JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2004-000116
En fecha 22 de septiembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° 1732-03-6693 de fecha 29 de septiembre de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente con medida cautelar innominada, por la ciudadana NELLYS INES ALEJOS DE MENDOZA, titular de la cédula de identidad Nº 3.726.670, debidamente asistida por los Abogados José Ignacio George, Yarcelys Molina Carucí y Gustavo de la Gala, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 39.727, 69.771 y 69.875, respectivamente, contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.
Dicha remisión, se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 29 de septiembre de 2003, el recurso de apelación interpuesto en fecha 25 de septiembre de 2003, por la Abogada Alba Torrealba, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida, contra la sentencia dictada en fecha 29 de julio de 2003, por el referido Juzgado Superior, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
En fecha 16 de noviembre de 2004, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y ordenó la notificación de las partes a los fines del trámite del procedimiento de segunda instancia.
En fecha 19 de octubre de 2005, fue reconstituida esta Corte quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Javier Sánchez Rodríguez, Presidente; Aymara Vilchez Sevilla; Vicepresidenta y Neguyen Torres López, Jueza.
En fecha 2 de febrero de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por el Abogado José Ignacio George, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 7 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapo previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 22 de febrero de 2006, se dio cuenta a la Corte y se inició la relación de la causa.
En esa misma fecha, se designó Ponente a la Juez Neguyen Torres López, y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho, para que la parte apelante presentara el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 21 de marzo de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por el Abogado Luis Alberto Pérez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO), bajo el Nº 92391, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del Municipio Iribarren del estado Lara, mediante la cual consignó el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 15 de diciembre de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por el Abogado José García, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO), bajo el Nº 58642, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de los ciudadanos Leoncio Mendoza y Maria Romero, titulares de las cédulas de identidad Nros. 223563 y 4.073.558, mediante la cual consignó escrito de adhesión a la apelación de los referidos ciudadanos como partes interesadas en la presente causa.
En fecha 21 de marzo de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por el Abogado Luis Alberto Pérez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrida, mediante la cual solicitó se fijara la oportunidad para el acto de informe oral.
En fecha 26 de marzo de 2007, por cuanto el auto dictado en fecha 7 de febrero de 2007 incurrió en omisión al no ordenar la notificación de las partes, esta Corte ordenó comisionar al Juzgado Superior Primero del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del estado Lara, a los fines que practicara las diligencias necesarias para notificar a los ciudadanos Alcalde y Síndico Procurador del Municipio Iribarren del estado Lara, advirtiendo que una vez cumplido el trámite se procedería a la continuación del proceso en estado de contestación a la fundamentación de la apelación. Igualmente, se ordenó librar boleta de notificación en la sede del tribunal, dirigida a la ciudadana Nellys Inés Alejos de Mendoza.
En esa misma fecha, se libraron la boleta notificación y los oficios correspondientes.
En fecha 30 de mayo de 2007, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 18 de octubre de 2007, fue reconstituida esta Corte quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Aymara Vilchez Sevilla, Juez Presidente; Javier Sánchez Rodríguez, Juez Vicepresidente y Neguyen Torres López, Juez.
En fecha 28 de noviembre de 2007, se dictó auto mediante el cual se dejó sin efecto la nota de fecha 30 de mayo de 2007, por no constar todas las notificaciones ordenadas en el auto de fecha 26 de marzo de 2007.
En fecha 18 de diciembre de 2008, fue reconstituida esta Corte quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Andrés Eloy Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 18 de febrero de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por la Abogada Antonieta De Gregorio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 35.990, actuando con el carácter de Fiscal Primera del Ministerio Público ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 18 de marzo de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, ordenó la notificación de las partes señalando que una vez cumplidos dichos trámites y los lapsos fijados, se daría continuación al procedimiento de segunda instancia.
En fecha 15 de julio de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 4920-593 de fecha 26 de junio de 2009, emanado del Juzgado Segundo del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del estado Lara, mediante el cual remitió las resultas de la comisión librada en fecha 26 de marzo de 2007.
En fecha 10 de agosto de 2009, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 16 de septiembre de 2009, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 17 de septiembre de 2009, se abrió el lapso para la promoción de pruebas.
En fecha 24 de septiembre de 2009, venció el lapso para la promoción de pruebas.
En fechas 28 de septiembre, 27 de octubre y 25 de noviembre de 2009, se difirió la oportunidad para la fijación del acto de informes orales.
En fecha 20 de enero de 2010, fue reconstituida la Corte quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 22 de marzo de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fechas 5 de abril, 6 de mayo y 3 de junio de 2010, se difirió la oportunidad para la fijación del acto de Informes Orales en la presente causa.
En fecha 15 de julio de 2010, se declaró en estado de sentencia la presente causa y en consecuencia se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente Efrén Navarro, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En fecha 20 de julio de 2010, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 23 de enero de 2012, fue reconstituida esta Corte, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín, Juez.
En fecha 14 de febrero de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por la Abogada Antonieta De Gregorio, actuando con el carácter de Fiscal Primera del Ministerio Público, mediante la cual solicitó celeridad procesal.
En fecha 22 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 14 de junio de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por la Abogada Antonieta De Gregorio, actuando con el carácter de Fiscal Primera del Ministerio Público, mediante la cual solicitó celeridad procesal.
En fecha 19 de junio de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio signado con el Nº 411 de fecha 2 de abril de 2012, anexo al cual el Juzgado Cuarto del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del estado Lara, remitió las resultas de la comisión librada en fecha 26 de marzo de 2007.
En fecha 20 de junio de 2012, se dio por recibido el oficio remitido por el Juzgado Cuarto del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del estado Lara, adjunto al cual remitió las resultas de la comisión librada y se ordenó agregarlo a las actas. En esa misma fecha, se cumplió lo ordenado.
En fecha 30 de julio de 2013, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por la Abogada Antonieta De Gregorio, actuando con el carácter de Fiscal Primera del Ministerio Público, mediante la cual solicitó celeridad procesal en el pronunciamiento definitivo.
En fecha 17 de marzo de 2014, fue reconstituida esta Corte quedando su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARIA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez.
En fecha 8 de abril de 2014, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por la Abogada Antonieta De Gregorio, actuando con el carácter de Fiscal Primera del Ministerio Público, mediante la cual solicitó celeridad procesal en el pronunciamiento definitivo.
En fecha 28 de abril de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 2 de junio de 2014, se reasignó la Ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON SOLICITUD DE AMPARO CAUTELAR Y SUBSIDIARIAMENTE MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA
En fecha 5 de febrero de 2002, la ciudadana Nellys Ines Alejos de Mendoza, debidamente asistida por los Abogados Jose Ignacio George, Yarcellys Molina Carucí y Gustavo de la Gala, presentó recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar innominada, quedando planteado en los siguientes términos:
Señaló, que “En fecha 06/04/99 (sic), el Concejo del Municipio Iribarren del Estado (sic) Lara, dictó ACUERDO C.M. 110-99 (…) en el cual, el Órgano Legislativo Municipal, haciendo uso de las atribuciones conferidas a la Cámara o Concejo Municipal por la Ley Orgánica de Régimen Municipal en el numeral 8vo. del artículo 76, acordó la venta de una parcela de terreno originalmente ejido, para uso de una vivienda ubicada en el Barrio Cerro Gordo, Calle 6 a 31 mts. del eje de la Carrera 01, Parroquia Unión (…) sobre el cual se encuentra construida una vivienda de mi propiedad tal como consta en documento registrado por ante la Oficina Subalterna de Registro del Segundo Circuito del Estado (sic) Lara, en fecha 28 de junio de 1.995 (sic), quedando registrado bajo el No. 19, Tomo 16, Protocolo Primero, Segundo Trimestre del año 1.995 (sic). El referido instrumento jurídico, fue solicitado con la finalidad de proceder a registrar el Documento de Compra-venta del terreno ocupado por la vivienda de mi propiedad…” (Mayúsculas y negrillas del original).
Que, “La voluntad de vender el terreno que hoy en día, a pesar de haber cancelado su precio desde el 17/06/99 (sic), sigue siendo concebido como municipal por no haberse cumplido con la protocolización de Ley, fue reiterada en dos oportunidades por el mismo Concejo Municipal cuando en fecha 11/04/2000 (sic) dictó Acuerdo No. C.M. 102-00 (…) en el cual revoca la posterior aprobación de venta del mismo terreno a los ciudadanos LEONCIO MENDOZA Y MARÍA ROMERO DE MENDOZA, aprobada en Acuerdo No. C.M.402-99 de fecha 03/08/99 (sic)…” (Mayúsculas y negrillas del original).
Indicó también que el, “Acuerdo No. C.M. 387-00 de fecha 03/08/2000 (sic) (…), en el cual la administración haciendo uso de la facultad de Convalidación de los actos Administrativos establecida en el articulo 81 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, autoriza la corrección del número catastral asignado a mi vivienda…” (Mayúsculas y negrillas del original).
Que, “Una vez que fui notificada de la aprobación y elaboración del Documento de venta, procedí a cancelar el precio del terreno tal como consta en Recibo No. 057572, Serie A-99 de fecha 17/06/99 (sic)…”.
Señaló, que pese a la excepción establecida en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, relativa a la imposibilidad de declarar la nulidad de actos administrativos creadores de derechos subjetivos e intereses legítimos, personales y directos, “…y no obstante haber cumplido con la obligación de pagar el precio del terreno, faltando únicamente la Protocolización del documento de venta; El mismo cuerpo colegiado, emite en fecha 19/12/01 (sic), Acuerdo No. C.M. 347-01, cuyo ARTICULO (sic) PRIMERO establece lo siguiente: …`…Autorizar declarar la NULIDAD ABSOLUTA del Acto Administrativo emitido en el Acuerdo C.M. 102/00 de fecha 11-04-200 (sic)…´ (subrayado, cursivas y negrillas nuestras). Disposición ésta, que impide, la redacción del respectivo documento de compra-venta del terreno en la Sindicatura Municipal, así como la protocolización del mismo por ante el Registro Subalterno” (Subrayado, negrillas y mayúsculas del original).
Que, el acto administrativo recurrido vulnera el derecho al debido proceso y a la defensa, en consecuencia debe aplicarse el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que, “…como se desprende del contenido mismo del acto recurrido, en ningún momento se me notificó sobre la existencia del procedimiento previo al acto administrativo, mucho menos se me permitió acceso al expediente ya que el ACUERDO C.M. 347-01, surgió de manera intempestiva, en base a lo recomendado en un informe o dictamen de la Comisión de asuntos Patrimoniales, sin que se hubiere dado cumplimiento a las disposiciones legales que rigen el procedimiento administrativo…” (Mayúsculas y negrillas del original)
Que, “El Artículo Primero del Acuerdo C.M. 347-01, sin ningún fundamento legal, declara la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el Acuerdo C.M. 102-00, incurriendo flagrantemente en una total y absoluta USURPACIÓN DE AUTORIDAD, ya que es criterio constante y reiterado (…) que el único Poder competente para declarar la nulidad de un acto administrativo, que ha creado derechos a favor de particulares, no es otro que el órgano jurisdiccional, el cual ejerce su competencia por disposición expresa de la CRBV (sic), específicamente en sus artículos 253 y 259” (Subrayado, negrillas y mayúsculas del original).
Que, violenta su derecho a la propiedad establecido en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debido a que, “…habiéndose perfeccionado el contrato de venta a través de la voluntad de las partes y haber procedido al pago del precio establecido por el Municipio y haberse enterado en las arcas del tesoro Municipal el precio acordado, faltando únicamente la (sic) formalidades de la venta, el Concejo Municipal, intempestivamente, atropella y desconoce mis derechos usando para tal fin instrumentos jurídicos carentes de base y de legalidad, violentando de manera grosera, los derechos que me asisten”.
Que, “…se hace evidente la ausencia total y absoluta de procedimiento alguno así como de la existencia del expediente que lo contenga, esta situación encuadra en lo previsto en el artículo 19, numeral 4º de la LOPA (sic). que a su vez establece la usurpación de autoridad (…) como causal de nulidad del acto administrativo (…) lo que, tal como se explanó en el capitulo precedente, ocurrió en el AUERDO (sic) C.M. 347-00 al declararse la nulidad de un acto precedentemente decidido con carácter definitivo por haber precluido el plazo legal para ejercer el recurso administrativo correspondiente, sin que se hubiera acudido a la instancia judicial, única facultada para declarar la nulidad del acto que generó derechos a favor de particulares” (Mayúsculas y negrillas del original)
Denunció, la violación de la cosa juzgada administrativa establecido en el numeral 2º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “…ya que no obstante haberse decidido el caso y habiendo quedado firma tal decisión por haber transcurrido el plazo legal establecido en el artículo 94 de la LOPA (sic) para el ejercicio del recurso, extemporáneamente ejercido en el caso, la administración hace un nuevo pronunciamiento tomando como base datos, hechos y circunstancias precedentemente consideradas y decididas con carácter definitivo”.
Igualmente, manifestó que la Administración incurrió en errónea interpretación de las normas contenidas en los artículos 81, 82 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de que partiendo de la solicitud presentada por el ciudadano Leoncio Mendoza en fecha 28 de septiembre de 2000, sobre la nulidad absoluta del acto administrativo d dictado a través de Acuerdo No. C.M. 102-2000, procedió a hacer uso de su facultad de revisión, convalidación y revocación de los actos administrativos, obviando la limitación establecida en la norma cuando dichos actos generan derechos e intereses legítimos, personales y directos.
Que el acuerdo recurrido es ilegal, debido a que “…cuando en su Considerando o punto 1. Reconoce la misma Cámara Municipal la existencia del Acto Administrativo contenido en Acuerdo No. 110-99, en el cual se acordó la venta del terreno municipal ocupado por las bienhechurías de mi propiedad, con el cual se generaron derechos personales y directos a mi favor, y sin embargo opone a este derecho, en el punto 2., la existencia de un Acuerdo de fecha posterior en el cual erróneamente se confieren los derechos ya declarados a favor de NELLY INES ALEJO DE MENDOZA al ciudadano LEONCIO MENDOZA, son tomar en cuenta que el acto posterior, es decir, el Acuerdo C.M. 402-99, adolece de vicios de NULIDAD ABSOLUTA por cuanto resuelve un caso precedentemente decidido en el Acuerdo C.M. 110-99 que generó derechos particulares en la persona de NELLY ALEJO DE MENDOZA, lo que encuadra la situación descrita dentro de lo previsto en los numerales 2º y 4º del artículo 19 de la LOPA (sic), por lo que dicho acto no debió ser tomado en cuenta en la sustentación del Acuerdo recurrido ya que la consecuencia de la nulidad es la inexistencia del Acto” (Mayúsculas del original).
Solicitó, “…se decrete AMPARO CAUTELAR y en consecuencia, se suspendan los efectos del acto recurrido hasta tanto se decida la presente acción, ya que de llegarse a ejercer los efectos del acto recurrido, se estará perjudicando de manera irreparable el derecho a la propiedad que tengo sobre el terreno Municipal sobre el cual se encuentra edificado mi hogar” (Mayúsculas del original).
Adicionalmente, solicitó que “…una vez acordado el amparo cautelar, se notifique por Oficio al Ciudadano Registrador Subalterno a los fines de que no de curso a solicitud alguna de registro de documentos que versen sobre la parcela sobre la cual tengo los derechos especificados en la presente demanda. Fundamento esta solicitud, en el Primer Aparte del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil vigente que prevé la procedencia de una MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA en cualquier estado y grado del proceso, dicha medida la solicito tomando en cuenta el hecho de que el desconocimiento de las normas procesales y de derecho público de la actual Cámara Municipal, facilita la redacción de cualquier otro `ACTO ADMINISTRATIVO´ que impida el ejercicio de los derechos que me asisten y en el caso de marras, si se llegase a registrar cualquier acto proveniente del Consejo Municipal del Municipio Iribarren del Estado (sic) Lara, posterior al Acuerdo 110-99, se verían nuevamente afectados mis derechos” (Mayúsculas del original).
Finalmente, solicitó sea declarada la nulidad absoluta del Acuerdo C.M. 347-01, dictado por el Concejo Municipal del Municipio Iribarren del estado Lara en fecha 19 de diciembre de 2001.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 29 de julio de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar innominada, con fundamento en las siguientes consideraciones:
“El límite de la potestad revocatoria o de autotutela que tiene la administración es que el acto revocatorio no genere derechos subjetivos o intereses legítimos personales y directos para el particular (…).
En cuanto a que se alega vicios de nulidad absoluta para aplicar el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, si bien es cierto que esta prevista con carácter general en el referido artículo, se puede resumir la potestad revocatoria en lo siguiente los actos administrativos creadores de derechos a favor de particulares serán irrevocables, y aún en estos casos serán revocables cuando el acto este infirmado de nulidad absoluta, sin embargo no existe rigidez en la consagración de la revocabilidad, sino que es necesario que la administración cumpla con un procedimiento que otorgue las garantías del debido proceso, para revocar los actos, aún en los supuestos de nulidad absoluta, siendo recomendable que cuando haya transcurrido el lapso de caducidad de los seis (06) meses esta revocatoria sea pronunciada por el Tribunal competente, dado que la constatación de si un vicio es de nulidad absoluta o no es una apreciación que debe ser competencia de los jueces contencioso administrativos, quienes antológicamente están diseñados para buscar el punto de equilibrio entre el poder y la libertad.
Ello así, en el presente caso la ponderación de intereses colectivos y privados indica que esta en juego exclusivamente el derecho pretendido o real de los beneficiarios de los actos administrativos, pero en todo caso no existen intereses colectivos que tutelar en cuyo caso, la resolución del problema sometido a la consideración de este Tribunal debe resolverse con el viejo aforismo `prior in temporis, prior in ius´, es decir que la venta hecha a la recurrente, previa desafectación del terreno de los ejidos del Municipio Iribarren se perfeccionó por el sólo consentimiento de las partes con el objeto y el precio, consentimiento éste demostrado con el precio pagado por la parte actora.
En consecuencia, independientemente de que haya protocolizado o no el documento de compra venta, este es perfecta en tanto negocio jurídico bilateral, que consistió en la promesa de venta de un determinado bien mediante el pago del precio preestablecido y en este sentido aún tratándose de derecho público y de un contrato administrativo, rige el concepto de compra venta que trae el Código Civil en su artículo 1474, que establece que la venta es un contrato por el cual el vendedor se obliga a transferir la propiedad de una cosa y el comprador a pagar su precio, siendo la obligación del vendedor conforme al artículo 1486 eiusdem, la tradición de la cosa vendida y su saneamiento, es sabido que el municipio no responde por saneamiento por regla general empero, tiene la obligación de traditar que conforme al artículo 1488 ibidem, se cumple con dicha obligación con el otorgamiento del instrumento de propiedad.
En consecuencia de lo anterior siendo el contrato administrativo de compre venta de inmuebles de origen ejidal un contrato donde predominan las instituciones de derecho público, ello no implica que existan cuestiones de derecho privado aplicables al caso y en esta tesitura las instituciones que se han mencionado son enteramente aplicables, todo ello sin perjuicio de las facultades que la Ley y las Ordenanzas otorgan al ente Municipal.
Sobre la naturaleza jurídica de los terrenos de origen ejidal y los ejidales propiamente dichos, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia bajo ponencia del Magistrado Carlos Escarrá Malavé en sentencia Nº Sent: 01090; exp. Nº 0121 de fecha 11/05/2000 (sic); Caso: JOSE RAFAEL GONZALEZ VS. ALCALDE DEL MUNICIPIO GUANIPA DEL ESTADO ANZOATEGUI, dejo sentado los siguientes criterios:
(…omisis…)
Sobre la base de lo expuesto, en especia (sic) de la `desafectación previa´ de que fuera objeto el terreno objeto del procedimiento de autotutela y anterior desafectación para la venta, debe este tribunal anular el acto administrativo que se recurre, esto es el Acuerdo C.M. Nro. 347-01, dictado por el Concejo Municipal del Municipio Iribarren del Estado (sic) Lara de fecha 19/12/2001 (sic), por cuanto el acto ablatorio que revocó la compra venta hecha a la recurrente, se concretó sin llenar los requisitos del debido proceso y en este sentido hubo prescindencia total y absoluta de procedimiento, ya que lo pretendido como antecedentes del caso, son demostrativo de ello y así se decide y, por consiguiente el acto así dictado esta infirmado de nulidad absoluta, cual establece el primer supuesto del 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se decide.
DECISIÓN
En virtud de lo antes expuesto, este Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, Administrando Justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, DECLARA CON LUGAR, la solicitud de nulidad del el (sic) Acuerdo C.M. Nro. 347-01, dictado por el Concejo Municipal del Municipio Iribarren del Estado (sic) Lara de fecha 19/12/2001 (sic), por cuanto el acto ablatorio que revocó la compra venta hecha a la recurrente, se concretó sin llenar los requisitos del debido proceso y en este sentido hubo prescindencia total y absoluta del procedimiento…” (Mayúsculas, negrillas y subrayado del original).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 21 de marzo de 2006, el Abogado Luís Alberto Pérez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del Municipio Iribarren del estado Lara, consignó el escrito de fundamentación de la apelación, bajo los fundamentos de hecho y de derecho siguientes:
Solicitó el reexamen de la controversia y el nuevo juzgamiento de la litis, con fundamento en que, “…el Recurso de Apelación consiste en lo que técnicamente se conoce como medio ordinario de gravamen (…) el juez de alzada esta llamado a producir un nuevo juzgamiento de la controversia, lo que precisamente comprende el derecho de apelación (…) se ha entendido por gravamen la insatisfacción, total o parcial, de cualquiera de las pretensiones (…) Por lo tanto, el gravamen producidos (sic) a mi representado por la sentencia recurrida, vienen dados por el vencimiento total que se desprende del dispositivo de la sentencia de primera instancia, así como la desestimación de las defensas y excepciones desplegadas en el primer grado de jurisdicción, lo que nos permite recurrir ante esta instancia superior con el objeto de obtener un nuevo juzgamiento sobre la pretensión del actor, circunstancia que constituye el fundamento de nuestra apelación, de conformidad con las consideraciones expuestas” (Negrillas del original).
Igualmente solicitó que, “…en el supuesto que esta honorable Corte llegare a considerar que se requiere de la denuncia expresa de un vicio de la sentencia impugnada (…) esto como consecuencia de una interpretación diferente a la que defendemos en el presente escrito, sobre lo que debe comprender la carga de fundamentación de la apelación (…) solicitamos para dicho supuesto la aplicación del control difuso de la Constitución, de conformidad con los artículos 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que tal interpretación de la norma en referencia, sería contraria a los principios constitucionales que condicionan el desarrollo legislativo en lo procesal”.
Finalmente señaló, “…solicito a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de mi poderdante y con el debido respeto, dicte la decisión correspondiente a esta alzada, juzgando nuevamente la pretensión del actor conforme a derecho y a los elementos presentes en autos y así mismo revise la legalidad del fallo conforme a lo previsto en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en concordancia con el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público” (Negrillas del original).
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para el conocimiento del presente asunto y al respecto, observa:
En fecha 16 de junio del año 2010, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447 de esa misma fecha, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010, la cual estableció un nuevo régimen de competencias, que inciden en el funcionamiento de esta Corte en ejercicio de su labor jurisdiccional.
Ahora bien, los artículos 2 y 26 de la Constitución consagran derechos y principios que resguardan los valores que deben imperar en la sociedad, como es el reconocimiento del Estado de Derecho y de Justicia, lo que garantiza en el proceso una justicia expedita y sin reposiciones inútiles.
Visto lo anterior, con fundamento en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, según el cual “La jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tienen efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa”, aplicable por mandato del artículo 31 de la Ley que rige a este Órgano Jurisdiccional, la competencia se determina de acuerdo a la situación de hecho existente para el momento en que es presentada la acción, pudiendo ser modificada posteriormente sólo por disposición de la ley.
Al respecto, como se señaló, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, estableció las competencias que habían sido atribuidas jurisprudencialmente a los órganos que integran dicha jurisdicción, pero no previó ninguna norma que ordenase a esta Corte se desprendiera del conocimiento de aquellas causas que se encontraban en curso.
Ello así, se observa que las competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativos fueron delimitadas provisionalmente por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, como órgano rector de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, mediante sentencia N° 2.271 del 24 de noviembre de 2004 (caso: Tecno Servicios Yes’Card, C.A.), la cual señaló:
“Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
(…)
4.- De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. (Véase sentencia de esta Sala N° 1.900 del 27 de octubre de 2004)…”.
Con base en las consideraciones realizadas, y teniendo en cuenta que el recurso de apelación fue ejercido en fecha 25 de septiembre de 2003, contra la decisión dictada en fecha 29 de julio de 2003, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto. Así se declara.
V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, se pasa a decidir el mismo en los siguientes términos:
En primer término, aprecia esta Corte que la parte apelante solicitó el reexamen de la controversia y el nuevo juzgamiento de la litis, con fundamento en que, “…el Recurso de Apelación consiste en lo que técnicamente se conoce como medio ordinario de gravamen (…) el juez de alzada esta llamado a producir un nuevo juzgamiento de la controversia, lo que precisamente comprende el derecho de apelación (…) se ha entendido por gravamen la insatisfacción, total o parcial, de cualquiera de las pretensiones (…) Por lo tanto, el gravamen producidos (sic) a mi representado por la sentencia recurrida, vienen dados por el vencimiento total que se desprende del dispositivo de la sentencia de primera instancia, así como la desestimación de las defensas y excepciones desplegadas en el primer grado de jurisdicción, lo que nos permite recurrir ante esta instancia superior con el objeto de obtener un nuevo juzgamiento sobre la pretensión del actor, circunstancia que constituye el fundamento de nuestra apelación, de conformidad con las consideraciones expuestas” (Negrillas del original).
En este sentido, considera necesario esta Corte hacer referencia a la sentencia N° 1144 de fecha 31 de agosto de 2004, de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Representaciones Dekema C.A., contra Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia), la cual señala lo siguiente:
“Es así, como los medios de gravamen y dentro de estos la apelación, están dirigidos a proporcionar una nueva oportunidad de control de la actividad de los particulares, en tanto que las acciones de impugnación, del tipo de casación, se dirigen al control jurídico de la actividad de los jueces al sentenciar. Con base a tales premisas, la doctrina ha clasificado los medios de impugnación, distinguiendo entre los medios de gravamen (recursos ordinarios) y medios de impugnación (recursos extraordinarios). En unos y otros es necesario que la decisión cuestionada haya ocasionado un gravamen a quien la interpone, pero en el medio de gravamen el perjuicio que ocasiona el fallo provoca, indefectiblemente, la sustitución del proveimiento impugnado por uno emanado del juez llamado a conocer del recurso.
En este orden de ideas, debe señalarse que la apelación, como medio de gravamen típico, está relacionada con el principio de doble grado de jurisdicción, el cual supone que la decisión sucesiva de la controversia en dos instancias tiene mayores probabilidades de alcanzar la justicia, la cual como es sabido se constituye como el fin último del proceso.
Al apelar se insta una nueva decisión, provocándose que la autoridad jurisdiccional superior examine la misma controversia, conforme a lo apelado, delimitada por la pretensión deducida en el libelo de la demanda y por lo expuesto en la respectiva contestación; de su lado, los medios de impugnación no se sustentan en el derecho a obtener una nueva sentencia sobre la misma pretensión, sino en el derecho a obtener la anulación de una sentencia por determinados vicios de forma o de fondo.
Es claro pues, que con la apelación se busca una completa revisión de la controversia y no sólo del fallo cuestionado. No obstante, conviene clarificar que a este respecto existen limitaciones, entre las cuales vale mencionar que al apelante le está vedado el pretender establecer hechos diferentes, nunca discutidos, o variar esencialmente los ya planteados, cambiando por tanto los extremos de la litis; sin embargo, sí se encuentra posibilitado de argüir fundamentos de derecho, incluso no esgrimidos en primera instancia, pero relacionados con los mismos hechos. En otros términos, pueden sumarse argumentaciones jurídicas, mas no pueden cambiarse las circunstancias fácticas del asunto a ser revisado por el tribunal de alzada…” (Negrillas de esta Corte).
Ello así, esta Corte debe señalar que el recurso de apelación, como medio de gravamen típico, está relacionado con el principio de doble grado de jurisdicción, el cual supone que el examen de la controversia en dos instancias tiene mayor probabilidad de alcanzar la justicia, la cual como es sabido se constituye como el fin último del proceso. De tal forma, al ejercer dicho recurso de apelación se insta una nueva decisión, provocándose que la autoridad jurisdiccional superior examine la sentencia dictada por el Tribunal A quo; de otra parte, los medios de impugnación no se sustentan en el derecho a obtener una nueva sentencia sobre la misma pretensión, sino en el derecho a obtener la anulación de una sentencia por determinados vicios de forma o de fondo.
Así pues, con el recurso de apelación se busca una revisión del fallo cuestionado y sólo si el referido fallo resulta anulado o revocado es que se revisa el fondo de la controversia. No obstante, conviene clarificar que a este respecto existen limitaciones, entre las cuales vale mencionar que al apelante le está vedado pretender establecer nuevos hechos, nunca discutidos, o variar los ya planteados, cambiando por tanto los extremos de la litis; sin embargo, sí podrá argüir fundamentos de derecho, incluso no esgrimidos en primera instancia, pero relacionados con los mismos hechos. En otros términos, pueden sumarse argumentaciones jurídicas, mas no pueden cambiarse las circunstancias fácticas del asunto a ser revisado por el tribunal de alzada.
Conforme a lo expuesto y aún cuando resulta evidente para esta Corte señalar, que el Apoderado Judicial de Municipio Iribarren del estado Lara, en sustitución del Síndico Procurador Municipal, no formuló denuncias concretas respecto de la sentencia apelada y de acuerdo a los lineamientos dispuestos en los artículos 26 y 257 de la Carta Magna, según los cuales la obtención de la justicia debe prevalecer sobre los formalismos no esenciales, dicha imperfección no debe constituirse en un impedimento para que se examine dicha decisión, más cuando, de los propios argumentos esgrimidos, surge la clara disconformidad con el fallo apelado; sin embargo, es forzoso para esta Corte hacer un llamado de atención al Abogado apelante, en el sentido de que aun cuando efectivamente el recurso de apelación es un medio de gravamen, ello no obsta para que un funcionario que actúa en defensa de los intereses de un Municipio omita emplear los mejores argumentos a los fines de ejecutar la labor de defensa encomendada, razón por la cual se le insta a cumplir sus funciones en apego a los lineamientos más fundamentales, con miras a la obtención de una defensa justa y equitativa en pro de la institución que representa y en respeto a las partes en el juicio en general. Así se declara.
Establecido lo anterior, procede esta Corte a revisar la controversia presentada a los fines de verificar la correspondencia a derecho de la sentencia apelada, lo cual se hace de seguidas:
Advierte esta Corte, que la ciudadana Nellys Inés Alejos de Mendoza, solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en el Acuerdo signado C.M. 347-01, dictado por el Concejo Municipal del Municipio Iribarren del estado Lara, en fecha 19 de diciembre de 2001, toda vez que la Administración habría incurrido en los vicios de violación al derecho al debido proceso y a la defensa, usurpación de autoridad, violación al derecho de propiedad, errónea interpretación de norma, ilegalidad por violación de lo previsto en los numerales 2º y 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Asimismo, se desprende de los alegatos expuestos por la parte recurrente, que la misma presuntamente posee derechos subjetivos generados a partir del acto administrativo contenido en el Acuerdo signado C.M. 110-99 de fecha 6 de abril de 1999, mediante el cual el Municipio referido, aprueba la venta de una parcela de terreno originalmente ejido, para uso de una vivienda y que fue posteriormente confirmado por el Acuerdo signado C.M. 102-00 de fecha 11 de abril de 2000, que revocó la aprobación de venta del mismo terreno a los ciudadanos Leoncio Mendoza y María Romero de Mendoza, aprobada en Acuerdo C.M. 402-99, de fecha 3 de agosto de 1999.
Ello así, se evidencia que el Juzgado de instancia declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto con fundamento en que, “En cuanto a que se alega vicios de nulidad absoluta para aplicar el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, si bien es cierto que esta prevista con carácter general en el referido artículo, se puede resumir la potestad revocatoria en lo siguiente los actos administrativos creadores de derechos a favor de particulares serán irrevocables, y aún en estos casos serán revocables cuando el acto este infirmado de nulidad absoluta, sin embargo no existe rigidez en la consagración de la revocabilidad, sino que es necesario que la administración cumpla con un procedimiento que otorgue las garantías del debido proceso, para revocar los actos, aún en los supuestos de nulidad absoluta, siendo recomendable que cuando haya transcurrido el lapso de caducidad de los seis (06) meses esta revocatoria sea pronunciada por el Tribunal competente, dado que la constatación de si un vicio es de nulidad absoluta o no es una apreciación que debe ser competencia de los jueces contencioso administrativos, quienes antológicamente están diseñados para buscar el punto de equilibrio entre el poder y la libertad (…) el acto ablatorio que revocó la compra venta hecha a la recurrente, se concretó sin llenar los requisitos del debido proceso y en este sentido hubo prescindencia total y absoluta de procedimiento, ya que lo pretendido como antecedentes del caso, son demostrativo de ello (…) y, por consiguiente el acto así dictado esta infirmado de nulidad absoluta, cual establece el primer supuesto del 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se decide”.
Establecido lo anterior, debe esta Corte entrar a verificar si lo decidido por el Juzgado A quo en cuanto a la determinación del vicio de ilegalidad por violación de lo previsto en el numeral 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, incurrido por el Concejo Municipal del Municipio Iribarren del estado Lara al dictar el acto administrativo contenido en el Acuerdo signado C.M. 347-01 de fecha 19 de diciembre de 2001, estuvo ajustado a derecho.
Ello así, advierte esta Corte que la causa principal está dirigida a impugnar la validez de un acto revocatorio dictado por el Concejo Municipal del Municipio Iribarren del estado Lara, por lo que resulta menester señalar que la potestad revocatoria de la Administración Pública se encuentra contemplada en los artículos 82 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los cuales establecen:
“Artículo 82. Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico”.
“Artículo 83. La Administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella”.
En relación a esta potestad administrativa, es preciso hacer una breve referencia a lo establecido por la jurisprudencia, y a los efectos la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 01033, de fecha 11 de mayo de 2000 (Caso: Aldo Ferro García), indicó lo siguiente:
“Así mismo, en sentencia de la Sala Político Administrativa de fecha 14 de mayo de 1.985 (sic), en el Caso: Freddy Martín Rojas Pérez vs. UNELLEZ, se señaló que:
`...La materia de la potestad revocatoria de la Administración Pública, su alcance y límites, ha sido objeto de abundante estudio por parte de la doctrina nacional y extranjera y analizada, en múltiples ocasiones, en la jurisdicción de este Supremo Tribunal. Ambas reconocen, como principio general de extinción de los actos administrativos, que la Administración tiene la posibilidad de privar de efectos a los actos administrativos bien sea de oficio o a instancia de parte y señalan, como fundamento de esa potestad, razones de legitimidad cuando el acto adolece de algún vicio o defecto que le impide tener plena validez y eficacia, y razones de oportunidad cuando se trata de actos reguladores, ya que es lógico y conveniente que la Administración pueda amoldar su actividad a las transformaciones y mutaciones de la realidad, adoptando en un determinado momento las medidas que estime más apropiadas para el interés público.
Pero este principio general de revocabilidad de aplicación absoluta en relación con los actos administrativos de efectos generales, no tiene el mismo alcance cuando se trata de actos administrativos de efectos individuales, respecto a los cuales sufre limitaciones de bastante importancia.
Una de esas relevantes excepciones atañe, precisamente, al caso de autos.
En efecto, la doctrina administrativa sostiene, unánimemente, que la Administración no puede volver sobre sus pasos y revocar sus propios actos cuando éstos hubieren establecido algún derecho a favor de particulares y ello porque la revocación de los actos administrativos creadores de derecho subjetivos pugnarían con la intangibilidad de las situaciones jurídicas individuales.
La irrevocabilidad de los acuerdos declaratorios de derecho significa -según enseña Royo Villanova- que la Administración, con posterioridad, no puede tomar otro acuerdo que contraríe la situación jurídica creada por el primero. Por consiguiente, un acuerdo, aun ilegal, si no ha sido impugnado en tiempo y forma por los particulares o por la misma Administración, queda firme y no sólo no puede ser revocado mediante recurso, sino que tampoco puede serlo por otro acto administrativo realizado de oficio. `El acto en cuestión goza de lo que se ha llamado fuerza formal y material.´ (Antonio Royo Villanova: `Elementos de Derecho Administrativo´. Librería Santarín, 1948, ps.119 a 121).
En el mismo sentido se expresa el administrativista alemán Fritz Fleiner para quien, los principios quieta non movere y de la buena fe, tienen validez también para las autoridades administrativas. `Ciertamente, -afirma- constituye una amenaza constante para el particular la posibilidad de que se revoque una disposición que le favorece. Por consiguiente, el legislador tuvo que pensar seriamente en limitar la facultad de revocar una disposición, teniendo en cuenta aquellos casos en que así lo exigía la seguridad jurídica. Así, pues, el legislador ha garantizado sobre todo la inmutabilidad de aquellas disposiciones que originen derechos y deberes´. (Fritz Fleiner. `Instituciones de Derecho Administrativo´. Editorial Labor. Barcelona. p. 161).
Análogos pronunciamientos pueden verse en: Gascón y Marín: `Derecho Administrativo´. Edit. Bermejo, 1947, ps. 42 y 43; Jesús `González Pérez: `Derecho Procesal Administrativo´. Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1960, ps. 858 a 862; y en la doctrina nacional: Brewer-Carías; `Las Instituciones Fundamentales del Derecho Administrativo y la Jurisprudencia Venezolana´. Publicaciones de la Facultad de Derecho, U.C.V. 1964, p.142).
Sin embargo, a nivel jurisprudencial en Venezuela y en ausencia de legislación que contemplara y resolviera el problema, la doctrina administrativa antes expuesta, que extiende la irrevocabilidad de los actos administrativos de efectos particulares creadores de derechos tanto a los actos regularmente emitidos como a los viciados de ilegalidad en consideración al respecto e intangibilidad de los derechos adquiridos, no había sido admitida de manera uniforme por la jurisprudencia de este Alto Tribunal, el cual, en ocasiones, reconocía la potestad revocatoria de la Administración en cualquier momento siempre que se tratara de actos administrativos nulos, de nulidad absoluta. (vid. En este último sentido. Sentencia del 11-12-74 (sic), con voto salvado del Dr. Martín Pérez Guevara. A favor de la tesis expuesta Sentencias 4-8-49 (sic); 24-11-53 (sic) y 18-3-69 (sic) y, más reciente: 4-3-1982 (sic)).
No obstante, como se advierte en la sentencia de esta Sala de fecha 26-7-84 (sic) (Despacho Los Teques) la jurisprudencia de la Corte que distinguía los actos administrativos nulos, de nulidad absoluta, frente a la común anulabilidad que surge de la ilegalidad de tales actos, no estableció una enumeración limitativa de supuestos en los cuales procedía la declaración de nulidad absoluta o radical de un acto administrativo. Con prudencia y cautela recomendables, especialmente cuando se trata de consagrar principios y crear doctrina en materias con escasa legislación general como era el derecho administrativo, la Corte asumió la posición de determinar caso por caso si procedía o no declarar la nulidad absoluta o radical, de acuerdo a la gravedad y trascendencia de la irregularidad que afectara el acto administrativo examinado: En este sentido se utilizaron varios de los criterios elaborados por la doctrina del derecho administrativo para identificar los supuestos de ilegalidad merecedores de la calificación de nulidad absoluta, como son la violación directa de la Constitución, la falta de elementos esenciales del acto, infracción grosera de la Ley, la incompetencia manifiesta del funcionario, la transgresión de normas legales establecedoras de conductas prohibidas, la vulneración del orden público y otros criterios de semejantes naturaleza. En otras palabras -según el mismo fallo del 26-7-84(sic)- `se buscó establecer una proporción entre la gravedad de la nulidad como sanción jurídica y la de los vicios que afectaban al acto administrativo´.
La Sala, luego de un examen interpretativo y concatenado de las normas pertinentes, estima que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que entró a regir el 1º de enero de 1982, por una parte, recoge los principios doctrinarios anteriormente expuestos y, por la otra permite poner fin a las dubitaciones observadas en la jurisprudencia nacional en la materia que se examina. En efecto:
1. Reconoce, como principio general, la potestad de autotutela de la Administración Pública, según la cual los órganos que la integran pueden revocar los actos que hayan producido con anterioridad; (Artículo 82).
2. Precisa que esa revocatoria, de oficio o a solicitud de parte, procede en cualquier tiempo cuando sus actos se encuentren afectados de nulidad absoluta; (Artículo 83).
3. Señala en forma, clara, categórica y taxativa cuáles son los vicios que afectan de nulidad absoluta el (sic) acto administrativo; (Artículo 19).
4. Determina que, fuera de esos indicados vicios específicos de nulidad absoluta, todas las otras irregularidades que presente el acto administrativo sólo lo afectan de nulidad relativa (anulabilidad); (Artículo 20).
5. Establece que esos actos viciados de nulidad relativa pueden también ser revocados en cualquier momento por la Administración; (Artículo 82).
6. Exceptúa de esa posibilidad de revocatoria los actos administrativos afectados de nulidad relativa que hayan originado derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular; (Artículo 82).
7. Aclara que el acto administrativo, que tenga un vicio de nulidad relativa, es decir, que sea anulable, si crea derecho a favor de los particulares y ha quedado firme (por haber vencido los lapsos para impugnarlo en vía administrativa o en vía jurisdiccional), es una acto irrevocable por la Administración y si esa revocación se produce, el acto revocatorio está viciado de nulidad absoluta. (Artículos 11, 19 ordinal 2º y 82)...´ (Vid. en Obra de Brewer-Carías, Allan y otro: `Las Grandes Decisiones de la Jurisprudencia Contencioso Administrativa´, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1996, p.p. 617-619).
Vistas las consideraciones que anteceden, es forzoso concluir que la potestad revocatoria de la Administración se limita a los actos no creadores o declarativos de derechos a favor del particular, ya que, si trata de actos creadores o declarativos de derechos, una vez firmes, los mismos no podrán ser revocados en perjuicio de sus destinatarios por la Administración, por razones de méritos o ilegalidad y que, excepcionalmente, la Administración podrá declarar la nulidad sólo por razones de ilegalidad, esto es, si el acto está viciado de nulidad absoluta, independientemente de que el particular (equívocamente) considere que se le han violado derechos” (Negrillas del original y subrayado de esta Corte).
En ese orden de ideas, se ha sostenido que las normas supra mencionadas consagran un poder y un deber jurídico que encuentra su fundamento en la potestad revocatoria de la Administración Pública, según la cual, pueden los órganos competentes que la integran, de oficio o a solicitud de parte, anular aquellos actos suyos contrarios a derecho, siempre y cuando no hayan creado derechos o intereses legítimos a favor de sus destinatarios. Es por ello, que es permisible el ejercicio de tal poder cuando el acto administrativo revocado se encuentra afectado de nulidad absoluta, ya que como se vio anteriormente, de ninguna manera producen tales derechos e intereses, siendo por lo tanto que éstos no causan cosa juzgada administrativa, y en consecuencia su nulidad puede ser declarada, cualquiera que sea el momento en que se detecte, con la limitación de que tal potestad se encuentra restringida a los supuestos de nulidad absoluta establecidos en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Establecido lo anterior, es preciso ahora evaluar si en el presente caso era o no posible el ejercicio de la potestad anulatoria invocada por la Administración, de conformidad con los artículos 82 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Evidencia esta Corte, que el órgano administrativo declaró la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el Acuerdo C.M. 102-00 de fecha 11 de abril de 2000, en el cual se estableció lo siguiente:
“ARTÍCULO PRIMERO: REVOCAR por razones de ilegalidad, el contrato de adjudicación en venta que el Municipio al declarar su voluntad, lo hizo desconociendo que ya le había vendido la misma parcela a la señora NELLY INES ALEJOS MENDOZA, tantas veces identificada durante el desarrollo del dictamen, por lo cual, salvo mejor derecho u opinión en contrario asumimos responsabilidades, que El Municipio cuando vendió al ciudadano LEONCIO MENDOZA, se dejó conducir por la vía de maquinaciones practicadas no solo por el ciudadano (LEONCIO), sino por el propio demandado (HECTOR), fueron tales, que si de buena fe, tanto HECTOR como LEONCIO hubiesen advertido al Municipio, el ente colectivo no hubiese contratado la venta con LEONCIO.
ARTICULO SEGUNDO: FUNDAMENTAR Y REVOCAR el contrato de venta aprobado por la Cámara Municipal en las Sesiones Nros. 73 y 74 de fechas 29-07 (sic) y 03-08-99 (sic), según Acuerdo C.M. 402-99 de fecha 03-08-99 (sic) a nombre de los ciudadanos LEONCIO MENDOZA GUEDEZ Y MARIA ROMERO DE MENDOZA, ya identificados, y referido el terreno otrora ejido que identificamos en los considerandos que preceden, todo bajo la sujeción del Artículo 127 de la Ordenanza de Reforma de la Ordenanza sobre Ejidos y Terrenos de Propiedad Municipal, Artículo 125 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, Artículo 19 en sus cuatro ordinales, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
ARTICULO TERCERO: Notificar a ambas partes interesadas, para que cada quien haga uso de las razones de la revocatoria y así, NELLY INES continúe las diligencias para obtener el registro del contrato de adjudicación en venta, y el señor LEONCIO para hacer uso de la defensa si así lo creyere conveniente y participar a la Sindicatura Municipal, Contraloría Municipal, División de Ejidos, Dirección e (sic) Catastro y Comisión de Administración Patrimonial…” (Mayúsculas y negrillas del original).
Del texto del acto previamente citado, se verifica el reconocimiento de derechos subjetivos relativos a la compra de un terreno ejidal a favor de la ciudadana demandante, aprobada mediante Acuerdo C.M. 110-99 de fecha 6 de abril de 1999, conforme a lo establecido en el Acuerdo C.M. 387-00, de fecha 3 de agosto de 2000 (Folio 23 del expediente judicial), siendo posteriormente desafectado dicho terreno a favor de la misma, mediante documento de certificación dictado por el Concejo del Municipio Iribarren del estado Lara, signado con el Nº 110/00 de fecha 27 de marzo de 2000 (Ver folios 19 y 20 del expediente judicial), razón por la cual, la Administración se encontraba en la obligación de evaluar la procedencia de la potestad revocatoria del acto creador de derechos, en apego a los principios vigentes, previamente citados.
Asimismo, encuentra esta Corte que corre inserto a los folios que van del dieciséis (16) al dieciocho (18) del expediente judicial, el acto administrativo contentivo de la notificación signada con el Nº 587 de fecha 19 de diciembre de 2001, dictado por la Secretaría del Concejo del Municipio Iribarren del estado Lara, de la cual se desprende lo siguiente:
“Por medio de la presente, le notifico que el Concejo del Municipio Iribarren en Sesión Nº 95 de fecha 19-12-01 (sic), produjo Acuerdo C.M. 347-01 de fecha 19-12-01 (sic) cuyo texto íntegro es el siguiente: (…) CONSIDERANDO 1. Que la ciudadana NELLY INES ALEJO DE MENDOZA, titular de la cédula de identidad Nº 7.585.491, quien en fecha 06-04-99 (sic), mediante Acuerdo de la Cámara Municipal C.M. 110-99 en Sesiones Nos. 19 y 26, acordó la venta de una parcela de terreno para uso de vivienda (…) 2. Que los ciudadanos LEONCIO MENDOZA y MARÍA ROMERO DE MENDOZA (…) a quienes la Cámara Municipal, mediante Acuerdo C.M. 402-99 de fecha 03-08-99 (sic), en Sesiones Nos. 73 y 74 acordó la venta de la parcela de terreno según Código Catastral Nº 409-0131-018 que antes le había acordado a la ciudadana NELLY INES ALEJO DE MENDOZA, esposa de HECTOR MENDOZA quien es hijo de los ciudadanos anteriormente mencionados. 3. Que mediante Acuerdo C.M. 102-00 del 11-04-2000 (sic), en Sesión Nº 33 la Cámara Municipal Acuerda revocar el Contrato de Venta de la parcela otorgada a los ciudadanos LEONCIO MENDOZA Y MARIA ROMERO DE MENDOZA, en Acuerdo C.M. 402-99 de fecha 03-08-99 (sic); por supuestas razones de ilegalidad, igualmente la Dirección de Catastro Municipal emite Resolución signada con el Nº 56-2000 donde acuerdan anular la notificación de avalúo e información catastral Nº 25505 de fecha 15-10-98 (sic), otorgada al Sr. LEONCIO MENDOZA para otorgar una nueva notificación de avalúo e informe catastral a la Sra. NELLY ALEJOS DE MENDOZA. 4. Que en fecha veintiocho (28) del mes de septiembre del año 2000, el ciudadano LEONCIO MENDOZA, introduce escrito por ante la Cámara Municipal del Municipio Iribarren donde le solicita la nulidad absoluta del acto administrativo dictado a través de Acuerdo C.M. 102-00; de fecha 11-04-2000 (sic), en donde se le revoca el Contrato de Adjudicación en Venta de la parcela y así mismo la Resolución Nro. 56-2000, donde acuerdan anular la notificación de avalúo e información Catastral Nº 25505 de fecha 15-10-98 (sic). 5. Que el ciudadano LEONCIO MENDOZA, obtiene en fecha 17-03-92 (sic) del Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil, Titulo Supletorio sobre las bienhechurías en cuestión y para lo cual venía realizando pagos de propiedad inmobiliaria al Municipio desde el año 1955 y que la ciudadana NELLY INES ALEJO DE MENDOZA, se proveyó de Titulo Supletorio en fecha 18-03-93 (sic) sobre bienhechurías propiedad de LEONCIO MENDOZA, por ante el mismo Tribunal Primero Civil y Mercantil, a través de aportación de datos falsos con el ánimo e intención de apropiarse de las bienhechurías que ocupan en arrendamiento desde el año 1993, y que posterior a ello solicitó la compra del terreno ante la Cámara Municipal como en efecto se hizo. 6. Que en cuanto a la demanda de resolución de contrato de arrendamiento intentada por el Sr. LEONCIOMENDOZA CONTRA HECTOR R. MENDOZA Y NELLY INES ALEJO DE MENDOZA. El interés fundamental alegado en la misma, era el conseguir el pago de canones (sic) de arrendamiento pendientes y la consecuente desocupación del inmueble producto del incumplimiento del contrato. Si bien es cierto que en este juicio se omitió por parte del Tribunal la notificación al Síndico por estar edificada las bienhechurías en terreno ejido, no es menos cierto que allí no se dilucidaba ni la propiedad de la (sic) bienhechurías ni la propiedad del terreno. Tal como lo hace lucir el dictamen emitido en este caso por Sindicatura en fecha 16-02-01 (sic) y por lo cual el Juez de la causa no lo consideró. 7. Que en cuanto al sentido y alcance del requisito establecido en la Ordenanza de Reforma de la Ordenanza de Ejidos y Terrenos de Propiedad Municipal de fecha 14-10-96 (sic), en su Artículo 27, sostenido en el dictamen de Sindicatura (…) `operó un contrato de arrendamiento del inmueble carente de legalidad por (…) omitir el petitorio relativo a la autorización del Alcalde (…)´ Podemos decir que para la fecha en que el Sr. LEONCIO MENDOZA celebró contrato de arrendamiento con los esposos (…) Lo cual sucedió en fecha 01-04-93 (sic), no estaba en vigencia la Ordenanza en comento (…) y en consecuencia no podemos aplicar la misma con efectos retroactivos en perjuicio del administrado. 8. Que en vista de que la Sra. NELLY INES ALEJO DE MENDOZA, somete la discusión sobre el inmueble a un Arbitraje o laudo Arbitral (…) donde acordaron que…`El demandante (HECTOR MENDOZA) está en la obligación de comprarle una casa a la demandada y a sus hijos para que residan´…a nuestro entender es un tácito reconocimiento de que las bienhechurías son de LEONCIO MENDOZA (…) 9. Que cabe destacar que para el momento en que la Sindicatura Municipal emitió el dictamen existían elementos y hechos desconocidos por tal motivo dictaminó de tal forma y luego posteriormente la Comisión Patrimonial se percató de tal situación y procedió a dictaminar, por tal motivo existen criterios diferentes. 10. Por lo antes expuesto la Cámara Municipal debe actuar con sujeción a lo establecido en el Artículo 115 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, y los Artículos 83 y 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. ACUERDA ARTICULO (sic) PRIMERO: Autorizar declarar la NULIDAD ABSOLUTA del acto administrativo emitido en el Acuerdo C.M. 102-00 de fecha 11-04-2000 (sic) donde se procedió a anular el Contrato de Venta otorgado a LEONCIO MENDOZA Y MARIA ROMERO DE MENDOZA. ARTICULO (sic) SEGUNDO: Notificar a las partes interesadas ciudadanos: LEONCIO MENDOZA, NELLY INES ALEJO D EMENDOZA y MARIA ROMERO DE MENDOZA, a fin de que se ejerzan los recursos correspondientes de conformidad al procedimiento establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. ARTICULO (sic) TERCERO: Publicar el presente Acuerdo en Gaceta Municipal…” (Mayúsculas del original).
Como antes se indicó, la Administración excepcionalmente podrá revocar actos administrativos creadores de derechos subjetivos, cuando dichos actos se encuentren afectados de nulidad absoluta por incurrir en los vicios de ilegalidad, específicamente establecidos en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
De la revisión del acto administrativo impugnado previamente citado, no evidencia esta Corte determinación alguna de un vicio de nulidad absoluta, de los estipulados en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Adicionalmente, es menester resaltar que los principios establecidos en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, rigen tanto la actividad judicial como la administrativa, tal como ha quedado plenamente ratificado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia (Vid. Sentencia de fecha 8 de octubre de 2013, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en el caso: Osmar Buitrago y Clemente Quintero) y en ese sentido, todo acto administrativo debe estar precedido de un procedimiento que garantice el derecho a la defensa y debido proceso de la parte afectada, lo cual no se evidencia de las actas que conforman el expediente de la presente causa, ya que no se observa materialización de actuación alguna de la cual se desprenda el cumplimiento de los principios referidos que le permitiera la oportunidad de defensa a la ciudadana demandante en forma previa a la emisión del acto recurrido, por todos los razonamientos antes expuestos, esta Corte declara Sin Lugar el recurso de apelación interpuesto por la Representación Judicial del Municipio Iribarren del estado Lara, y en tal sentido se Confirma el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 29 de julio de 2003. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara:
1. COMPETENTE para conocer del recurso de apelación ejercido en fecha 25 de septiembre de 2003, por la Abogada Alba Torrealba, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Municipio Iribarren del estado Lara, contra la sentencia dictada en fecha 29 de julio de 2003, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana NELLYS INES ALEJOS DE MENDOZA, debidamente asistida por los Abogados José Ignacio George, Yarcelys Molina Carucí y Gustavo de la Gala, contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ____________ ( ) días del mes de _______________de dos mil catorce (2014). Años 204° de la Independencia y 155° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MIRIAM E. BECERRA T.
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
EXP. Nº AP42-R-2004-000116
EN/
En fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil catorce (2014), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario,
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