JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2004-000488
En fecha 6 de octubre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° 2975 de fecha 21 de octubre de 2003, emanado del Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Fabian Chacón López, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 11.645, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana OMAIRA VARGAS, titular de la cédula de identidad Nº 4.880.086, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS INDUSTRIAS LIGERAS Y COMERCIO, hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO.
Dicha remisión, se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos, en fecha 21 de octubre de 2003, el recurso de apelación interpuesto en fecha 2 de octubre de 2003, por la Abogada Janette Elvira Sucre Dellán, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 76.596, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la recurrente, contra la decisión dictada en fecha 20 de agosto de 2003, por el referido Juzgado Superior, que declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 24 de noviembre de 2004, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa, asimismo, se ordenó notificar a las partes de conformidad con lo previsto en los artículos 14 y 233 del Código de Procedimiento Civil, y luego de notificados, se iniciaría la relación de la causa de acuerdo al artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 18 de marzo de 2005, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Trina Omaira Zurita, Presidenta; Oscar Enrique Piñate Espidel, Vicepresidente; y Rafael Ortiz-Ortiz, Juez.
En fecha 10 de mayo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por la Abogada Janette Elvira Sucre Dellán, actuando en su carácter de Apoderada Judicial de la recurrente, mediante la cual solicitó abocamiento en la presente causa.
En fecha 31 de mayo de 2005, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa en el estado en que se encontraba.
En esa misma fecha, se libraron los oficios de notificación dirigidos al Ministro de Producción y Comercio y a la Procuradora General de la República.
En fecha 28 de junio de 2005, el Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido al Ministro de Producción y Comercio, debidamente firmado.
En fecha 28 de septiembre de 2005, el Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido a la Procuradora General de la República, debidamente firmado.
En fecha 16 de agosto de 2005, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Rafael Ortiz-Ortiz, Presidente; Oscar Enrique Piñate Espidel, Vicepresidente; y Trina Omaira Zurita, Juez.
En fecha 19 de octubre de 2005, fue constituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual quedó integrada de la forma siguiente: Javier Sánchez Rodríguez, Juez Presidente; Aymara Vilchez Sevilla, Juez Vicepresidente; y Neguyen Torres López, Juez.
En fecha 25 de septiembre de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por la Abogada Janette Elvira Sucre Dellán, actuando en su carácter de Apoderada Judicial de la recurrente, mediante la cual solicitó abocamiento en la presente causa.
En fecha 3 de octubre de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, y se ordenó notificar a la Ministra de Industrias Ligeras y Comercio, y a la Procuradora General de la República, siendo libradas dichas notificaciones en esa misma oportunidad.
En fecha 10 de octubre de 2006, el Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido a la Ministra de Industrias Ligeras y Comercio, debidamente firmado.
En fecha 19 de octubre de 2006, el Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido a la Procuradora General de la República, debidamente firmado.
En fecha 9 de noviembre de 2006, se dictó auto mediante el cual se designó Ponente a la Juez Neguyen Torres López, se dio inicio a la relación de la causa y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presentara su escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 8 de diciembre de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito de fundamentación de la apelación presentado por la Apoderada Judicial de la recurrente.
En fecha 15 de enero de 2007, se abrió el lapso de cinco (5) días para la promoción de pruebas, el cual venció el 19 de enero de ese mismo año.
En fechas 22 de enero de 2007, se dictó auto mediante el cual se difirió la oportunidad para la fijación de los informes orales.
En fecha 21 de junio de 2006, se dictó auto mediante el cual se fijó para el 31 de julio de 2006 la oportunidad para la celebración de los informes orales.
En fecha 7 de febrero de 2007, se levantó acta mediante la cual el Juez Javier Tomás Sánchez Rodríguez, se inhibió para conocer de la presente causa por estar incurso en una causal de incompetencia subjetiva.
En fecha 9 de febrero de 2007, se dictó auto mediante el cual esta Corte ordenó pasar el expediente a la Juez Vicepresidente Aymara Vilchez Sevilla, a los fines que se pronunciara sobre la inhibición planteada por el Juez Presidente Javier Sánchez Rodríguez.
En fecha 5 de marzo de 2007, la Secretaría de esta Corte dejó constancia que en virtud de la inhibición planteada, el acto de informes no sería celebrado.
En fecha 7 de marzo de 2007, se dictó decisión por medio de la cual esta Corte declaró Con Lugar la inhibición propuesta por el Juez Javier Tomás Sánchez Rodríguez.
En fecha 18 de diciembre de 2008, fue constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por la designación de los nuevos Jueces, quedó conformada de la manera siguiente: Andrés Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 3 de febrero de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por la Apoderada Judicial de la recurrente, mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 18 de febrero de 2009, se dictó auto de abocamiento y se ordenó notificar a la parte recurrida del mismo, con la advertencia que una vez que constara en actas la última de las notificaciones ordenadas, se fijaría por auto expreso y separado, la oportunidad legal correspondiente para que tuviera lugar el acto de informes orales.
En fecha 11 de marzo de 2009, el Alguacil de esta Corte consignó la notificación dirigida al Ministro del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercios, debidamente firmada.
En fecha 19 de mayo de 2009, el Alguacil de esta Corte consignó la notificación dirigida a la Procurador General de la República, debidamente firmada.
En fecha 18 de junio de 2009, se dictó auto mediante el cual se reasignó la Ponencia al Juez Andrés Eloy Brito y encontrándose la causa en estado de fijar informes orales, se difirió la oportunidad para la fijación del día y la hora en que tendría lugar la audiencia de informes orales en la misma, lo cual se haría posteriormente por auto expreso y separado.
En fecha 15 de julio, 12 de agosto, 8 de octubre y 5 de noviembre de 2009, se difirieron la oportunidad para la celebración de los informes orales.
En fecha 11 de noviembre de 2009, se dictó auto mediante el cual esta Corte fijó la oportunidad para que tuviera lugar la celebración de la Audiencia de informes orales, para el día 1º de diciembre de 2009.
En fecha 1º de diciembre de 2009, se dejó constancia de la incomparecencia de las partes a la Audiencia Oral de Informes, razón por la cual esta Corte declaró Desierto el Acto.
En fecha 2 de diciembre de 2009, se dictó auto mediante el cual esta Corte dijo “Vistos” y ordenó pasar el expediente al Juez Ponente Andrés Eloy Brito, a los fines que dictara la decisión correspondiente.
En fecha 20 de enero de 2010, se reconstituyó esta Corte en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional del Juez Efrén Navarro, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente forma: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 6 de mayo de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa al estado en que se encontraba, advirtiendo su reanudación una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 13 de mayo de 2010, se reasignó la Ponencia al Juez EFREN NAVARRO, a quien se ordenó pasar a los fines de que dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.
En fecha 23 de enero de 2012, debido a la incorporación de la Abogada Marisol Marín R., quedó integrada la Junta Directiva de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de la manera siguiente: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín R, Juez.
En fecha 7 de marzo de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa al estado en que se encontraba, advirtiendo su reanudación una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación de la Abogada Miriam E. Becerra T., fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MIRIAM E. BECERRA T., Juez.
En fecha 28 de abril de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado que se encontraba, reanudándose una vez trascurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el expediente, pasa la Corte a decidir, previas las consideraciones siguientes:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 26 de febrero de 1998, el Abogado Fabian Chacón López, actuando en su carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Omaira Vargas, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Ministerio de Industria y Comercio, hoy Ministerio del Poder Popular para el Comercio, con fundamento en las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:
Alegó, que es una funcionaria de carrera, amparada por la Ley de Carrera Administrativa, por lo que la actuación de la Administración ha sido jurídicamente ineficaz al despojarla de la misma.
Sostuvo, que la Ley Orgánica de la Administración Central, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.025, Extraordinaria, de fecha 20 de diciembre de 1995, creó el Ministerio de Industria y Comercio, atribuyéndose a éste las competencias que le correspondían al extinto Ministerio de Fomento y al Instituto de Comercio Exterior; y que en fecha 13 de marzo de 1996 se dictó el Decreto N° 1256, mediante el cual se ordenó el inicio del proceso de organización del Ministerio de Industria y Comercio, para que entrara en funcionamiento cuando fuera acordado por el Ejecutivo Nacional, quedando suprimidos el Instituto de Comercio Exterior y el Ministerio de Fomento.
Asimismo, indicó que en fecha 27 de diciembre de 1996, el Presidente de la República dictó el Decreto N° 1660, a través del cual se declaró la liquidación del Instituto de Comercio Exterior, y que en esa misma fecha, se dictó el Decreto N° 1667 mediante el cual se declaró que el Ministerio de Industria y Comercio entraba en funcionamiento a partir del 1º de enero de 1997.
Que, fue funcionaria del Ministerio de Fomento hasta el 31 de diciembre de 1996; siendo los funcionarios adscritos a ese Ministerio agregados al Ministerio de Industria y Comercio, sin ser retirados; por lo que para el momento en que se pide la autorización para la reducción de personal la misma es solicitada pero respecto del Ministerio de Fomento, el cual ya había fenecido, y que en ningún caso la autorización se refería a la relación que tenía la recurrente con el Ministerio de Industria y Comercio, lo que —a su decir- demuestra la ausencia de base legal “para el retiro del Ministerio demandado, quien ya había asumido el rol patronal”.
Igualmente, señaló que “…no hubo reducción de personal porque los cargos, entre ellos el que ocupaba mi demandante no fue eliminado, de hecho siguió siendo ocupado en el Ministerio de Fomento. La autorización en la cual se basa la reducción de personal ya no puede referirse a la nueva relación entre mi mandante y el Ministerio de Industria y Comercio”.
Que, la aplicación de la reducción de personal pretendida por el Ministerio de Industria y Comercio constituye una desviación de poder.
Indicó, que a ella no se le abrió un expediente administrativo relacionado con el procedimiento de la reducción de personal, por lo que no se cumplió con los principios de contradictorio y publicidad, violándose el derecho a la defensa y al debido proceso.
Que, con posterioridad a su notificación, continuó cobrando su sueldo básico, efectuado por la Dirección de Administración, pero sin deducciones relativas a la seguridad social, manteniéndose en nómina, y de esta manera contradiciendo la supuesta reducción de personal.
Esbozó, que la decisión del Consejo de Ministros mediante la cual se autoriza el retiro de la accionante por reducción de personal, porque la misma no existe de manera personal, y que si existe estaba dirigida a despedir masivamente a un grupo de empleados, para el caso de que se eliminaran los cargos vacantes, lo cual no ocurrió — a su decir- por cuanto los mismos fueron ocupados por nuevo personal.
Que, se actuó de manera contradictoria, por cuanto se le había indicado a la querellante que tendría la opción de concursar para unos nuevos cargos, que tendrían las mismas funciones que el ejercido por ella, y que estuvo de hecho, cumpliendo las funciones asignadas al nuevo cargo, pero que luego ingresaron nuevas personas para el cumplimiento de las mismas, con un incremento en el sueldo cinco (5) veces mayor que el que devengaba.
Arguyó, que no se cumplió con lo previsto en el Decreto N° 1989, de fecha 7 de agosto de 1997, referido a normas sobre beneficios especiales para funcionarios que renuncien con ocasión de procesos de reestructuración administrativa, y Decreto N° 1410, de fecha 22 de agosto de 1996, relacionado con las normas sobre retiro de empleados y obreros en virtud de procesos de reestructuración, y a las medidas que debían aplicarse.
Aunado a ello, señaló que en fecha 26 de abril de 1996 el Ejecutivo Nacional, la Confederación de Trabajadores de Venezuela y la Federación Unitaria de Empleados Públicos suscribieron un Convenio Macro, en la cual se estableció que los Ministerios, Institutos Autónomos y otros organismos sometidos al proceso establecido en la Ley para la Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, que fueren afectados por procesos de reestructuración se comprometían a concertar con la Federación Única Nacional de Empleados Públicos sobre los acuerdos referidos al personal.
Adujo, que a partir de 1997 el Ministerio de Industria y Comercio, comenzó a ingresar nuevo personal para cubrir los nuevos cargos, pero mediante contratos a tiempo determinado, en su mayoría de seis (6) meses, y se comenzó a reubicar al personal “retirado”, con ocasión a la reducción de personal llevada a cabo.
Asimismo, esbozó que en agosto de 1997 surgió un decreto a través del cual el Ejecutivo les ofrecía a los trabajadores afectados por la medida de reducción de personal, que si renunciaban a la Administración Pública, se les pagaría el cincuenta por ciento (50%) adicional a las prestaciones sociales acumuladas.
Denunció la violación de los artículos 139, 122, 85 y 88 de la Constitución de 1961, y los artículos 1, 2, 10 ordinal 2 y 4de la Ley de Carrera Administrativa.
Argumentó, la existencia de la incompetencia manifiesta de parte del Ejecutivo Nacional para emitir Decretos, referidos a reducción de personal, lo cual haría nulo el Decreto mediante el cual se aprobó la reducción de personal, según lo previsto en el artículo 19, ordinal 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, aduciendo que de esa incompetencia se derivan los vicios de desviación de poder, por cuanto el Ejecutivo Nacional actuó con fines distintos a los perseguidos por la norma constitucional atributiva de competencia.
Igualmente, indicó la presencia de falso supuesto de derecho, por cuanto no existe congruencia entre la norma atributiva de competencia y la autoridad ejercida por el Ejecutivo Nacional, porque lo que se está pretendiendo es redimensionar el Estado, sin contar con las alternativas que aseguren la modernización del aparato del Estado, y que hacen que el acto sea de ilegal e imposible ejecución, debido a que el mismo no se adecua al ordenamiento jurídico, por cuanto es al Poder Legislativo a quien corresponde ese tipo de decisiones, y por cuanto en esos Decretos subsiste una ficción jurídica relativa a la reducción de personal, ya que en los Ministerios se han nombrado personal sin trámite ante la oficina central de personal.
Que, las notificaciones del acto impugnado no fueron realizadas de manera personal, concluyendo que se violentó la normativa aplicable.
Aunado a ello, pidió la desaplicación de los Decretos Nros. 1.41, 1.256, 1.660, 1.667, 1.668 y 1.669 por ser inconstitucionales y estar viciados de nulidad absoluta, se declare nulo el acto administrativo de retiro en virtud de su inmotivación y por ausencia de procedimiento, así como de su notificación, y se ordene la reincorporación de la querellante al cargo ejercido.
Finalmente, solicitó se declarara Con Lugar el presente recurso.
-II-
DEL FALLO APELADO
En fecha 20 de agosto de 2003, el Juzgado Superior Segundo de Transición en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, declaró Sin Lugar el recurso interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:
“Pasa este Tribunal a resolver el fondo del asunto planteado, y al respecto observa, (sic) apoderado actor indica en su escrito libelar, que el acto administrativo impugnado es el de retiro; sin embargo se desprende del escrito en cuestión, que los vicios señalados están referidos al acto administrativo de remoción. Siendo así, se hace necesario precisar que el acto administrativo de remoción lo constituye el oficio sin número de fecha 22 de abril de 1997, cursante al folio ciento sesenta y ocho (168) del expediente administrativo de la demandante, el cual fue publicado en la prensa, en fecha 20 de junio de 1997, según lo reconoce el accionante en su escrito contentivo de la demanda; y, según lo previsto en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se entendió notificada a la parte querellante en fecha 05 de julio de 1997, fecha a partir de la cual comenzó a correr el lapso de caducidad, para el ejercicio de la acción, previsto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa. Por lo que aplicando la norma en referencia, desde el día 06 de julio de 1997 al 06 de enero de 1998, transcurrió el lapso de seis meses (6) de caducidad, en virtud de ello debe, forzosamente, este Tribunal declarar caduca la acción interpuesta, en fecha 26 de febrero de 1998, en cuanto al acto administrativo de remoción y, así se decide.
En lo atinente al acto administrativo de retiro se evidencia que cursa al folio ciento sesenta y nueve (169) del expediente administrativo de la demandante oficio sin número, de fecha 07 de julio de 1997, suscrito por el Director de Recursos Humanos del Ministerio de Industria y Comercio, dirigido al Director General Sectorial de Egresos, de la Oficina Central de Personal, mediante el cual le solicita la realización de las gestiones reubicatorias de la accionante. Asimismo, cursa al folio ciento setenta y uno (171) del referido expediente, oficio N° 6217, de fecha 15 de agosto de 1997, suscrito por el mencionado Director, y dirigido al Ministerio de Industria y Comercio, respondiendo al efecto, que habían sido infructuosas las gestiones que a la accionante le fue notificado su retiro, se le colocó en situación de disponibilidad por el periodo (sic) de un mes, y que fueron realizadas las gestiones reubicatorias, en dicho lapso, las cuales resultaron infructuosas. Por lo expuesto, estima este sentenciador que el acto administrativo de retiro impugnado estuvo ajustado a derecho, en consecuencia válido, y por ende debe declararse sin lugar la acción interpuesta y, así se declara”
-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 8 de diciembre de 2006, la Abogada Janette Elvira Sucre Dellán, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana Carmen Omaira Vargas, presentó escrito de fundamentación al recurso de apelación interpuesto, con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
Alegó, que la sentencia recurrida incurrió en “…el quebrantamiento de los artículos 12 y 15 del Código de Procedimiento Civil, así como la violación del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al haber dejado a mi patrocinada en absoluto estado de INDEFENSION (sic) al romper de manera absoluta el equilibrio procesal…” (Mayúsculas del original).
Que, “Durante la tramitación del proceso, que dio lugar a los actos de remoción y de retiro de mi mandante, se quebrantaron u omitieron formas sustanciales de los actos que menoscaban el derecho a la defensa y al debido proceso. Efectivamente la Administración Pública, por órgano del Ministro de Industria y Comercio obvió el procedimiento establecido en los artículos 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa; la recurrida no tuvo por norte la verdad, saco elementos de convicción fuera de los autos; siendo un funcionario del Ministerio de Industria y Comercio (MIC), éste la remueve y retira invocando una reducción de personal por la reestructuración y organización de un ente no existente: Ministerio de Fomento, la recurrida con tal actuación violó el procedimiento”.
Asimismo, denunció “…la violación por parte de la recurrida del ordinal 5° del artículo 243 del Código de procedimiento Civil, así como el quebrantamiento del artículo 12 eusdem. La sentencia apelada no contiene una decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, incurre en el denominado vicio de incongruencia negativa (…) no atendió, ni se pronunció sobre los alegatos de hecho y de derecho esgrimidos por la parte querellante en su libelo de demanda, entre ellos que mi representada ocupaba el cargo de Asistente de Economía 1 en el Ministerio de Industria y Comercio, que no se podía reestructurar y organizar a un ente público inexistente, que la decisión del Consejo de Ministros de reducir el personal del Ministerio de Fomento por reestructuración de ese Ministerio, era de imposible cumplimiento por cuanto ese organismo público no existía, ya había desaparecido con una data de más de un (01) año, (…) que no se acompañó a la reducción de personal, de un informe que justificara la medida, la medida de reducción de personal del Ministerio de Industria y Comercio (MIC) al cual, pertenece mi mandante, ni tampoco se presentó un resumen del expediente de la citada funcionaria, en violación del procedimiento fijado en los artículos 118 y 119 del reglamento de la Ley de Carrera administrativa”.
Aunado a lo anterior, esbozó que la sentencia recurrida incurrió en el aludido vicio “…al otorgarle la sentencia que el pase a situación de disponibilidad y posterior retiro de mi mandante, estuvieron ajustados a derecho (…) y para pronunciar tan lapidario pronunciamiento, se finca en la cita, sin análisis, de las actas que cursan en autos, pero no hace ninguna - explicación, ningún comentario, ningún análisis”.
Que, la sentencia recurrida omitió “…formas sustanciales de actos que menoscaban el derecho a la defensa al violar el ordinal 4 del artículo 243 y 12 del Código de Procedimiento Civil, por haber incurrido en el vicio de inmotivación, (…) sin dar motivo alguno, excluyendo el análisis de lo alegado y probado en autos, como fueron que mi mandante es funcionaria de Carrera del Ministerio de Industria y Comercio (MIC), que una vez desaparecido el Ministerio de Fomento, pasó a integrar al personal administrativo del nuevo ministerio, que ella no integraba el personal del Ministerio de Fomento, por lo tanto no podía ser desplazada de ese ministerio; la recurrida no hace ningún tipo de examen de tal planteamiento, ni mención alguna en su parte motiva, es decir con prescindencia absoluta de pronunciarse sobre el contenido de dicha solicitud, sin análisis, lo cual hace inmotivado el fallo”.
Alegó, que el Iudex A quo incurrió en el vicio de indeterminación objetiva, por cuanto “…no hubo pronunciamiento por el momento en que se toma la medida de reducir el personal, no existía ese órgano administrativo, por lo tanto era de imposible reestructuración, y sobre eso se pronunció el Consejo de Ministros en su reunión y así lo dijo en el acta respectiva la cual cursa en autos. Sobre ese hecho nada precisa la recurrida”.
Asimismo, esgrimió que “La recurrida es indeterminada en su parte narrativa, omite el señalar de manera clara, precisa y lacónica los términos en que quedó planteadas (sic) la controversia, lo que hace es divagar en un caudal de señalamientos y nada concretiza sobre el centro de lo confrontado. Podrán observar los señores jueces de esta Corte, que la recurrida se limita a transcribir lo que dijo el actor y lo que contesto la Procuraduría. No hay en el texto del fallo apelado, la indicación clara, precisa y lacónica de los términos en que quedo planteada la controversia; solo ‘generalidades, vagas, abstractas y confusas que nada aportan al establecimiento de lo litigioso”.
Finalmente, denunció que “…la recurrida dio por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos, por lo que infringió el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil (…) por cuanto no hay en autos prueba que sustente que el Ministerio de Industria y Comercio (MIC), hoy Ministerio de Industrias Ligera y Comercio (MILCO) haya solicitado la reducción de personal, ni que tampoco la accionante apelante Omaira Vargas no pertenezca al tren administrativo, funcionarial de éste ministerio y, al proceder la recurrida como lo hizo, incurrió en el caso de suposición falsa, pues dio por demostrado un hecho el pase a situación de disponibilidad, por reducción de personal, por cambios en la organización administrativa y el posterior retiro; con pruebas que no aparecen en autos y, con ese proceder infringió la regla dispositiva establecida en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil que obliga al juez a tener por norte la verdad, y de atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción no alegados ni probados”.
-IV-
COMPETENCIA
Considera esta Corte necesario pronunciarse acerca de su competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto por la Abogada Janette Elvira Sucre Dellán, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la recurrente, contra la sentencia dictada en fecha 20 de agosto de 2003, por el Juzgado Superior Segundo de Transición en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, y al efecto observa:
La Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.522, de fecha 6 de septiembre de 2002, en su artículo 110 dispone lo siguiente:
“Artículo 110. “Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la norma transcrita, las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, constituyen la Alzada para conocer de aquellos recursos de apelación que hayan sido ejercidos contra las decisiones que en primera instancia dicten los Tribunales Contenciosos Administrativos Regionales, en virtud de su competencia contencioso-funcionarial.
Siendo ello así, esta Corte resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación ejercido contra la decisión de fecha 20 de agosto de 2003, dictada por el Juzgado Superior Segundo de Transición en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, por ser la Alzada natural del mencionado Juzgado. Así se declara.
-V-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada como ha sido la competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto por la Abogada Janette Elvira Sucre Dellán, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la recurrente, contra la sentencia dictada en fecha 20 de agosto de 2003, por el Juzgado Superior Segundo de Transición en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, que declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, esta Corte pasa a decidir de la manera siguiente:
La Representación Judicial de la parte apelante, alegó que la sentencia recurrida incurrió en violación de los artículos 12 y 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, ya que la sentencia apelada no contiene una decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas señalando, entre estas, que la querellante ocupaba el cargo de Asistente de Economía I, en el Ministerio de Industria y Comercio, que no se podía reestructurar y organizar a un ente inexistente, que la decisión del Consejo de Ministros de reducir el personal del Ministerio de Fomento por reestructuración era de imposible cumplimiento por cuanto ese organismo público no existía.
Asimismo, indicó que no se acompañó a la reducción de personal de un informe que justificara la medida, y que tampoco se presentó un resumen del expediente de la citada funcionaria violentando con tal actuación los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.
Ello así, el artículo el numeral 5 del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, prevé lo siguiente:
“Artículo 243. Toda sentencia debe contener:
(…)
5. Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia”.
Conforme a la norma citada, el pronunciamiento del Juez queda sujeto a los alegatos y defensas formuladas por las partes, sin que le sea posible dejar de decidir alguno de ellos o extender su decisión sobre excepciones o argumentos que no forman parte de la controversia, pues, incurriría en el vicio de incongruencia que acarrea la nulidad de la sentencia de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil.
Asimismo, es preciso indicar que respecto a la incongruencia negativa, la Sala Político Administrativa en sentencia Nº 36 de fecha 20 de enero de 2010 (caso: Eniac Empresa Nacional de Informática, Automatización y Control, C.A., contra el Banco Nacional de Vivienda y Hábitat), señaló que:
“En cuanto a la congruencia, dispone el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil que la decisión debe dictarse ‘con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas’; por ende, cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, se produce el vicio de incongruencia, el cual se manifiesta cuando el juez con su decisión modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limita a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resuelve sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio.
Específicamente, ante el segundo de los supuestos antes mencionados, se estará en presencia de una incongruencia negativa, pues el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial.
Al respecto, esta Sala mediante sentencia Nº 2.238 del 16 de octubre de 2001, caso: Creaciones Llanero, C.A., estableció lo que debe entenderse por incongruencia negativa, criterio este ampliamente reiterado en fallos posteriores (vid. sentencias Nros. 5.208 del 27 de julio de 2005, caso: Auto Repuestos El Mácaro, C.A., 724 del 16 de mayo de 2007, caso: Agencias Generales Conaven, C.A. y 1.511 del 21 de octubre de 2009, caso: Constructora Feres, C.A.), donde ha señalado lo siguiente:
‘...En cuanto a la congruencia, dispone el segundo precepto del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil que la decisión debe dictarse ‘con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas’. Luego, cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, se produce el vicio de incongruencia, el cual se manifiesta cuando el juez con su decisión modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Precisamente ante el segundo supuesto citado, se estará en presencia de una incongruencia negativa, visto que el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial...”.
Así las cosas, este Órgano Jurisdiccional debe señalar que de acuerdo al Decreto N° 1256 de fecha 13 de marzo de 1996, el cual cursa en el expediente administrativo a los folios 179 al 181, se estableció que en virtud de que el Ministerio de Industria y Comercio fue creado por la Ley Orgánica de Administración Central, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.025, Extraordinaria del 20 de diciembre de 1995, en el cual se le atribuye, entre otras, “las competencias que le correspondan actualmente al Ministerio de Fomento y al Instituto de Comercio Exterior”. Asimismo, se señala que para la entrada en funcionamiento del Ministerio de Industria y Comercio resulta indispensable la reestructuración global de la estructura para su supresión tanto del Ministerio de Fomento como del Instituto de Comercio Exterior.
Ahora bien, cursa en el expediente administrativo a los folios 198 al 200 el acta de Punto de Agenda del Consejo de Ministros N° 177 de fecha 29 de enero de 1997 en el cual se acuerda la reducción de personal del extinto Ministerio de Fomento, como consecuencia del Decreto N° 1256, en donde como se indicó anteriormente, se estableció el cambio en la organización administrativa del referido Ministerio por el Ministerio de Industria y Comercio. En consecuencia, la reducción de personal establecida en Consejo de Ministros correspondiente al personal del Ministerio de Fomento es perfectamente válida en virtud de que el Ministerio de Industria y Comercio “adquirió la entidad del Ministerio de Fomento”, siguiéndose todo el procedimiento necesario para la organización del Ministerio de Industria y Comercio.
Igualmente, señaló la apelante que no se acompañó a la reducción de personal de un informe que justificara dicha medida, y tampoco se presentó un resumen del expediente de la citada funcionaria violentando –a su juicio- los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.
De las actas que conforman el expediente, no se evidencia la violación de los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa en virtud de que consta a los folios 187 al 188 del expediente administrativo, la aprobación del Consejo de Ministro de la solicitud de la medida de reducción de personal por cambios en la estructura administrativa, así como el listado de los funcionarios afectados por la medida con las especificaciones de los cargos en donde se señala a la querellante, el cual cursa desde el folio 189 hasta el 193 del expediente administrativo.
En virtud de lo anteriormente señalado, esta Corte considera oportuno establecer que el Juzgado A quo estableció en la decisión recurrida, que el acto de remoción, se encontraba caduco por cuanto habían transcurrido los seis (6) meses a los que alude el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratione temporis, y en consecuencia, sólo paso a conocer del acto de retiro.
Ahora bien, es necesario traer a colación lo establecido en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 82.- Toda acción con base a esta Ley, sólo podrá ser ejercida válidamente dentro de un término de seis (6) meses a contar del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ella”.
De conformidad con la norma transcrita, se evidencia que no podrán admitirse ningún tipo de acciones o reclamaciones que surjan en aplicación a la referida Ley posterior al lapso de seis (6) meses contados a partir del momento en que se produjo el acto o hecho que da lugar a la reclamación interpuesta, lapso que transcurre de manera fatal, por lo que, el mismo no puede detenerse o interrumpirse, siendo lo idóneo el ejercicio de la acción dentro del lapso establecido para ello.
Asimismo, observa quien aquí decide que la ciudadana Omaira Vargas, fue removida mediante acto dictado en fecha 22 de abril de 1997, y del cual fue notificada mediante cartel de notificación en prensa, el cual fue publicado en fecha 20 de junio de 1997, de acuerdo a los alegatos expuesto por la recurrente, por lo que la misma se dio por notificada en dicha fecha, pero de acuerdo al cartel publicado, se entendería que la misma se encontraría notificada, luego de quince (15) días desde la publicación del mismo, siendo entonces la fecha de notificación el 5 de julio de 1997, por lo que el lapso de caducidad al que alude el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, comenzó a correr desde el día 6 de julio de 1997, inclusive; y siendo que el recurso contencioso funcionarial, fue interpuesto el 26 de febrero de 1998, transcurrió con creces el lapso de seis (6) meses; en consecuencia, el acto de remoción de la recurrente, se encuentra caduca. Así se decide.
Ahora bien, aclarado lo anterior, observa esta Corte que la parte apelante, alegó que el fallo apelado es inmotivado, violando así los artículos 12 y 243 ordinal 4° del Código de Procedimiento Civil, en virtud de que el A Quo excluyó el análisis de lo alegado y probado en autos ya que sólo procede en la parte motiva del fallo en hacer mención de una serie de comunicaciones intercaladas entre los órganos del Estado, concretamente, entre el Ministerio de Industria y Comercio, la Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN) y el Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, sin pronunciarse sobre el contenido de los mismos.
Al respecto, debe señalar esta Corte que el requisito de forma previsto en el ordinal 4° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, establece el deber del juez de motivar tanto de hecho como de derecho la sentencia. En tal sentido, ha indicado la doctrina que los motivos de hecho de una sentencia consisten en el establecimiento, en forma clara, de las pretensiones de las partes y los hechos en que las funden, que hubieren sido alegados oportunamente, y que estén enlazados con las cuestiones que hayan de resolverse. En los motivos de derecho de la decisión el tribunal expone los argumentos que lleva a aplicar las normas jurídicas en las cuales considera subsumidos los hechos (ver, en este sentido, González-Cuéllar Serrano, Nicolás y otros, “Derecho Procesal Administrativo”, Editorial Tirant lo Blanch, Valencia, España, 1993, páginas 488-489).
En este orden, la omisión de tal exigencia hace nula la sentencia por falta de motivación, y tal vicio se configura cuando la sentencia carece en absoluto de fundamentos, pues –como señala Arístides Rengel Romberg en su Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano– no debe confundirse la escasez o motivación exigua con la ausencia de motivación, que es lo que da lugar a la anulación del fallo impugnado.
Ello así, esta Corte considera necesario señalar que el acto de remoción y el acto de retiro, son dos actos diferenciados, el primero dirigido a privar al funcionario de la titularidad del cargo que venía desempeñando, siendo una excepción al régimen de estabilidad del cual gozan los funcionarios públicos conforme a la derogada Ley de Carrera Administrativa, excepción que sólo es aplicable en los supuestos expresamente señalados en dicha Ley, como es el caso de los funcionarios de libre nombramiento y remoción a los que se refería el artículo 4, entre otros. Debe igualmente destacarse que, la remoción en el caso de funcionarios de carrera que se encuentran desempeñando un cargo de libre nombramiento y remoción, no pone fin a la relación de empleo público, ya que el funcionario puede ser reubicado en un cargo de similar jerarquía y remuneración al que desempeñaba. En cambio, el retiro sí implica la culminación de la relación de empleo público, en los casos de ejercicio de un cargo de libre nombramiento y remoción.
De lo anterior se concluye, que los actos de remoción y retiro son diferentes, producen consecuencias distintas, se fundamentan en normas que regulan supuestos de hechos disímiles y requieren procedimientos administrativos particulares para su emanación. Ahora bien, el acto de retiro, no implica necesariamente un acto de remoción previo, pues, en los cargos de libre nombramiento y remoción la pérdida de la titularidad del cargo que venía ejerciendo (efecto del acto de remoción) y el retiro de la Administración Pública (efecto del acto de retiro) está contenida en un mismo acto, sin embargo, cuando el funcionario es de carrera en ejercicio de un cargo que no goza de estabilidad, es necesario, la emanación de los dos actos. Entonces, si bien es cierto que hay ocasiones en las que ambos actos están vinculados en una relación de precedencia (remoción y luego retiro), pero no de causalidad, esa relación procedimental no altera el hecho de que se trata de actos distintos y susceptibles de ser afectados por vicios diferentes y producir efectos distintos en su destinatario.
Establecido lo anterior, observa esta Corte que de acuerdo a lo previamente establecido por esta Instancia con anterioridad, el presente recurso sólo puede tratarse del acto de retiro, por cuanto, el de remoción se encuentra caduco, y en consecuencia firme, por lo que, no se podría entrar a estudiar la naturaleza de los hechos que conllevaron al acto de remoción, sino que en el caso de autos, se procedería a establecer la validez del acto de retiro. Así se establece.
Ello así, aprecia esta Instancia, que riela a los folios 172 y 173 del expediente administrativo el acto de retiro de la ciudadana Omaira Vargas, mediante el cual se le notifica a la aludida ciudadana, que las gestiones reubicatorias fueron infructuosas, y en consecuencia se procedía a retirarla.
Aunado a ello, riela al folio 171 del expediente administrativo el oficio Nº 6217 de fecha 15 de agosto de 1997 emanado de la Oficina Central de Personal de la Presidencia de la República, dirigido a la Ministra de Industria y Comercio, en la cual se señaló lo siguiente:
“Al respecto le informo que esta Oficina, mediante la circular Nº 4615 de fecha 09/07/97 (sic), procedió a efectuar los trámites de reubicación los cuales han resultado infructuosos, según respuestas de los Organismos”.
De lo parcialmente transcrito observa quien aquí decide, que la Administración reconoció que la ciudadana Omaira Vargas, era funcionaria de carrera, y por tanto le concedió el mes de disponibilidad, a los fines de realizar las gestiones reubicatorias correspondiente, pero las mismas resultaron infructuosas, en consecuencia, el acto de retiro impugnado se encuentra ajustado a derecho. Así se decide.
Ello así, observa esta Corte que la pretendida violación del artículo 243 ordinal 6° relativo a la determinación de la cosa u objeto sobre el cual recae la decisión, en concordancia con el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil por parte de la sentencia apelada, en virtud de que el A quo no se pronunció sobre el hecho de que el Ministerio de Fomento para el momento en que se toma la medida de reducción de personal, esto es, el 27 de enero de 1997, “no existía (…), por lo tanto era de imposible reestructuración”, al haber sido declarado la caducidad del acto de remoción, tal alegato debe ser desechado. Así se decide.
Asimismo, denunció la apelante que el A quo incurrió en violación del ordinal 3° del artículo 243 en concordancia con el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, por haber cometido el vicio de indeterminación en la parte narrativa de la sentencia, ya que no expresó con claridad cómo fue planteada la controversia, así como del ordinal 5° del artículo 243 en concordancia con el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, por incongruencia negativa al omitir que la querellante era personal administrativo del Ministerio de Industria y Comercio y que la reducción de personal decidida en Consejo de Ministro se hizo sobre un Ministerio inexistente; de acuerdo a lo ya establecido por esta Instancia previamente, se hace inoficioso pronunciarse al respecto. Así se decide.
En virtud de lo antes expuesto, considera oportuno esta Corte declarar SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la Abogada Janette Elvira Sucre Dellán, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la recurrente, contra la decisión dictada en fecha 20 de agosto de 2003, por el Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en consecuencia, CONFIRMA el fallo apelado. Así se decide.
-VI-
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido en fecha 2 de octubre de 2003, por la Abogada Janette Elvira Sucre Dellán, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana OMAIRA VARGAS, contra la sentencia dictada en fecha 20 de agosto de 2003, por el Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS INDUSTRIAS LIGERAS Y COMERCIO, hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL COMERCIO.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Juzgado Superior Distribuidor de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ____________ ( ) días del mes de _______________de dos mil catorce (2014). Años 204° de la Independencia y 155° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MIRIAM E. BECERRA T.
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
Exp. Nº AP42-R-2004-000488
EN/
En fecha______________________________( ) de __________________________ de dos mil catorce (2014), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario,
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