TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MIRIAM E. BECERRA T.
EXPEDIENTE Nº AP42-Y-2013-000187

En fecha 13 de de agosto de 2013 , se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº TS9º-CARC-SC-2013/1541 de fecha 12 del mismo mes y año, emanado del Juzgado Superior Noveno en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los Abogados Mauricio Aponte, Carlos Prato y Ricardo Martínez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nos. 34.406, 111.508 y 72.555, respectivamente, actuando en su condición de Apoderados Judiciales de la ciudadana LIUDMILA ELENA VERA MARTÍNEZ, titular de la cédula de identidad Nº 7.920.617, contra el FONDO INTERGUBERNALMENTAL PARA LA DESCENTRALIZACIÓN (FIDES).

Dicha remisión, se efectuó a los fines que esta Corte conociera en consulta de conformidad con lo establecido en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia dictada en fecha 15 de noviembre de 2010, por el referido Juzgado Superior, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

En fecha 14 de agosto de 2013, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha, se designó Ponente a la Juez Marisol Marín R., a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que esta Corte dictara la decisión correspondiente, dándose cumplimiento a lo antes indicado en esa misma fecha.

En fecha 11 de noviembre de 2013, se prorrogó el lapso para decidir en la presente causa.

En fecha 7 de enero de 2014, en virtud de la incorporación de la Abogada Miriam Elena Becerra Torres la Junta Directiva de esta Corte fue reconstituida, quedando integrada de la siguiente manera: María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente en ejercicio de la Presidencia; Marisol Marín R., Juez y Miriam Elena Becerra Torres, Juez Suplente.

En fecha 27 de enero de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba reanudándose la misma una vez transcurrido en el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 31 de enero de 2014, en razón de la incorporación del Juez Efrén Navarro, fue reconstituida la Junta Directiva de este Órgano Jurisdiccional quedando conformada de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín, Juez.

En fecha 4 de febrero de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, de igual manera, se dejó constancia del vencimiento del lapso de ley otorgado mediante auto de fecha 27 de enero de 2014, de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en esa misma fecha.

En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Abogada Miriam Elena Becerra Torres fue elegida la nueva Junta Directiva, quedando reconstituida de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MIRIAM ELENA BECERRA TORRES., Juez.

En fecha 20 de marzo de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 28 de marzo de 2014, transcurrido el lapso fijado en el auto dictado por esta Corte en fecha 20 de marzo de 2014, se reasignó la Ponencia a la Juez MIRIAM E. BECERRA T., a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente, lo cual fue hecho acto seguido.

Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir el asunto, previa las consideraciones siguientes:

-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL INTERPUESTO.

En fecha 8 de diciembre de 2009, los Abogados Mauricio Aponte, Carlos Prato y Ricardo Martínez, actuando en su condición de Apoderados Judiciales de la ciudadana Liudmila Elena Vera Martínez, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial, contra el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), esgrimiendo los siguientes alegatos de hecho y de derecho:

Expresaron que, desde el año de 1996, los funcionarios públicos de carrera, adscritos al Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), han sido evaluados en su desempeño de manera continua, periódica (Trimestralmente) y de forma cierta, de acuerdo a lo estipulado a las siguientes normativas legales: Ley de Carrera Administrativa (hoy derogada) , Régimen Especial y Estatutos Internos de los Empleados del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) de fecha 16 de octubre de 1995, según acta número 28, Resolución del Directorio Ejecutivo del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), mediante la cual se aprueba el Sistema de Evaluación del Personal (Trimestral), según sesión No. 7, Punto No. 3, de fecha 4 de marzo de 1996, Ley del Estatuto de la Función Pública y la Convención Colectiva Marco de los Funcionarios de la Administración Pública Nacional vigente.

Que, para el año 2009 el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) no había practicado las evaluaciones de desempeño correspondientes a la querellante como tampoco al resto de los funcionarios de la Institución, siendo un hecho cierto y notorio en el estamento funcionarial del organismo recurrido, que hasta la fecha de la interposición del presente recurso, el organismo en cuestión incumplió con su obligación de evaluar a su personal, lo cual incide de manera directa en una desmejora notable del beneficio económico que representa el ingreso trimestral, producto de la evaluación de desempeño la cual conlleva al pago de la prima por eficiencia, que han gozado desde el año 1996 de forma pacífica y continua, los funcionarios del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), y en el caso particular desde la fecha de ingreso de la recurrente asimilándose este concepto como un derecho adquirido de los funcionarios del mismo.

Continuaron alegando, que el incumplimiento del derecho que tiene la hoy querellante en su condición de funcionario público a ser evaluada no sólo acarrea responsabilidad administrativa por parte de las máximas autoridades del organismo recurrido; tal incumplimiento de la normativa legal también resulta en una desmejora en el salario de la querellante, por cuanto el pago de la prima de eficiencia equivalente a un mes de salario básico como resultado de la evaluación de desempeño, era incluida como parte del componente salarial de la Funcionaria a los efectos del cálculo del bono vacacional, bonificación de fin de año y antigüedad, tales conceptos como vacaciones y antigüedad ya se han venido causando en detrimento de su representada.

Que, siendo que el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) no efectuó las evaluaciones Trimestrales correspondientes a los meses de marzo, junio y septiembre de 2009, como tampoco las ha practicado hasta la fecha de la interposición del presente recurso, ha incumplido con la normativa Legal, pues tampoco emitió acto administrativo alguno mediante el cual interrumpiera las evaluaciones de desempeño teniendo como agravante que se encontraba a disposición del organismo administrativo querellado las sumas de dinero para tal fin, por cuanto en el año 2008 se aprobó el presupuesto de la parte recurrida, para el periodo 2009, asignándose una partida correspondiente a los pagos por prima de eficiencia producto de las evaluaciones de desempeño por la recurrente.

En este sentido, alegaron que la ciudadana recurrente junto con otros funcionarios, procedieron en fecha 20 de agosto de 2009 a consignar ante la presidencia del Fondo un escrito a los fines que la Presidenta del mismo informara las razones por las cuales no había practicado las evaluaciones trimestrales así como la solicitud de la realización de la evaluación, siendo que una vez transcurridos veinte (20) días de acuerdo al artículo 5 de la Ley orgánica de Procedimientos Administrativos, el organismo recurrido no dio respuesta a los peticionantes.
Que, de acuerdo al contenido de los artículos 23, 54, 57, 58 y 61 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es irrebatible la obligación legal que tiene la Administración Pública de pagar el salario y efectuar de forma periódica la evaluación de desempeño de los funcionarios a su servicio, obligación que en sus dichos fue incumplida por el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES).

Indicaron que, la obligación de evaluar trimestralmente a la recurrente tiene su fundamento particular en la Resolución del Directorio Ejecutivo del organismo recurrido de fecha 4 de marzo de 1996, mediante el cual se aprobó el Sistema de Evaluación del personal, según sesión Nº 7, Punto Nº 3, en el cual se decidió que los funcionarios de la Institución serian evaluados trimestralmente, con un pago equivalente a un (1) mes de salario básico en aquellos casos donde el funcionario evaluado hubiese obtenido un resultado esperado, de acuerdo al instrumento de evaluación utilizado, y en aquellos casos donde el resultado hubiese sido menor al esperado percibiría una cantidad inferior a un (1) mes de salario básico mensual; siendo este pago denominado Prima de Eficiencia.

Que, tal Resolución del Directorio Ejecutivo del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) se fundamentó en los artículos 52 y 53 del Régimen Especial y Estatutos internos de los Empleados del Fondo intergubernamental Para La Descentralización (FIDES) manteniéndose vigente hasta el presente, por cuanto la Presidencia de tal organismo no ha dictado acto administrativo alguno que modifique o reforme la referida Resolución; en consecuencia la misma no ha perdido su vigencia.

Asimismo, indicaron que una vez entrada en vigencia la Ley del Estatuto de la Función Pública, el ente recurrido continuó la evaluación del desempeño realizando cortes trimestrales para el pago de las primas que establecen los Estatutos Internos del mismo, dando continuidad a la Resolución del Directorio Ejecutivo.

Que la Prima de Eficiencia forma parte del sistema de remuneraciones y de manera directa del componente salarial de los funcionarios que allí prestan sus servicios y en particular, de la hoy recurrente, con incidencia en el bono vacacional, bonificación de fin de año y antigüedad.

Arguyeron que, el artículo 22 del Estatuto interno del personal del Fondo Intergubernamental para la descentralización (FIDES) indicia que la remuneración comprende los sueldos, compensaciones, primas y asignaciones y cualesquiera otras prestaciones pecuniarias que reciban los empleados por sus servicios en forma permanente para con el ente administrativo.

Que igualmente, la Convención Colectiva Marco de los Funcionarios de la Administración Pública Nacional, en su cláusula Vigésima Quinta establece la compensación por Eficiencia y Productividad previa evaluación del desempeño del funcionario público, con ocasión a los programas operativos anuales de los órganos y entes correspondientes; obligación que –a su decir- han venido incumpliendo las autoridades del Fondo Intergubernamental para la descentralización (FIDES).

Finalmente, solicitaron:

“…Que el presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial contra el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), sea Admitido, Sustanciado y declarado Con Lugar en la Sentencia Definitiva, de acuerdo al procedimiento previsto en los artículos 93, 94, y 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
2. Que en ejercicio de sus facultades, el Tribunal ordene la realización de las evaluaciones de desempeño correspondientes a los tres (3) trimestres del año en curso y a las evaluaciones correspondientes no practicadas durante el tiempo que dure el presente procedimiento hasta su sentencia definitivamente firme, de la funcionaria LIUDMILA ELENA VERA MARTÍNEZ, que en este acto presentamos.
3. Que el Tribunal ordene, que como consecuencia de practicar las evaluaciones de desempeño, el ente querellado proceda a efectuar los pagos correspondientes que se les adeuda (…) por concepto de Primas de eficiencia de los tres (3) trimestres vencidos del año en curso, equivalentes cada prima de Eficiencia a un (1) mes de salario básico; y el pago correspondiente a las primas de eficiencia, producto de las evaluaciones de desempeño que correspondan durante el tiempo que tarde en dirimirse el presente procedimiento, equivalente cada una a un (1) mes de salario básico.
4. Que el Tribunal declare el carácter salarial de las Primas de Eficiencia y sus incidencias, y en consecuencia ordene que se paguen las diferencias salariales generadas a favor de nuestra representada, por los conceptos de carácter salarial como bono vacacional, bonificación de fin de año y antigüedad ya causados” (Negrillas y mayúsculas del original).

-II-
DEL FALLO CONSULTADO

En fecha 15 de noviembre de 2010, el Juzgado Superior Noveno en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, fundamentando su decisión en las siguientes razones de hecho y de derecho:

“…La caducidad de la acción, no admite interrupción ni suspensión, sino que el mismo transcurre fatalmente y cuyo vencimiento implica la extinción de la acción para ejercer el derecho que se pretende hacer valer y por ende, tal acción debe ser interpuesta antes de su vencimiento.
La caducidad es, por disposición legal, una condición cuya verificación debe ser procesada por el Tribunal por ante el cual se interpone el recurso, en cualquier estado y grado de la causa, y una vez constatada la operación de la misma, debe igualmente ser declarada inadmisible la acción incoada.
El objeto de la caducidad es preestablecer el tiempo en que un derecho puede ejercitarse útilmente, es así que en la caducidad se atiende sólo el hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del término prefijado, prescindiendo de las razones subjetivas, negligencia del titular, o aún imposibilidad de hecho. Así pues, queda claro que existe una oportunidad legal para que los interesados puedan interponer los recursos previstos en las leyes, admitir lo contrario implicaría limitar, o incluso dejar sin efecto, el alcance de las pautas legales establecidas en tal sentido colocando la decisión de admitir o no un recurso presuntamente caduco, por el vencimiento del plazo, a la discrecionalidad del órgano jurisdiccional a quien se someta al conocimiento del mismo, lo cual pudiera producir actuaciones arbitrarias y anárquicas, que sin duda irían en detrimento de sentencias objetivas y ajustadas a derecho.
Ahora bien, debe este Órgano Jurisdiccional observar lo preceptuado en el Artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, según el cual:
(…omissis…)
Por tanto, disponiendo válidamente los funcionarios públicos para interponer su Querella de un lapso de tres (03) meses contados desde el día en que se generó el hecho causante de su reclamo y observándose que en el caso en estudio la Querellante interpone su recurso el Ocho (sic) (8) de Diciembre (sic) de Dos Mil Nueve (2009) reclamando se practiquen las evaluaciones correspondientes al año 2009, y visto que, tal y como se indicó supra, la Ley del Estatuto de la Función Pública establece que la evaluación de desempeño debe llevarse a cabo dos veces al año, es evidente que en cuanto a la evaluación correspondiente a los tres (03) primeros trimestres del año 2009 ha operado la caducidad de la acción, lapso que corre fatalmente, por lo que no pudo ser interrumpido ni suspendido con la interposición en fecha 18 de Agosto de 2009 ante la Presidencia del FIDES (sic) de un escrito por medio del cual se ejerció el derecho de petición y respuesta, a fin de que se realizaran las evaluaciones de sus funcionarios, tal y como se ha reiterado, entre muchos fallos, el de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia Nº 727 con ponencia del Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz, dictada el Ocho (8) de Abril de Dos Mil Tres (2003), en la cual estableció:
‘El lapso de caducidad, como lo denunció el recurrente, transcurre fatalmente y no es susceptible de interrupción, ni suspensión. Sin duda alguna, la caducidad es un lapso procesal y en relación con el carácter de éste, la Sala Constitucional se ha pronunciado y ha establecido que los lapsos procesales establecidos en las leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son formalidades que puedan ser desaplicados con base en el artículo 257 de la Constitución…’ En consecuencia, en cuanto al pago de las evaluaciones correspondientes se (sic) deberá declararse CADUCA la realización de evaluación de desempeño correspondiente a los tres (3) primeros trimestres del año 2009 y así se decide.
Cumplidos los trámites procedimentales conforme a lo estatuido en la Ley del Estatuto de la Función Pública y siendo la oportunidad para que el Tribunal proceda a dictar sentencia de mérito, pasa de seguidas a realizarlo previa las consideraciones siguientes:
Alega la querellante que la obligación de evaluarla trimestralmente se fundamenta en la Resolución del Directorio Ejecutivo del FIDES (sic) del 4 de Marzo(sic) de 1996, mediante la cual se aprobó el Sistema de Evaluación del Personal, según Sesión Nº 7, Punto Nº 3, decidiéndose que evaluados trimestralmente, con un pago equivalente a un mes de salario básico en aquellos casos donde hubiere obtenido un resultado esperado, y en caso de ser menor al esperado percibiría una cantidad inferior a un mes de salario básico mensual, pago que se denominó prima de eficiencia, fundamentándose en los Artículos 52 y 53 del Régimen Especial y Estatutos Internos de los Empleados del FIDES, (sic) manteniéndose vigente hasta el presente, por cuanto la presidencia del FIDES (sic) no ha dictado algún acto administrativo que la modifique o reforme
Para decidir este Tribunal Superior observa: No es un hecho controvertido en el caso de autos que el Directorio Ejecutivo del FIDES (sic), el 4 de Marzo (sic) de 1996, mediante Sesión Nº 7, Punto Nº 3, aprobara el sistema de evaluación del personal, consistente en un incentivo pagadero trimestralmente. Ahora bien, el Artículo 20 de la Ley que Crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, publicada en Gaceta Oficial Nº 5.132 Extraordinaria del 3 de Enero (sic) de 1997, establecía:
(…omissis…)
De aquí que los funcionarios y empleados del Fondo Intergubernamental para la Descentralización tengan el carácter de funcionarios públicos, siendo el régimen legal aplicable a los mismos el previsto en la Ley de Carrera Administrativa.
Ahora bien, el 6 de Septiembre (sic) de 2002 fue publicada en Gaceta Oficial Nº 37.522 la Ley del Estatuto de la Función Pública, estableciendo en su Disposición Derogatoria Única, que:
‘Al entrar en vigencia la presente Ley quedarán derogados la Ley de Carrera Administrativa del 3 de septiembre de 1970, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 1.428 Extraordinario de fecha 4 de septiembre de 1970, reformada por Decreto Ley Nº 914 del 13 de mayo de 1975 publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 1.745 Extraordinario del 23 de mayo de 1975 (…)’
Por su parte, los Artículos 58 y 60 eiusdem, establecieron:
‘Artículo 58. La evaluación deberá ser realizada dos veces por año sobre la base de los registros continuos de actuación que debe llevar cada supervisor.
En el proceso de evaluación, el funcionario deberá conocer los objetivos del desempeño a evaluar, los cuales serán acordes con las funciones inherentes al cargo’.
‘Artículo 60. La evaluación de los funcionarios y funcionarias públicos será obligatoria, y su incumplimiento por parte del supervisor o supervisora será sancionado conforme a las previsiones de esta Ley’.
Por lo tanto, la Ley del Estatuto de la Función Pública estableció un marco en el cual la Administración Pública, bien sea nacional, estadal o municipal, tiene el deber de evaluar el desempeño de sus funcionarios, por ser un medio de control, eficiencia y efectividad de los mismos, con el objeto de desarrollar una política de capacitación y desarrollo del personal, así como incentivos y licencias, además de preparar los soportes necesarios que permitirán la planificación del plan de personal y los incentivos que el organismo elaborará para el año fiscal, siendo, por tanto, una carga para la Administración y un derecho para el funcionario, por cuanto, de acuerdo al resultado que éste obtenga en su evaluación, recibirá algún incentivo, el cual en algunos casos puede consistir en una bonificación, que por su naturaleza, responde a una compensación por servicio eficiente, que la hace parte integrante de su sueldo mensual.
Ahora bien, la Ley de Reforma Parcial de la Ley Que (sic) Crea (sic) el Fondo Intergubernamental Para la Descentralización publicada en Gaceta Oficial Nº 37.022 del 25 de Agosto de 2000, modificó el Artículo 20 de la Ley que Crea (sic) el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, transcrito supra, de la siguiente manera:
‘Los funcionarios y empleados del Fondo tendrán el carácter de funcionarios públicos, con los derechos y obligaciones que les corresponden por tal condición, incluyendo lo relativo a su seguridad social, ingreso, traslados, ascensos, suspensión y retiro, lo cual se regirá por la ley nacional que regule la materia. El Presidente de la República en Consejo de Ministros, podrá dictar normas especiales para regular todo lo relativo a otros beneficios, capacitación, sistemas de evaluación, así como cualquier otra materia inherente al sistema de personal que no contradiga lo previsto en la ley nacional respectiva. El personal obrero se regirá por lo consagrado en la Ley Orgánica del Trabajo’.
Lo previsto en el Artículo in commento se mantuvo sin modificaciones hasta el 25 de Marzo (sic) de 2010 fecha para la cual fue publicada en Gaceta Oficial Nº 39.394 la Ley Derogatoria de la Ley que Crea el Fondo Intergubernamental Para la Descentralización (FIDES). Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto (sic) Función Pública, el sistema de evaluación aplicado a los funcionarios y empleados del Fondo Intergubernamental para la Descentralización, debió ser rediseñado tomando en consideración lo establecido en el señalado Artículo 58 eiusdem, por lo que, estableciéndose que la evaluación de desempeño debe llevarse a cabo dos veces al año, persistió la obligatoriedad para el Fondo Intergubernamental para la Descentralización de efectuar las evaluaciones de desempeño, las cuales deben hacerse, se insiste, únicamente dos veces al año, esto es, semestralmente, y no trimestralmente como lo establecía el sistema de evaluación del personal de los funcionarios y empleados del Fondo Intergubernamental para la Descentralización
Ahora bien, no observa este Tribunal Superior en autos algún elemento que permita evidenciar que el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, efectivamente, haya realizado las evaluaciones de la querellante correspondientes al año 2009, por lo que, siendo una obligación impuesta por la Ley que ha sido incumplida por el Organismo querellado, debería, en principio, ser forzoso para este Tribunal Superior ordenar al Fondo Intergubernamental para la Descentralización realizar las evaluaciones de desempeño de la querellante correspondientes al último trimestre del año 2009.
En cuanto a la segunda evaluación, visto que, se insiste, ha quedado establecido reiteradamente por este Órgano Jurisdiccional que es una obligación impuesta por la Ley del Estatuto de la Función Pública, y dado que no se evidencia de autos que la misma haya sido cumplida por el Fondo Intergubernamental para la Descentralización, resulta forzoso para este Tribunal Superior, ordenar, en principio, al Organismo querellado, realizar la evaluación de desempeño a la funcionaria Liudmila Elena Vera Martínez, titular de la cedula de identidad Nº 7.920.617, correspondiente al último trimestre del año 2009, esto es en relación a la fecha de interposición de la presente demanda en fecha Ocho (sic) (8) de Diciembre (sic) de 2009, y aquellas que se causen durante el tiempo que dure el presente juicio.
Ahora bien, debe observar este Tribunal Superior que: La Ley Derogatoria de la Ley Que (sic) Crea (sic) el Fondo Intergubernamental Para la Descentralización (FIDES), publicada en Gaceta Oficial Nº 39.394 del 25 de Marzo (sic) de 2010, estableció:
‘Garantía de los trabajadores y trabajadoras.
El Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de planificación, economía y finanzas procederá a elaborar y ejecutar un plan de acuerdo a las particularidades de los funcionarios y funcionarias del Servicio Autónomo Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), en lo que se refiere a los derechos y obligaciones que les corresponde por tal condición, garantizando lo relativo a su seguridad social y laboral. El personal obrero se regirá según lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo’.
Por su parte, el Decreto Nº 7.342 del 30 de Marzo (sic) de 2010, mediante el cual se incorpora a la estructura orgánica de la Vicepresidencia de la República, el Servicio Autónomo Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), publicado en Gaceta Oficial Nº 39.422 del 12 de Mayo (sic) de 2010, señaló:
(…omissis…)
De aquí que, en virtud de la vigencia de la Ley Derogatoria de la Ley que Crea el Fondo Intergubernamental Para la Descentralización (FIDES), debe este Tribunal Superior ordenar al Ministerio del Poder Popular con Competencia en Materia de Planificación, Economía y Finanzas realizar la evaluación de desempeño a la funcionaria Liudmila Elena Vera Martínez, titular de la cedula de identidad Nº 7.920.617, funcionaria del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), provisionalmente adscrito a la Vicepresidencia de la República, correspondiente al último trimestre del año 2009, esto es en relación a la fecha de interposición de la presente demanda en fecha Ocho (sic) (8) de Diciembre de 2009, y aquellas que se causen durante el tiempo que dure el presente juicio y así se decide.
Ahora bien, en cuanto al alegato de la querellante al señalar que las evaluaciones trimestrales se asimilaban a un derecho adquirido, debe este Tribunal Superior aclarar que: Los derechos adquiridos frente a la función administrativa deben necesariamente ser tratados bajo un matiz especial, pues detrás de ellos se encuentra el interés colectivo, por lo que son garantizados constitucionalmente, pero como en todo derecho, se imponen límites sustentados en la presunción de legalidad de los actos administrativos y en las disposiciones legales que regulan los intereses generales de la colectividad, por ello, cuando las condiciones legales para el reconocimiento de determinada prestación no se han cumplido, la pretensión de derecho adquirido sólo se erige en una mera expectativa, que debe ceder ante una Ley que puede atentar en su contra y dejarla sin efecto. Por tanto, la distinción entre derechos adquiridos y expectativas de derechos, tiene una gravitante importancia en la aplicación de la Ley en el tiempo, ya que, frente a los primeros existe una absoluta imposibilidad de exigir el cumplimiento de una nueva Ley a las situaciones jurídicas consolidadas bajo la Ley anterior, mientras que con relación a los segundos, si es permisible que una nueva norma modifique el cuadro jurídico que le dió (sic) nacimiento, de aquí que, visto que los funcionarios y empleados del Fondo se rigen por la Ley Nacional que regule la materia, esto es, Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual prevé dos evaluaciones semestrales al año, con su entrada en vigencia quedó sin efecto la Resolución del Directorio Ejecutivo, por no ser competente para regular a los funcionarios del FIDES (sic), por lo que, no siendo acordadas las evaluaciones trimestrales bajo el imperio de la Ley del Estatuto de la Función Pública, debe este Tribunal Superior forzosamente concluir que en el presente caso no se trata de derechos adquiridos, ya que, en todo caso, lo que existía era una expectativa de derecho, de que las evaluaciones siguieran haciéndose trimestralmente, y así se decide.
En cuanto al alegato del (sic) querellante al señalar que en el año 2008 se aprobó el presupuesto del FIDES (sic) para el período 2009, asignándosele una partida correspondiente a los pagos por prima de eficiencia y evaluaciones de desempeño, este Tribunal Superior no observa inserto en autos algún elemento capaz de evidenciar que efectivamente se encontrara a disposición del FIDES (sic) las sumas de dinero para cumplir las obligaciones trimestrales, aprobadas en el año 2008 para su presupuesto del período 2009, por lo que tales argumentos deben ser declarados improcedentes por infundados, y así se decide.
Solicita la querellante los pagos adeudados por concepto de evaluaciones de desempeño, de los tres trimestres vencidos del año en curso, equivalentes cada uno a un mes de salario básico y el pago de las primas de eficiencia producto de las evaluaciones de desempeño que correspondan durante el tiempo que tarde en dirimirse el presente procedimiento, equivalentes cada una un mes de salario básico. Para decidir este Tribunal Superior observa: El Artículo 61 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece:
(…omissis…)
Por tanto, si bien es cierto que la Administración Pública se encuentra obligada a realizar dos evaluaciones anuales a sus funcionarios, por lo que, tal y como se estableció supra, la obligatoriedad del Fondo Intergubernamental para la Descentralización en realizar las mismas se mantuvo, sólo que de manera semestral, esto es, dos veces por año, el pago de las primas de eficiencia como producto de los resultados de la evaluación de desempeño no es obligatoria, por cuanto, en virtud de los resultados de las evaluaciones, la Administración puede proponer incentivos y licencias, además de planes de capacitación y desarrollo para sus funcionarios, no constituyendo obligatoriamente un incentivo de carácter monetario, por lo que, aún cuando la ciudadana Liudmila Elena Vera Martínez, (…) sea debidamente evaluada, y el resultado sea que cumple por encima las exigencias del cargo, no implicaría para el Fondo Intergubernamental para la Descentralización la obligación de realizar algún pago con carácter de incentivo, por cuanto, si bien es cierto el pago de cualquier prima supone un estímulo al trabajo, también es cierto que incluso los reconocimientos verbales y públicos de una buena labor, realizados por la Administración, también constituyen un incentivo para el funcionario, por lo que, no conduciendo la evaluación de desempeño de manera automática al pago de una determinada cantidad de dinero, sea cual fuere su denominación, debe este Tribunal Superior negar la solicitud del querellante en cuanto al pago de los montos adeudados por concepto de evaluaciones de desempeño equivalentes cada uno a un mes de salario básico, y el pago de las primas de eficiencia producto de las evaluaciones de desempeño que correspondan durante el tiempo que tarde en dirimirse el presente procedimiento, equivalentes cada una un mes de salario básico, y así se decide.
Solicita la querellante se declare el carácter salarial de dichas primas y sus incidencias, en consecuencia, el pago de las diferencias salariales generadas por como (sic) bono vacacional, bonificación de fin de año y antigüedad, ya causados. Para decidir este Tribunal Superior observa: Tal y como se estableció supra, el pago de las primas de eficiencia como producto de los resultados de la evaluación de desempeño no es obligatoria, en virtud que de sus resultados, la Administración puede proponer incentivos y licencias, además de planes de capacitación y desarrollo para sus funcionarios, por lo que, en virtud de (sic) que la evaluación de desempeño no conduce de manera inmediata al pago de una determinada cantidad de dinero, este Órgano Jurisdiccional negó la solicitud del querellante en cuanto al pago de los montos adeudados por concepto de evaluaciones de desempeño y el pago de las primas de eficiencia producto de las evaluaciones de desempeño, no pudiendo, en consecuencia, otorgarle carácter salarial a las mismas y sus incidencias en el pago diferencias salariales generadas por bono vacacional, bonificación de fin de año y antigüedad, ya causados, por lo que deben declararse improcedentes, y así se decide.
V
DECISIÓN
En mérito de lo anterior, este Tribunal Superior Octavo (sic) de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
Primero: se declara PARCIALMENTE CON LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto por los abogados (sic) Mauricio Aponte Machín, Carlos Prato D’Armas y Ricardo Ramón Martínez Herrera, (…), actuando en su carácter de Apoderados Judiciales de la ciudadana Liudmila Elena Vera Martínez, (…) contra el FONDO INTERGUBERNAMENTAL PARA LA DESCENTRALIZACIÓN (FIDES), y en consecuencia:
SEGUNDO: CADUCA la realización de evaluación de desempeño correspondiente al primer semestre del año 2009.
TERCERO: PROCEDENTE la realización de evaluación de desempeño correspondiente al segundo semestre del año 2009 y las evaluaciones semestrales que se causen durante el tiempo que dure el presente juicio, las cuales deberán ser realizadas por el Ministerio del Poder Popular con Competencia en Materia de Planificación, Economía y Finanzas por ser la querellante funcionaria del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), provisionalmente adscrito a la Vicepresidencia de la República;
CUARTO: IMPROCEDENTE el pago de los montos adeudados por concepto de evaluaciones de desempeño equivalentes cada uno a un mes de salario básico, y el pago de las primas de eficiencia producto de las evaluaciones de desempeño que correspondan durante el tiempo que tarde en dirimirse el presente procedimiento, equivalentes cada una a un mes de salario básico.
QUINTO: IMPROCEDENTE el otorgamiento del carácter salarial a la prima de evaluación de desempeño y sus incidencias en el pago diferencias salariales generadas por bono vacacional, bonificación de fin de año y antigüedad, ya causados; Así se decide.” (Mayúsculas, Negrilla y subrayado del original).

-III-
DE LA COMPETENCIA

Previo a dictar decisión en la presente causa, corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para el conocimiento de la consulta de Ley, de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Noveno en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 15 de noviembre de 2010, prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

A tal efecto, se observa que de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de Ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual esta Corte resulta COMPETENTE para conocer la Consulta planteada en la presente causa. Así se declara.

-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declarada la competencia, pasa esta Corte a pronunciarse en relación a la consulta planteada, en los términos siguientes:

La Institución de la Consulta es una prerrogativa procesal de control Jurisdiccional a favor de la República, en los términos previstos en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esto es, con relación a todas aquellas sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa de la República, y a los fines de resguardar los intereses de la misma. Asimismo, la aplicación de la consulta obligatoria establecida en el artículo ut supra indicado, se lleva a cabo aún en los casos en que la representación en juicio de los intereses patrimoniales de los entes del Estado haya o no apelado de la sentencia y se aplique o no el procedimiento respectivo de segunda instancia, en virtud del desistimiento tácito o expreso del recurso de apelación interpuesto (Vid. sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Nros. 902 y 1.107, de fechas 14 de mayo de 2004 y 8 de junio de 2007, respectivamente).

Ahora bien, siendo que en el presente caso se ha planteado la Consulta de Ley del fallo dictado en fecha 15 de noviembre de 2010 por el Juzgado Superior Noveno en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual se declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la Representación Judicial de la parte recurrente, le corresponde a esta Corte analizar si procede la prerrogativa procesal de la consulta en la presente causa y al efecto se observa que la parte recurrida en la presente causa es el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), creado mediante Ley, cuya última reforma fue publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.805 Extraordinario de fecha 22 de marzo de 2006, la cual en su artículo 9 establecía que era un Servicio Autónomo sin personalidad jurídica, con autonomía administrativa, presupuestaria y de personal, adscrito administrativamente al Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Finanzas, (cuya liquidación fue ordenada mediante Ley Especial de Liquidación del Fondo Intergubernamental para la Descentralización, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.991 Extraordinario, de fecha 29 de julio de 2010), por ello, debe entenderse que la parte recurrida es la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del referido Ministerio, razón por la cual le resulta aplicable la prerrogativa procesal prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Así se decide.

Ahora bien, en aplicación del mencionado -artículo 72- al fallo sometido a consulta, éste debe ser revisado de manera puntual en relación a los aspectos o puntos que resultaron contrarios a la pretensión, excepción o defensa en este caso al Fondo Intergubernamental para la Descentralización, órgano contra el cual fue declarado parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los Apoderados Judiciales de la ciudadana Liudmila Elena Vera Martínez. Así se decide.

De la consulta de Ley

Así la cosas, esta Alzada ejerciendo funciones de consulta procede a verificar si el fallo dictado por el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 15 de noviembre de 2010, se encuentra ajustado a derecho, para lo cual observa:

Que el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por considerar que “(…) con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto Función Pública, el sistema de evaluación aplicado a los funcionarios y empleados del Fondo Intergubernamental para la Descentralización, debió ser rediseñado tomando en consideración lo establecido en el señalado Artículo 58 eiusdem, por lo que, estableciéndose que la evaluación de desempeño debe llevarse a cabo dos veces al año, persistió la obligatoriedad para el Fondo Intergubernamental para la Descentralización de efectuar las evaluaciones de desempeño, las cuales deben hacerse, se insiste, únicamente dos veces al año, esto es, semestralmente, y no trimestralmente como lo establecía el sistema de evaluación del personal de los funcionarios y empleados del Fondo Intergubernamental para la Descentralización” y “(…) dado que no se evidencia de autos que la misma haya sido cumplida por el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (…)”, ordenó al Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), procediera a realizar las evaluaciones de desempeño de la prenombrada ciudadana, que se causaran durante el tiempo que dure el presente juicio.

En torno al tema, corresponde a esta Corte, en primer lugar determinar la normativa aplicable al caso de autos.

Al efecto, aprecia este Órgano Jurisdiccional que el artículo 17 de la Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), publicada en Gaceta Oficial Nº 5805 Extraordinario, de fecha 2 de marzo de 2006, prevé lo siguiente:

“Artículo 17. Los funcionarios y empleados del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), tendrán el carácter de funcionarios públicos, con los derechos y obligaciones que les corresponden por tal condición, incluyendo lo relativo a su seguridad social, ingreso, traslados, ascensos, suspensión y retiro, lo cual se regirá por la ley nacional que regule la materia. El Presidente de la República en Consejo de Ministros, podrá dictar normas especiales para regular todo lo relativo a otros beneficios, capacitación, sistemas de evaluación, así como cualquier otra materia inherente al sistema de personal que no contradiga lo previsto en la ley nacional respectiva. El personal obrero se regirá por lo consagrado en la Ley Orgánica del Trabajo”.

Se colige del contenido de la referida normativa, que los empleados del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) tienen el carácter de funcionarios públicos y todo aquello relativo a sus derechos, obligaciones, seguridad social, ingreso, ascensos, traslados, suspensión y retiro se rige por la Ley nacional que regula la materia funcionarial, esto es, por la Ley del Estatuto de la Función Pública, tal como lo indicó el Iudex A Quo.

En este mismo sentido, resulta oportuno apuntar que la Carta Magna, en su exposición de motivos, ha señalado que: “(…) para el ascenso se someterá a un sistema de evaluación que reporte una calificación de méritos de los funcionarios públicos en forma periódica. Ello implica una evaluación objetiva de la gestión personal de los funcionarios y un programa de formación y capacitación al cual se deberá someter (…)”.

De igual forma, cabe mencionar que la Ley del Estatuto de la Función Pública, ha desarrollado lo que en materia de evaluación de desempeño ha establecido la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al expresar en sus artículos 57 y 58, lo siguiente:

“Artículo 57: La evaluación de los funcionarios y funcionarias públicos en los órganos y entes de la Administración Pública comprenderá el conjunto de normas y procedimientos tendentes a evaluar su desempeño.
Los órganos y entes de la Administración Pública Nacional deberán presentar al Ministerio de Planificación y Desarrollo, para su aprobación, los resultados de sus evaluaciones, como soporte de los movimientos de personal que pretendan realizar en el próximo año fiscal y su incidencia en la nómina del personal activo, conjuntamente con el plan de personal, determinando los objetivos que se estiman cumplir durante el referido ejercicio fiscal”.
“Artículo 58: La evaluación deberá ser realizada dos veces por año sobre la base de los registros continuos de actuación que debe llevar cada supervisor.
En el proceso de evaluación, el funcionario deberá conocer los objetivos del desempeño a evaluar, los cuales serán acordes con las funciones inherentes al cargo”.

De las normas antes transcritas se infiere que la Administración Pública deberá realizar dos (2) veces por año una evaluación de desempeño a sus funcionarios, mediante un conjunto de normas y procedimientos presentados y aprobados por el Ministerio de Planificación y Desarrollo, hoy Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Finanza; responsabilidad compartida con las respectivas Oficinas de Recursos Humanos, que funcionan en los entes y órganos públicos, en la elaboración de los instrumentos de evaluación, los cuales deberán ser creados de manera tal, que garanticen la objetividad, imparcialidad e integridad de la evaluación, acciones que sin duda alguna, contribuirán a la realización efectiva del proceso de evaluación.

Adicionalmente, cabe destacar que el funcionario evaluado deberá conocer los objetivos de la evaluación, los cuales estarán en consonancia con las funciones inherentes al cargo que ejerce, razón por la cual, la participación del funcionario en el proceso evaluativo es una garantía tanto del derecho a la defensa como del derecho a la estabilidad consagrados en el Texto Fundamental.

En sintonía con lo expuesto y a mayor abundamiento sobre lo señalado, cabe señalar que tanto este Órgano Jurisdiccional como la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, se han pronunciado respecto a este punto mediante sentencia Nº 2008-1596, de fecha 14 de agosto de 2008, (caso: Oscar Alfonso Escalante Zambrano vs. El Cabildo Metropolitano de Caracas, expresando que:

“… a los fines de lograr (…) la eficacia y la eficiencia de la Administración Pública, es necesario no sólo el concurso como única forma de ingreso a ésta, sino la procura de un cuerpo de funcionarios plenamente capacitados y contestes con los principios que nuestra Norma Fundamental le ha atribuido a la Administración Pública y ello se logra precisamente a través de la figura de la evaluación del desempeño de todos los funcionarios públicos al servicio de los distintos órganos de la Administración, circunstancia ésta que se encuentra regulada en los artículos 57 y siguientes de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dentro del capítulo IV (Evaluación del Desempeño) del título V (Sistema de Administración de Personal), constituyendo ello un mandato legal de obligatorio acatamiento para la Administración Pública”.

De esta manera, se deduce que las evaluaciones de desempeño de los funcionarios persiguen mantener niveles de eficiencia y eficacia de la Administración Pública, que vienen a constituir un deber ineludible de la Administración, conforme a lo previsto en el artículo 60 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ya que son de obligatoria realización; tan es así, que el supervisor o supervisora que incumpla tal obligación debe ser sancionado conforme a las previsiones de la Ley in commento.

Ahora bien, en el caso de marras esta Corte observa que efectivamente tal y como lo indicó el A quo en el fallo objeto de consulta, el Directorio Ejecutivo del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), en Sesión Nº 7 del 4 de marzo de 1996, mediante Punto Nº 3, que riela a los folios setenta y dos (72) y setenta y tres (73) del expediente judicial, aprobó el sistema de evaluación trimestral de los funcionarios adscrito al referido Fondo, incluyendo primas por jerarquía y eficiencia, con aplicación a partir del 1º de enero de 1996; éste quedó sin efecto con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, al establecer en su artículo 58 que las evaluaciones de desempeño deberán ser realizadas dos veces por año, sobre la base de los registros continuos de actuación que debe llevar cada supervisor.
Ello así, de la revisión exhaustiva del expediente administrativo de la recurrente y demás actas procesales que conforman la presente causa, esta Alzada pudo verificar que no consta que la parte recurrida haya consignado en autos pruebas suficientes, a los fines de evidenciar la realización de la evaluación de desempeño correspondiente al segundo semestre del año 2009, a la ciudadana Liudmila Vera, razón por la cual, esta Corte considera que al ser una obligación de la Administración, de conformidad con lo previsto en el artículo 60 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, resulta ajustado a derecho que el Juzgador de Instancia haya ordenado al Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) la realización de la evaluación solicitada.

Por lo anteriormente expuesto, este Órgano Jurisdiccional conociendo en consulta, Confirma el fallo dictado por el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 15 de noviembre de 2010, mediante el cual declaró parcialmente con lugar el presente recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se declara.

-V-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer en Consulta de Ley prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia dictada en fecha 15 de noviembre de 2010, por el Juzgado Superior Noveno en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la Representación Judicial de la ciudadana LIUDMILA ELENA VERA MARTÍNEZ, contra el FONDO INTERGUBERNALMENTAL PARA LA DESCENTRALIZACIÓN (FIDES).

2. CONFIRMA por efecto de la consulta el fallo de fecha 15 de noviembre de 2010.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión y remítase el expediente al Juzgado de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los treinta (30) días del mes de abril de dos mil catorce (2014). Años 204° de la Independencia y 155° de la Federación.
El Juez Presidente,

EFRÉN NAVARRO

La Juez Vicepresidente,

MARÍA EUGENIA MATA

La Juez,

MIRÍAM E. BECERRA T.
PONENTE

El Secretario,

IVÁN HIDALGO

Exp. Nº AP42-Y-2013-000187
MB/16

En fecha ________________________________ ( ) de ________________________ de dos mil catorce (2014), siendo la(s) ___________________________ de la __________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° __________________________.-

El Secretario,