JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2007-001196
En fecha 2 de agosto de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 07-1438 de fecha 26 de julio de 2007, emanado del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de recurso contencioso administrativo funcionarial, interpuesto por el Abogado Miguel Eduardo Romero, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 110.620, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano YVÁN ANÍBAL GONZALO CARVAJAL, titular de la cédula de identidad Nº 10.554.069, contra el Acto Administrativo identificado alfabéticamente DGIAPEM/N 309-2006, de fecha 6 de octubre de 2006, dictado por el Comisario General del INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 26 de julio de 2007, el recurso de apelación ejercido en fecha 18 de julio de 2007, por la Abogada Sonia De Luca, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 40.445, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Instituto Autónomo de la Policía del Estado Miranda, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 18 de junio de 2007, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 8 de agosto de 2007, se dio cuenta a la Corte, se inició la relación de la causa, se designó Ponente a la Juez Neguyen Torres López y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para fundamentar la apelación.
En fecha 18 de septiembre de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito de fundamentación a la apelación, interpuesto por la Abogada Sonia De Luca, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Instituto Autónomo de la Policía del Estado Miranda.
En fecha 9 de octubre de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito de contestación a la fundamentación a la apelación, interpuesto por el Abogado Miguel Romero, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano Yván Aníbal Gonzalo.
En fecha 10 de octubre de 2007, esta Corte abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 17 de octubre de 2007, esta Corte dejó constancia de que venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 5 de diciembre de 2007, esta Corte fijó la celebración de la Audiencia de Informes para el día 3 de marzo de 2008, conforme a lo dispuesto en el artículo 19 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 18 de diciembre de 2008, fue constituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Andrés Eloy Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 29 de enero de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por la Abogada Sonia De Luca, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Instituto Autónomo de la Policía del Estado Miranda, mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 5 de febrero de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por el Abogado Miguel Romero, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano Yván Aníbal Gonzalo, mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 17 de febrero de 2009, esta Corte dictó el auto de abocamiento y ordenó notificar a la Procuraduría General del Estado Miranda, a los fines de la reanudación de la causa.
En fecha 9 de marzo de 2009, el ciudadano Alguacil de este Corte consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Procurador General de la República, el cual fue recibido en fecha 4 de marzo de 2009.
En fecha 20 de mayo de 2009, esta Corte reasignó la ponencia al Juez Andrés Brito y fijó la celebración de la Audiencia de Informes para el día 30 de junio de 2009, conforme a lo dispuesto en el artículo 19 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia
En fecha 30 de junio de 2009, esta Corte celebró la Audiencia Oral de Informes, se dejó constancia de la comparecencia de la Abogada Reinaudrey Zaragoza, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 117.227, en representación de la parte recurrida; igualmente, se dejó constancia de la no comparecencia de la parte recurrente.
En fecha 1º de julio de 2009, esta Corte ordenó pasar el presente expediente al Juez Ponente, a los fines que dicte la decisión correspondiente.
En fecha 7 de julio de 2009, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.
En fecha 20 de enero de 2010, fue elegida la nueva Junta Directiva en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, la cual quedó conformada por los ciudadanos: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 24 de febrero de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia interpuesta por el Abogado Miguel Eduardo Romero, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano Yván Aníbal Gonzalo, mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 9 de marzo de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por la Abogada María Yalmery Ortega, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 96.807, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Instituto Autónomo de la Policía del Estado Miranda, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 25 de marzo de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 8 de abril del 2010, esta Corte reasignó la Ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el presente expediente, a los fines que dicte la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.
En fechas 9 de noviembre de 2010 y 7 de abril de 2011, se recibieron en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencias suscrita por la Abogada María Yalmery Ortega, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Instituto Autónomo de la Policía del Estado Miranda, mediante las cuales solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación de la Juez MARISOL MARÍN R., fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MARISOL MARÍN R., Juez.
En fecha 22 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 29 de febrero de 2012, esta Corte dictó el auto mediante el cual, solicitó a la Oficina de Recursos Humanos del Instituto autónomo de la Policía del estado Miranda, la copia certificada del expediente administrativo del ciudadano Yván Aníbal Gonzalo Carvajal.
En fecha 10 de abril de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito suscrito por la representación de la querellada, mediante el cual consignó historial personal del ciudadano querellante.
En fecha 11 de abril de 2012, se ordenó pasar el presente expediente al Juez Ponente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 18 de septiembre de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por la representación de la querellada mediante la cual, solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 31 de enero de 2013, esta Corte dictó el auto mediante el cual, solicitó a la Oficina de Recursos Humanos del Instituto Autónomo de la Policía del estado Miranda, remitiera a esta Corte el Manual Descriptivo de Cargos (M.D.C.) y el Registro de Identificación de Cargos (R.I.C.).
En fecha 21 de febrero de 2013, en cumplimiento a lo ordenado por esta Corte en el auto ut supra mencionado se acordó librar la notificación correspondiente, lo cual ocurrió en esa misma oportunidad.
En fecha 8 de abril de 2013, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Presidente del Instituto Autónomo de la Policía del estado Bolivariano de Miranda, el cual fue recibido en fecha 5 de abril de 2013.
En fecha 24 de abril de 2013, vencido el lapso establecido en el auto dictado por esta Corte en fecha 31 de enero de 2013, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente a los fines de dictar la decisión correspondiente, lo cual ocurrió en esa misma fecha.
En fecha 20 de junio de 2013, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia consignada por la Abogada María Yallmery, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte querellada.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 28 de noviembre de 2006, el Abogado Miguel Eduardo Romero, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano Yván Aníbal Gonzalo Carvajal, interpuso el recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Acto Administrativo DGIAPEM/N 309-2006, de fecha 6 de octubre de 2006, dictado por el Comisario General del Instituto Autónomo de Policía del estado Miranda, con base en las consideraciones siguientes:
Señaló que “…que empezó a prestar servicios en el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda (en adelante IAPEM), a partir del 25 de marzo de 1997, con el cargo de Detective, hasta el 6 de octubre de 2006, fecha en la cual fue removido del cargo de Inspector Jefe…” (Mayúscula del original).
Alegó que, “…es funcionario de carrera por cuanto para su ingreso cumplió con lo previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública y en el artículo 146 constitucional, además por cuanto de su trayectoria se desprende que no ocupaba ninguno de los cargos de los previstos en el artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
Que, “…el acto administrativo mediante el cual se acordó su remoción quebranta los principios de progresividad, intangibilidad e irrenunciabilidad establecidos en los artículos 1 y 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, además de lo previsto en los artículos 21 numerales 1 y 2, 89 numeral 5, 137 y 146 constitucionales, por cuanto la Administración en violación al derecho a la igualdad y a la no discriminación pretende catalogar todos los cargos del IAPEM como de libre nombramiento y remoción, y en su caso particular, sin especificar en el acto de remoción las funciones por él ejercidas y el nivel de confianza de las mismas…” (Mayúscula del original).
Que, “…dicho acto fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, en contravención a lo establecido en el artículo 19 ordinales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.
Que, “…el acto de remoción está viciado de falso supuesto de hecho, por cuanto no es un funcionario de libre nombramiento y remoción (…) en caso que se considere que el IAPEM es un órgano de seguridad del Estado, no podrían por ello calificarse a todos sus funcionarios como de libre nombramiento y remoción sólo por el hecho de estar adscritos a él…” (Mayúscula del original).
Esgrimió que, “…que no existe un reglamento orgánico del IAPEM en el cual se clasifique el cargo del cual fue removido como de libre nombramiento y remoción, o que señale que las funciones de dicho cargo son de seguridad de Estado, a partir del cual pudiese establecerse un Registro de Información del Cargo”.
Finalmente solicitó que, “…se declare la nulidad del acto administrativo de remoción N° DGIAPEM/N° 309/2006, de fecha 06 de octubre de 2006, se ordene su reincorporación con la jerarquía de Inspector Jefe, se ordene el pago de los sueldos dejados de percibir con la respectiva corrección monetaria y los intereses de mora correspondientes, y sea declarado con lugar el presente recurso…” (Mayúscula del original).
II
DE LA DECISIÓN APELADA
En fecha 18 de junio de 2007, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el presente recurso contencioso administrativo funcionarial, fundamentándose en las siguientes consideraciones:
“Alega el querellante que el acto administrativo mediante el cual se acordó su remoción quebranta los principios de progresividad, intangibilidad e irrenunciabilidad establecidos en los artículos 1 y 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, además de lo previsto en los artículos 21 numerales 1 y 2, 89 numeral 5, 137 y 146 constitucionales, por cuanto la Administración en violación al derecho a la igualdad y a la no discriminación pretende catalogarlo como un funcionario de libre nombramiento y remoción, al igual que el resto de los funcionarios del IAPEM, cuando en realidad es un funcionario público de carrera, estando en consecuencia el acto viciado de falso supuesto de hecho. A su vez, invoca el vicio de falso supuesto, al considerar que no se trata de funcionarios de confianza.
Por su parte, la representación judicial del ente querellado señaló que en virtud de las funciones de seguridad de Estado que lleva a cabo el IAPEM, y al ser el querellante un funcionario de jerarquía policial, el mismo es un funcionario de libre nombramiento y remoción. En tal sentido se observa:
Con respecto al alegato de violación del contenido de los artículos 21 ordinales 1 y 2, y 89 ordinal 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe señalarse en primer termino que el derecho a la igualdad implica que su reconocimiento se haga entre iguales, ello es, entre situaciones y personas que se encuentran en idénticas condiciones frente al mismo derecho invocado, habiendo en consecuencia discriminación cuando la Administración se encuentra frente a dos personas que invocan un mismo derecho en iguales circunstancias y este es reconocido sólo a una de ellas.
En el caso de autos el querellante sólo hace una mención genérica y poco precisa de violación de tales derechos, sin establecer las situaciones específicas de hecho en las cuales fundamente su pretensión, ni establece o trae a los autos actuaciones concretas de la Administración en las cuales pueda este Juzgado verificar la procedencia de la denuncia de violación. En consecuencia este Juzgado desestima el alegato del querellante en este sentido. Así se decide.
Con respecto al alegato de violación del artículo 146 constitucional se observa que dicho artículo establece como principio general que los cargos de la Administración Pública son de carrera, sólo excepcionalmente se excluyen ciertos cargos de la carrera administrativa.
Este principio justifica su existencia en la necesidad de que los funcionarios públicos además de dirigir su actuación a servir al Estado y al ciudadano, sean el pilar fundamental para lograr el funcionamiento de la Administración Pública de forma eficiente, eficaz, moderna y estable, de manera que los derechos y deberes de los funcionarios públicos en miras a obtener tales fines, no deben ser relajados a voluntad de la administración o de sus jerarcas.
Así, el sistema de carrera dentro del Poder Público tiene justificación lógica y asidero jurídico, no sólo para darle protección a los funcionarios públicos a través del derecho a la estabilidad general de los trabajadores (artículo 93 Constitucional), sino de forma especial, la que se desprende del artículo 146 eiusdem, además de garantizar por un lado, la profesionalización de los funcionarios públicos, lo cual va de la mano con la eficiencia y eficacia de la Administración Pública, y por tanto en las posibilidades de aumentar los grados de gobernabilidad del Estado; y por el otro, para lograr la imparcialidad política, la cual se vería afectada si todos los funcionarios de la Administración Pública ostentaran cargos de libre nombramiento y remoción, ya que bastaría con que hubiese un cambio de autoridades directivas en determinado órgano o ente, para que de manera unilateral, se decidiera prescindir de los servicios de cualquier funcionario público a discrecionalidad de quien tenga la potestad de decisión.
Luego entonces, por principio constitucional se tiene que los cargos de la Administración Pública son por regla general de carrera, siendo los cargos de libre nombramiento y remoción la excepción a dicha regla. En consecuencia, de aplicarse a los cuerpos policiales las previsiones del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no debe entenderse que la calificación de funcionario de libre nombramiento y remoción corresponda a todos los empleados de los órganos de seguridad del Estado, o a los funcionarios adscritos al Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria, o a los Aeropuertos, sino solamente a aquellos que por la naturaleza de las funciones del cargo que desempeñen puedan ser calificados como tales. Es decir, no puede entenderse que la naturaleza jurídica del cargo sea ajena a las funciones del funcionario, y que su condición de libre nombramiento y remoción, dependa de las funciones del órgano, toda vez que dicha interpretación sería contraria a lo que el legislador previó como medio de protección a la carrera, que sólo admite interpretaciones restrictivas, de forma tal que mal puede aceptarse una interpretación que desvíe el elemento subjetivo que prevé la ley para determinar el cargo como de confianza (funciones de la persona que ejerce el cargo), para convertirse en un criterio material u orgánico de acuerdo a las funciones del órgano o del ente.
En el caso de autos, el fundamento jurídico del acto de remoción del querellante lo constituye el contenido del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, al considerar que el querellante ejercía funciones de seguridad de Estado y por ende de confianza, al pertenecer al Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda (IAPEM), el cual fue calificado por el propio acto de remoción objeto de impugnación, como un Cuerpo de Seguridad del Estado.
Como se indicó anteriormente, el elemento que califica a un cargo como de confianza son las funciones que ejerce el funcionario que ostenta el cargo y no como fue señalado tanto en el acto administrativo de remoción como por la representación judicial del ente querellado, por la naturaleza de las funciones del órgano o del ente. Se debe indicar además, que en la clasificación de los cargos de libre nombramiento y remoción deben distinguirse los funcionarios de confianza de los de alto nivel, ya que mientras los segundos dependen de su ubicación en la estructura organizativa referidos de forma expresa y taxativa en el artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, los primeros atienden exclusivamente a las funciones que puedan ejercer conforme al artículo 21 eiusdem.
No basta así, que un cargo determinado sea catalogado como de Alto Nivel o de Confianza, sino que el mismo debe referirse a cargos cuyo nivel de jerarquía y su ubicación jerárquica dentro de la organización administrativa o cuyas funciones según sea el caso, determinen que al cargo se le pueda atribuir dicha naturaleza, de manera de demostrar objetivamente tal condición, pues no es suficiente para clasificar un cargo como de Alto Nivel o de Confianza, la sola calificación por parte de la administración como tal, ni que sea considerado como de ‘grado 99’, toda vez que dicha mención no determina que sea efectivamente de libre nombramiento y remoción, sino que se trata de una calificación de la Administración.
Del mismo modo es menester indicar que tal y como fue señalado, es el propio Texto Constitucional en su artículo 146, el que prevé la carrera administrativa como la regla que rige para los cargos de la Administración Pública, mientras que la excepción a la regla está prevista en cuanto se refiere a los funcionarios de libre nombramiento y remoción, así como al personal obrero y contratado, los cuales deben considerarse, en principio, ajenos a la función pública. Siendo entonces que, los cargos de libre nombramiento y remoción constituyen una excepción a los cargos de carrera, no puede aplicarse interpretación extensiva para su determinación, sino al contrario, la interpretación debe ser restrictiva o en el mejor de los casos, literal y en tal sentido, debe determinarse a ciencia cierta, en el supuesto de la norma del cargo que se ejerce y que lo considera como de libre nombramiento y remoción.
En este sentido, el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública señala que serán considerados cargos de confianza ‘…aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministras, de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley’. (Subrayado y negritas del Tribunal).
De acuerdo a lo anterior, es preciso, 1. Que el cargo sea considerado como de confianza, según las funciones que principalmente desempeña, lo cual se obtiene con el análisis de las funciones propias asignadas al cargo con respecto a las funciones que de hecho realiza el funcionario; y 2. Que el funcionario desempeñe efectiva y principalmente dichas funciones, lo cual debe desprenderse del Registro de Información del Cargo.
Por tanto, corresponde a la Administración definir y demostrar la actividad del funcionario, de forma concreta, específica e individualizada, siendo el Registro de Información del Cargo (R.I.C) el medio idóneo para demostrar las funciones que el querellante cumplía y que permitan determinar el grado de confianza necesario a los fines de la aplicación de la norma en referencia.
Así, lejos de lo alegado por la representación judicial del ente querellado, el hecho de que un determinado órgano o ente pueda ser considerado de seguridad de Estado, no implica per se que todos los funcionarios a él adscritos sean de confianza, por cuanto como se señaló, el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública se refiere al carácter de confianza de ‘las funciones’ llevadas a cabo en virtud de un cargo determinado, y no a la naturaleza de las funciones del órgano o ente en el cual preste servicios el funcionario, estableciendo de forma clara las funciones que deben ser ejercidas por el funcionario para ser considerado de confianza.
De manera que, las querellas en las que la impugnación de los actos administrativos de remoción y retiro, obedece a la calificación hecha por parte de la Administración de cualquier cargo existente dentro de la estructura organizativa de ésta como de libre nombramiento y remoción, debe tenerse, de acuerdo a la regla establecida en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que el cargo ostentado por el querellante es de carrera, quedando en consecuencia, a cuenta de quien alega lo contrario, en este caso, de la Administración, la carga procesal de probar la procedencia de la excepción, es decir, que el cargo es de libre nombramiento y remoción, lo cual debe plasmarse en el acto administrativo, sin que sea dable la motivación efectuada en la contestación de la querella. Es decir, que al no demostrarse en sede administrativa, ni en sede judicial que se trata de un funcionario de libre nombramiento y remoción, debe aplicarse el principio de presunción general y determinar que se trata de un funcionario de carrera al que se le dio tratamiento de funcionario de libre nombramiento y remoción, cuando no lo era o que no fue demostrado que lo fuere.
En el presente caso, observa este Juzgado, que en auto de fecha 14 de diciembre de 2006, se solicitó la remisión a este Juzgado del expediente administrativo relacionado con la presente causa, sin embargo, no consta que dicho expediente haya sido consignado, por tanto no puede este Tribunal verificar si efectivamente la Administración levantó el respectivo Registro de Información del Cargo del querellante, situación que impide conocer certeramente las funciones ejercidas por éste, y si las mismas eran funciones de seguridad de Estado y por ende de confianza en los términos establecidos en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, o si tal y como lo señala la representación judicial del ente querellado el recurrente no era funcionario de carrera. De manera que, del sólo señalamiento en el acto administrativo que el querellante ejercía funciones de seguridad del Estado bajo los supuestos esgrimidos en el acto impugnado, no puede desprenderse que se trate de un funcionario de libre nombramiento y remoción, en consecuencia y con fundamento en lo establecido en el artículo 146 constitucional, el cargo ejercido por el querellante debe ser considerado a todo evento, de carrera.
El anterior pronunciamiento se fortalece al revisar uno de los basamentos del acto administrativo impugnado, el cual consistió en la consideración por parte del ente emisor del acto con respecto a que la Policía Estadal es un cuerpo de ‘Seguridad del Estad’, argumento que fue sustentado entre otros, en la sentencia del 23 de enero de 2003 de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que indicó:
‘(…) Ello así y siendo que la propia Ley del Estatuto de la Función Pública expresamente no excluye de su aplicación a los funcionarios de los cuerpos de seguridad del Estado, dentro de los cuales se encuentra la Dirección Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), sino que por el contrario hace expresa mención en el antes trascrito artículo 21 ejusdem, señalando que dichos funcionarios son considerados como de confianza, permitiendo una inclusión tácita, en la aplicación de dicho ordenamiento jurídico, de los funcionarios que laboran en tales organismos lo cual a criterio de esta Corte, determina la competencia para conocer de sus reclamaciones que dichos funcionarios efectúen con ocasión de sus relaciones de empleo público (…)’
Al efecto se tiene que la noción de ‘policía’ ha evolucionado desde su concepción en la antigua Grecia, pasando por el ‘Estado Absoluto’, ‘Estado de Policía’ hasta el actual ‘Estado de Derecho’, en el cual las actuaciones de este se encuentran limitadas sobre la base fundamental del principio de la división de poderes y el imperio de la Ley. Dentro de esta evolución del concepto, la actividad de policía ha debido limitarse a la actividad desarrollada concretamente por determinada organización administrativa para la prevención y defensa frente a peligros para la seguridad y el orden público, que implica para el Estado, la protección tanto interna como externa, del orden constituido.
Dentro de estas actividades que delinean la actividad administrativa de policía debe resaltarse la actividad de seguridad y de orden público que despliegan los cuerpos policiales, correspondiendo destacar, tal como lo indicó la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la diferencia existente entre conceptos que pueden ser similares e incluso confundirse, como lo son el de seguridad de estado y el de seguridad ciudadana, indicando al efecto que:
‘En el caso de autos, el actor ha manifestado que interpone el presente recurso de colisión, pues le surgen dudas acerca de cuál de las leyes rige la relación estatutaria de los funcionarios que desempeñan actividades de seguridad del Estado.
En atención a lo cual, resulta menester señalar en principio que el Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas no desempeña actividades de seguridad de Estado (debido a que estos son las que corresponden, -entre otras- a la Dirección de Servicios de Inteligencia y Prevención adscrita al Ministerio del Interior y Justicia (DISIP), así como a la Dirección de Inteligencia Militar adscrita al Ministerio de la Defensa (DIM), ya que por el contrario sus actividades se circunscriben esencialmente a ejecutar la investigación criminalística en los procesos penales, así como a desempeñar funciones de seguridad ciudadana (policía administrativa), de allí que seguridad ciudadana y seguridad del Estado sean conceptos totalmente disímiles’. (Exp. 03-2027. 20 de diciembre de 2006).
De manera que tal como la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en aplicación de un criterio lógico, distingue entre seguridad ciudadana y seguridad de estado, comparando y distanciando al Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (seguridad ciudadana), de la DISIP (seguridad de estado), debe señalarse que comparar la actividad de un cuerpo de policía municipal o estadal con la DISIP, para llegar a la conclusión que en ambos casos se trata de cuerpos de seguridad de estado, resulta una comparación indebida.
Debe indicarse que la noción de ‘Seguridad de Estado’, abarca una concepción inherente a la protección de la soberanía, la independencia y la promoción del interés de la nación, reduciendo al mínimo las debilidades o inconsistencias que pueden traducirse en ventanas de vulnerabilidad frente al exterior, buscando garantizar y fortalecer la paz interna y externa, lo cual encierra incluso nociones de la política asumida por el Estado, mientras la noción de seguridad ciudadana tiende más bien al orden exclusivamente interno distinguiendo la defensa frente a riesgos o peligros y la persecución y prevención de ilícitos penales, definido en el artículo 1 de la Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana como ‘…el estado de sosiego, certidumbre y confianza que debe proporcionarse a la población, residente o de tránsito, mediante acciones dirigidas a proteger su integridad física y propiedades’, estableciendo en su artículo 2, cuales órganos tienen competencia en seguridad ciudadana, señalando a la Policía Nacional, las Policías de cada Estado, las Policías de cada Municipio, y los servicios mancomunados de policías prestados a través de las Policías Metropolitanas, el cuerpo de investigaciones científicas, penales y criminalísticas, el cuerpo de bomberos y administración de emergencias de carácter civil; y la organización de protección civil y administración de desastre.
De forma tal que ninguno de los cuerpos indicados anteriormente tiene asignadas funciones específicas de resguardo de soberanía, inteligencia o contrainteligencia, propias de las nociones de seguridad de Estado, sino funciones propias de policía administrativa, de seguridad y de orden público que en definitiva deben garantizar la preservación del orden interno.
Dicho lo anterior, a consideración de este Juzgado, la administración incurre en falso supuesto al pretender la aplicación del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública a un funcionario policial, por considerar que sus funciones son propias de un órgano de seguridad de Estado, y por ende considerarlo como funcionario de libre nombramiento y remoción, como cuando quedó expresado ello no es así; al igual que constituye un grave error que el máximo jerarca de un organismo policial que ejerce funciones propias de policía administrativa y de seguridad y orden público considere que se trata de un organismo de seguridad de Estado. Así se decide.
De manera que al haber sido dictado el acto administrativo de remoción del querellante en base a la consideración de la Administración de que este ostentaba el carácter de funcionario de libre nombramiento y remoción, cuando como quedó demostrado ello no es así, el acto de remoción debe ser declarado nulo; sin embargo, debe señalar el Tribunal que toda vez que la administración partió del supuesto de que se trataba de un funcionario de libre nombramiento y remoción, no debía tramitar procedimiento administrativo previo, razón por la cual debe rechazarte el alegato expuesto por la parte actora referido a la nulidad del acto por no seguirse el procedimiento establecido. Así se decide.
En virtud de la declaratoria de nulidad del acto de remoción del querellante se ordena su reincorporación al cargo que en razón del servicio sea designado para ejercer funciones propias de la Jerarquía de Inspector Jefe, e igualmente se ordena el pago de los salarios dejados de percibir actualizados; esto es, el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal remoción, hasta su total y efectiva reincorporación.
En cuanto a la solicitud de aplicación de la corrección monetaria a los sueldos dejados de percibir, se señala que declarada la nulidad del acto que ocasionó la remoción del recurrente del ente querellado, el daño ocasionado como consecuencia de la actuación ilegal de la Administración debe ser reparado mediante la restitución de la situación jurídica infringida y el pago de los sueldos que éste hubiese percibido de continuar prestando sus servicios, con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado. De allí que la condena al pago de los sueldos dejados de percibir obedece a una justa indemnización por los daños causados al funcionario que ha sido ilegalmente retirado de la Administración, y toda vez que no existe prestación de servicios desde el momento de su remoción hasta su reincorporación y en virtud de la naturaleza indemnizatoria de estos, no pueden ser considerados una deuda de valor, ya que el derecho a percibirlos no nace hasta tanto exista expresa condenatoria, razón por la cual no pueden ser objeto de indexación, por lo que se desecha tal pedimento. Así se declara.
Finalmente, en cuanto a la solicitud de pago de los intereses de mora sobre los sueldos dejado de percibir en base a lo establecido en el artículo 92 constitucional se observa que, los intereses de mora previstos en el artículo en comento deben ser calculados y cancelados en virtud del retardo en el pago de los sueldos generados por la prestación efectiva del servicio, causados a favor del trabajador y no cancelados en su oportunidad; caso distinto al presente, en el cual la orden de cancelación de los sueldos dejados de percibir emanada de este Juzgado obedece a la indemnización correspondiente al querellante en virtud del actuar ilegal de la administración, y no en razón del incumplimiento por parte del ente querellado de cancelar a tiempo los sueldos correspondientes a remuneración por prestación de sus servicios, es por lo que se niega tal pedimento. Así se decide…”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 18 de septiembre de 2007, la Abogada Sonia De Luca, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, presentó escrito de fundamentación de la apelación, con base en las consideraciones de hecho y derecho que se exponen a continuación:
Expuso que, “El artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública señala quienes pueden ser nombrados y removidos libremente de sus cargos, y a tal efecto en su numeral 12 dispone que las máximas autoridades de los institutos autónomos estadales y municipales, así como sus directores o directoras y funcionarios o funcionarias de similar jerarquía son de libre nombramiento y remoción; igual es el caso de lo dispuesto en la citada Ley en su artículo 21 en cuanto a los cargos de confianza que serán aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confianza que sarán aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, entre los que se encuentran, los Institutos Autónomos, de manera que, se considerará cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la Ley…”.
Señaló que, “El Instituto Autónomo de Policía del Estado (sic) Miranda, creado mediante la Ley de Policía del Estado Miranda, en fecha 15 de mayo de 1996, en su artículo 8 dispone que una de sus finalidades es establecer y coordinar las políticas de seguridad dentro del territorio del Estado, fijar las prioridades de la entidad en las materias de su competencia y ejecución de las mismas, en el entendido que se encuentra sujeto a las instrucciones y directrices que determine el Gobernador del Estado, el Secretario General de Gobierno y el Director Presidente del Instituto, toda vez son autoridad de política en el Estado Miranda, como también lo son, los miembros de la Junta Directiva del Instituto, el personal de carrera policial del Instituto de Policía del Estado Miranda y los demás funcionarios que de conformidad con las Leyes u ordenanzas tengan tal carácter, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de Policía del Estado Miranda…”.
Indicó que, “…el ciudadano YVAN (sic) ANIBAL GONZALO CARVAJAL (…) ocupaba para el momento en que se le separó del cargo como SUPERVISOR GENERAL, actividades no solo de seguridad de estado, sino además de confidencialidad, toda vez que el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda en un órgano de seguridad del Estado y sus funcionarios dependiendo de la actividad asignada serán o no de confianza. En este sentido el cargo asignado al querellante YVAN (sic) ANIBAL GONZALO CARVAJAL es un cargo de confianza, y en virtud de ello, es funcionario de libre nombramiento y remoción, por lo que puede ser nombrado y removido libremente de su cargo sin otra limitación que la establecida en la Ley, es decir, aquellos cargos detentados por funcionarios miembros de los Cuerpos de Seguridad del Estado que comprenden principalmente actividades de seguridad del Estado, no están sujetos al cumplimiento de un procedimiento previo para la desincorporación del mismo. La actividad de la policía implica entre algunas el mantenimiento del orden público, guarda y seguridad de los bienes y personas, y su acción está dirigida a la protección de la integridad personal de los ciudadanos y sus bienes, por lo que la actividad de policía está considerada como una actividad de seguridad del Estado que corresponde ejercerla a sus órganos de sus tres niveles, en consecuencia las policías Nacionales, Estadales y Municipales, son cuerpos de seguridad del Estado que realizan actividades de seguridad del Estado, por lo que estas funciones enmarcadas dentro de este tipo de cargos, son considerados por la Ley como cargos de libre nombramiento, en consecuencia deben ser ejecutados por personas idóneas, nombradas por la autoridad competente, consecuencialmente y por último puede ser removido de dichos cargos…” (Mayúsculas del original).
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 9 de octubre de 2007, el Abogado Miguel Romero, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano Yván Aníbal Gonzalo, presentó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, con base en las consideraciones de hecho y derecho que se exponen a continuación:
Expuso que, “…quiero dejar por sentado que de acuerdo con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda es un Órgano de Seguridad Ciudadana ya que de conformidad con el artículo 332 que establece: ‘El Ejecutivo Nacional, para mantener y restablecer el orden público, proteger a los ciudadanos y ciudadanas, hogares y familias, apoyar las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacífico disfrute de las garantías y derechos constitucionales, de conformidad con la ley, organizará:
1. Un cuerpo uniformado de policía nacional.
2. Un cuerpo de investigaciones científicas, penales y criminalísticas.
3. Un cuerpo de bomberos y bomberas y administración de emergencias de carácter civil.
4. Una organización de protección civil y administración de desastres…”. (Negrillas del original).
Señaló que, “Los órganos de seguridad ciudadana son de carácter civil y respetarán la dignidad los derechos humanos, sin discriminación alguna.
La función de los órganos de seguridad ciudadana constituye una competencia concurrente con los Estados y Municipios en los términos establecidos en esta constitución y en la ley. Caso que no se ajusta a los Funcionarios de Carrera Policial que prestan servicios en el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda en virtud de que la seguridad del Estado es responsabilidad de LA DIRECCIÓN DE LOS SERVICIOS DE INTELIGENCIA Y PREVENCIÓN (DISIP) y los Funcionarios adscritos a la DIRECCIÓN DE INTELIGENCIA MILITAR (DIM) como lo sustentare en el punto subsiguiente…” (Mayúsculas y subrayado del original).
Indicó que, “En la Sentencia que respaldamos ampliamente el Juzgador establece: ‘Dentro de estas actividades que delinean la actividad administrativa de policía debe resaltarse la actividad de seguridad y de orden público que despliegan los cuerpos policiales, correspondiendo destacar, tal como lo indicó la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, la diferencia existente entre conceptos que pueden ser similares e incluso confundirse, como lo son el de seguridad de estado y el de seguridad ciudadana, indicando al efecto que:
‘En el caso de autos, el actor ha manifestado que interpone el presente recurso de colisión, pues le surgen dudas acerca de cuál de las leyes rige la relación estatutaria de los funcionarios que desempeñan actividades de seguridad del Estado. En atención a lo cual, resulta menester señalar en principio que el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas no desempeña actividades de seguridad de Estado (debido a que estos son las que corresponden, entre otras a la Dirección de Servicios de Inteligencia y Prevención adscrita al Ministerio del Interior y Justicia (DISIP), así como a la Dirección de Inteligencia Militar adscrita al Ministerio de la Defensa (DIM), ya que por el contrario sus actividades se circunscriben esencialmente a ejecutar la investigación criminalística en los procesos penales, así como a desempeñar funciones de seguridad ciudadana (policía administrativa), de allí que seguridad ciudadana y seguridad del Estado sean conceptos totalmente disímiles”. (Exp. 03-2027. 20 de diciembre de 2006)…” (Mayúsculas del original).
Que, “De manera que tal como la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en aplicación de un criterio lógico, distingue entre seguridad ciudadana y seguridad de estado, comparando y distanciando al Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (seguridad ciudadana), de la DISIP (seguridad de estado), debe señalarse que comparar la actividad de un cuerpo de policía municipal o estadal con la DISIP, para llegar a la conclusión que en ambos casos se trata de cuerpos de seguridad de estado, resulta una comparación indebida…” (Mayúsculas del original).
Alegó que, “Debe indicarse que la noción de ’Seguridad de Estado’, abarca una concepción inherente a la protección de la soberanía, la independencia y la promoción del interés de la nación, reduciendo al mínimo las debilidades o inconsistencias que pueden traducirse en ventanas de vulnerabilidad frente al exterior, buscando garantizar y fortalecer la paz interna y externa, lo cual encierra incluso nociones de la política asumida por el Estado, mientras la noción de seguridad ciudadana tiende más bien al orden exclusivamente interno distinguiendo la defensa frente a riesgos o peligros y la persecución y prevención de ilícitos penales, definido en el artículo 1 de la Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana como ‘...el estado de sosiego, certidumbre y confianza que debe proporcionarse a la población, residente o de tránsito, mediante acciones dirigidas a proteger su integridad física y propiedades’, estableciendo en su artículo 2, cuales órganos tienen competencia en seguridad ciudadana, señalando a la Policía Nacional, las Policías de cada Estado, las Policías de cada Municipio, y los servicios mancomunados de policías prestados a través de las Policías Metropolitanas, el cuerpo de investigaciones científicas, penales y criminalísticas, el cuerpo de bomberos y administración de emergencias de carácter civil; y la organización de protección civil y administración de desastre…”.
Que “…el artículo 10 de la Ley de Policía del Estado Miranda establece: ‘La dirección y administración del Instituto, estará a cargo de una Junta Directiva, Integrada por un Director-Presidente del Instituto y cuatro (4) Directores con sus suplentes, todos de libre nombramiento y remoción por el Gobernador del Estado, ciertamente el artículo 15 ejusdem específicamente establece en la letra ‘c.- Nombrar y remover el personal de Policía del Instituto de conformidad con lo dispuesto en el reglamento que se dicta a tal efecto’, subrayado nuestro, pero del estudio del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda no se desprende en absoluto ningún supuesto al respecto solo se deja constancia que la única manera de cesar el personal profesional es RENUNCIA y DESTITUCIÓN artículos 25 y 27 respectivamente…” (Mayúsculas y subrayado del original).
Finalmente solicitó que, “…se Declare SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda en la presente causa…” (Mayúsculas y negrillas del original).
V
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en relación a su competencia para conocer de las apelaciones interpuestas contra las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo siguiente:
“Artículo 110. Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de 5 días de despacho contado a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la norma transcrita, el conocimiento de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo en materia contencioso funcionarial, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 18 de julio de 2007, contra la sentencia dictada en fecha 18 de junio de 2007, por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia, corresponde a esta Corte resolver el recurso de apelación interpuesto por la Abogada Sonia De Luca, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Instituto Autónomo de la Policía del estado Miranda, de fecha 18 de julio de 2007, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, de fecha 18 de junio de 2007, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, en ese sentido observa lo siguiente:
El Juzgado A quo, declaró la nulidad del Acto Administrativo de Remoción y Retiro contenido en el oficio Nº DGIAPEM/N 309-2006, de fecha 6 de octubre de 2006, al considerar que “…el acto impugnado está viciado de falso supuesto al pretender la aplicación del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública a un funcionario policial, por considerar que sus funciones son propias de un órgano de seguridad de Estado, y por ende considerarlo como funcionario de libre nombramiento y remoción, como cuando quedó expresado ello no es así; al igual que constituye un grave error que el máximo jerarca de un organismo policial que ejerce funciones propias de policía administrativa y de seguridad y orden público considere que se trata de un organismo de seguridad de Estado”.
Al respecto, observa esta Corte que la Apoderada Judicial del Instituto Autónomo Policía del estado Miranda, alegó en su escrito de fundamentación de la apelación que “…el cargo asignado al querellante YVAN ANIBAL GONZALO CARVAJAL es un cargo de confianza, y en virtud de ello, es de libre nombramiento y remoción, por lo que puede ser nombrado y removido libremente de su cargo sin otra limitación que la establecida en la Ley…”, de conformidad con lo establecido en el ordinal 12 del artículo 20 y el 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Ahora bien, esta Corte observa que riela del folio diez (10) al once (11) del presente expediente Acto Administrativo Nº 309-2006 de fecha 6 de octubre de 2006, suscrito por el ciudadano David Eloy Colmenares Martínez, Comisario General del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, del cual se desprende que:
“Por medio de la presente me dirijo a usted, a los fines de notificarle que en mi condición de máxima autoridad directiva y administrativa de Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda (IAPEM), he decidido REMOVERLO del cargo de Supervisor General, con la jerarquía de Inspector Jefe, adscrito a la Región Policial Nº 4/Río Chico, el cual venía desempeñando dentro de esta Institución, por las siguientes razones:
1) El Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda (IAPEM), es un Cuerpo de Seguridad del Estado, encargado de velar por el mantenimiento del orden público, coordinar las políticas de seguridad, del normal desarrollo de la colectividad, de las supervivencias de las instituciones públicas y privadas en resguardo de sus intereses y, en general, encargado de cuidar que se mantenga el imperio de la Ley para la estabilidad del Estado.
2) Conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.522 del 06 de septiembre de 2002, los funcionarios que cumplen con las labores de Seguridad de Estado, pasaron a ser considerados como de libre nombramiento y remoción, por lo tanto ocupan cargos de confianza, todo en razón a que desempeñan actividades que comprenden principalmente la Seguridad de Estado, las cuales se enmarcan en la preservación del orden público, y mantenimiento de la pacífica convivencia ciudadana” (Destacado de esta Corte).
Del acto de remoción anteriormente transcrito, se desprende que el Instituto Autónomo de Policía del estado Miranda, resolvió remover del cargo de Supervisor General, con jerarquía de Inspector Jefe al ciudadano Yvan Aníbal Gonzalo Carvajal, con fundamento en lo establecido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, al considerar que el mismo ejercía funciones de seguridad de estado. Asimismo, de la revisión y estudio de las actas que conforman el presente expediente esta Corte observa que no cursa inserto Registro de Información de Cargos (R.I.C.), así como, ningún otro elemento del cual se evidencien las funciones ejercidas por el querellante, aun cuando en fecha 31 de enero de 2013, esta Corte solicitó la consignación de dicha documentación.
En tal sentido se desprende del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que:
“Articulo 21. Los cargos de confianza serán aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministras, de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley” (Negritas de esta Corte).
El artículo transcrito hace especial referencia a la naturaleza de los cargos de confianza por consiguiente de libre nombramiento y remoción, siendo en su primera parte la calificación exacta de funciones dependiendo de la cercanía a los centros de poder (despachos de las autoridades) y en su segunda parte aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado.
En virtud de lo anterior, corresponde a esta Corte determinar, si el Instituto Autónomo de Policía del estado Miranda fue creado como un Órgano que ejerce funciones de seguridad de estado, o desarrolla funciones que implica actividades de seguridad ciudadana, lo que conlleva a comprobar la naturaleza de las funciones desarrolladas por el ciudadano Yván Aníbal Gonzalo Carvajal, dentro de dicha Institución.
Siendo ello así, resulta necesario para esta Corte traer a colación el criterio establecido por la Sala Constitucional de Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 2530, de fecha 20 de diciembre de 2006, (caso: Marcos José Chávez), por medio de la cual estableció la diferencia entre los Órganos que desarrollan labores de seguridad de Estado, y los cuerpos policiales que ejercen actividades de seguridad ciudadana, en ella contempló que:
“En atención a lo cual, resulta menester señalar en principio que el Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas no desempeña actividades de seguridad de Estado (debido a que estos son las que corresponden, -entre otras- a la Dirección de Servicios de Inteligencia y Prevención adscrita al Ministerio del Interior y Justicia (DISIP), así como a la Dirección de Inteligencia Militar adscrita al Ministerio de la Defensa (DIM), ya que por el contrario sus actividades se circunscriben esencialmente a ejecutar la investigación criminalística en los procesos penales, así como a desempeñar funciones de seguridad ciudadana (policía administrativa), de allí que seguridad ciudadana y seguridad del Estado sean conceptos totalmente disímiles”.
Asimismo, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia Nº 2008-560, de fecha 17 de abril de 2008, (caso: José Betancourt Berbeci Vs. Instituto Autónomo de Policía Municipal del Estado Miranda), dejó sentado lo siguiente:
“Así, infiere este Juzgador de los criterios jurisprudenciales supra transcritos, que los únicos órganos policiales que desarrollan actividades de seguridad de estado, en principio, son la Dirección de Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), y la Dirección de Inteligencia Militar (DIM), por lo que el resto de los referidos órganos policiales, ya sean estos Nacionales, Estadales o Municipales, desarrollan esencialmente, son actividades de preservación y mantenimiento del orden público.
En consecuencia de lo expuesto, a juicio de este Órgano Jurisdiccional, las labores desarrolladas por los órganos policiales, que no guardan relación alguna con la DISIP o la DIM, no pueden ser subsumidas dentro de las aludidas actividades de seguridad del Estado, por lo que no resulta posible la aplicación del aludido artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública” (Negritas de esta Corte).
Dado lo anterior, observa esta Corte que existe una diferencia entre los órganos que desarrollan funciones de seguridad del Estado, las cuales implican el desarrollo de tareas que van dirigidas a prevenir las posibles amenazas que afecten la tranquilidad, integridad, independencia y soberanía de un país, a las actividades intrínsecas desarrolladas por los órganos que integran los cuerpos policiales, las cuales tienen como objetivo o finalidad, proteger a los ciudadanos comunes de otros individuos que ponen en peligro su integridad física o sus derechos, violentando el régimen jurídico legal establecido.
Al respecto, observa esta Corte que el artículo 332 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que:
“Artículo 332. El Ejecutivo Nacional, para mantener y restablecer el orden público, proteger al ciudadano o ciudadana, hogares y familias, apoyar las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacífico disfrute de las garantías y derechos constitucionales, de conformidad con la ley, organizará:
1. Un cuerpo uniformado de policía nacional.
2. Un cuerpo de investigaciones científicas, penales y criminalísticas.
3. Un cuerpo de bomberos y bomberas y administración de emergencias de carácter civil.
4. Una organización de protección civil y administración de desastres.
Los órganos de seguridad ciudadana son de carácter civil y respetarán la dignidad y los derechos humanos, sin discriminación alguna.
La función de los órganos de seguridad ciudadana constituye una competencia concurrente con los Estados y Municipios en los términos establecidos en esta Constitución y la ley” (Negrillas de esta Corte).
En ese sentido, esta Corte observa que los artículos 2 y 8 de la Ley de Policía del estado Miranda, prevén la finalidad con que fue creada dicho Órgano Policial, tal como se señala a continuación:
“Artículo 2. El Servicio de Policía del Estado Miranda tiene como finalidad garantizar la seguridad de las personas naturales y jurídicas, y de sus fines, así como la preservación del orden público entendido como el respecto a las normas generalmente aceptadas, de moral y buenas costumbres, salubridad e higiene pública y convivencia social en el territorio del Estado Miranda, de conformidad con lo establecido en las leyes y ordenanzas respectivas” (Negrillas de esta Corte).
“Artículo 8. El Instituto de Policía del Estado Miranda tiene como finalidad:
1.- Establecer y coordinar las políticas de seguridad dentro del territorio del Estado, fijar las prioridades de la entidad en las materias de su competencia y la ejecución de las mismas.
2.- Organizar y prestar los servicios de policía del Estado Miranda.
3.- Instrumentar la aplicación del régimen disciplinario que se dicte, a los efectivos policiales.
4.- Instrumentar el reglamento que se dicto (sic) sobre ascenso y premiación de los efectivos policiales.
5.- Instrumentar el régimen de mejoras sociales y económicas que contemple el reglamento interno del Instituto”.
De los artículos transcritos, se desprende que la Policía del estado Miranda, fue creada con el propósito de garantizar la seguridad integral de los ciudadanos y el mantenimiento y preservación del orden público, por lo que, dado los elementos cursantes en autos, es forzoso para esta Corte concluir que las funciones desarrolladas por el ciudadano Yván Aníbal Gonzalo Carvajal, no implicaban tareas de seguridad de Estado.
De conformidad con lo expuesto en el presente caso, se observa que el Órgano recurrido erró al remover al ciudadano Yván Aníbal Gonzalo Carvajal del cargo de Inspector Jefe, adscrito a la Región Policial Nº 4/Rio Chico, conforme con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, al considerar que el mismo, ejercía funciones de seguridad de Estado dentro del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda; Aunado a ello, es importante destacar que no consta en el expediente administrativo, el Registro de Identificación de Cargos (R.I.C), ni el Manual Descriptivo de cargos (M.D.C.) ni documentación alguna donde se evidencie la cualidad de funcionario de libre nombramiento y remoción del hoy querellado, en consecuencia, esta Corte declara Sin Lugar el recurso de apelación ejercido por la representante judicial del Ente querellado. Así se decide.
De manera que, este Órgano Jurisdiccional comparte lo decidido por el A quo en relación a la nulidad del acto administrativo impugnado, en consecuencia procede la reincorporación del ciudadano Yván Aníbal Gonzalo Carvajal al cargo de Inspector Jefe, adscrito a la Región Policial Nº 4/Rio Chico del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda y el pago de los sueldos dejados de percibir y remuneraciones desde la fecha en que se produce el ilegal retiro, el 6 de octubre de 2006, hasta su efectiva reincorporación, pagos estos que deberán ser calculados mediante experticia complementaria del fallo, de conformidad con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
Por las consideraciones expuestas, esta Corte CONFIRMA la sentencia dictada en fecha 18 de junio de 2007, por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido en fecha 18 de julio de 2007, por la Abogada Sonia De Luca, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del INSTITUTO AUTÓNOMO DE LA POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 18 de junio de 2007, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Miguel Eduardo Romero, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano YVÁN ANÍBAL GONZALO CARVAJAL, contra el referido Instituto.
2.- SIN LUGAR el recurso de apelación incoado.
3.- CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil catorce (2014). Años 203º de la Independencia y 155º de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MARISOL MARÍN R.
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
Exp. Nº AP42-R-2007-001196
EN/
En fecha______________________________ ( ) de __________________________ de dos mil catorce (2014), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario,
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