2012-, transcurrió más de un mes, y en aplicación del criterio acogido en el fallo Nº 2121 del 27 de noviembre de 2007, (caso: Silvia Suvergine Peña vs. Alcaldía del Municipio José Ángel Lamas del estado Aragua), y por cuanto la parte apelante presentó oportunamente su escrito de fundamentación en fecha 24 de septiembre de 2012, se revocó parcialmente el auto dictado en fecha 13 de agosto de 2012, y se ordenó reponer la causa al estado de notificar a las partes a los fines de dar inicio al lapso de contestación de la fundamentación de la apelación, y en virtud que las partes se encontraban domiciliadas en el estado Lara, se comisionó al Juzgado del Municipio Andrés Eloy Blanco de la Circunscripción Judicial del estado Lara, a los fines que practicara las diligencias necesarias para llevar a cabo las notificaciones ordenadas.
En esa misma fecha, se libró la boleta de notificación dirigida a la ciudadana Aleyberth Gabriela Zerpa y Oficios Nros. CSCA-2012-008990, CSCA-2012-008991 y CSCA-2012-008992, dirigidos al Juez del Municipio Andrés Eloy Blanco de la Circunscripción Judicial del estado Lara, Alcalde y Sindico Procurador del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara, respectivamente.
El 30 de noviembre de 2012, se dejó constancia del envío del Oficio Nº CSCA-2012-008990, dirigido al Juez del Municipio Andrés Eloy Blanco de la Circunscripción Judicial del estado Lara, anexo al cual se le remitió la comisión que le fuera librada en fecha 25 de octubre de 2012.
Por auto de fecha 14 de febrero de 2013, se dejó constancia que el día 15 de enero de 2013, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación de la ciudadana Anabel Hernández Robles, quedando integrada su Junta Directiva, de la siguiente manera: Alejandro Soto Villasmil, Presidente; Alexis José Crespo Daza, Vicepresidente; y, Anabel Hernández Robles, Jueza; este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez vencido el lapso a que se contrae el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil. De igual manera, se ordenó agregar a las actas el Oficio Nº 4950-14.643 de fecha 11 de enero de 2013, emanado del Juzgado del Municipio Andrés Eloy Blanco de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, mediante el cual remitió las resultas de la comisión librada por este Órgano Jurisdiccional, en fecha 25 de octubre de 2012, en la que de la revisión se constató que el Alguacil de ese Juzgado en fecha 9 de enero de 2013, practicó la notificación de la ciudadana Aleyberth Gabriela Zerpa, en la persona del ciudadano Robinsón Zerpa, quien dijo ser su tío, así como también practicó en esa misma fecha la notificación del Alcalde y Sindico Procurador del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara, siendo recibidos los Oficios por las ciudadanas Karina Lucena y Nelly de Freytes, quienes se desempeñaban como Secretarias de ambos Despachos, respectivamente.
Por auto de fecha 11 de marzo de 2013, se dejó constancia que el día 20 de febrero de 2013, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación del ciudadano Gustavo Valero Rodríguez, quedando integrada su Junta Directiva, de la siguiente manera: Alejandro Soto Villasmil, Presidente; Gustavo Valero Rodríguez, Vicepresidente; y, Alexis José Crespo Daza, Juez; este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez vencido el lapso establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 20 de marzo de 2013, se dejó constancia de la notificación de las partes del auto de fecha 25 de octubre de 2012, se fijó el lapso de cinco (5) días de despacho, inclusive, para la contestación a la fundamentación.
El 1º de abril de 2013, se dejó constancia del vencimiento del lapso de cinco (5) días de despacho, inclusive, para la contestación a la fundamentación.
Por auto de fecha 2 de abril de 2013, en virtud del vencimiento del lapso para la contestación a la fundamentación de la apelación, se ordenó pasar al Juez Alexis José Crespo Daza, a los fines de que la Corte dictara la decisión correspondiente.
El 4 de abril de 2013, se pasó el expediente al Juez ponente.
Mediante diligencia de fecha 9 de mayo de 2013, el abogado Harold Contreras Álvarez, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana demandante solicitó se dictara sentencia en el presente caso.
Examinadas las actas que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL INTERPUESTO
Mediante escrito de fecha 31 de mayo de 2010, la ciudadana Aleyberth Gabriela Zerpa, asistida por el abogado Pedro José Duran Nieto, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la “Alcaldía del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara”, el cual fundamentó en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Narró, que “Me desempeñé como funcionaria pública al servicio de la Alcaldía del Municipio Andrés Eloy Blanco ocupando el Cargo de Contabilista II, Con (sic) un sueldo mensual de Bolívares Fuerte (sic) MIL CINETO (sic) TREINTA CON CUARENTA Y UN CENTIMOS (sic) (1.130,41 Bs. F) teniendo como fecha de ingreso 01/09/2004 (sic) (…), lo que quiere decir, de conformidad con criterio reiterado de nuestros Tribunales, que soy funcionario de carrera con estabilidad absoluta que solo (sic) puedo ser retirado (sic) de mi cargo una vez cumplido todos los tramite (sic) legales. En fecha 10/03/2010 (sic) se me notifica que he sido puesto en el mes de disponibilidad y en fecha 12/04/2010 se me notifica que he sido retirado de la administración pública municipal, de conformidad con el proceso de reestructuración que se lleva adelante por esa Municipalidad (…)”. (Mayúsculas del original).
Expuso, que “En fecha 15/01/2009 el Alcalde del Municipio Andrés Eloy Blanco del Estado Lara, (…) emite el DECRETO N° A-02/2009 que marca el inicio del procedimiento de Reestructuración de la Alcaldía del mencionado Municipio, manifestando que lo hace atendiendo a las necesidades y al interés del mismo, enmarcado en las previsiones Constitucionales y legales (…)”.
Alegó, que “(…) En fecha 06- 03 -2009 (sic) el Alcalde envía Solicitud de AUTORIZACIÓN para proceder a la reestructuración y consecuente cambio a la Organización Administrativa a los Miembros del Consejo (sic) del Municipio Andrés Eloy Blanco, (…) en ningún momento la Cámara Municipal del Municipio Andrés Eloy Blanco autorizó que se iniciara el proceso de reestructuración y por ello todo acto que emane en el marco de ella es nulo, adolece de nulidad absoluta, es un vicio en el procedimiento por cuanto se obvio (sic) un requisito esencial que no puede prescindirse pues es el que marca el inicio de todo un proceso. Se omitió la respectiva autorización de la Cámara amén de que tampoco se obtuvo la respectiva aprobación para proceder a la reducción de personal”. (Mayúsculas del original).
Adujo, que “En fecha 21-10-2009 (sic) el Alcalde envía oficio signado con el número A-335-2009 al secretario (sic) del Consejo (sic) Municipal, y se puede leer que versa sobre las modificaciones de la estructura organizativa de la Alcaldía del Municipio Andrés Eloy Blanco de conformidad con lo establecido en la Gaceta Municipal número 45 de fecha 10-10-2009 (sic) y precisa, mediante Decreto número A-15-2009, que en fecha 01-04-2009 (sic), según acuerdo número 07, publicado en Gaceta Municipal número 09 (sic) de fecha 02-04-2009 (sic), que fue AUTORIZADO por el Consejo (sic) Municipal del Municipio Andrés Eloy Blanco para realizar el proceso de reestructuración de la referida Alcaldía. De este instrumento se aprecia que en el segundo considerando se hace referencia a que en fecha 01-10-2009, según Gaceta Municipal número 4, fue publicada la Ordenanza sobre Organización y Funciones del Ejecutivo Municipal del Municipio Andrés Eloy Blanco del Estado Lara, que tiene como objeto, entre otros, el determinar la organización y funciones generales, los requisitos y condiciones de los titulares de dichas unidades para el ejercicio de los cargos así como la creación, organización y funcionamiento del Directorio Ejecutivo, Direcciones y Oficinas. (…) En el ejercicio de las funciones que le son reservadas al Alcalde y en aplicación del Decreto A-02-2009 referido al proceso de Reestructuración DECRETA QUE SE PROCEDE A CAMBIAR DE DENOMINACIÓN LAS DEPENDENCIAS ADM1NISTRATIVAS QUE EXISTEN EN LA ALCALDIA (sic) y especifica (sic) cada cambio”. (Mayúsculas y subrayado el original).
Argumentó, que “En fecha 25-01-2010 (sic) la Alcaldía del Municipio de (sic) Andrés Eloy Blanco del Estado Lara dicta Decreto número A-02-2010 en el que manifiesta que fue autorizado, por el Consejo (sic) Municipal el Proceso de Reestructuración de esa Alcaldía y que dicho proceso ha implicado realizar los cambios necesarios para adecuar la antigua estructura a la nueva Macro y Micro estructura, cambios que involucran necesariamente al área de personal de la Alcaldía. Expresa este decreto que dentro del proceso de reestructuración se determinó que los cargos que ocupan los funcionarios que laboran en la actualidad para esa Alcaldía no ingresaron por concurso y como consecuencia de la nueva estructura aprobada para la Alcaldía se hizo necesaria la definición y determinación de cada uno de los cargos contemplados para dicha estructura y esto hace necesario que los cargos sean ocupados por funcionarios de carrera debidamente provistos mediante concurso público. Por, ello, considera la Alcaldía que es necesario sacar a concurso público todos los cargos creados con la nueva estructura organizativa aprobada en la Ordenanza sobre Organización y Funciones del Ejecutivo Municipal del Municipio Andrés Eloy Blanco del Estado Lara, manteniendo vigentes los nombramientos otorgados al personal administrativo de la Alcaldía, devengando la remuneración correspondiente. En fecha 14-02-2010 (sic) se publica en el periódico de la circulación LA PRENSA, del Estado Lara, la respectiva convocatoria a presentar credenciales para los respectivos concurso (sic)”. (Mayúsculas del original).
Refirió, que “(…) estamos en presencia de un proceso de reestructuración que se origina por la iniciativa de la Alcaldía del Municipio Andrés Eloy Blanco del Estado Lara y se utiliza como razón fundamental la necesidad de realizar cambios en la Organización Administrativa y es precisamente en el marco de tal proceso que se convoca a concurso público todos los cargos de la actual estructura organizativa de la mencionada Alcaldía, es decir, los que se crearon nuevos, y se suprimieron todos los cargos que existía en la antigua estructura organizativa (…)”.
Arguyó, que “(…) si bien es cierto que la Administración está llamada a cumplir con el precepto constitucional de proveer los cargos mediante concurso público, también es cierto que ello debe ocurrir respetando el marco jurídico que lo regula y como ya lo he señalado, el llamado a concurso público es para proveer cargos distintos a los que ocupan todos los funcionarios que laboran para la Alcaldía del Municipio Andrés Eloy Blanco en la actualidad, esto, por cuanto los cargos han sido eliminados de la actual estructura organizativa y por tanto el llamado a concurso es para proveer un cargo nuevo, recientemente creado, distinto al que ha venido desempeñando desde que ingresé a la Administración Pública Municipal, lo que de manera cierta implica que la Administración solo (sic) esta (sic) simulando, aparentando que actúa dentro de la legalidad y constitucionalidad cuando convoca a un concurso público para proveer todos los cargos en esa entidad sin tener que cumplir con los requisitos que le impone la Ley del Estatuto de la Función Pública, se le busca dar apariencia legal a una situación irrita (sic)”.
Señaló, que el Decreto Nº A-02-2009, emanado de la Alcaldía del Municipio Andrés Eloy Blanco del Estado Lara está viciado de nulidad absoluta por cuanto “(…) en ningún momento se ha producido la respectiva aprobación de la solicitud de reestructuración toda vez que lo único que realizó la Administración fue solicitar autorización para proceder a la reestructuración mas (sic) no se presentó a la Cámara Municipal el plan de reestructuración para que este fuese aprobado. Debió presentar a esa cámara (sic) un proyecto contentivo de la estructura organizativa que se proponía estrategia de recursos humanos, tales como la elaboración de perfiles, metodología para la desincorporación de persona, planes de reubicación y capacitación Además de la aprobación del Proyecto de Reglamento Orgánico e Interno Nada de esto se cumplió”.
Indicó, que “Debo señalar que una situación procesal es la presentación a la Cámara Municipal de la respectiva solicitud de autorización para dar inicio a la reestructuración y otro paso en ese iter procesal es la aprobación de la reducción de personal en el sentido de retirar de la función pública a los funcionarios. Son dos pasos distintos pero articulados dentro de un mismo proceso, está (sic) última no se ha producido y sin embargo la Administración siguió dando pasos que conducen a materializar un acto irrito (…)”, no dando cumplimiento a lo previsto en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.
Expresó, que “(…) para poder realizar legalmente un proceso de reestructuración y en la presente causa no se cumplió con tramites (sic) que son obligatorios como lo es el informe técnico y la respectiva aprobación del plan de reestructuración llevado a cabo por la Administración Pública Municipal tiene VICIOS DE PROCEDIMIENTO POR OMISIÓN O DISTROCIÓN (sic) DE TRAMITES QUE LESIONAN EL DERECHO A LA DEFENSA, DE CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 19, ORDINAL 1º DE LA LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y LOS (sic) CONSAGRADO EN LA CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA (sic) EN SUS ARTÍCULOS 25 Y 49, AL VIOLENTARSE EL DEBIDO PROCESO, SE LESIONA EL DERECHO A LA DEFENSA. (…)”. (Mayúsculas del original).
Argumentó, que “(…) el DECRETO A-02—2010, DE FECHA 25-01-2010, (sic) EMANADO DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO ANDRÉS ELOY BLANCO EN QUE SE MANIFIESTA QUE SE ACTÚA EN EL MARCO DEL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN POR ESE DESPACHO INICIADO Y QUE UNA VEZ REVISADOS LOS EXPEDIENTES DEL PERSONAL Y REALIZADOS LOS INFORMES TÉCNICOS, SE DETERMINÓ QUE NINGUNO DE LOS FUNCIONARIOS HA INGRESADO POR CONCURSO, POR TODO ELLO SE ACUERDA SACAR A CONCURSO TODOS LOS CARGOS CREADOS EN LA NUEVA ORDENANZA SOBRE ORGANIZACIÓN DE LA RAMA EJECUTIVA DEL GOBIERNO MUNICIPAL también SE ENCUENTRA VICIADO DE NULIDAD ABSOLUTA puesto que el acto por medio del cual se forma se encuentra viciado de nulidad absoluta y estos concursos no pueden utilizarse para violentarse el derecho a la estabilidad que tengo, y esto ocurre en el propio decreto (sic) que da inicio a la reestructuración, esta (sic) procede por cambios en la Organización Administrativa y no puede pretenderse que sacando a concurso todos los cargos, en supuesto cumplimiento con un mandato constitucional, irrespetar un derecho constitucional de (sic) me es consagrado como lo es el Derecho a la Estabilidad y a ser retirado sólo de conformidad con las causales y procedimientos que la Ley impone”. (Mayúsculas y subrayado del original).
Adujo, que “Es necesario pedir la Nulidad Absoluta de este Decreto toda vez que se me excluye de la función pública de manera ilegal, tal como se ha esbozado de manera amplia. LA NUEVA ORDENANZA SOBRE ORGANIZACIÓN DE LA RAMA EJECUTIVA DEL GOBIERNO MUNICIPAL, publicada en Gaceta Municipal número 45 de fecha 01-10-2009 (sic) también se encuentra viciada de Nulidad Absoluta puesto que es dictada en el marco de un irrito (sic) proceso de reestructuración y elimina todos los cargos que existían en esa municipalidad creando otros distintos. (…) El acto por medio del cual se decreta mi retiro de la función pública adolece de nulidad absoluta por cuanto emana de un acto a su vez viciado de nulidad absoluta, como lo es el proceso de reestructuración llevado a cabo por la Alcaldía del Municipio Andrés Eloy Blanco del Estado Lara”. (Mayúsculas del escrito).
Finalmente, solicitó la nulidad absoluta del proceso de reestructuración así como, del acto administrativo mediante el cual fue retirada la querellante, y en consecuencia se ordenara la reincorporación al cargo que venía desempeñando, así como el pago de los sueldos dejados de percibir.
II
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN INTERPUESTA
Mediante escrito de fecha 24 de setiembre de 2012, el abogado Harold Contreras Álvarez, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte querellante, consignó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta, con base en las siguientes consideraciones:
Indicó, que el Juzgado Superior a quo, “(…) analiza los vicios alegados por esta representación que existían en el proceso de reestructuración iniciado por la Alcaldía del Municipio Andrés Eloy Blanco, siendo así, se evidencia en la sentencia recurrida, que en efecto existe un vicio de los alegados por la parte actora, como lo era el hecho de que no se presento (sic) ante la Cámara Municipal el proyecto contentivo de la estructura organizativa que se proponía, el cual debió ser presentado, de conformidad con lo previsto en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de carrera Administrativa. Ahora bien, a pesar de ello, El Juzgador a quo, entro (sic) a analizar el cargo de mi representado, es decir, si el mismo era de confianza o no, hecho este que constituye claramente una extrapetita, ya que esta (sic) entrando a considerar hechos que no están siendo discutidos por las partes, peor aún, que no fueron alegados como excepción ni defensa por la parte querellada, es decir, que no era un punto controvertido el cargo detentado por mi representado ni la naturaleza del mismo, situación esta que sin duda alguna, y de forma inequívoca se constituye en un vicio del proceso, que hace anulable la Sentencia aquí recurrida, y así muy respetuosamente lo solicito a esta corte que lo declare en la Sentencia Definitiva”. (Resaltado del escrito).
Manifestó, que “(…) en virtud de la situación de EXTRAPETITA en que incurre quien Juzgó en primera instancia, el mismo, procede a declara (sic) Sin Lugar la acción propuesta y basa tal decisión, sobre el hecho de que mi representado, a su criterio detenta un cargo de confianza y en consecuencia no goza de estabilidad y por ello la administración pública, puede prescindirse de sus servidos sin justificación alguna y de forma voluntaria y unilateral por parte de la administración pública, en el presente caso, por parte de la Alcaldía del Municipio Andrés Eloy Blanco”. (Mayúsculas y resaltado del original).
Alegó, que “Siendo así las cosas, y en el supuesto negado de que esta Corte no considere que el Juzgador a quo incurrió en extrapetita, tampoco es cierto que mi representado haya detentado un cargo de confianza, por ser fiscal de rentas, ya que en el mundo del derecho laboral, (campo jurídico bajo el cual sin duda alguna debe analizarse los cargos de trabajo, por ser la especialidad en la materia) existe un PRINCIPIO CONSTITUCIONAL, como lo es el Principio de de (sic) la Primacía de la realidad frente a las Formas o Apariencias, donde no es el nombre o denominación que se le dé al cargo lo que lo determina, sino, la realidad de las funciones, responsabilidades y detalles que envuelvan al mismo, lo que determina qué tipo de cargo ostenta un trabajador, y en consecuencia que tipo de trabajador es, Principio (sic) este, que en el presente caso, no fue tomado en cuenta en absoluto, es más, el mismo fue obviado y pasado por alto totalmente, ya que el juzgador a quo, ni siquiera lo menciona o toma en consideración, ni como referencia, para erradamente considerar que mi representado detentaba un cargo de confianza, amén de que como ya lo señale (sic) tal consideración es incurrir en extrapetita”. (Mayúsculas y resaltado del escrito).
Infirió, que “(…) el trabajo es un hecho social, el cual sin duda alguna
goza de especial protección, y por ello las normas que lo regulan son de orden público, y en consecuencia no se pueden relajar, no solo por las partes sino que tampoco pueden relajarse por quienes juzgan a las mismas, y si ello es así, en el caso de marras debe respetarse la realidad del cargo que ostentaba mi representado, y en consecuencia de forma concienzuda analizar si realmente dicho cargo era o no, de confianza (…)”. (Resaltado del escrito).
Finalmente, solicitó declarara con lugar el recurso de apelación interpuesta “(…) con todas las consecuencias jurídicas que ello genera, como lo es el revocar el fallo del Juzgador a quo y en consecuencia, Visto el Vicio que hubo en el proceso de restructuración, por parte de la Alcaldía del Municipio Andrés Eloy Blanco, se ordene la reincorporación inmediata de mi representado, a su puesto de trabajo, con el consecuencial pago de los salarios dejados de percibir, por la conducta desapegada a derecho en que incurrió la administración (sic) pública (sic) (…)”.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
-De la competencia:
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
-De la apelación:
Determinada la competencia de este Órgano Jurisdiccional, corresponde conocer acerca del recurso de apelación ejercido el 13 de marzo de 2012, por el abogado Francisco Antonio Panto Parra, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Aleyberth Gabriela Zerpa, contra la decisión dictada en fecha 7 de junio de 2011, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, y a tal efecto se observa:
El recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto tiene como objeto la nulidad del proceso de reestructuración, así como del acto de retiro de la ciudadana Aleyberth Gabriela Zerpa.
En este sentido, el apoderado judicial de la parte querellante en su escrito de fundamentación de la apelación denunció el vicio de extrapetita, en virtud que el Juzgado a quo al momento de dictar su decisión se pronunció sobre el hecho que el cargo ostentando por la ciudadana querellante era de confianza o no, situación que -a su decir- no estaba siendo discutida por las partes ni fue alegada como excepción o defensa por la parte querellada.
Continuó expresando el representante judicial de la ciudadana querellante, que en el caso que esta Corte no considerara que el Juzgador a quo hubiese incurrido en el vicio de extrapetita, alegaba que tampoco es cierto que su representaba desplegaba un cargo de confianza, en virtud que lo determinante para dicha calificación eran las funciones o responsabilidades propias del cargo y no su denominación.
Así las cosas, esta Corte conviene en la necesidad de estimar que ha sido criterio de la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia que la sentencia para ser válida y jurídicamente eficaz, debe ser autónoma, es decir, tener fuerza por sí sola; debe en forma clara y precisa, resolver todos y cada uno de los puntos sometidos a su consideración, sin necesidad de nuevas interpretaciones, ni requerir del auxilio de otro instrumento; elementos éstos cuya inobservancia por parte del Juez al momento de dictar una decisión infringiría el principio de exhaustividad, incurriendo así en el vicio de incongruencia, el cual se origina cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas deducidas por las partes intervinientes en el proceso, manifestándose tal vicio cuando el juez con su decisión, modifica la controversia judicial debatida, bien porque resolvió algo distinto a lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Acarreando el primer supuesto una incongruencia positiva y, en el segundo, una incongruencia negativa. (Vid. sentencia 02638 del 22 de noviembre de 2006).
Ello así, en lo que respecta a la incongruencia positiva, la misma se presenta bajo dos modalidades, a saber:
i) Ultrapetita: la cual se manifiesta en un exceso de jurisdicción por parte del Juez, al decidir cuestiones que no han sido planteadas en juicio, concediendo o dando a alguna parte más de lo solicitado.
ii) Extrapetita: la cual configura cuando la sentencia versa sobre un objeto diferente del señalado en el escrito libelar, extraño al problema judicial debatido entre las partes.
Ahora bien, circunscribiendo el análisis previo al presente caso en el que se denuncia la ocurrencia del vicio de incongruencia positiva en su variante de extrapetita, esta Alzada observa lo siguiente:
El Juzgado de instancia en la decisión objeto de apelación, estableció lo siguiente:
“Visto lo anterior, resulta determinante para el presente caso verificar si el ‘procedimiento de reestructuración’ llevado a cabo por el Ejecutivo del Municipio Andrés Eloy Blanco del Estado Lara, cumplió con los parámetros descritos anteriormente, a tal efecto se observa lo siguiente:
Bajo tales argumentos, este Juzgado debe hacer mención a las actuaciones administrativas cursantes en las piezas numeradas 1/7; 2/7; 3/7; 4/7; 5/7; 6/7; 7/7; así como la pieza antecedentes administrativos que a los efectos de la presente decisión será identificada como pieza de antecedentes administrativos sin número (s/n) y la pieza de los recaudos consignados con el libelo. Las actuaciones anteriores deben ser analizadas por este Tribunal, siendo que contienen el procedimiento administrativo de reestructuración que abarca -en principio- un gran número de funcionarios, así como a las pruebas promovidas en el presente asunto:
(…omissis…)
Con claridad meridional, este Juzgado Superior debe concluir que efectivamente se realizó el proceso de reducción de personal debido a “cambios en la organización administrativa” a que se contrae el artículo 78, numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, lo cual se deduce de las actuaciones administrativas que fueron mencionadas.
Ahora bien, el querellante alegó que ‘(…) en ningún momento la Cámara Municipal del Municipio Andrés Eloy Blanco autorizó que se iniciara el proceso de reestructuración (…)’ y que ‘(…) no se cumplió con los trámites que son obligatorios como lo es el informe técnico y la respectiva aprobación del plan de reestructuración llevado a cabo por la Administración Pública Municipal’.
A ello, este Tribunal debe precisar que, tal como se mencionó consta a los folios 67 vto. y 68 vto. de la pieza de recaudos administrativos Nº 2/7,, (sic) relacionado con el Decreto Nº A-02-2009, por medio del cual, se procede a ‘(…) Darle la consideración satisfactoria y conformidad al proceso de reestructuración enunciado en el Decreto Nº A-02-2009 emitido por el ciudadano Alcalde Lic. Alfedo (sic) Orozco el 15/01/2009 (…)’.
Dicha manifestación de voluntad del Concejo Municipal del Municipio Andrés Eloy Blanco del Estado Lara, sin lugar a dudas debe ser entendida por este Tribunal como la autorización emanada de dicho cuerpo edilicio para la reducción de personal que se llevó a cabo, en concreto, a la que se contrae el artículo 78 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública al indicar que ‘(…) La reducción de personal será autorizada por (…) los concejos municipales en los municipios (…)’, pues lo contrario sería incurrir en excesiva formalidad cuando además, el Diccionario de la Real Academia ‘conformidad’ constituye ‘Asenso, aprobación’, que en este caso radica en la solicitud de reestructuración presentada. Por el contrario, del Acuerdo Nº 07, este Órgano Jurisdiccional extrae la voluntad administrativa de permisión del Concejo Municipal del Municipio Andrés Eloy Blanco del Estado Lara acerca de la reducción de personal llevada a cabo por la Alcaldía del mismo ente político. Así se declara”.
En relación a la pretensión de la parte accionante referente a que no se presentó a la Cámara Municipal un proyecto contentivo de la estructura organizativa que se proponía en el proceso de reestructuración, el Juzgado de instancia, estatuyó lo que sigue:
“No obstante lo anterior, este Tribunal debe indicar que en el procedimiento administrativo que se revisa se constata que tal como lo indicó el querellante, ‘(…) no se presentó a la Cámara Municipal [rectius: Concejo Municipal] un proyecto contentivo de la estructura organizativa que se proponía (…)’, lo cual debió en todo caso ser presentado de conformidad con lo previsto en los artículo 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, según el cual, ‘La solicitud de reducción de personal será acompañada de un informe que justifique la medida, y de la opinión de la oficina técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija’. ‘Las solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario (…)’.
Sin embargo, la situación antes planteada debe ser examinada por esta Juzgadora a los efectos de constatar la posible violación al derecho a la defensa y al debido proceso por parte de la Alcaldía del Municipio Andrés Eloy Blanco al querellante, y con ello, si dicha actuación pueda ser entendida como un supuesto de indefensión a tenor de la garantía constitucional prevista en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y desarrollada en el artículo 19, numeral 1, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Para ponderar la situación antes descrita y con ello la presunta violación al derecho a la defensa y al debido proceso, uno de los puntos determinantes sería la naturaleza del cargo que detentaba la querellante, para lo cual, en el presente caso, se observa que:
(…omissis…)
Aplicando lo indicado al caso sub iudice resulta lógico concluir que la querellante no puede pretender ser considerado (sic) como ‘funcionario de carrera’, aún y cuando haya laborado para la Alcaldía del Municipio Andrés Eloy Blanco del Estado Lara (…) ya que no se evidencia que haya ingresado a la Administración Pública por medio de concurso público, tal cual lo exige el ordenamiento jurídico venezolano en los artículos 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública
(…omissis…)
De forma que, se infiere con claridad meridional que la estabilidad provisional de la querellante fue respetada, siendo que fue convocada oportunamente a participar en el concurso público respectivo, teniendo cargos a los cuales optar para ingresar a la Administración Pública Municipal a través del único medio reconocido para ello y, en especial al de Analista Contable II cuyas funciones resultan similares al cargo que desempeñaba como Contabilista II, ante lo cual el mismo (sic) no manifestó su deseo de participar; razón por la cual –independientemente de la reestructuración de personal-, en el caso de autos la protección de la cual gozaba cesó con tal actuar; pues -se reitera- el cargo que ejercía el referido ciudadano, no fue proveído en razón de la participación en concurso público, y por tanto no es subsumible dentro de los cargos de carrera en la Administración Municipal, tal como lo ha señalado la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Así se decide.
Bajo tal sintonía, este Tribunal debe desestimar la solicitud dirigida a la ‘(…) NULIDAD ABSOLUTA DEL PROCESO DE REESTRUCTURACIÓN y así como del acto por medio del cual se le excluyó de la función pública por parte del Alcalde del municipio Andrés Eloy Blanco por cuanto dicho retiro se fundamentó en un proceso de reestructuración viciado, tal como lo he señalado, de NULIDAD ABSOLUTA POR VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO POR OMISIONES ESENCIALES.’ Así como la solicitud de ordenar ‘(…) la reincorporación a [su] cargo y que se paguen los sueldos dejados de percibir hasta la fecha en que de manera cierta se cumpla con lo antes mencionado (…)’ ”.
(…omissis…)
Por las razones que se han hecho referencia no resulta procedente la pretensión de la querellante de declarar la nulidad del mismo y las pretensiones que se derivan de ello. Admitir lo contrario, traería como consecuencia reconocerle a la querellante un derecho a la estabilidad que no le otorga el ordenamiento jurídico. Así se declara”. (Mayúsculas del texto).
De lo anterior, se infiere que el iudex a quo estableció en relación a lo solicitado por la parte accionante que la Alcaldía del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara no había presentado un proyecto donde se hubiera propuesto una nueva estructura organizativa en el marco del proceso de reestructuración llevado a cabo. En tal sentido, esta Corte observa que el Tribunal de primera instancia analizó si dicha situación podría entenderse como una violación al derecho a la defensa y debido proceso, para ello estimó conveniente analizar la naturaleza del cargo que ostentaba la ciudadana Aleyberth Gabriela Zerpa, así como la forma en la cual ingresó a la Administración, estatuyendo que dicha querellante no podía considerarse como funcionaria de carrera puesto que no había ingresado a la Administración Municipal a través de concurso público, ni se constató que haya participado en el concurso convocado por la Alcaldía querellada en fecha 14 de febrero de 2010, donde pudo haber optado por los cargos de Auditor II o Analista Contable II, los cuales tenían unas funciones compatibles con el cargo ostentado por dicha ciudadana (vid. Folio Nº 24 de la pieza de recaudos), concluyendo que la Administración al celebrar un concurso público hacía fenecer la estabilidad relativa de la que gozaba la ciudadana querellante, y por tanto, resultaba improcedente la pretensión de nulidad del proceso de reestructuración, ya que decidir lo contrario resultaría reconocer a la ciudadana Aleybeth Gabriela Zerpa un derecho a la estabilidad que no le otorgaba el ordenamiento jurídico.
Dado lo precedente este Órgano Jurisdiccional considera que el iudex a quo no incurrió en el vicio de incongruencia positiva, en su modalidad de extrapetita dado que, si bien es cierto dicho Juzgado procedió a analizar la naturaleza del cargo que ostentaba la ciudadana querellante, se observa que lo hizo con la intención de verificar si la Alcaldía querellada le había violado su derecho a la defensa y al debido proceso, en virtud que a su decir, en el Decreto de reestructuración publicado en la Gaceta Municipal Nº 3 de fecha 27 de enero de 2009, del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara y aprobado por su Concejo Municipal en fecha 1º de abril de 2009 (ver folios Nros. 7 y 8 de la pieza de recaudos) no se había hecho la propuesta formal de una nueva estructura organizativa para reducir el personal, llegando a la conclusión que la ciudadana Aleyberth Gabriela Zerpa al no ser funcionaria de carrera; aunado al hecho de no presentarse al concurso público convocado en fecha 14 de febrero de 2010, para optar a una serie de cargos entre los que se encontraban el de Auditor II y Analista Contable II, los cuales tenían funciones similares al cargo que ejercía antes de la reestructuración, había perdido su estabilidad relativa. Así se declara.
Asimismo, se colige que en todo caso, la Alcaldía del Municipio Andrés Eloy Blanco del estado Lara, al iniciar un procedimiento de reestructuración consistente en una reducción de personal, para posteriormente convocar a una serie de concursos públicos referidos a la creación de nuevos cargos dentro del marco de dicho proceso de reestructuración, se estaba adecuando a lo previsto en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece, como regla general, que los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera, y el ingreso de los funcionarios públicos a dichos cargos será por concurso público.
Aunado a ello, también observa este Órgano Jurisdiccional que se cumplió con el procedimiento legalmente establecido relacionado con el otorgamiento del mes de disponibilidad, en el cual no fue posible reubicar a la ciudadana demandante en otro cargo, en virtud de lo cual, visto que dicha ciudadana no había ingresado a la Administración por concurso público, no puede considerarse funcionaria de carrera, en consecuencia, tal como lo estableció el Tribunal a quo mal pudiera declararse la nulidad del proceso de reestructuración y las pretensiones derivadas de ello, entre las que se encuentra el retiro de la Administración de dicha ciudadana. Así se decide.
En otro orden de ideas, con respecto a lo argüido por la representación judicial de la ciudadana querellante en su escrito de fundamentación de la apelación, con respecto a que “(…) en el supuesto negado de que esta Corte no considere que el Juzgador a quo incurrió en extrapetita, tampoco es cierto que mi representado haya detentado un cargo de confianza, por ser fiscal de rentas, ya que en el mundo del derecho laboral, (campo jurídico bajo el cual sin duda alguna debe analizarse los cargos de trabajo, por ser la especialidad en la materia) existe un PRINCIPIO CONSTITUCIONAL, como lo es el Principio de de (sic) la Primacía de la realidad frente a las Formas o Apariencias (…)”, este Órgano Colegiado estima que el cargo ostentado por la ciudadana Aleyberth Gabriela Zerpa al momento de su remoción y retiro era el de Contabilista II, y no el de Fiscal de Rentas; además, de la decisión recurrida no puede deducirse que se haya catalogado en ningún momento las funciones del aludido cargo de Contabilista II, como de confianza, por tanto, debe desecharse la argumentación anteriormente descrita. Así se decide.
En virtud de las anteriores consideraciones, resulta indefectible para esta Corte declarar sin lugar el recurso de apelación incoado por el representante judicial de la parte querellante, en razón de ello, se confirma la sentencia de fecha 7 de junio de 2011 dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Así declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Que es COMPETENTE para conocer el recurso de apelación ejercido el 13 de marzo de 2012, por el Francisco Antonio Panto Parra, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 104.270, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana ALEYBERTH GABRIELA ZERPA, titular de la cédula de identidad Nº 15.426.112, contra la decisión dictada en fecha 7 de junio de 2011, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la mencionada ciudadana contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO ANDRÉS ELOY BLANCO DEL ESTADO LARA.
2.- SIN LUGAR el recurso de apelación incoado.
3.- CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen y déjese copia certificada de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintisiete (27) días del mes de septiembre de dos mil trece (2013). Años 203° de la Independencia y 154° de la Federación.
El Presidente,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

El Vicepresidente,

GUSTAVO VALERO RODRÍGUEZ

El Juez,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Secretario Accidental,

JAIME SANDOVAL CASTELLANOS

AJCD/12/23
Exp. AP42-R-2012-001071

En fecha ___________ ( ) de ______________ de dos mil trece (2013), siendo la (s) ______________ de la _______________ se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2013-_________
El Secretario Accidental,