TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AW41-X-2014-000041

En fecha 19 de mayo de 2014, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte remitió el cuaderno separado contentivo de la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada de manera conjunta con la demanda de nulidad, interpuesta por el Abogado Henrique Iribarren Monteverde, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 19.739, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil PROMOTORA MAIQUEJAP, C.A. (AMERICAN DELI NACIONAL), inscrita en el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y estado Miranda en fecha 15 de noviembre de 2001, bajo el Nro. 47, Tomo 611-A-Qto, contra la decisión Nº CA-O-212-07 de fecha 15 de mayo de 2007, dictada por el CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DEL INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (I.A.A.I.M).

Dicha remisión, se efectuó en virtud de la decisión dictada en fecha 13 de mayo de 2014, por el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, mediante la cual: i) Admitió la demanda interpuesta; ii) Ordenó la notificación de los ciudadanos Fiscal General de la República, Procurador General (E) de la República y el Presidente del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (I.A.A.I.M.), respectivamente; iii) Acordó abrir el presente cuaderno separado, a los fines del pronunciamiento de la medida cautelar de suspensión de efectos y; iv) Ordenó la remisión del expediente principal a esta Corte, a los fines que se fijara la oportunidad para la audiencia de juicio de conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ello una vez que constara las notificaciones correspondientes.

En fecha 20 de mayo de 2014, se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el presente cuaderno separado, a los fines que dictara la decisión correspondiente, de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En esa misma fecha, se pasó el presente cuaderno separado a la Juez Ponente.

Realizada la lectura individual de las actas procesales que conforman el presente cuaderno separado, esta Corte pasa a decidir el asunto sometido, previa las consideraciones siguientes:

-I-
DE LA DEMANDA DE NULIDAD CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

En fecha 1º de agosto de 2007, el Abogado Henrique Iribarren, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil Promotora Maiquejap, C.A., interpuso demanda de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos contra la decisión Nº CA-O-212-07 de fecha 15 de mayo de 2007, dictada por el Consejo de Administración del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (I.A.A.I.M), con base en las consideraciones de hecho y de derecho siguientes:

Expuso que, “…en fecha 18 de enero de 2002, se celebró un contrato de concesión entre el IAAIM (sic) y mi representada con el objeto de que ésta usara el área del dominio público del Aeropuerto Internacional de Maiquetía que allí se especifica en la Cláusula Segunda para la explotación de la actividad de Restaurante de Comida Rápida…” (Mayúsculas del original).

Indicó, que “Mediante comunicación signada IAAIM-DC-DOC-2007-0289, de fecha 8 de marzo de 2007, mi representada fue notificada del contenido de la Decisión CA-O-201-07, Punto de Agenda No. 09 del Consejo de Administración del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, por la cual se acordó: la apertura de un procedimiento administrativo ordinario en los términos previstos en el Título III, Capítulo I de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos a la empresa PROMOTORA MAIQUEJAP C.A (AMERICAN DELI), por el presunto incumplimiento de sus obligaciones contractuales, previstas en la Cláusula Décima Primera, literales ´B´, ´D´ y ´E´ del Contrato de Concesión suscrito en fecha 18 de enero de 2002…” (Mayúsculas del original).
Señaló, que “El IAAIM (sic) pretendió declarar la terminación anticipada del contrato suscrito en fecha 18 de enero de 2002 (y su posterior anexo de fecha 26 de noviembre de 2003)…” (Mayúsculas del original).

Manifestó que, “…en fecha 10 de julio de 2007, mi representada fue notificada a través del oficio No. CA-O212-07 dictado por el Consejo de Administración del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía en fecha 15 de mayo de 2007, mediante el cual se acordó: ´Aprobar en todas y cada una de sus partes el informe presentado por la Dirección de Administración y Finanzas del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (…) y declarar la Caducidad de la Concesión otorgada a la empresa Promotora Maiquejap C.A (American Deli Terminal Nacional) con ocasión al incumplimiento de sus obligaciones asumidas a través del contrato celebrado en fecha 18 de enero de 2002´…” (Mayúsculas del original).

Alegó, que “El IAAIM (sic) incumplido (sic) el contrato de concesión suscrito entre las partes, pretendiendo declarar en forma unilateral y abusiva la terminación anticipada del mismo, imputando falsamente a mi representada el haber incurrido en una serie de incumplimientos contractuales. Tal como se explicará detenidamente en el capítulo subsiguiente, tales pretendidos incumplimientos son absolutamente falsos, inocuos e irrelevantes en el contexto contractual, y constituyen argumentos baladíes esgrimidos por el IAAIM (sic) para tratar de justificar una situación inaceptable, cual es la terminación caprichosa, intempestiva, unilateral y arbitraria de un contrato de concesión al cual tiene legítimo derecho mi representada durante todo el período de vigencia del mismo” (Mayúsculas de la cita).

Señaló, que “Niego de la manera más enfática que mi representada haya incurrido en los incumplimientos contractuales que le ha imputado el IAAIM (sic); y en todo caso, en el supuesto negado y no probado de que dichos incumplimientos hubiesen ocurrido, y en el supuesto negado que dicho incumplimientos (sic) pudiesen reputarse graves y esenciales en el contexto contractual, es menester advertir que el IAAIM (sic) no podría en forma unilateral y caprichosa declarar la terminación unilateral del contrato en cuestión…” (Mayúsculas de la cita).

Asimismo, alegó que “Terminar unilateralmente el contrato de concesión de la forma en que efectivamente lo ha pretendido hacer el IAAIM (sic) en el caso de autos, constituye un grave incumplimiento contractual, razón por la cual concurrimos ante esta competente autoridad, a fin de obtener un mandamiento judicial que ordene el respeto y cumplimiento de lo pactado en el contrato y el restablecimiento de la situación de hecho lesionada por efecto del incumplimiento contractual en que ha incurrido el Aeropuerto” (Mayúsculas de la cita).

Con relación a la medida cautelar solicitada, pidió que “…se ordene al Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía restablecer la situación de hecho existente con anterioridad al 10 de julio de 2007, (…) esto es, que se ordene a dicho Instituto poner a la demandante en posesión de los inmuebles otorgados en concesión y permitir el normal giro comercial de los fondos de comercio que allí funcionan (…) [y que se] ordene al Instituto (…) abstenerse de continuar realizando actuaciones materiales de perturbación o despojo que afecten la posesión que por efecto del contrato de concesión ejercía mi representada sobre las áreas objeto del contrato ilegítimamente rescindido…” (Corchetes de esta Corte).

Solicitó la suspensión de efectos de la decisión Nº CA-O-212-07 de fecha 15 de mayo de 2007, argumentando en torno al periculum in mora, que por cuanto la decisión in commento implica la “…cesación de actividades, supone un ineludible perjuicio comercial para la recurrente, quien sufre un daño económico evidente, por lucro cesante, al verse imposibilitada de continuar ejerciendo el comercio en tales instalaciones, y lo que es aun más importante, un daño comercial irreversible, ya que está desprovista del espacio físico concedido en uso, lo cual supone que no podrá continuar beneficiándose del prestigio y de la fama comercial del Restaurant lograda durante los años precedentes”.

En otro orden, señaló que “…en el texto de la notificación de rescisión, no existe ningún tipo de mención ni de regulación sobre la forma en que la Administración aspira hacer efectiva la caducidad de la concesión. El IAAIM (sic) no otorgó ningún tipo de lapso o periodo de ejecución voluntaria (…) [para lo cual a su decir, la Administración] está asumiendo que la ejecución de dicho acto deberá cumplirse en forma inmediata, y en todo caso, produce un estado de amenaza e inseguridad…” (Corchetes de esta Corte).

Asimismo, indicó, que “…el móvil que ha dirigido la actuación del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía al rescindir el contrato bajo estudio, ha sido privar a nuestra representada de un punto comercial tan significativo, para proceder a otorgarlo en concesión a otro tercero que obviamente se vería beneficiado tanto de la caducidad declarada como de la nueva concesión. Una vez que la Administración otorgue en concesión el referido inmueble a otro particular, una sentencia estimatoria de la presente demanda, sería de ejecución imposible, ya que estarían involucrados derechos e intereses del nuevo co contratante de la Administración Aeroportuaria, de sus empleados y obreros, de sus acreedores, de sus clientes, y en general, de un conjunto de terceros ajenos a la relación contractual. Por tanto, es fundamental que este Tribunal otorgue la protección cautelar solicitada (…), ya que es evidente que de otra forma, la sentencia definitiva estimatoria de la pretensión, por efecto del transcurso del tiempo, resultaría inejecutable…”.
Que, “…en lo que respecta al requisito de apariencia de buen derecho, o fumus boni iuris, debemos advertir que tal requisito de (sic) encuentra perfectamente configurado en el caso bajo examen”.

Por último, en relación a la solicitud de medida cautelar, indicó que “…la consecuencial cesación del giro comercial que la recurrente desarrolla en el Aeropuerto Internacional Simón Bolívar de Maiquetía, está causando a mi representada un mayúsculo perjuicio comercial y económico que una sentencia definitiva estimatoria de la presente demanda no podría reparar”.

Finalmente, solicitó que se “…declare CON LUGAR la presente acción, y que en consecuencia, se declare que la vigencia del contrato de concesión comercial suscrito entre mi representada y el mencionado Instituto Autónomo en fecha 18 de enero de 2002, tiene una vigencia de cinco (05) (sic) años y seis (06) (sic) períodos de renovación de un (1) año cada uno…” (Mayúsculas del original).

-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Aceptada la declinatoria de competencia efectuada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, mediante decisión Nº 2013-2260 de fecha 16 de diciembre de 2013, a los fines de conocer la presente acción judicial interpuesta conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, en contra de la decisión Nº CA-O-212-07 de fecha 15 de mayo de 2007, dictada por el Consejo de Administración del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (I.A.A.I.M), corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la referida medida cautelar solicitada y a tales efectos, observa lo siguiente:

-Punto Previo:

De la solicitud de restablecimiento de la situación de hecho existente con anterioridad al 10 de julio de 2007.-

Conviene destacar, que mediante el escrito de la presente demanda por incumplimiento contractual conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, la Representación Judicial de la empresa Promotora Maiquejap, C.A., solicitó con base a dicha medida, que “…se ordene al Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía restablecer la situación de hecho existente con anterioridad al 10 de julio de 2007, (…) esto es, que se ordene a dicho Instituto poner a la demandante en posesión de los inmuebles otorgados en concesión y permitir el normal giro comercial de los fondos de comercio que allí funcionan (…) [y que se] ordene al Instituto (…) abstenerse de continuar realizando actuaciones materiales de perturbación o despojo que afecten la posesión que por efecto del contrato de concesión ejercía mi representada sobre las áreas objeto del contrato ilegítimamente rescindido…” (Corchetes de esta Corte).

Así pues, el caso bajo examen constituye una solicitud de suspensión de efectos, vale decir, una medida preventiva establecida en nuestro ordenamiento jurídico, mediante la cual haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto, porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Nº 655 de fecha 16 de junio de 2004, caso: Inversiones MM002001 C.A. contra el Ministerio de Infraestructura).

Cabe reiterar, que la presente solicitud de suspensión de efectos tiene por objeto evitar la ejecución del acto administrativo contenido en la decisión Nº CA-O-2012-07 de fecha 15 de mayo de 2007, emanada del Director General y Presidente del Consejo de Administración del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAAIM), mediante la cual se declaró “…la Caducidad de la Concesión otorgada a la empresa Promotora Maiquejap, C.A. (American Deli-Terminal Nacional) (…) con ocasión al incumplimiento a sus obligaciones asumidas a través del contrato celebrado en fecha 18 de enero de 2002, específicamente en las previstas en la Cláusula Décima Primera Literales B, D y E; conforme a lo dispuesto en la Cláusula Décima Sexta C) del referido contrato de concesión” (Mayúsculas de la cita).

En consecuencia, es evidente e inequívoco que la suspensión de efectos es un mecanismo procesal que no contempla como efecto jurídico el restablecimiento de una presunta situación jurídica infringida. Por el contrario, el mecanismo procesal que tiene por objeto lograr el restablecimiento de la situación jurídica infringida, es la denominada acción de amparo constitucional.
Ello así, la naturaleza del amparo constitucional ha sido objeto de análisis en reiteradas y múltiples decisiones de este Órgano Jurisdiccional, de la siguiente manera, destacándose para ello que el mismo funge como un mecanismo procesal de control ante quebrantamientos graves y directos a los derechos y garantías fundamentales consagrados en la Constitución, con el objeto de lograr el restablecimiento de la situación jurídica infringida, sólo en aquellos casos en los que el ordenamiento jurídico no disponga de un mecanismo procesal adecuado y eficaz para lograr la restitución de los derechos y garantías constitucionales lesionados.

Visto lo anterior, considera este Órgano Judicial que el caso de autos constituye una solicitud de suspensión de efectos, por lo cual el presente fallo se limitará a declarar la procedencia o improcedencia de tal medida cautelar, una vez examinados los requisitos para su declaratoria, y siendo que no constituye un efecto de la referida medida preventiva el restablecimiento de la situación jurídica presuntamente infringida por la Administración demandada, esta Corte procede al conocimiento concreto de la petición cautelar planteada, para lo cual estima pertinente efectuar las siguientes consideraciones:

Las medidas cautelares persiguen asegurar provisionalmente, el derecho o interés que se trate, de acuerdo a la situación jurídica infringida, para que una eventual sentencia definitiva estimatoria de la pretensión pueda ser ejecutada de manera íntegra y eficaz, lográndose de este modo, garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva.

En ese sentido, se observa que el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dispone lo siguiente:

“Artículo 104. A petición de las partes en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.
El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.
En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante” (Destacado de esta Corte).

Conforme a la norma citada, la procedencia de las medidas cautelares solicitadas en los procedimientos que cursan ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se encuentra sujeta a condiciones específicas y concurrentes, a saber: i) el riesgo manifiesto que quede ilusoria la ejecución del fallo; ii) la presunción grave del derecho que se reclama y; iii) la adecuada ponderación del interés público involucrado.

De modo que, el Juez contencioso administrativo debe fundamentar su decisión cautelar, no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el solicitante, que no pueda ser reparado por la sentencia definitiva.

En tal sentido, la suspensión judicial de efectos del acto administrativo impugnado en sede contencioso administrativa constituye una modalidad de tutela cautelar, expresión o elemento integrante del contenido del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, en el ámbito específico de esta jurisdicción especializada.

Ahora bien, debido a que su otorgamiento acarrea la suspensión de la eficacia del acto administrativo, la medida cautelar solicitada implica una excepción a los principios de ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo impugnado.

Ello así, por lo que respecta a la apariencia de buen derecho, como ha sido expuesto por la doctrina autorizada en la materia, su verificación se basa en la apreciación que del derecho esgrimido en la pretensión aparezca o resulte verosímil, mediante un análisis basado en un juicio de verosimilitud o de probabilidad, provisional e indiciario a favor de la parte solicitante de la medida cautelar sobre el derecho deducido en el proceso principal (Vid. MONTERO AROCA, J. y otros, Derecho Jurisdiccional, 2005, Tomo II, p. 677).

En el ámbito particular del contencioso administrativo, debido a su naturaleza predominantemente impugnatoria de actos administrativos, cuya supuesta contrariedad a derecho es, justamente, la causa de su impugnación, la apariencia de buen derecho habrá de basarse, como dice la doctrina extranjera, en una apariencia o manifiesta ilegalidad del acto impugnado, en una presunción grave y notoria de ilegalidad o fumus mali acti (Cfr. BOQUERA OLIVER, J.M., Insusceptibilidad de la Suspensión de la Eficacia del Acto Administrativo, en Revista de Administración Pública, N° 135, Madrid, 1994, p. 66 y ss).

Con referencia al segundo de los requisitos indicados, es decir, el periculum in mora ante perjuicios irreparables o de difícil reparación, es preciso indicar que su verificación no se limita a una mera hipótesis o suposición, sino a la fundada convicción del temor al perjuicio irreparable o de difícil reparación, como consecuencia de la ejecución del acto cuya nulidad declare la sentencia de fondo.

Para la acreditación de este extremo del periculum in mora, si bien puede exigirse que el solicitante cumpla con la carga, tanto de alegar, como de probar -prueba suficiente- la existencia real y concreta del daño o su inminencia, así como su naturaleza irreparable o de difícil reparación, de otra parte, su comprobación puede verificarse en el ánimo del Juez, como resultado que la alegación del daño se sustenta en un hecho cierto y susceptible de comprobación, es decir, puede surgir no una mera presunción, sino incluso de la certeza de que la suspensión es imprescindible para evitar el daño y que éste es irreversible o de difícil reparación.

Por último, de conformidad con lo previsto en la norma ut supra citada, deberá constatarse la adecuada ponderación del interés público involucrado. En otras palabras, se han de ponderar los intereses en juego y en particular, la medida o intensidad en que el interés público requiere la ejecución del acto administrativo, en razón que la Administración actúa en principio, de acuerdo a su posición constitucional e institucional, en función de la gestión de los intereses generales o colectivos con fundamento en el marco del Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, proclamado como principio fundamental por el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Por ello, independientemente del desenlace del proceso en lo que hace a la relación procesal trabada entre las partes del proceso, la apreciación judicial sobre el otorgamiento de la medida cautelar de suspensión, debe abarcar adicionalmente la evaluación judicial sobre el impacto que la posposición de la ejecución del acto pueda generar en el plano de los intereses generales, o incluso en la esfera de los derechos de terceros, ajenos a la controversia.

De modo que, esta Corte procede a pronunciarse sobre la medida cautelar de suspensión de los efectos solicitada por la parte actora, respecto de la decisión Nº CA-O-212-07 de fecha 15 de mayo de 2007, emanada del ciudadano Director General y Presidente del Consejo de Administración del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, mediante la cual se declaró “…la Caducidad de la Concesión otorgada a la empresa Promotora Maiquejap, C.A. (American Deli-Terminal Nacional) (…) con ocasión al incumplimiento a sus obligaciones asumidas a través del contrato celebrado en fecha 18 de enero de 2002, específicamente en las previstas en la Cláusula Décima Primera Literales B, D y E; conforme a lo dispuesto en la Cláusula Décima Sexta C) del referido contrato de concesión” (Mayúsculas de la cita).

Ahora bien, en atención a lo anteriormente expuesto, pasa este Órgano Jurisdiccional a dilucidar si en el presente caso se materializaron los requisitos esenciales para la procedencia de la medida de suspensión de efectos solicitada por la parte actora, como lo son, i) la existencia del “fumus boni iuris” y ii) el “periculum in mora”.

Con respecto al fumus boni iuris, esta Corte observa que la empresa accionante lo fundamentó en el vicio denunciado contra la decisión Nº CA-O-212-07 de fecha 15 de mayo de 2007, emanada del ciudadano Director General y Presidente del Consejo de Administración del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, en este sentido este Órgano Judicial constata que en el escrito libelar se alegó lo siguiente: i) falso supuesto de hecho, el cual se pasará a analizar seguidamente, sin que ello implique un adelantamiento sobre el fondo del asunto planteado (prima facie):

Falso Supuesto de Hecho y del presunto estado de amenaza e inseguridad.-

En relación al alegado falso supuesto de hecho, la parte actora adujo “El IAAIM (sic) incumplido (sic) el contrato de concesión suscrito entre las partes, pretendiendo declarar en forma unilateral y abusiva la terminación anticipada del mismo, imputando falsamente a mi representada el haber incurrido en una serie de incumplimientos contractuales. Tal como se explicará detenidamente en el capítulo subsiguiente, tales pretendidos incumplimientos son absolutamente falsos, inocuos e irrelevantes en el contexto contractual, y constituyen argumentos baladíes esgrimidos por el IAAIM (sic) para tratar de justificar una situación inaceptable, cual es la terminación caprichosa, intempestiva, unilateral y arbitraria de un contrato de concesión al cual tiene legítimo derecho mi representada durante todo el período de vigencia del mismo” (Mayúsculas de la cita y destacado de esta Corte).

Señaló, que niega haber “…incurrido en los incumplimientos contractuales que le ha imputado el IAAIM (sic); y en todo caso, en el supuesto negado y no probado de que dichos incumplimientos hubiesen ocurrido, y en el supuesto negado que dicho (sic) incumplimientos (sic) pudiesen reputarse graves y esenciales en el contexto contractual, es menester advertir que el IAAIM (sic) no podría en forma unilateral y caprichosa declarar la terminación unilateral del contrato en cuestión [en razón de dicha falsedad de la Administración]…” (Mayúsculas de la cita, destacado y corchetes de esta Corte).
De lo anterior, se desprende la denuncia del vicio de falso supuesto de hecho, y al respecto esta Corte considera oportuno precisar que el mismo se configura no sólo cuando la Administración fundamenta su actuación en hechos que no ocurrieron, sino también cuando tales hechos existen, se encuentran demostrados en el expediente administrativo, pero son interpretados de manera errónea, produciéndose así un vicio en la causa del acto que acarrea consecuencialmente su nulidad.

Concretamente, el mencionado vicio puede materializarse de la siguiente manera, según el autor Henrique Meier, la primera de ella en “ausencia total y absoluta de hechos”, pues la Administración fundamenta su decisión en hechos que nunca ocurrieron, es decir, en el procedimiento de formación del acto no logró la Administración demostrar o probar la existencia de los hechos que legitiman el ejercicio de su potestad; en segundo lugar, cuando existe un “error en la apreciación y calificación de los hechos”, en este caso los hechos invocados por la Administración no se corresponden con los previstos en el supuesto de la norma que consagra el poder jurídico de actuación. Los hechos existen, figuran en el expediente, pero la Administración incurre en una errada apreciación y calificación de los mismos; en tercer lugar por la “tergiversación en la interpretación de los hechos”, en este último caso la apreciación y la calificación de los hechos se efectúa intencionalmente con el objeto de forzar la aplicación de una norma jurídica a circunstancias que no lo regula. (Vid. Henrique MEIER. Teoría de las nulidades en el Derecho Administrativo. Editorial Jurídica ALVA, S.R.L. Caracas 2001. Pág. 359-360).

En el mismo sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 355 de fecha 24 de marzo de 2011 (caso: Basirah Manrique Marin), sostuvo lo siguiente:
“Ahora bien, siendo las cosas así, esta Alzada se ha pronunciado en reiteradas oportunidades dejando por sentado, que el vicio de falso supuesto de hecho se verifica en el acto administrativo cuando la Administración ha fundamentado su decisión en hechos falsos, esto es, en acontecimientos o situaciones que no ocurrieron, o bien que acaecieron de manera distinta a la apreciada en su resolución; en otras palabras, se trata de un hecho positivo y concreto que ha sido establecido falsa o inexactamente a causa de un error de percepción, cuya inexistencia resulta de las actas” (Destacado de esta Corte).

Del criterio supra citado, se observa que el falso supuesto de hecho se materializa en los casos en que la Administración dicta un acto administrativo fundamentándose sobre hechos falsos o inexistentes o que no guardan relación con el objeto de la decisión.

Ahora bien, estima esta Corte prima facie y sin perjuicio de los argumentos y elementos de pruebas que sean incorporados al proceso por las partes, que en el presente asunto el Director General y Presidente del Consejo de Administración del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, en la decisión impugnada, procedió a declarar la caducidad de la concesión que fuera otorgada por dicho Instituto Autónomo a la empresa Promotora Maiquejap, C.A., a través del contrato que fuera celebrado el 18 de enero de 2002, concesión ésta que se encontraba referida a la explotación de la actividad del “Restaurant de Comida Rápida”.

En relación a lo precedente, cabe destacar que esta Corte observa a los folios 41 al 48 del presente cuaderno separado, el “Contrato de Concesión Comercial”, entre el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía y la Sociedad Mercantil Promotora Maiquejap, C.A., de fecha 18 de enero de 2002, mediante el cual se observa lo siguiente de las Cláusulas que a continuación se citan:

“PRIMERA: 'El Instituto' otorga bajo el régimen de concesión a 'El Concesionario' el derecho a usar las áreas del dominio público del Aeropuerto Internacional de Maiquetía que se determinas (sic) en la Cláusula Segunda de este Contrato, a los fines de que explote en ellas la actividad de: Restaurant de Comida Rápida.
(…)
Cuarta: La duración de este contrato de concesión será de cinco (05) años y seis (6) periodos de renovación de un (1) año cada uno, previa revisión de las Condiciones Económicas, contados a partir de la suscripción del Contrato. (…) asimismo 'El Instituto' podrá declarar la caducidad inmediata de la concesión; durante la vigencia de este contrato, o de sus prórrogas, de acuerdo a las causales previstas en este instrumento legal.
(…)
Octava: 'El Concesionario' se obliga a ejecutar el servicio sujetándose estrictamente a las estipulaciones contenidas en el presente instrumento. Se obliga a acatar y cumplir con las Decisiones dictadas por el Consejo de Administración de 'EJ Instituto' y/o por la Dirección General del mismo, sobre cualquier regulación de las actividades de 'El Concesionario', asimismo, conviene expresamente que 'El Instituto', por su carácter de Aeropuerto, es considerado zona estratégica y está enmarcado dentro de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, por lo tanto, 'El Concesionario' acatará todas las directrices emanadas por dicha Ley.
Décima Primera: Además de todas las obligaciones ya previstas en este instrumento 'El Concesionario' se obliga expresamente a: (…) D) A dotar las áreas destinadas a la explotación de la concesión del mobiliario que se corresponda con sus necesidades; E) Mantener durante la vigencia de este convenio y hasta su terminación definitiva, las áreas destinadas para la explotación de la concesión en perfecto estado de funcionamiento, mantenimiento y limpieza, obligándose 'El Concesionario' a devolverlas en las mismas condiciones a 'El Instituto'. (…) G) Serán por exclusiva cuenta de El 'Concesionario' todo lo concerniente a la obtención de licencias, patentes, solvencias, permisos, autorizaciones y cualquier otro documento que sea necesario y requieran las autoridades para el funcionamiento de la concesión, quedando 'El Instituto' relevado de cualquier responsabilidad por la no obtención de los mismos.
(…)
Décima Sexta: (…) En todos los otros casos de declaración de caducidad ya citados, bastará una notificación por escrito de 'El Instituto' a 'El Concesionario', en la ubicación de la concesión ya descrita en la Cláusula Segunda, para que opere de inmediato la caducidad de la concesión. En todo caso de declaratoria de caducidad de la concesión, 'El Concesionario' estará obligado a entregar en el término que al efecto le fije 'El Instituto', las áreas y bienes públicos dados con motivo de la concesión, de no hacerlo, dará lugar por parte de 'El Instituto' al ejercicio de las acciones legales previstas en este instrumento, en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público y cualquier otra norma legal aplicable” (Mayúsculas de la cita y destacado de esta Corte).

En virtud de lo anterior, es dable destacar –preliminarmente- que el Contrato es definido por nuestro Código Civil en el artículo 1133, como una convención que involucra el concurso de las voluntades de dos (2) o más personas conjugadas para la realización de un determinado efecto jurídico, que puede consistir en la creación, regulación, transmisión, modificación o extinción de un vínculo jurídico, de allí que el contrato regula relaciones o vínculos jurídicos de carácter patrimonial, susceptibles de ser valorados desde un punto de vista económico, produce efectos obligatorios para todas las partes y el mismo es fuente de obligaciones.

Ahora bien, se observa que el contrato a que llegaron las partes del presente proceso, se erige como un contrato de naturaleza administrativa, pues el mismo se configuró –prima facie y sin entrar a dilucidar sobre la materia de fondo- como una concesión de voluntades, a las cuales las partes estaban expuestas a su cumplimiento, siendo una de esas obligaciones, la de “…entregar en el término que al efecto le fije 'El Instituto', las áreas y bienes públicos dados con motivo de la concesión…”; ello luego de ser declarada la caducidad de la referida concesión contractual de fecha 18 de enero de 2002, tal y como así fuera emitida mediante decisión CA-O-212-07 de fecha 15 de mayo de 2007, demandada en esta instancia jurisdiccional y la cual se pide la suspensión de sus efectos jurídicos mientras dure el juicio de marras.

De tal manera que, al configurarse la declaratoria de caducidad de la concesión que fuera otorgada a la empresa demandante, preliminarmente se observa que la sociedad mercantil Promotora Maiquejap, C.A., estaba obligada a hacer cumplir lo establecido en la Cláusula Décima Sexta del contrato in commento, es decir a la entrega del establecimiento en donde ésta explotaba la actividad de “Restaurant de Comida Rápida”, ello sin perjuicio de las acciones judiciales a pudiera haber ejercido la Representación Judicial de la empresa Promotora Maiquejap, C.A., como parte concesionaria en el asunto contractual entre ella y la Administración demandada.

Mas sin embargo, esta Corte observa que la Administración en la decisión demandada, no le otorgó a la empresa actora, un lapso de entrega del establecimiento objeto de concesión, según lo establece la cláusula décima sexta antes referida, para lo cual la Representación Judicial de la Sociedad Mercantil Promotora Maiquejap, C.A., adujo que “…en el texto de la notificación de rescisión, no existe ningún tipo de mención ni de regulación sobre la forma en que la Administración aspira hacer efectiva la caducidad de la concesión. El IAAIM (sic) no otorgó ningún tipo de lapso o periodo de ejecución voluntaria (…) [según la cual a su decir, la Administración] está asumiendo que la ejecución de dicho acto deberá cumplirse en forma inmediata, y en todo caso, produce un estado de amenaza e inseguridad…” (Corchetes de esta Corte).

Siendo así, y visto los términos en que fue presentado dicho alegato, es preciso efectuar una serie de consideraciones en cuanto a la presunción de legitimidad de los actos administrativos.

Con base a ello, es de destacar que los actos administrativos se presumen legítimos, vale decir, conforme a Derecho, sustentados por tal razón, por la cualidad de ejecutividad y ejecutoriedad, lo que establece la posibilidad de que dichos actos puedan ser ejecutados directamente por el ente emisor, sin necesidad de que exista una declaración expresa de un Órgano Jurisdiccional que ordene su ejecución. La ejecutividad, ejecutoriedad, privilegio de decisión ejecutoria o acción de oficio, son términos con los que indistintamente se designa la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los administrados obligados.

Además, constituye un principio indiscutible en el derecho administrativo, la circunstancia de que el órgano o ente administrativo que dicta determinado acto de dicha naturaleza, puede y debe él mismo ejecutarlo, recogido como principio general en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual establece que “Los actos administrativos que requieran ser cumplidos mediante actos de ejecución, deberán ser ejecutados por la administración en el término establecido. A falta de este término, se ejecutarán inmediatamente” (Destacado de esta Corte).

De esta forma, los actos administrativos al ser dictados por una autoridad competente y en cumplimiento del procedimiento establecido en la Ley, gozan de presunción de legitimidad y conforme a los principios de ejecutividad y ejecutoriedad, surten efectos jurídicos en la esfera subjetiva de sus destinatarios, hasta tanto no sean suspendidos mediante sentencia judicial.

En virtud de lo expuesto, este órgano Judicial -preliminarmente- y sin que ello signifique prejuzgar sobre el fondo del presente debate judicial, no verifica que exista una presunta amenaza e inseguridad, según los dichos de la parte actora. Así se decide.

Ahora bien, para determinar si –prima facie-, la Administración tergiversó los hechos que dieron lugar a la declaratoria de caducidad de la concesión que fuera otorgada a la empresa actora, mediante el contrato de fecha 18 de enero de 2002, se observa en la cláusula décima primera del contrato en referencia que se estableció entre las partes lo siguiente: “Serán por exclusiva cuenta de El 'Concesionario' todo lo concerniente a la obtención de licencias, patentes, solvencias, permisos, autorizaciones y cualquier otro documento que sea necesario y requieran las autoridades para el funcionamiento de la concesión, quedando 'El Instituto'…” (Destacado de esta Corte).

Con relación a dicha cláusula, se observa que aunada a la obligación y deber de la Administración de hacer la labor de inspección y control sobre los bienes objeto de concesión en las instalaciones del Aeropuerto Internacional de Maiquetía, la parte actora debía cumplir con otra serie de obligaciones, las cuales vienen a ser la contraprestación relacionada a la explotación de la actividad que desplegaba, la cual era “Restaurant de Comida Rápida”, siendo uno de tales deberes, los permisos, licencia o autorizaciones pertinentes, a los fines de dar cumplimiento con la señalada concesión.

De modo que, observa este Órgano Judicial que en la decisión impugnada, se destacó como presuntos hechos constatados por la Administración por ante el establecimiento objeto de concesión, lo siguiente:

“…en fecha 08/11/06 (sic), la División de Prevención de Accidentes adscrita a la Dirección de Operaciones del IAAIM (sic), pudo constatar, mediante en inspección realizada, que el carro oferta de comida rápida perteneciente a la empresa ubicada en puerta 5 del Terminal Nacional, tiene el permiso sanitario vencido desde el 01/08/05 (sic); Permiso de Bomberos vencido desde el 21/09/06 (sic); Dos (02) extintores de diez (10) libras fecha julio-marzo/2006 (sic)…” (Mayúsculas de la cita y destacado de esta Corte).

En relación a ello, se evidencia a los folios 13 y 14 del presente cuaderno separado, es decir, del escrito libelar, que la Representación Judicial de la parte actora alegó que “Para el supuesto negado que se quisiera dar algún valor a la ilegal actuación administrativa descrita en el Oficio (sic), que da lugar al presente procedimiento, en todo caso le indico: (…) En relación a la presunta Acta de Inspección de fecha 08/11/06 (sic) 'permiso sanitario vencido desde el 01/08/06 (sic); permiso de bomberos vencido desde el 21/09/06' (sic) (…) le indico que, en cuanto a los permisos de Bomberos (sic) y Sanitario (sic) respectivamente, los mismos fueron renovados en fecha 29/12/06 (sic) (ambos permisos)” (Destacado de esta Corte).

Ello así, de lo anteriormente señalado, observa esta Juzgadora que no se denota que a la fecha de la aludida inspección, no había cumplido con lo establecido en el contrato, en consecuencia, incurrió en el incumplimiento del mismo.

Destacado lo citado, a juicio de esta Corte, no se evidencia en apariencia de la revisión preliminar de los hechos y sin que ello prejuzgue sobre el fondo del asunto planteado, que la empresa demandante, haya cumplido con los deberes a que se obligó para ante el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, con respecto al bien objeto de concesión para la actividad de “Restaurant de Comida Rápida”, ello sin el menoscabo del derecho que posee la accionante en el transcurso del proceso principal de desvirtuar los conceptos que, a su decir, son ilegales en el actuar de la Administración, a través de la falsedad de los hechos acaecidos previos a la toma de la decisión accionada, pues la misma accionante asume en sus dichos la verdad de los hechos, a los cuales se le ponderaron para el establecimiento de la decisión tantas veces nombrada.

Ello así, en virtud que la parte actora no logró constatar en esta instancia cautelar, la presunción del buen derecho reclamado, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no encuentra razones que configuren tal requisito, el cual es necesario para el otorgamiento de la medida cautelar solicitada de la suspensión de efectos de la decisión in commento impugnada, es decir, la convicción de la necesidad de proteger preventivamente a la referida empresa, de los efectos jurídicos de la decisión Nº CA-O-212-07 de fecha 15 de mayo de 2007, emanada del Instituto demandado, hasta tanto se produzca la decisión que dictamine sobre la legitimidad de la misma. Así se decide.

Finalmente, y siendo necesaria para la procedencia de toda medida cautelar, la obligatoria concurrencia de los requisitos establecidos por la Ley y la jurisprudencia para su otorgamiento, resulta inoficioso para esta Corte pronunciarse sobre la existencia de los requisitos relativos al periculum in mora y la ponderación de intereses públicos, razón por la cual debe declararse IMPROCEDENTE la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos realizada por la Representación Judicial de la sociedad Mercantil Promotora Maiquejap, C.A. Así se decide.

En consecuencia, este Órgano Jurisdiccional ordena anexar copia certificada de la presente decisión a la pieza principal de la causa, contenida en el expediente judicial Nº AP42-G-2013-000443. Así se decide.

-III-
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. IMPROCEDENTE la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos solicitada de manera conjunta con la demanda de nulidad, interpuesta por el Abogado Henrique Iribarren Monteverde, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil PROMOTORA MAIQUEJAP, C.A. (AMERICAN DELI NACIONAL), contra la decisión Nº CA-O-212-07 de fecha 15 de mayo de 2007, dictada por el CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DEL INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (I.A.A.I.M).

2. ORDENA anexar copia certificada de la presente decisión a la pieza principal de la causa, contenida en el expediente judicial Nº AP42-G-2013-000443.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Juzgado de Sustanciación de esta Corte. Déjese copia certificada de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ____________ ( ) días del mes de _______________de dos mil catorce (2014). Años 204° de la Independencia y 155° de la Federación.
El Juez Presidente,

EFRÉN NAVARRO
Ponente

La Juez Vicepresidente,

MARÍA EUGENIA MATA

La Juez,

MIRIAM E. BECERRA T.

El Secretario,

IVÁN HIDALGO

EXP. Nº AW41-X-2014-000041
EN/
En fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil catorce (2014), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.

El Secretario,