TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MIRIAM E. BECERRA T.
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2010-000886
En fecha 8 de septiembre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 10-1291 de fecha 5 de agosto de ese mismo año, proveniente del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por el Abogado Jairo Enrique Molero Ferrer, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 56.917, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana BELKIS ELIZABETH TORRES LÓPEZ, titular de la cédula de identidad N° 7.922.843, contra el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), hoy FONDO DE PROTECCIÓN SOCIAL DE LOS DEPÓSITOS BANCARIOS, adscrito al Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública.
Dicha remisión, tuvo lugar en razón que el día 5 de agosto de 2010 se oyó en ambos efectos, el recurso de apelación ejercido en fecha 6 de mayo de 2009, por la Abogada Eloísa Carolina Borjas Melero, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 115.383, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte querellada, contra la sentencia del 24 de abril de 2009, dictada por el mencionado Juzgado Superior, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 20 de septiembre de 2010, se dio cuenta a esta Corte, se fijó el lapso de diez (10) días de despacho para que la parte apelante presentara el escrito de fundamentación de la apelación, a tenor de lo previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y se designó Ponente al Juez Enrique Sánchez.
En fecha 6 de octubre de 2010, la Abogada Eloísa Carolina Borjas Melero, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte querellada, presentó el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 7 de octubre de 2010, abrió el lapso de cinco (5) días de despacho, para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció el día 18 de ese mismo mes y año.
En fecha 19 de octubre de 2010, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente, a los fines que dictara la decisión correspondiente. En esa misma fecha, se pasó la causa al Juez Ponente conforme a lo ordenado.
En fechas 5 de abril y 20 de septiembre de 2011, las Abogadas Eloísa Carolina Borjas Melero y Jessika Castillo Briceño, esta última inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 134.709, ambas actuando con el carácter de Apoderadas Judiciales de la parte querellada, solicitaron se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación de la Abogada Marisol Marín R., fue elegida la nueva Junta Directiva de esta Corte, quedando integrada de la manera siguiente: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín R., Juez.
En fecha 9 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, ordenando su reanudación al estado procesal en que se encontraba, una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 23 de febrero de 2012, esta Corte reasignó la Ponencia a la Juez Marisol Marín R., a quien ordenó pasar el expediente judicial para que dictara la decisión correspondiente. En esa misma fecha, se pasó la causa a la Juez Ponente conforme a lo ordenado.
En fechas 27 de febrero de 2012, 25 de febrero, 19 de septiembre y 19 de noviembre de 2013, la Abogada Jessika Castillo Briceño, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte querellada, solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación de la Abogada Miriam Elena Becerra Torres, fue elegida nueva Junta Directiva en esta Corte, quedando integrada de la manera siguiente: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez.
En fecha 3 de abril de 2014, la Abogada Jessika Castillo Briceño, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte querellada, solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 7 de abril de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, advirtiendo su reanudación una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 21 de abril de 2014, se reasignó la Ponencia a la Juez MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, a quien se ordenó pasar el expediente judicial para que dictara la decisión correspondiente. En la misma oportunidad, se pasaron las presentes actuaciones a la Juez Ponente.
Realizado el análisis correspondiente de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, pasa a decidir lo conducente sobre la base de las consideraciones siguientes:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FUNCIONARIAL INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
En fecha 29 de noviembre de 2007, el Abogado Jairo Enrique Molero Ferrer, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Belkis Elizabeth Torres López, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra el Fondo de Garantías de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), hoy Fondo de Protección Social de los Depósitos Bancarios, adscrito al Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública; ello sobre la base de las consideraciones siguientes:
Relató, que su representada es funcionaria de carrera y que al efecto, ha prestado sus servicios desde el año 1991, cuando ingresó al entonces Ministerio de Hacienda; posteriormente en el año 1994, en la Contraloría General de la República; luego, en el año 1997 en la Alcaldía del Municipio Autónomo Sucre del estado Miranda y, por último, en fecha 30 de junio de 1999, en el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), ejerciendo el cargo de Auditor III, adscrita a la Unidad de Auditoría Interna.
Precisó, que en los años 2000 y 2001, el organismo querellado depositó en la cuenta del fideicomiso de prestaciones sociales de los funcionarios que trabajaron en organismos públicos distintos, las cantidades correspondientes a las prestaciones por la antigüedad que se había acumulado en la Administración Pública.
Señaló, que la Contraloría General de la República, producto de una Auditoría Operativa Parcial de fecha 23 de mayo de 2003, practicada con la finalidad de verificar la legalidad, sinceridad y racionabilidad del proceso de cálculos y pagos de prestaciones sociales de antigüedad, conforme a las disposiciones previstas en el régimen de personal de FOGADE y en las leyes que rigen la materia, dictó Informe Definitivo en el que estimó que los pagos realizados en los años 2000 y 2001 no eran procedentes en derecho, existiendo un recálculo y pago adicional a trabajadores que ya habían cobrado sus pasivos laborales.
Indicó, que el organismo querellado al recibir el informe anteriormente mencionado, dictó una serie de Resoluciones a través de la Junta Directiva en las sesiones signadas con los Nros. 1098, 1111 y 1196 de fechas 16 de septiembre, 13 de mayo de 2004 y 1º de noviembre de 2006, respectivamente, en las que se acordó la recuperación de los montos pagados en exceso al personal por concepto de prestaciones sociales y otras indemnizaciones laborales durante los años 2000 y 2001, procediendo a notificar a los funcionarios de dicho organismo, para que suscribieran convenios de pago con la Consultoría Jurídica, de acuerdo a sus posibilidades, esto con la finalidad de agotar la vía extrajudicial.
Adujo, que en fecha 30 de agosto de 2007, encontrándose su mandante de vacaciones, el Ente querellado procedió de manera unilateral y arbitraria a descontar la tercera parte de su sueldo por concepto de “Convenio de Pago Pasivos”, sin que a su decir, mediare tal acuerdo de reembolso.
Argumentó, que el descuento se realizó sin basamento jurídico y sin que se hubiese dictado un acto administrativo que informara los recursos a los cuales tenía derecho su representada, a fin de defender sus intereses ante la Administración, quien sigue descontando el referido concepto tanto de sus sueldos como de la remuneración especial de fin de año, en transgresión de lo previsto en el artículo 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como los artículos 131 y 132 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997) y el artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Rechazó, la existencia del supuesto “Convenio de Pago Pasivos”, por desconocerlo y no haber sido suscrito por su representada, basándose en una errónea interpretación realizada por la Administración Pública, sobre el artículo 165 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997).
Denunció, que la actuación de la Administración constituía una vía de hecho ilegal, arbitraria y confiscatoria, que colocó a su poderdante en un total estado de indefensión, lesionando el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativo al debido proceso y la obligatoriedad de un procedimiento justo para la toma de cualquier decisión por parte de la Administración en la que puedan verse afectados derechos subjetivos de los particulares.
Arguyó, que no puede el administrado pagar por los errores de la Administración y que de ninguna manera puede el organismo querellado ser Juez y parte a la vez, declarando arbitrariamente que hubo un pago de lo indebido y que la Administración tiene derecho de repetición.
Apuntó, que correspondía a los Órganos Jurisdiccionales determinar si hubo un pago en exceso y la existencia del derecho de repetición, puesto que a su decir, el Informe de la Contraloría General de la República no tenía carácter vinculante.
Añadió, que la decisión unilateral del organismo recurrido de depositar recursos correspondientes a la antigüedad en el fideicomiso de su mandante se realizó en el año 2000, y las vías de hecho que aquí se denuncian se produjeron siete (7) años después, cuando ya se habían creado derechos subjetivos para los administrados, imposibilitando de esta manera la autotutela de la Administración.
Solicitó, medida cautelar de suspensión de efectos de las vías de hecho y en ese sentido, se ordenara a la Administración abstenerse de seguir descontando o reteniendo la tercera parte del sueldo mensual que percibe, en detrimento de los artículos 49, 89 y 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como los artículos 131 y 132 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997) y artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Por último, requirió la “nulidad de las vías de hecho” realizadas por FOGADE desde el 30 de agosto de 2007, así como la restitución de la situación jurídica infringida a su mandante, y consecuentemente, el cese de la violación de los derechos de su representada, acordando al efecto, que el organismo recurrido se abstenga de retener o descontar cantidades de dinero de sus pagos mensuales y de la remuneración especial de fin de año. Por último, requirió la devolución de todas las cantidades descontadas.
-II-
DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 24 de abril de 2009, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, fundamentando su decisión en los siguientes términos:

“Establecida la competencia, pasa este Sentenciador a conocer del fondo de la controversia planteada y a tales fines se observa que la presente querella versa sobre la solicitud de la querellante del restablecimiento de su situación jurídica, la cual según su denuncia, fue infringida por el organismo querellado, cuando por vía de hecho confiscó la tercera parte de su sueldo y de su Remuneración (sic) Especial (sic) de Fin (sic) de Año (REFA), como consecuencia de la recuperación de los montos pagados en exceso al personal por concepto de prestaciones sociales y otras indemnizaciones laborales durante los años 2000 y 2001, de acuerdo con el Informe Definitivo emanado de la Contraloría General de la República, de fecha 23 de mayo de 2003. Por su parte, el representante del organismo querellado sostiene que su representada actuó ajustada al ordenamiento jurídico vigente, en virtud que los montos pagados indebidamente a la querellante, genera la obligación natural de restituirlos, de conformidad con la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento.

(…Omissis…)

En el caso que nos ocupa, se observa del estudio de las pruebas consignadas por ambas partes, que corre inserto al folio ochenta y seis (86) del Expediente (sic) Administrativo (sic), Memorandum de fecha 10 de noviembre de 2000, emanado de la Gerencia de Recursos Humanos del organismo recurrido, en el que se le hace saber a la recurrente que ‘…en atención al dictamen emanado de nuestra consultoria (sic) jurídica, signado CJ-1042 de fecha 29/05/2000 (sic), el Instituto ha procesado y depositado en su cuenta del Fideicomiso (sic) de Prestaciones (sic) Sociales (sic) acumuladas por usted por el tiempo de servicio prestado a la Administración Pública Nacional previo a su ingreso al Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE)’.

De igual manera, riela a los folios del treinta y cinco (35) al cincuenta y uno (51) del expediente judicial, Informe Definitivo emanado de la Contraloría General de la República, de fecha 23 de mayo de 2003, referente a la Auditoria (sic) Financiera Parcial Practicada (sic) en el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), mediante el cual se hicieron las siguientes consideraciones finales:

(…Omissis…)

De las conclusiones y recomendaciones antes transcritas, puede verificar este sentenciador, que la Contraloría General de la República realizó un análisis profundo de los pasivos laborales que el organismo querellado pagó a sus trabajadores en los años 2000 y 2001, encontrando ciertas irregularidades y recomendando a FOGADE el análisis exhaustivo de dichos conceptos para determinar los montos reales que correspondían a prestaciones de antigüedad canceladas durante el periodo (sic) analizado, que naturalmente variaría dependiendo de la condición de cada funcionario, esto es, años de servicio, cargo, entre otros.
En el mismo orden de ideas, consta en el expediente administrativo del caso, una serie de oficios y notificaciones emanadas del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria, notificándole a la querellante la situación con respecto al pago excesivo de los pasivos laborales y convocándola a una reunión a efectuarse el día 13 de septiembre del 2006, con el objeto de tratar dicho asunto. Asimismo, consta de los folios sesenta y ocho (68) y sesenta y nueve (69), comunicación de fecha 27 de agosto de 2007, suscrita por la hoy recurrente y dirigida al ciudadano HUMBERTO ORTEGA DIAZ (sic), en su carácter de Presidente de Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), mediante la cual le informa que le fue entregada una comunicación a través de la cual el Consultor Jurídico del Instituto le notificó la decisión de que a partir de la segunda quincena del mes de agosto se le descontaría una tercera parte de su sueldo mensual y de la Remuneración (sic) Especial (sic) de Fin (sic) de Año (sic) (REFA). Igualmente, en la misma comunicación, la querellante expuso su disposición de contribuir con la situación, devolviendo a FOGADE la cantidad que le había sido pagada en exceso y ratificándole la existencia de una porción de esas prestaciones depositadas que ya se habían causado en el destino público anterior y que debían ser deducidas del monto a reintegrar.

Finalmente, consta a los folios del setenta y ocho (78) al ochenta y tres (83), Oficio N° GRRHH-142-2007, de fecha 04 (sic) de septiembre de 2007, suscrito por la ciudadana MERLIS MARTINEZ (sic) DE CARRERA, en su carácter de Gerente de Recursos Humanos del organismo querellado, dirigido a la ciudadana BELKIS ELIZABETH TORRES LOPEZ (sic), en el que se le aclara su situación con respecto a los pasivos laborales y se le notifica que deberá reintegrar los montos que le fueron depositados en forma indebida conforme a las políticas acordadas por el Instituto, constando que dicho oficio fue recibido por la querellante en fecha 11 de octubre de 2007.

Ahora bien, de la valoración de las pruebas que corren insertas a los autos, se observa que no resulta una situación controvertida en el presente caso que la ciudadana BELKIS ELIZABETH TORRES LOPEZ (sic), le adeude al Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), una cantidad de dinero producto del pago excesivo de los pasivos laborales depositados por la Administración en los años 2000 y 2001, situación que se verifica de la comunicación dirigida por la querellante al Presidente del organismo querellado, donde le informa su disposición para colaborar con la resolución del caso. Asimismo, se verifica que, al contrario de lo alegado por la querellante en su escrito libelar, esta se encontraba en conocimiento de que sería descontado de su sueldo y de su Remuneración (sic) Especial (sic) de Fin (sic) de Año (sic) (REFA), la tercera parte de las mismas a partir de la segunda quincena del mes de agosto, en virtud del pago indebido de los pasivos laborales. De igual manera se evidencia que el Oficio N° GRRHH-142-2007, de fecha 04 (sic) de septiembre de 2007, suscrito por la ciudadana MERLIS MARTINEZ (sic) DE CARRERA, en su carácter de Gerente de Recursos Humanos del organismo querellado, constituye el acto administrativo en el que se le impone a la querellante el deber de reintegrar los montos que le fueron depositados en forma indebida, afectando de esta manera sus derechos individuales y jurídicos; sin evidenciarse que existiera la apertura de un procedimiento administrativo previo que le permitiera a la hoy recurrente ejercer su derecho a la defensa. Visto lo anterior, observa quien aquí decide que en el presente caso, no se configura la vía de hecho denunciada por la parte recurrente, en virtud que no se encuentra presente uno de los requisitos fundamentales para su constitución, como lo es la ausencia del acto emanado de la Administración; por lo que, lejos de constituir una actuación material, el organismo querellado dictó un acto mediante el cual le estableció a la querellante el deber de cumplir con lo resuelto; por lo que resulta forzoso para este sentenciador, desestimar la vía de hecho denunciada y así se decide.

Desechada la denuncia de la vía de hecho, no puede este Juzgador ignorar la circunstancia de que no se evidencia de las actas que conforman el expediente judicial ni las del administrativo, que se haya sustanciado procedimiento administrativo alguno, violentando de esta manera la Administración, el debido proceso y el derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de nuestra Carta Magna. De igual manera se observa que el organismo querellado debió abrir un procedimiento administrativo previo tendente a estudiar la condición de cada funcionario por separado, haciendo los cálculos pertinentes para determinar las cantidades que realmente adeudaba cada trabajador, de conformidad con cada situación en particular, tomando en cuenta el Informe Definitivo de la Contraloría General de la República; y no como erróneamente actuó, adoptando una conducta autoritaria y despótica al embargar una tercera parte del sueldo de la querellante, sin estudiar su capacidad de pago y sin que mediara convenimiento de pago alguno.

Ahora bien, en el contexto de la situación planteada, es criterio de este Tribunal que ante el supuesto pago en exceso por concepto de prestaciones sociales y otras indemnizaciones laborales durante los años 2000 y 2001, y ante la ausencia de un convenimiento, el organismo querellado debió iniciar el correspondiente procedimiento administrativo, con garantía del debido proceso, a los fines de proceder al reparo –de resultar procedente-; y en todo caso, dirigirse a la vía jurisdiccional a los fines de interponer la correspondiente acción civil con el objeto de repetir el pago.

Vistas las anteriores consideraciones y dentro de las facultades de restablecimiento de la situación jurídica infringida que le son atribuidas al Juez Contencioso Administrativo en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de encontrarnos en presencia de ausencia absoluta del debido proceso, debe quien aquí decide declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° GRRHH-142-2007, de fecha 04 (sic) de septiembre de 2007, suscrito por la ciudadana MERLIS MARTINEZ (sic) DE CARRERA, en su carácter de Gerente de Recursos Humanos del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), y así se decide.

(…Omissis…)
Por la motivación que antecede, este Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara PARCIALMENTE CON LUGAR, el Recurso (sic) Contencioso (sic) Administrativo (sic) Funcionarial (sic), incoado (…) En consecuencia:
PRIMERO: Se ordena al Fondo de Garantías de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), le cancele a la ciudadana BELKIS ELIZABETH TORRES LOPEZ (sic), (…) la remuneración completa y en forma íntegra como lo venía percibiendo hasta la segunda quincena del mes de agosto de 2007, así como al pago íntegro de la Remuneración (sic) Especial (sic) de Fin (sic) de año (REFA). De igual manera, se ordena el pago con carácter retroactivo de las cantidades descontadas desde el momento en que se hizo efectiva la ilegal medida, hasta la fecha en que se proceda al pago normal del salario y de la Remuneración (sic) Especial (sic) de Fin (sic) de año (REFA).
SEGUNDO: Se niega la solicitud de la nulidad de la vía de hecho denunciada por la parte querellante, en los términos establecidos en esta sentencia.
TERCERO: Se ordena experticia complementaria del fallo a los fines de determinar el monto total a pagar a la querellante por los conceptos ordenados en la presente sentencia. Dicha experticia será practicada por un (01) solo experto, el cual será designado por este Tribunal…” (Mayúsculas y negrillas del original).
-III-
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 6 de octubre de 2010, la Abogada Eloísa Carolina Borjas Melero, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Fondo de Garantías de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), hoy Fondo de Protección Social de los Depósitos Bancarios, fundamentó la apelación en los términos siguientes:
Denunció, que el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, incurrió en el vicio de ultrapetita cuando acordó la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio Nº GRRHH-142-2007 de fecha 4 de septiembre de 2007, siendo el caso que a su decir, la presente causa no giraba en torno a la nulidad de acto alguno, sino en las vías de hecho denunciadas por la querellante.
Agregó, que el Juez de Primera Instancia incurrió igualmente en el vicio de incongruencia positiva y dejó en estado de indefensión al organismo querellado, cuando señaló que la Administración ha debido instaurar un procedimiento administrativo con garantía al debido proceso, siendo el caso que a su decir, ello no fue mencionado o denunciado por la parte recurrente.
Explanó, que el Iudex A quo lesionó el derecho a la defensa y debido proceso, toda vez que en el presente caso, el organismo querellado realizó un pago a favor de la recurrente sin que existiera deuda alguna, lo cual fue determinado por el órgano de control fiscal.
Reseñó, que los pagos efectuados estaban sujetos a repetición de conformidad con lo previsto en el artículo 1.178 del Código Civil, y que la querellante tenía la obligación de reintegrar de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1.184 eiusdem.
Recalcó, que en la presente causa la Administración hizo uso de la figura de compensación, tal como lo prevé el artículo 1.332 del Código Civil, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 165 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997), figura que aplica de pleno derecho aún sin conocimiento de los deudores.
Solicitó, que no se acuerde la devolución de las sumas descontadas, puesto que las mismas pertenecen al patrimonio de la nación y ordenar su reintegro equivale a causar un perjuicio al patrimonio nacional. Finalmente, requirió que se oficie al Ministerio Público y se establezca expresamente cuál es el procedimiento que se debe llevar a cabo para recuperar los recursos de la nación.

-IV-
DE LA COMPETENCIA
Antes de emitir pronunciamiento sobre el presente asunto, se observa que dentro del ámbito de competencia de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo Regionales, a tenor de lo previsto en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. En consecuencia, esta Corte se declara COMPETENTE para conocer el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de fecha 24 abril de 2009, dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se declara.
-V-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia para conocer de la presente causa, aprecia esta Alzada que la querellante ocurrió a la jurisdicción contencioso administrativa, pretendiendo la “nulidad de las vías de hecho” presuntamente perpetradas desde el 30 de agosto de 2007, por FOGADE hoy denominado Fondo de Protección Social de los Depósitos Bancarios, al descontar sucesivamente una tercera parte del sueldo mensual y de la remuneración especial de fin de año, con motivo de un supuesto “Convenio de Pago por Pasivo”.
De la controversia antes descrita, correspondió conocer en primer grado de jurisdicción, al Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, quien luego de tramitar el procedimiento establecido en el artículo 92 y siguientes de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dictó sentencia definitiva declarando Parcialmente Con Lugar las pretensiones perseguidas.
Contra el referido fallo, la parte perdidosa ejerció tempestivamente el recurso de apelación, denunciado los vicios de incongruencia (positiva) y transgresión al debido proceso, en virtud de lo cual esta Corte pasa seguidamente a pronunciarse en los términos siguientes:
Del vicio de incongruencia por ultrapetita
Alegó la parte apelante, que el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, incurrió en el vicio de ultrapetita cuando acordó la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio Nº GRRHH-142-2007 de fecha 4 de septiembre de 2007, siendo el caso que a su decir, la presente causa no giraba en torno a la nulidad de acto alguno, sino en las vías de hecho denunciadas por la querellante.
Al respecto, esta Corte verifica al folio siete (7) de la primera pieza del expediente judicial, que la parte querellante expresamente solicitó como pretensión: “LA NULIDAD DE LAS VÍAS DE HECHO realizadas por el FONDO DE GARANTÍA DE DEPÓSITOS Y PROTECCIÓN BANCARIA (FOGADE), a partir del día 30 de Agosto (sic) de 2007 y hasta la fecha, al ordenar descontar una tercera parte (1/3) parte (sic) del sueldo mensual y de la Remuneración Especial de Fin de Año (REFA) (…) por concepto de un presunto ‘Convenio de Pago por Pasivos’…” (Mayúsculas y negrillas del original).
Por su parte, el Juzgado A quo desestimó las vías de hecho, por considerar que existía un acto administrativo que puso en conocimiento a la querellante de las razones por las cuales debían descontarse las sumas de dinero, además de haber evidenciado la voluntad de ésta de reintegrar el concepto. Sin embargo, consideró que no podía pasar inadvertido el hecho de que la emisión del referido acto hubiere sido en ausencia de un procedimiento previo, por lo que en su consideración “…el organismo querellado debió abrir un procedimiento administrativo previo tendente a estudiar la condición de cada funcionario por separado, haciendo los cálculos pertinentes para determinar las cantidades que realmente adeudaba cada trabajador, de conformidad con cada situación en particular, tomando en cuenta el Informe Definitivo de la Contraloría General de la República; y no como erróneamente actuó, adoptando una conducta autoritaria y despótica al embargar una tercera parte del sueldo de la querellante, sin estudiar su capacidad de pago y sin que mediara convenimiento de pago alguno…”. En razón de lo cual, resolvió acordar “…la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° GRRHH-142-2007, de fecha 04 (sic) de septiembre de 2007, suscrito por la ciudadana MERLIS MARTINEZ (sic) DE CARRERA, en su carácter de Gerente de Recursos Humanos del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), y así se decide” (Mayúsculas del original).
Ahora bien, delimitado lo anterior y a los fines de pronunciarse sobre el vicio de ultrapetita denunciado, debe apuntarse en primer lugar, que el mismo es una modalidad del vicio de incongruencia, el cual se configura cuando el Sentenciador declara el derecho de las partes más allá de lo que ha sido objeto de la pretensión o litigio.
Nuestro derecho no define el vicio de ultrapetita, pero ya es pacífica la doctrina y jurisprudencia que consideran objetivamente producido ese vicio, cuando el Juez, en el dispositivo del fallo o en el considerando contentivo de una decisión de fondo, se pronuncia sobre una cosa no demandada o conoce más de lo pedido, pues como es sabido, el Órgano Jurisdiccional debe limitarse a decidir la controversia conforme a la demanda y a la defensa, sin que sea lícito exceder o modificar los términos en que los propios litigantes han planteado la controversia. (Rengel Romberg, Arístides. Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano. Tomo II. Caracas, 2003. Páginas 321-322).
Asimismo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 00685 dictada en fecha 5 de junio de 2008 (caso: Sociedad Mercantil PONCE & BENZO SUCRE., C.A.), sostuvo lo siguiente:

“La Sala considera necesario formular algunas precisiones acerca del vicio de ultrapetita, destacando que éste se configura cuando el juez en el dispositivo del fallo o en un considerando contentivo de una decisión de fondo, se pronuncia sobre una cuestión no demandada o concede más de lo pedido.

Al respecto, ha sido criterio de este Máximo Tribunal que la sentencia para ser válida y jurídicamente eficaz, debe ser autónoma, es decir, tener fuerza por sí sola; debe en forma clara y precisa resolver todos y cada uno de los puntos sometidos a su consideración, sin necesidad de nuevas interpretaciones, ni requerir del auxilio de otro instrumento; elementos estos cuya inobservancia en la decisión infringiría el principio de exhaustividad, el cual se origina cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes intervinientes en el proceso, manifestándose tal vicio cuando el juez con su decisión modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Acarreando el primer supuesto una incongruencia positiva y, en el segundo, una incongruencia negativa. (Vid. Entre otras sentencias de esta Sala números 816 del 29 de marzo de 2006 y 753 del 17 de mayo de 2007)…” (Resaltado de esta Corte).

De lo anterior, puede inferirse que la decisión dictada en el curso del proceso debe ser exhaustiva, es decir, que no debe contener expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas, pronunciándose en consecuencia sobre los pedimentos formulados en el debate para dirimir el conflicto de intereses que le ha sido sometido a su consideración, sin modificar en modo alguno la controversia judicial.
En ese mismo orden de ideas, cabe destacar que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 00915 publicada en fecha 6 de agosto de 2008 (caso: Fisco Nacional Vs. Publicidad Vepaco, C.A.), estableció lo siguiente:
“Al respecto, esta Máxima Instancia en sentencia No. 00816 del 29 de marzo de 2006, señaló que el vicio de incongruencia positiva se origina cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes intervinientes en el proceso, manifestándose el señalado vicio cuando el juez en su decisión modifica la controversia judicial debatida, porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes. Así, el aludido vicio se presenta bajo dos modalidades distintas, a saber:
i) Ultrapetita: la cual se manifiesta en un exceso de jurisdicción del juzgador al decidir cuestiones no planteadas en la litis, concediendo o dando a alguna parte más de lo pedido.
ii) Extrapetita: la cual se presenta cuando el juez decide sobre alguna materia u objeto extraño al constitutivo de la controversia, concediendo a alguna de las partes una ventaja no solicitada…”. (Negrillas de esta Corte).
Circunscribiéndonos al caso en cuestión, quedó evidenciado que la parte querellante no solicitó nulidad de acto administrativo alguno, sino al contrario, denunció la presunta existencia de una vía de hecho, la cual precisamente se caracteriza por ser una actuación material carente de acto expreso. Por tanto, el Juez de Instancia al haber extendido su examen a una circunstancia distinta a la explanada en el escrito libelar y acordado más allá de lo pedido, incurrió en el vicio denunciado por el apelante, dejando así, en indefensión a la querellada quien no pudo ejercer contradictorio alguno sobre tal cuestión. De manera que, estima esta Alzada procedente el argumento expuesto sobre la ultrapetita y como consecuencia de ello, se declara CON LUGAR el recurso de apelación, se ANULA el fallo apelado por vulnerar lo previsto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil e INOFICIOSO pronunciarse sobre los demás argumentos sostenidos en el recurso de apelación. Así se declara.
Declarado lo anterior y anulado el fallo apelado, pasa esta Alzada a conocer del fondo del presente asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Al efecto, se observa que la querellante manifestó que en fecha 30 de agosto de 2007, el Ente querellado procedió de manera unilateral y arbitraria a descontar la tercera parte de su sueldo por concepto de “Convenio de Pago Pasivos”, sin que a su decir, mediare tal acuerdo de reembolso y, que el descuento se realizó sin basamento jurídico y sin previo acto administrativo que informara los recursos a los cuales tenía derecho, aunado a que a la fecha de interposición de la presente causa, seguían descontándole montos tanto de sus sueldos como de la remuneración especial de fin de año, en transgresión presuntamente de lo previsto en el artículo 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como los artículos 131 y 132 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997) y el artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Es importante enfatizar, que la propia querellante reconoció en su escrito libelar, tener conocimiento que en el año 2000, el organismo querellado depositó en su cuenta del fideicomiso, un concepto derivado de las prestaciones por la antigüedad que había acumulado en la Administración Pública previo a su ingreso a FOGADE. Pero, que la Contraloría General de la República, luego de realizar una Auditoría Operativa Parcial, dictó un Informe Definitivo en el que estimó que tales pagos (años 2000-2001), no habían sido procedentes en derecho, puesto que quienes lo recibieron habían cobrado sus pasivos laborales en la correspondiente oportunidad y por tanto, nada de ello le era adeudado.
También, advierte esta Instancia que la recurrente reconoció, haber tenido conocimiento de las actuaciones subsiguientes desplegabas por el organismo querellado, tendentes a lograr la recuperación de los montos depositados a los funcionarios, entre los cuales destacaba su persona.
Todas estas aseveraciones fueron igualmente certificadas por la Representación Judicial de la parte recurrida, quien en su escrito de contestación a la querella inserto a los folios veintiséis (26) al treinta y uno (31) de la primera pieza del expediente judicial, señaló que la querellante fue notificada de toda la situación el 13 de septiembre de 2006.
Añadió igualmente, que el 8 de agosto de 2007, la Administración Pública informó a la querellante que procedería a los descuentos de una tercera parte de su sueldo y una tercera parte de la remuneración especial de fin de año, atendiendo lo previsto en el artículo 165 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997), toda vez que a su decir, existió un pago indebido que conllevaba a su repetición.
Delimitado lo que antecede, luego de la revisión efectuada a las actas que componen el presente expediente, así como de la información suministrada por las partes, esta Corte advirtió lo siguiente:
Al folio ochenta y seis (86) del expediente administrativo, riela inserto memorándum GRH-AP/551 dirigido a la querellante por la Gerencia de Recursos Humanos del organismo recurrido (notificado el 17 de noviembre del año 2000), informándole lo siguiente:
“…en atención al dictamen emanado de nuestra Consultoría Jurídica, signado CJ-1042 de fecha 29/05/2000 (sic), el Instituto ha procesado y depositado en su cuenta del Fideicomiso de Prestaciones Sociales del Banco Mercantil, C.A., S.A.C.A. Banco Universal, la suma correspondiente al complemento de las Prestaciones Sociales acumuladas por usted por el tiempo de servicio prestado a la Administración Pública Nacional previo a su ingreso al Fondo de Garantía de Depósito y Protección Bancaria (FOGADE)” (Mayúsculas del original).
A los folios ciento treinta y ocho (138) y ciento treinta y nueve (139) de la primera pieza del expediente judicial, corre inserta comunicación de fecha 7 de mayo de 2008, dirigida al Juez A quo por la entidad financiera Banco Mercantil, Banco Universal, informando que la hoy querellante mantiene cuenta fideicomiso constituida por FOGADE, desde el 21 de enero de 2000 y, que el referido organismo había depositado –para aquella época- en el fondo individual de la beneficiaria un total de noventa y un mil quinientos ochenta y siete bolívares con noventa y cinco céntimos (Bs. 91.587,95).
A los folios treinta y cuatro (34) al cincuenta y uno (51) de la primera pieza del expediente judicial, riela el Informe Definitivo emitido por la Dirección General de Control de la Administración Descentralizada de la Contraloría General de la República, contentivo de la Auditoría Financiera Parcial Practicada en el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), en el cual se arrojaron las conclusiones siguientes:
“Las operaciones relativas a las prestaciones de antigüedad evaluadas, están al margen de las disposiciones previstas en el régimen de personal de FOGADE y en las leyes que rigen la materia, afectado el patrimonio del Fondo.

Los cálculos de las prestaciones de antigüedad de los trabajadores de FOGADE para los años 2000 y 2001 seleccionados en la muestra, originaron pagos en exceso por el orden de Bs. 268.39 millones.

Recálculo y pago adicional de Bs. 3.438,48 millones por concepto de prestaciones por antigüedad en la Administración Pública a trabajadores que habían cobrado sus pasivos laborales, según muestra de un total Bs. 5.544,66 millones cancelado por este concepto sin que existiera el respectivo crédito presupuestario”
A los folios cincuenta y siete (57) al sesenta y dos (62) de la primera pieza del expediente judicial, rielan insertas una transcripciones mecanográficas de las Actas Nros. 1059, 1062, 1098, 1111, 1131, 1189, 1190, 1207, 1219 y 1222, fechadas 12 de junio, 10 de julio de 2003, 13 de mayo, 16 de junio de 2004, 2 de febrero de 2005, 2 y 16 de agosto de 2006, 14 de marzo, 11 de julio, 15 de agosto de 2007, respectivamente, emanadas de la Junta Directiva del entonces Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) y certificadas por el Vicepresidente-Secretario de la misma. A continuación, se cita parcialmente la contenida en el Acta Nº 1111 del 16 de septiembre de 2004, cuyo tenor es el siguiente:
“Acta Nro.1111 de 16/09/2004 (sic)

Personal de FOGADE/Pensiones y Jubilaciones: Punto de Información sobre las acciones para la recuperación de los montos pagados en exceso por concepto de prestaciones sociales y otras indemnizaciones laborales:

La Junta Directiva decidió:

1) Considerando las decisiones adoptadas en las sesiones Nros. 1089 del 04/03/04 (sic), 1097 del 06/05/04 (sic) y 1106 del 03/08/04 (sic), ratifica a la Administración que proceda a la cancelación inmediata por concepto de las diferencias pendientes en las respectivas pensiones (durante el período 01/01/2000 (sic) al 31/07/2004) (sic) acordado a fin que todo el personal (activo, jubilado y pensionado) tenga los mismos componentes en la correspondiente remuneración, considerando la incorporación de la denominada compensación salarial en el salario básico.

Queda entendido que la cancelación del monto aquí referido procederá para todos los pensionados, hayan o no recibido el pago en exceso de prestaciones sociales y/o otras indemnizaciones laborales, cuya devolución debe gestionar la Administración conforme con lo que se señala en el numeral siguiente de la presente Resolución.

2) Visto el pronunciamiento adoptado en la sesión Nro. 1098 del 13/05/04 (sic), ratifica la instrucción impartida a la Administración para que de manera inmediata gestione la recuperación de los montos pagados en exceso por concepto de prestaciones sociales y otras indemnizaciones laborales en los años 2000 y 2001, ello a fin de acatar las recomendaciones formuladas por la Contraloría General de la República, en su informe definitivo de la auditoría financiera realizada al organismo, en lo que respecta a la repetición del pago efectuado, y a tal efecto, deberá practicar las respectivas notificaciones tanto al personal activo como a los ex trabajadores que hubiesen recibido estos pagos, comunicándoles la situación y la obligación que tiene FOGADE de recuperar los montos de referencia, así como invitándoles a concertar con el Instituto un acuerdo de pago de las cantidades que deben ser reintegradas a FOGADE, de manera que se procure solventar esta situación sin acudir a la vía jurisdiccional, la cual quedará abierta, agotadas como hayan sido las gestiones extrajudiciales para lograr la recuperación de estos fondos.

Asimismo, se solicitó a la Administración que presente en próxima sesión, un informe sobre las gestiones de recuperación adelantadas y las resultas de las mismas, si fuere el caso, así como mantener informado al Directorio de las Gestiones encomendadas” (Mayúsculas y negrillas del original).
Al folio setenta y cuatro (74) del expediente administrativo, cursa comunicación de data 13 de septiembre de 2006, dirigida a la hoy querellante por el Consultor Jurídico del organismo recurrido, en la que se cita lo siguiente:
“Me dirijo a usted, a fin de convocarla a una reunión a efectuarse el día jueves 13 de septiembre del presente año, a las 11:00 a.m., en esta Consultoría Jurídica, P.A., con el objeto de tratar el asunto relativo al pago de pasivos laborales que le fueron pagados en exceso según lo determinado en su oportunidad por la Contraloría General de la República”.
A los folios setenta y dos (72) y setenta y tres (73) del expediente administrativo, riela inserta la comunicación de fecha 22 de septiembre de 2006, dirigida al Consultor Jurídico del organismo querellado por la recurrente, mediante la cual hace alusión a su voluntad de contribuir con la resolución del caso, en el supuesto que le correspondiese reintegrar alguna cantidad pagada en exceso por FOGADE, sin embargo, solicitó se realizara un estudio sobre su situación particular dada su forma de egreso de la anterior Administración Pública y que incidía en el pago de tales acreencias.
A los folios setenta y cinco (75) y setenta y seis (76) del expediente administrativo, riela inserta comunicación de fecha 8 de noviembre de 2006, dirigida a la hoy querellante por la Consultoría Jurídica del organismo recurrido, mediante la cual se pronuncia sobre el requerimiento formulado anteriormente, y en ese sentido, informa a la querellante que luego de un análisis a sus antecedentes de servicio y de las disposiciones aplicables, se concluyó que existía un monto depositado indebidamente a su favor el cual estaba sujeto a repetición, motivo por el cual quedó exhortada a presentar una propuesta de pago a fin de llegar a un acuerdo extrajudicial.
A los folios sesenta y ocho (68) y sesenta y nueve (69) del expediente administrativo, cursa la comunicación de fecha 27 de agosto de 2007, suscrita por la hoy recurrente y dirigida al Presidente de Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), mediante la cual le informa que le fue entregada una comunicación por el Consultor Jurídico del Instituto, mediante la cual es notificada que a partir de la segunda quincena del mes de agosto de 2007, se le descontaría una tercera parte de su sueldo mensual y de la remuneración especial de fin de año. Igualmente, en la misma comunicación, la querellante expuso su disposición de contribuir con la situación, devolviendo a FOGADE la cantidad que le había sido pagada en exceso, pero que debía estudiase su situación administrativa en concreto a los fines de determinar la procedencia del reintegro.
A los folios setenta y ocho (78) al ochenta y tres (83) de la primera pieza del expediente judicial, riela inserto el oficio Nº GRRHH-142-2007 de fecha 4 de septiembre de 2007, dirigido a la querellante por el Gerente de Recursos Humanos de FOGADE, en el que da respuesta a la anterior comunicación, y en ese sentido, se explica a la recurrente la situación acaecida sobre el pago que se le hizo y que debía reintegrar los montos depositados en forma indebida (Notificación practicada el 11 de octubre de 2007 a la recurrente).
En colofón de lo anterior, se colige que FOGADE efectivamente realizó en el año 2000, un depósito a favor de la querellante por concepto de prestaciones sociales acumuladas por el tiempo de servicio prestado a la Administración Pública Nacional previo a su ingreso a ese organismo, ello en estricto acatamiento –en aquel entonces- del dictamen emanado de la Consultoría Jurídica signado CJ-1042 del 29 de mayo de 2000.
Es importante destacar, que aún cuando así no aparece reflejado en actas, es lo cierto, que tales pagos devinieron con motivo de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Trabajo de 1997, que cambió el régimen de prestaciones sociales y ordenaba pagar tal concepto acumulado atendiendo lo previsto en los artículos 666 y 668 eiusdem.
Pues bien, luego de materializarse los pagos en cuestión, se advirtió que FOGADE fue sometida a auditoría por parte de la Contraloría General de la República, quien luego de realizar un análisis profundo sobre los pasivos laborales pagados por el organismo querellado en los años 2000 y 2001, detectó irregularidades al respecto y recomendó determinar los montos reales que correspondían pagar, toda vez que se habían divisado pagos indebidos en detrimento del patrimonio de la nación, pues mucho de ellos, habían sido cancelados sin que existiera deuda del mismo.
De allí, que FOGADE haya procedido a notificar a la querellante –como quizá a muchos otros funcionarios- informándoles la situación acontecida con respecto al referido pago.
Asimismo, se advirtió que la Administración Pública atendió los requerimientos formulados por la recurrente y de la propia Contraloría, en el sentido, de individualizar la situación concreta de la funcionaria, pues en las diversas comunicaciones se le hizo un estudio pormenorizado de los antecedentes de servicio de la misma, explicándole el por qué se había incurrido en un error y pago indebido al haberle depositado el concepto en cuestión y el por qué debía reintegrarlo, además de ofrecerle la alternativa de plantear una propuesta de pago acorde a su capacidad, para resolver la situación de manera extrajudicial.
Sin embargo, no se divisó que la querellante hubiere presentado alguna propuesta pese a manifestar su deseo de contribuir con la resolución. De allí, que el organismo querellado, una vez agotada esta alternativa de resolución del conflicto decidiere remediar el caso, informando a la querellante sobre la decisión adoptada de descontar una tercera parte de su sueldo mensual y de la remuneración de fin de año, amparándose en las previsiones del Código Civil y la Ley Orgánica del Trabajo bajo la figura de compensación de la deuda.
Ello así, siendo que al contrario de lo alegado por la querellante en su escrito libelar, esta se encontraba en conocimiento pleno sobre los descuentos salariales a los cuales sería sometida a partir de la segunda quincena del mes de agosto, por tanto, dada la existencia del Oficio N° GRRHH-142-2007 de fecha 4 de septiembre de 2007, suscrito por la Gerente de Recursos Humanos del organismo querellado, mediante el cual notificó a la querellante de la imposición y el deber de reintegrar los montos que le fueron depositados en forma indebida, es por lo que esta Corte considera infundada la vía de hecho denunciada, resultando forzoso desestimarla por improcedente en derecho. Así se decide.
Esclarecido lo anterior, pasa seguidamente esta Instancia Judicial a resolver el alegato de la querellante referido al estado de indefensión por violación al debido proceso establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que a su decir, se configuró con la actuación “ilegal, arbitraria y confiscatoria” de la Administración al descontar sus sueldos y bonificación de fin de año, sin garantizar un procedimiento justo.
Al respecto, esta Corte considera pertinente precisar que, el derecho al debido proceso se refiere al conjunto de garantías que amparan al ciudadano, y entre las cuales se mencionan o abarcan la de ser oído; la presunción de inocencia; al acceso a la justicia y a los recursos legalmente establecidos; la articulación de un proceso debido; de obtener una resolución de fondo fundada en derecho; de ser juzgado por una autoridad competente, imparcial e independiente; la de un proceso sin dilaciones indebidas y la ejecución de las decisiones que se dicten en tales procesos.
Igualmente, se advierte que este derecho debe aplicarse y respetarse en cualquier estado y grado en que se encuentre la causa, sea en sede judicial o administrativa, pues dicha afirmación parte del principio de igualdad frente a la Ley, y que en materia procedimental representa las mismas oportunidades para las partes intervinientes en el proceso de que se trate, a objeto de realizar -en igualdad de condiciones y dentro de los lapsos legalmente establecidos- todas aquellas actuaciones tendentes a la defensa de sus derechos e intereses.
En el marco de esta premisa, se estima conveniente destacar lo sostenido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en cuanto al alcance y límite del derecho al debido proceso y a la defensa, en sentencias Nros. 5 y 1.111 de fechas 24 de enero de 2001 y 1º de octubre de 2008 (casos: Supermercados Fátima S.R.L. y Ministerio del Poder Popular para la Defensa), respectivamente, mediante las cuales asentó, que la garantía constitucional al debido proceso ha sido entendida como el trámite que permite oír a las partes de la manera prevista en la Ley, concordado con el derecho que se otorga a las partes del tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas.
En el caso concreto, tal como quedara reflejado precedentemente, la Contraloría General de la República, conminó a FOGADE a recuperar los pagos efectuados de manera indebida a un lote de funcionarios –entre los cuales destaca la querellante- que se beneficiaron de unos pasivos que no les eran adeudados.
De allí, que el organismo querellado acatando las recomendaciones efectuadas, emprendiera la tarea de notificar a los funcionarios, entre ellos, la querellante, poniéndolos en conocimiento de la situación acontecida y exhortándoles a proponer una oferta de pago acorde a sus capacidades.
Asimismo, quedó evidenciado que la propia recurrente participó activamente en el procedimiento administrativo para la resolución de la situación de manera extrajudicial, quien además, en su oportunidad manifestó su intención de contribuir con la devolución del monto que hubiere recibido en exceso, siempre y cuando se le analizara su situación concreta; cuestión que fue satisfecha por la Administración y notificada a la querellante.
Sin embargo, tal como se indicara en líneas anteriores, la querellante aún cuando expresó su solidaridad en cooperar con la Administración de manera amistosa, no presentó genuinamente propuesta alguna sobre la forma de pago para devolver la suma cancelada en exceso por parte de FOGADE, pese a que este incluso, satisfizo a la misma en sus requerimientos de información y explicaciones jurídicas.
Por otra parte, a consideración de esta Corte hubo una postura justa y equilibrada, pues la Administración antes de adoptar cualquier decisión final sobre el caso, citó a la querellante, le explicó la situación, dio oportunidades para oírla, aclarar sus inquietudes sobre el tema y además de exhortarle a proponer ofertas de pago acorde a su capacidad. Ergo, encuentra infundada esta Corte el argumento expuesto, en cuanto a que no hubo procedimiento justo e indefensión, pues además de todo lo anterior, es lo cierto, que hoy la querellante pudo acceder a los órganos jurisdiccionales en la oportunidad de recurrir contra el proceder de su patrono. En razón de ello, debe forzosamente desestimarse del proceso la denuncia esbozada sobre la transgresión del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.
Resuelto lo anterior, pasa seguidamente esta Corte a esclarecer la denuncia de la querellante dirigida en el presunto error de interpretación del artículo 165 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997), que dispone lo siguiente:
“Artículo 165. Mientras dure la relación de trabajo, las deudas que los trabajadores contraigan con el patrono sólo serán amortizables, semanal o mensualmente, por cantidades que no podrán exceder de la tercera parte (1/3) del equivalente a una (1) semana o a un (1) mes de trabajo, según el caso.
Parágrafo Único: En caso de terminación de la relación de trabajo, el patrono podrá compensar el saldo pendiente del trabajador con el crédito que resulte a favor de éste por cualquier concepto derivado de la prestación del servicio, hasta por el cincuenta por ciento (50%)” (Negrillas de esta Corte).
De la norma en cuestión, se desprende que durante la relación de empleo, los patronos están autorizados de pleno derecho a descontar una tercia parte del sueldo en los supuestos que el empleado sostenga deuda recíproca con el mismo.
En la presente causa, cabe recordar tal como quedara reflejado preliminarmente, la querellante recibió un pago que no le era adeudado y que estaba sujeto a repetición, aún cuando no fue su voluntad la de sumergirse en esa situación.
Sin embargo, es lo cierto, que el monto depositado debía reintegrarse al erario bajo cualquier forma jurídica válidamente constituida y que fuere menos gravosa para la propia funcionaria, siendo el caso, que la Administración como patrono, estaba facultada por Ley para resolver la situación de conformidad con lo previsto en el artículo 165 de la Ley Orgánica del Trabajo (1997), máxime cuando la querellante no presentó oferta de pago alguna que le resultare mucho más beneficiosa pese haber tenido esa oportunidad.
En razón de lo cual debe desestimarse la denuncia esbozada en este sentido, así como el presunto carácter confiscatorio que aludió la querellante para referirse al proceder de la Administración. Así se declara.
Añadió, que la decisión unilateral del organismo recurrido de depositar recursos correspondientes a la antigüedad en el fideicomiso de su mandante se realizó en el año 2000, y las vías de hecho que aquí se denuncian se produjeron siete (7) años después, cuando ya se habían creado derechos subjetivos para los administrados, imposibilitando de esta manera la autotutela de la Administración.
Sobre tal aspecto, debe indicarse que de la revisión que se ha venido haciendo pormenorizadamente sobre las actas que constan al presente expediente, pudo verificarse que la Administración no incurrió en vías de hecho, puesto que antes de tomar la decisión correspondiente, sustanció un procedimiento administrativo en el que se brindó la oportunidad a la querellante de exponer sus alegatos, aclarar sus dudas, además de exhortarle a elevar una propuesta de pago acorde a su capacidad. Esto precisamente, con la finalidad de respetar cualquier derecho que hubiere adquirido válidamente la querellante con motivo de esa situación, sobre todo por el hecho que la torpeza de la Administración no era imputable a la recurrente. Es decir, la Administración lejos de actuar unilateralmente, garantizó en todo momento a la querellante su participación en el procedimiento, por lo que debe desestimarse la denuncia sostenida en este particular por carecer de asidero. Así se decide.
De igual modo, debe apuntarse que ciertamente transcurrió con creces un lapso de siete (7) años desde la fecha en que se produjo el error de la Administración. Pero, ello no genera un derecho adquirido a la querellante, pues el derecho de la Administración de cobrar la deuda o el pago indebido prescribía a los diez (10) años, siendo el caso, que hubo la interrupción del lapso desde el momento en que comenzó a descontar los montos a la querellante, en razón de lo cual, debe forzosamente desestimarse el alegato en cuestión. Así se declara.
Esclarecido lo que antecede, corresponde emitir pronunciamiento sobre el alegato formulado por la recurrente, donde refiere que son los Órganos Jurisdiccionales los que pueden determinar si hubo un pago en exceso y la existencia del derecho de repetición, puesto que a su decir, el Informe de la Contraloría General de la República no tiene carácter vinculante.
Al respecto, muy al contrario con esa postura, debe indicar esta Alzada que la Contraloría General de la República dentro del Sistema Nacional de Control Fiscal, es el Órgano rector y de mayor jerarquía que tiene atribuido el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos, verificando de esta manera la gestión de los organismos sujetos a control, entre ellos a FOGADE.
En efecto, el artículo 85 Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, le atribuye la competencia en situaciones como la de autos, al disponer que “Los órganos de control fiscal (…), en el curso de las auditorías, fiscalizaciones, inspecciones, exámenes de cuentas o investigaciones que realicen en ejercicio de sus funciones de control, detecten indicios que se ha causado daño al patrimonio de un ente u organismo de los señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, como consecuencia de actos, hechos u omisiones contrarios a una norma legal o sublegal, al plan de organización, las políticas, normativa interna, los manuales de sistemas y procedimientos que comprenden el control interno, así como por una conducta omisiva o negligente en el manejo de los recursos” (Negrillas de esta Corte).
Por ello, no cabe duda alguna que el Informe Definitivo dictado por la Contraloría General de la República, en el que se determinó la irregularidad del pago de pasivos laborales en cuestión, donde resultó beneficiada indebidamente la querellante, resulta vinculante para el organismo recurrido, so pena de ser sancionado por causar perjuicios al patrimonio de la nación.
De forma tal, que la Administración ante ese informe se vio obligada a gestionar lo conducente en aras de recuperar los montos que había pagado indebidamente, trámites que también son de competencia de la Administración en primera fase, por existir las vías y alternativas legales establecidas para ello, en razón de lo cual debe desecharse la denuncia esbozada en este sentido. Así se declara.
Ahora bien, queda claro que la Contraloría General de la República, tiene sus propias competencias en la materia y que la Administración debe respetar y acatar cuando le es impuesta una orden de esta, así como también queda entendido, que la Administración tiene sus propias competencias de ejercicio para solventar situaciones administrativas con sus funcionarios. Sin embargo, ciertamente dentro del ámbito de competencia de esta Instancia, está también la de ejercer control sobre las actuaciones que realiza la Administración, a los fines de evitar que ésta rebase su ámbito de actuación.
Por lo que en atención a ello, dado que la querellante exige se le reintegren las porciones del sueldo y bonificación especial de fin de año que le fueron descontadas, esta Corte únicamente se circunscribirá en revisar si el depósito realizado en el año 2000 en su cuenta fideicomiso, son ajustados a derecho, pues en caso contrario, deberá avalarse el proceder de la Administración.
Para ello, es importante hacer mención a los antecedentes de servicio de la querellante previo a su ingreso al organismo recurrido, pues de allí se determinará si procede o no el descuento cuestionado. A continuación se observa:
Al folio cuarenta y tres (43) del expediente administrativo, riela inserto planilla FP 023 emanada del Ministerio de la Hacienda, en el que se constata que la recurrente laboró allí desde el 1º de noviembre de 1991, hasta el 1º de noviembre de 1994, renunciando de conformidad con lo previsto en el artículo 32 de la Ley de Carrera Administrativa. Se acotó en el renglón de observaciones, que dicho organismo no canceló las prestaciones sociales.
Al folio cuarenta (40) del expediente administrativo, cursa planilla FP 023 emanada de la Contraloría General de la República, en la que se constata que la querellante laboró allí desde el 1º de noviembre de 1994, hasta el 15 de mayo de 1996. Se divisó en el renglón de observaciones, que dicho organismo canceló las prestaciones sociales.
Al folio cuarenta y uno (41) del expediente administrativo, riela planilla FP 023 emanada de la Alcaldía del Municipio Sucre del estado Miranda, en la que se constata que la funcionaria laboró allí desde el 1º de enero de 1998 a la Alcaldía del Municipio Sucre del estado Miranda, hasta el 30 de junio de 1999, renunciando de conformidad con lo previsto en el artículo 32 de la Ley de Carrera Administrativa. Se acotó en el renglón de observaciones, que dicho organismo no le canceló sus prestaciones sociales.
A partir del 1º de julio de 1999 ingresó a FOGADE, tal como lo reconocen ambas partes.
Delimitado lo precedente, resulta relevante traer a colación el contenido de los artículos 33 y 37 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis, que establecen:
“Artículo 33. El tiempo de servicio a los fines del cálculo y pago de las prestaciones sociales será el que resulte de computar los lapsos de servicios prestados en cualquier organismo público”.

“Artículo 37. No será computable el tiempo de servicio del funcionario en organismos de los cuales hubiera percibido el pago de sus prestaciones sociales, ni el cumplido en empresas del Estado, o en calidad de obrero” (Negrillas de esta Corte).
De las disposiciones in commento, se colige que para el pago de las prestaciones sociales correspondientes, deben computarse los lapsos de servicios prestados en los demás organismo públicos, excluyendo aquellos en los que se hubiere cancelado la referida acreencia.
Ello así, circunscribiéndonos al caso concreto, tal como quedara reflejado precedentemente, la hoy querellante prestó sus servicios en distintos organismos previo a su ingreso en FOGADE. No obstante, aplicando las disposiciones en referencia, puede inferirse que cuando la querellante ingresó al Ministerio de Hacienda y egresó por renuncia, aún cuando no cobró sus prestaciones sociales, por mantener su continuidad administrativa para ingresar a la Contraloría General de la República, es lo cierto, que cuando egresó de esta última dependencia recibió el pago del referido concepto, entendiéndose que éste no sólo comprendió las prestaciones generadas en el Ministerio de Hacienda, sino también en la Contraloría General de la República.
Ahora bien, no hay constancia en autos que durante el período comprendido entre el 16 de mayo de 1996 y 31 de diciembre de 1997, la querellante haya prestado servicios en alguna dependencia pública, por lo que se concluye, que al momento en que se produjo el cambio de régimen de prestaciones sociales referido en la Ley Orgánica del Trabajo de 1997, no existían pasivos laborales acumulados o adeudados a la recurrente, puesto que estos, fueron cancelados en su oportunidad por la Contraloría General de la República.
Por otra parte, en cuanto al pago de las prestaciones sociales generadas en la Alcaldía del Municipio Sucre del estado Bolivariano de Miranda, debe acotarse que las mismas no formaron parte de la liquidación del régimen viejo efectuado por FOGADE establecido en la Ley Orgánica del Trabajo (1997), puesto que la querellante ingresó a la referida Alcaldía con el nuevo régimen de prestaciones sociales, por lo que su cancelación en todo caso, debía regirse conforme lo previsto en el artículo 8 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, que dispone lo siguiente:
“Artículo 8. El funcionario que acepte un nuevo destino público remunerado dentro de la Administración Pública Nacional, incompatible con el anterior, no recibirá el monto depositado en su fideicomiso. En este caso el ente fiduciario procederá a entregar las cantidades depositadas a la entidad financiera que señale el nuevo organismo donde preste sus servicios el funcionario” (Negrillas de esta Corte)
En sintonía con la disposición in commento y circunscribiéndonos al caso concreto, se concluye que la Alcaldía del Municipio Sucre del estado Bolivariano de Miranda, debe depositar las prestaciones sociales de la querellante generadas por sus servicios en esa entidad, en la cuenta del fideicomiso que mantiene la funcionaria con FOGADE, y no corresponde a este último Instituto responder por ese pasivo, aunado a que tal como se explanara precedentemente, no forma parte del antiguo régimen liquidado por FOGADE en los años 2000 y 2001. Así se declara.
De modo tal, queda comprobado que FOGADE liquidó en el año 2000 unos pasivos laborales que no le eran adeudados a la querellante, tal como fue considerado por la Contraloría General de la República. Siendo ello así, esta Corte estima forzoso declarar SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, y consecuentemente, IMPROCEDENTE el reintegro de los montos válidamente descontados a la querellante. Así se declara.
-VI-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido el 6 de mayo de 2009, por la Abogada Eloísa Carolina Borjas Melero, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte querellada, contra la sentencia del 24 de abril de 2009, dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el Abogado Jairo Enrique Molero Ferrer, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana BELKIS ELIZABETH TORRES LÓPEZ, contra el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), hoy FONDO DE PROTECCIÓN SOCIAL DE LOS DEPÓSITOS BANCARIOS, adscrito al Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública.
2. CON LUGAR el recurso de apelación.
3. ANULA el fallo apelado.
4. INOFICIOSO emitir pronunciamiento sobre el resto de los alegatos formulados en el recurso de apelación.
5. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida de amparo cautelar de suspensión de efectos.
6. IMPROCEDENTE el reintegro de los montos debitados válidamente por la Administración sobre el sueldo y bonificación especial de fin de año de la hoy querellante.
Publíquese, notifíquese y regístrese. Déjese copia certificada del presente expediente y remítase al Juzgado de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los cinco (5) días del mes de junio de dos mil catorce (2014). Años 204° de la Independencia y 155° de la Federación.

El Juez Presidente,

EFRÉN NAVARRO
La Juez Vicepresidente,

MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,

MIRIAM E. BECERRA T.
PONENTE
El Secretario,

IVÁN HIDALGO

Exp. Nº AP42-R-2010-000886
MB/9
En fecha _________________ (_____) de _______________ de dos mil catorce (2014), siendo la (s) ________________________ de la ___________ se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº________________.

El Secretario,