TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2013-000975
En fecha 22 de julio de 2013, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº TS9º CARC SC 2013/1326 de fecha 16 de julio de 2013, emanado del Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por el abogado Reinaldo Miranda Fajardo, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 14.842, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana MARÍA LUISA ALTUVE DE BARAN, titular de la cédula de identidad N° 3.666.994, contra la República Bolivariana de Venezuela por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL AMBIENTE.
Dicha remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 16 de julio de 2013, dictado por el referido Juzgado Superior, quien oyó en ambos efectos el recurso de apelación ejercido en fecha 31 de mayo de 2013, por el abogado Reinaldo Miranda Fajardo, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana María Luisa Altuve de Baran, contra la decisión proferida por dicho Juzgado, en fecha 17 de abril de 2013, mediante la cual declaró “SIN LUGAR” el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos.
Mediante auto de fecha 23 de julio de 2013, se dio cuenta a esta Corte, se ordenó la aplicación del procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en el entendido que la parte apelante debía presentar por escrito las razones de hecho y de derecho en que fundamentaba su apelación, acompañado de las pruebas documentales dentro de los diez (10) días de despacho siguientes. De igual manera, se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza.
El 7 de agosto de 2013, el apoderado judicial de la parte recurrente, consignó escrito de fundamentación a la apelación.
En fecha 12 de agosto de 2013, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual culminó el 18 de septiembre de 2013.
En fecha 19 de septiembre de 2013, se ordenó pasar el presente expediente al Juez ponente, a los fines de que la Corte dictara la decisión correspondiente.
El 23 de septiembre de 2013, se pasó el expediente al Juez ponente.
Por auto de fecha 6 de mayo de 2014, se dejó constancia de la reconstitución de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación del Dr. ENRIQUE LUIS FERMÍN VILLALBA y mediante sesión de fecha 2 de mayo de 2014, fue elegida la nueva Junta Directiva, la cual quedó constituida de la siguiente manera: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA; Juez Presidente, ENRIQUE LUIS FERMÍN VILLALBA; Juez Vicepresidente y GUSTAVO VALERO RODRÍGUEZ, Juez; esta Corte, se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
Mediante escrito consignado el 11 de noviembre de 2010 ante el Juzgado Superior Segundo (Distribuidor) en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el abogado Reinaldo Miranda Fajardo, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana María Luisa Altuve de Baran, interpuso el recurso contencioso administrativo funcionarial conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, el cual fundamentó en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Manifestó, que “La República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, dicta el acto administrativo de efectos particulares por este acto recurrido a través de la CONSULTORA JURIDICA (sic) (E) ciudadana LIZETT CARRERO (…) según Memo Nº 00517 de fecha quince (15) de abril de 2010, dirigido a la DIRECTORA GENERAL DE LA OFICINA DE RECURSOS HUMANOS del mismo; remitido a mi representada por oficio Nº 002569 de fecha doce (12) de mayo de 2010 por la ciudadana LIC. (sic) LISSET DURÁN DIRECTORA GENERAL (E) de la OFICINA DE RECURSOS HUMANOS (…); y notificado en fecha trece (13) de julio de 2010 a mi representada por la DIRECCIÓN ESTADAL AMBIENTAL CAPITAL Y VARGAS del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL AMBIENTE según oficio Nº 0646 expedido en fecha veinticuatro (24) de mayo de 2010, (…) en respuesta a la consulta propuesta por MARÍA LUISA ALTUVE DE BARAN a la Dirección General de Recursos Humanos correspondiente en fecha 29-01-2008, (…) con miras al reconocimiento e imputación a sus años de antigüedad de servicios prestados en su calidad de funcionario público, del período laborado en calidad de contratada y a efectos del beneficio de jubilación, correspondiente a los sucesivos diecisiete (17) contratos ejecutados para su empleador prenombrado (…)”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
Refirió, que la “Consultoría Jurídica del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente concluye que la señalada relación contractual entre mi representada y su empleador fue desarrollada mediante (…) ‘contratos administrativos’ y que, en su criterio, no entrañaban dependencia o subordinación laboral, ni funcionarial (…), negándole de plano el derecho a mi representada a la correspondiente imputación del período de marras, a los fines del reconocimiento del beneficio de jubilación a que tiene derecho”.
Narró, que su representada, “(…) habiendo sido contratada conforme a requerimientos de personal altamente calificado para la realización de tareas específicas por tiempo determinado e inscritas en el marco de su profesión de Urbanista, egresada de la Universidad ‘Simón Bolívar’, dio inicio a la ejecución sucesiva e ininterrumpida de los DIECISIETE (17) CONTRATOS celebrados con la República Bolivariana de Venezuela por órgano del antiguo Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (MARNR) y que evidencian a la luz del ordenamiento jurídico vigente aún hoy día, la antigüedad inherente a la prestación del servicio funcionarial de forma ininterrumpida bajo dependencia jerárquica, prestando funciones internas en forma diaria en el lugar de trabajo, adscrita a la Zona Administrativa N° 1, Caracas, Distrito Federal, a la orden de la Jefatura de División de Planificación y Ordenación del Ambiente (POA) y cumpliendo horario de trabajo diario efectivo según jornada ordinaria en la sede mencionada, desde la fecha de inicio de la mencionada relación -y a lo largo del período legal de ocho (8) años y seis meses- desde el quince (15) de agosto de 1980 hasta la fecha seis (6) de enero de 1981 período precontractual de desarrollo de actividades preparatorias, de campo e investigación, respectivamente; desde la fecha siete (7) de enero de 1981 hasta la fecha veintitrés (23) de febrero de 1989 (periodo bajo contratación); y desde la fecha veinticuatro (24) de febrero de 1989 (ingreso (sic) en calidad de FUNCIONARIO PÚBLICO con cargo de nómina inicial de PLANIFICADOR JEFE hasta el día de hoy de introducción del presente escrito -a efectos de ser tomada en cuenta para el otorgamiento del beneficio de jubilación ante un único órgano de la Administración Pública Nacional”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del escrito).
Esgrimió, que “En este sentido, fueron los objetos y períodos de cada uno de dichos contratos denominados COMPROMISOS PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES -con ejecución de obra a satisfacción del ente contratante, cuyos montos fueron cancelados en su oportunidad con cargo al Programa 04, Partida 70, a través de las valuaciones respectivas y otorgamiento del Acta Definitiva (...)”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
Refirió, que “(...) durante todo el período legal de ocho (8) años y seis (6) meses laborado bajo la forma predicha de actividades precontractuales y de COMPROMISOS PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES, en forma respectiva, mi representada de hecho prestó servicio funcionarial día a día, inscrita en una relación de subordinación jerárquica a la jefatura de División de Planificación y Ordenación del Ambiente de la Zona Administrativa N° 1 del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (MARNR), asistiendo a su lugar de trabajo (...) cumpliendo horario de trabajo de siete y media (7.5) horas diarias (…). Que durante el mencionado período la ciudadana MARÍA LUISA ALTUVE DE BARAN, ya identificada, quien formaba parte integrante del equipo de trabajo funcionarial regular de la citada División (…) también realizó actividades técnicas propias e inherentes a las funciones administrativas ambientales de la misma, tales como planificación y ordenación del territorio, elaboración de Certificados de Ubicación de bienes inmuebles sometidos a consulta por los administrados en su carácter de propietarios, análisis de solicitudes escritas de particulares interesados con miras a la determinación de condiciones de desarrollo de actividades autorizadas conforme a las normas del Derecho Ambiental y disposiciones técnicas aplicables, realización de inspecciones de índole técnico sobre los inmuebles objeto de las anteriores solicitudes y demás actividades inherentes y/o conexas con ellas (…)”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
Mantuvo, que “De conformidad con las disposiciones consagradas en el anteriormente vigente ESTATUTO SOBRE EL RÉGIMEN DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE LOS FUNCIONARIOS O EMPLEADOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL, DE LOS ESTADOS Y DE LOS MUNICIPIOS (...) vigente durante el periodo laborado funcionarialmente (sic) por mi representada bajo la forma de contrato -artículos 1, 2.1 y 10 respectivamente- y en la novísima reforma parcial de la vigente LEY DEL ESTATUTO SOBRE EL RÉGIMEN DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE LOS FUNCIONARIOS O FUNCIONARIAS (sic), EMPLEADOS O EMPLEADAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL, DE LOS ESTADOS Y DE LOS MUNICIPIOS (...) -artículos 1, 2.1 y 10 también en forma respectiva- se reconoce y consagra para el funcionario, que la respectiva antigüedad en el servicio, será el resultado de computar los años de servicios prestados en forma ininterrumpida o no, en órganos y entes de la Administración Pública, tomándose en cuenta todo el tiempo de servicio prestádole (sic) en calidad de funcionario, obrero o contratado de forma indistinta, debiendo cumplir, en todo caso, con el horario diario de la jornada ordinaria de trabajo, número correspondiente de cotizaciones de ley y demás requisitos exigidos al efecto”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del escrito).
Agregó, que “De conformidad con la CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA -artículo 146- la técnica contractual constituye una herramienta válida de rango constitucional para la prestación de servicios públicos a la Administración Pública en general; resultando así, que las previsiones legales arriba alegadas, benefician a la ciudadana MARÍA LUISA ALTUVE DE BARAN, antes identificada en su solicitud de reconocimiento del periodo efectivamente laborado bajo contratación y con carácter de funcionario público desde el inicio de dicha relación de servicio funcionarial -desde el día quince (15) de agosto de 1980 hasta el día veintitrés (23) de febrero de 1989- toda vez que se encuentra dentro del rango de beneficiario de ley, por cumplir hasta la presente fecha con los requisitos correspondientes, con miras a su jubilación futura”. (Negrillas del escrito).
Expresó, que “(...) constituye una franca, evidente y directa violación de las normas constitucionales y legales señaladas en fundamento de la pretensión de mi mandante, la evacuación de la consulta por ella formulada a la Dirección de Recursos Humanos mencionada y respondida por la ciudadana CONSULTORA JURÍDICA (…) en los términos contendidos (sic) en el acto administrativo de efectos particulares por este acto recurrido e identificado supra”.
Relató, que “(…) del análisis del estudio jurídico correspondiente del prenombrado acto administrativo de efectos particulares impugnado, resulta obvio que la pretensión ab initio de esta Dirección General ha sido la de desvirtuar los derechos, acciones e intereses funcionariales de rango constitucional y legal de mi representada, al introducir supuestos conceptos jurídicos de regulación e interpretación contractuales contrarios a derecho y (…) procedimientos administrativos internos exclusivamente imputables a la Administración Pública relacionados con la elaboración, presentación en punto de cuenta, aprobación y firma de cada uno de los referidos COMPROMISOS PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES y la errónea motivación en los hechos como pretendidos fundamentos para desconocer el carácter ininterrumpido en la prestación del predicho servicio funcionarial; pues, en su criterio: no guardan continuidad, pues algunos trabajos realizados no guardan relación cronológica entre la fecha de terminación y la recepción definitiva- (...) niega que el tiempo transcurrido a lo largo de la misma se deba tomar como antigüedad para el otorgamiento del beneficio de jubilación; (…)”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
Señaló, que “(...) a tenor de las disposiciones vigentes en la materia, la Constitución y las leyes definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, con sometimiento pleno a la ley, con regulaciones sobre el ingreso en la Administración Pública y ejercicio de la función pública consagradas en la vigente LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA -artículos 1º (sic), 3º (sic), 9º (sic), 16, 17, 19 encabezamiento, 23, 24 encabezamiento, 25, 27, 28, 29- en la LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL -artículo 4º (sic)-, en la LEY DEL ESTATUTO SOBRE EL REGÍMEN DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE LOS FUNCIONARIOS O FUNCIONARIAS, EMPLEADOS O EMPLEADAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL, DE LOS ESTADOS Y DE LOS MUNICIPIOS -artículo 10- (…)”. (Negrillas y mayúsculas del original).
Reiteró, que “(…) la accionante (...) ejerció la función pública de manera efectiva, positiva, regular, formal, por ante la mencionada División de Planificación y Ordenación del Ambiente (POA) del antiguo Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (MARNR) en el período legal varias veces aludido, incluso durante la etapa precontractual y contractual propiamente dicha en los términos expresados en la presente querella a lo largo del periodo mencionado de ocho (8) años y seis (6) meses toda vez que el nombramiento expedido por la República de Venezuela, Dirección General de Administración y Servicios, Dirección de Personal, contenido en el acto administrativo MOVIMIENTO DE PERSONAL expedido en fecha veinticuatro (24) de febrero de 1989 bajo el N° 513 (...) en virtud del cual INGRESA mediante cargo administrativo a la Administración Pública, en realidad, RECONOCE el carácter que ya ostentaba mi representada de FUNCIONARIO PÚBLICO en ejercicio de la FUNCIÓN PÚBLICA remunerada con carácter permanente, al incorporarla ab initio en calidad de PLANIFICADOR JEFE (...)”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
Narró, que “Ello evidencia que para la Administración Pública en la época y oportunidad del ingreso de la accionante con carácter formal de funcionario público, ya era un hecho incontrovertible que ésta venía desempeñando la función pública para con aquélla, por órgano del mencionado Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (MARNR)-. Del mismo modo, debemos resaltar que, a los efectos jurídicos pertinentes al presente recurso contencioso administrativo funcionarial, el acto administrativo de efectos particulares impugnado, pretende desconocer un hecho probado por sí mismo con evidente daños y perjuicios de índole económica a mi representada en su esfera jurídico patrimonial y que impulsa esta querella, pues desmejora injustamente las aspiraciones de la accionante a la obtención de una jubilación acorde con su antigüedad de servicios, de conformidad con la ley”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del escrito).
Denunció, que el acto administrativo contenido en el “Memo No 00517 de fecha quince (15) de abril de 2010 (…) adolece del VICIO de MOTIVACIÓN FALSA O ERRÓNEA por cuanto dicho acto administrativo, aparentemente motivado, revela en su análisis, que es errónea la apreciación de los hechos, según se evidencia de la exposición de la causa o ‘motivo’ que tuvo la Administración Pública al emitirlo”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del escrito).
Argumentó, que “Ciertamente, el acto administrativo de efectos particulares por este acto impugnado, cuyo contenido resulta de ilegal ejecución presenta entre sus conclusiones que el tiempo transcurrido como pre contratada y contratada -de ocho (8) años y seis meses- y durante el cual la accionante (...) asumió compromisos con la Administración, lo fue bajo la figura de ‘contratos administrativos’, que, el tiempo transcurrido entre el primero de los ‘contratos administrativos’ y el último de estos, no se debe tomar como antigüedad para el otorgamiento del beneficio de jubilación; y que, ‘de comprobarse’ que la referida accionante ‘ingresó a prestar servicios en algún organismo del sector público’, será desde la fecha e (sic) su ingreso cuando se computará el tiempo de antigüedad a efectos de su jubilación. Y, si observamos que dicha Consultoría Jurídica en su análisis del caso sometido a consulta por mi representada y respondida en el acto administrativo impugnado, incurre en flagrante violación de norma expresa al exponer de forma por demás confusa, que la accionante (...) a quien califica de ‘contratista’ para evadir dolosamente el amparo jurídico brindádole (sic) por la norma contenida en el artículo 10 de la LEY DEL ESTATUTO SOBRE EL REGIMEN (sic) DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE LOS FUNCIONARIOS O FUNCIONARIAS (sic), EMPLEADOS O EMPLEADAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL, DE LOS ESTADOS Y DE LOS MUNICIPIOS (...) que coincide con al artículo 10 del derogado ESTATUTO SOBRE EL RÉGIMEN DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE LOS FUNCIONARIOS O EMPLEADOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL, DE LOS ESTADOS Y DE LOS MUNICIPIOS; pretendiendo darle una connotación jurídica radicalmente distinta al carácter de CONTRATADA (...)”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del escrito).
Sostuvo, que “(...) se evidencia de constancia de EXÁMENES MÉDICOS emanados del SERVICIO MÉDICO DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES (MARNR) (...) que prestó servicios bajo relación de dependencia en uso de la técnica contractual, obtuvo los correspondientes ‘PERMISOS PRE Y POST NATAL’ desde la fecha 29/04/1981 hasta el 09/06/1981 (...) todo ello a los fines de probar fehacientemente que la querellante positiva e incontrovertiblemente desempeñaba para la fecha la prestación del servicio funcionarial bajo relación de dependencia”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
Agregó, que “(...) para la FECHA QUINCE (15) DE JULIO DE 1986 según se evidencia del CERTIFICADO DE SOLICITUD Y AUTORIZACIÓN DE VACACIONES emanado del MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES (MARNR), Dirección de Personal dirigido por la DIRECCIÓN GENERAL SECTORIAL DE PLANIFICACIÓN Y ORDENACIÓN DEL AMBIENTE, COORDINADOR ZONA ADMINISTRATIVA N° 1 para la DIVISIÓN DE INGRESO Y ADMINISTRACIÓN DE EMPLEADOS, Dirección de Personal, una vez más probamos que mi representada prestaba el servicio funcionarial bajo relación de dependencia para la época (...)”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
Refirió, que “(...) consigno (...) CONSTANCIA DE EVALUACIÓN DE REQUISITOS MÍNIMOS DE EDUCACIÓN Y EXPERIENCIA de MARÍA LUISA ALTUVE DE BARAN emanado del MINISTERIO DEL AMNBIENTE (sic) Y DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES (MARNR) de fecha veintiocho (28) de marzo de 1989 correspondiente a los (sic) denominado en dicha planilla CURSOS DE EDUCACIÓN INFORMAL y que impartidos exclusivamente a los funcionarios públicos (...)”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
Finalmente, solicitó que “(...) DECLARE la NULIDAD ABSOLUTA Y ORDENE LA REVOCATORIA INMEDIATA del acto administrativo de efectos particulares por este acto recurrido a través de la CONSULTORA JURIDICA (E) del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL AMBIENTE (...) se RESTABLEZCA LA SITUACIÓN JURÍDICA INFRINGIDA mediante el RECONOCIMIENTO Y DECLARACIÓN EXPRESOS DEL PRENOMBRADO PERÍODO DE OCHO (8) AÑOS PRESTADO (sic) BAJO RELACIÓN DE DEPENDENCIA CONTRACTUAL COMO VÁLIDO E IMPUTABLE DIRECTAMENTE A LA ANTIGÜEDAD DE MARÍA LUISA ALTUVE DE BARAN, A LA ASIGNACIÓN DE LA PRIMA DE ANTIGÜEDAD RESPECTIVA, CON MIRAS A LA OBTENCIÓN DEL BENEFICIO DE JUBILACIÓN A QUE TIENE DERECHO, A LOS FINES PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 10 DE (sic) LEY DEL ESTATUTO SOBRE EL REGÍMEN DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE LOS FUNCIONARIOS O FUNCIONARIAS (sic), EMPLEADOS O EMPLEADAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL, DE LOS ESTADOS Y DE LOS MUNICIPIOS (...) proceda a DECLARAR que debe considerársele dicha ANTIGÜEDAD para todos los efectos legales pertinentes: prestaciones sociales y demás beneficios funcionariales/laborales (vacaciones, bonificación de fin de año, cesta tickets y similares) (...). ORDENE (...) la incorporación de la sentencia definitiva en el expediente administrativo de mi mandante (...). Pido (…) como MEDIDA CAUTELAR acuerde la SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS del acto administrativo impugnado, pues resulta necesario para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del escrito).
II
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 7 de agosto de 2013, el abogado Reinaldo Miranda Fajardo, actuando con el carácter de apoderado judicial de la recurrente, consignó escrito de fundamentación a la apelación, con base en los siguientes argumentos:
Alegó, que “(...) el A quo en la sección de la dispositiva ‘II - DEL FONDO DE LA CONTROVERSIA’ incurre en el VICIO DE NULIDAD DE SENTENCIA con fundamento en los artículos 206, 209 y 244, por violación de lo dispuesto en el artículo 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil al no acatar el juzgador el mandato del legislador de dictar decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, en desmedro del PRINCIPIO DE EXHAUSTIVIDAD DE LA SENTENCIA al incurrir en el VICIO DE INCONGRUENCIA NEGATIVA O CITRAPETITA (...) el juzgador pretende verificar la naturaleza jurídica de la relación habida entre MARÍA LUISA ALTUVE DE BARAN y el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente entre el día quince (15) de agosto de 1980 hasta el día veintitrés (23) de febrero de 1989, a cuyo efecto, luego de recoger el argumento de la querellada por órgano de la Procuraduría General de la República que niega el carácter funcionarial de la misma, de que la Administración Pública pactó varias prerrogativas para la ejecución de los contratos y que constituyen el régimen del cual dispone para llevar a cabo la ejecución de una actividad de interés nacional o un servicio público; y de referirse a los denominados por dicha autoridad administrativa ‘Compromisos para Ejecución de Trabajos Menores’ concluye que (…) esos ‘compromisos’ en realidad corresponden con los denominados contratos administrativos y no con contratos de naturaleza laboral (...)”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del escrito).
Expuso, que su representada “(...) fue contratada por el antiguo Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables conforme a requerimientos de personal altamente calificado en el área profesional de urbanista, iniciando una relación de servicio funcionarial mediante la ejecución sucesiva e ininterrumpida de diez (sic) y (sic) siete (sic) (17) contratos (...) desde la fecha quince (15) de agosto de 1980 hasta la fecha seis (6) de enero de 1981 como período precontractual en desarrollo de actividades preparatorias, de campo e investigación, y, desde la fecha siete (7) de enero de 1981 hasta la fecha veintitrés (23) de febrero de 1989 o período bajo contratación (...)”.
Adujo, que “(...) la querellante durante todo dicho período de relación contractual de ocho (8) años y seis (6) meses de duración al formar parte del equipo de trabajo de dicha oficina realizó en el lugar de trabajo citado actividades técnicas propias e inherentes a las funciones ambientales y administrativas de la misma, tales como: planificación y ordenación del territorio, elaboración de Certificados de Ubicación de bienes inmuebles sometidos a consulta por los administrados en su carácter de propietarios, con miras a la determinación de condiciones de desarrollo de actividades autorizadas conforme a las normas del Derecho Ambiental y disposiciones técnicas aplicables, realización de inspecciones de índole técnico y demás actividades inherentes o conexas con estas”.
Destacó, que “(...) en su carácter de funcionario público obtuvo los respectivos Permiso (sic) Pre Natal y Post Natal desde la fecha veintinueve (29) de abril de 1981 hasta la fecha nueve (9) de junio de 1981, de Certificado de Solicitud y Autorización de Vacaciones emanado del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, Dirección de Personal dirigido a la Dirección General Sectorial de Planificación y Ordenación del Ambiente Coordinador Zona Administrativa N° 1 para la División de Ingreso y Administración de Empleados, Dirección de Personal y referida a las Vacaciones Legales de mi representada correspondientes a los períodos 1985-1986; de Constancia de Evaluación de Requisitos Mínimos de Educación y Experiencia (...) de fecha veintiocho (28) de marzo de 1989 y que impartidos exclusivamente a funcionarios públicos corresponden: 1) Planificación de los Recursos Naturales Renovables; 2) Planificación de los Recursos Hidráulicos; 3) Manejo Conservacionista de Pequeñas Cuencas; 4) Evaluación de Impactos Ambientales; 5) Planes de Ordenación y Reglamento de Uso para las ‘ABRAE’; 6) Ordenación y Administración de las Áreas Marinas Insulares y Costeras, para un total de 750 horas académicas”. (Mayúsculas del escrito).
Esgrimió, que “(…) bajo la vigencia de la antigua LEY DE CARRERA ADMINISTRATIVA y el REGLAMENTO DE LA LEY DE CARRERA ADMINISTRATIVA no estando prohibido el ingreso de personal altamente calificado a la Administración Pública mediante contrato laboral, de hecho, la práctica administrativa de la época, incluido el período reclamado por la querellante (...) bajo relación funcionarial contratada en la modalidad dicha, y de acuerdo con la doctrina judicial establecida por esta Corte (…) el personal objeto de contratación se hallaba en un estado de ‘estabilidad provisional de funcionario contratado’ con derecho a participar, en su oportunidad, del concurso para el ingreso formal en nómina, a la Administración Pública (…)”. (Mayúsculas y resaltado del escrito).
Relató, que “(...) dentro del régimen de funcionario de carrera de la cual es titular, serán computados precisamente los ocho (8) años comprendidos en el periodo contractual laboral, justo es reconocer que ella resulte beneficiaria de la estabilidad provisional de funcionario contratado con miras a su imputación a la totalidad de sus años de servicio que a la fecha de hoy ostenta y de su régimen de jubilación, toda vez que constituye un verdadero derecho subjetivo adquirido (...)”. (Negrillas y subrayado del escrito).
Sostuvo, que “(...) la sentencia recurrida desconoce la naturaleza jurídica de contrato laboral de los citados compromisos, el carácter de funcionario público con estabilidad provisional (de la cual realmente era titular pues al ingresar ‘formalmente’ a la carrera administrativa lo hace en al (sic) alto cargo actual de Planificador Jefe, Código 13370, Grado 24, N° RAC-F-1384) sino que por lo demás, le ocasiona daño funcionarial y patrimonial al no reconocer las pruebas consignadas en autos y que siendo pre constituidas emanan todas del organismo contratante y empleador, demuestran de manera irrefutable el propio el reconocimiento que el antiguo Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables hizo del carácter y condición funcionarial alegado y probado (...)”. (Negrillas del escrito).
Argumentó, que “(...) la sentencia recurrida incurre en el VICIO DE NULIDAD DE SENTENCIA con fundamento en los artículos 206, 209 y 244, por violación de lo dispuesto en el artículo 243 ordinal 5° y 509 del Código de Procedimiento Civil de ERROR DE JUZGAMIENTO bajo la modalidad de SILENCIO ABSOLUTO DE PRUEBAS por cuanto el juzgador A quo en su decisión ignoró por completo, sin atribuir sentido o peso específico de ningún tipo, a ninguno de los medios probatorios cursantes en autos, según se estableciera supra, tanto los promovidos por la querellante (...) como la promoción por parte de los abogados sustitutos de la Procuraduría General de la República del propio expediente administrativo de marras al procedimiento funcionarial (...) dichos medios probatorios afectaban el resultado de la querella funcionarial interpuesta por mi representada, toda vez que la naturaleza jurídica laboral de los citados ‘Compromisos Para Ejecución de Trabajos Menores’ y las pruebas (...) probaron satisfactoriamente el carácter de funcionario público con estabilidad provisional, por lo demás imputables al período efectivamente laborado y a su régimen de jubilación; todo lo cual vulnera el DERECHO A LA DEFENSA de la querellante recurrente consagrado en el ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del escrito).
Agregó, que “(...) la sentencia recurrida violó la disposición del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil que establece que los jueces deben juzgar y analizar todas cuantas pruebas se hayan producido, aún aquéllas que a su juicio no fueren idóneas para ofrecer algún elemento de convicción, expresándose siempre cual sea el criterio del juez respecto de ellas; y sin que se pueda argumentar como eximente del cumplimiento de este deber inexorable, que no las consideró al estimar que los contratos laborales, para ella, revestían carácter de contratos administrativos”. (Negrillas del escrito).
Ratificó “(...) el MÉRITO FAVORABLE que se evidencia de los autos y de la susodicha actividad probatoria que beneficie los derechos, acciones e intereses de mi representada MARÍA LUISA ALTUVE DE BARAN. En este sentido, la sentencia recurrida dejo (sic) establecido que los diez (sic) y (sic) siete (sic) (17) ‘Compromisos Para Ejecución de Trabajos Menores’ al no resultar impugnados o desconocidos, por la querellada, su contenido se tiene por cierto y con pleno valor probatorio”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
Señaló, que “(...) la sentencia recurrida debe ser declarada NULA a efectos que los derechos, acciones e intereses de mi representada sean plena y efectivamente reconocidos y restablecidos judicialmente de inmediato y con efectos sobre el derecho específico a computar en su régimen de jubilación funcionarial en los años totales de su antigüedad en la carrera administrativa, aquellos correspondientes al período laborado bajo contrato laboral por parte del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, con todos los derivados, consecuencias e incidencias jurídicas conforme a lo dispuesto en el citado artículo 10 de (sic) LEY DEL ESTATUTO SOBRE EL RÉGIMEN DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE LOS FUNCIONARIOS (sic), FUNCIONARIAS (sic), EMPLEADOS Y (sic) EMPLEADAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL, DE LOS ESTADOS Y DE LOS MUNICIPIOS”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del escrito).
Finalmente solicitó, que “(...) con fundamento en las disposiciones contenidas en la LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA artículo 110 y Disposición Transitoria Tercera y de la LEY ORGÁNICA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, artículos 87 y 89 y de las disposiciones correspondientes del CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL ARTÍCULOS 12, 15, 206, 209, 243, ordinal 5°, 244, 254, 509 y artículo 10 (sic) LEY DEL ESTATUTO SOBRE EL RÉGIMEN DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE LOS FUNCIONARIOS (sic), FUNCIONARIAS (sic), EMPLEADOS Y (sic) EMPLEADAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL, DE LOS ESTADOS Y DE LOS MUNICIPIOS, (...) pido se declare CON LUGAR el presente recurso y se declare la NULIDAD Y REVOCATORIA de dicho (sic) decisión y se declare CON LUGAR también la QUERELLA FUNCIONARIAL incoada por mi representada”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del escrito).
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
De la competencia:
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme a lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
De la apelación interpuesta:
Precisado lo anterior, pasa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a pronunciarse sobre el recurso de apelación incoado en fecha 31 de mayo de 2013, por el abogado Reinaldo Miranda Fajardo, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana María Luisa Altuve de Baran, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 17 de abril de 2013, mediante la cual declaró “SIN LUGAR” el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos.
Luego de examinar los argumentos expuestos por el apoderado judicial de la ciudadana María Luisa Altuve de Baran en el escrito de fundamentación a la apelación, este Órgano Jurisdiccional observa que los vicios denunciados ante esta Alzada se refieren a la incongruencia negativa y silencio de pruebas.
Del vicio de incongruencia negativa:
El apoderado judicial de la parte apelante, alegó que el fallo dictado por el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, el 17 de abril de 2013, incurrió en el vicio de incongruencia toda vez que a su decir “(…) el juzgador pretende verificar la naturaleza jurídica de la relación habida entre MARÍA LUISA ALTUVE DE BARAN y el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente entre el día quince (15) de agosto de 1980 hasta el día veintitrés (23) de febrero de 1989, a cuyo efecto, luego de recoger el argumento de la querellada por órgano de la Procuraduría General de la República que niega el carácter funcionarial de la misma, de que la Administración Pública pactó varias prerrogativas para la ejecución de los contratos y que constituyen el régimen del cual dispone para llevar a cabo la ejecución de una actividad de interés nacional o un servicio público; y de referirse a los denominados por dicha autoridad administrativa ‘Compromisos para Ejecución de Trabajos Menores’ concluye que (…) esos ‘compromisos’ en realidad corresponden con los denominados contratos administrativos y no con contratos de naturaleza laboral (...)”. (Mayúsculas y resaltado del escrito).
En relación al vicio de incongruencia denunciado, cabe señalar que el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, establece que toda sentencia debe ser resuelta de “manera expresa, positiva y precisa”. La doctrina ha definido que: Expresa, significa que la sentencia no debe contener implícitos ni sobreentendidos; Positiva, que sea cierta, efectiva y verdadera sin dejar cuestiones pendientes; y Precisa, sin lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias, oscuridades ni ambigüedades.
La omisión del aludido requisito constituye el denominado vicio de incongruencia de la sentencia, que precisa la existencia de dos reglas básicas para el sentenciador, a saber: i) decidir sólo sobre lo alegado y ii) decidir sobre todo lo alegado. Este requisito deviene de la aplicación del principio dispositivo contemplado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual el juez debe decidir ateniéndose a lo alegado y probado en autos. Así, si el juez en su fallo resuelve sobre un asunto que no forma parte del debate judicial, se incurre en incongruencia positiva; y si por el contrario deja de resolver algún asunto que conforma el problema judicial debatido, se incurre en incongruencia negativa.
Sobre este particular, la doctrina procesal y jurisprudencia patria han establecido que, esta regla del ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, contentiva del principio de la congruencia, contiene implícito el principio de exhaustividad, que se refiere al deber que tienen los jueces de resolver todas y cada una de las alegaciones que constan en las actas del expediente, siempre y cuando, estén ligadas al problema judicial discutido, o a la materia propia de la controversia.
Este Órgano Jurisdiccional mediante sentencia Nº 2008-769, de fecha 8 de mayo de 2008, (caso: Eugenia Gómez de Sánchez Vs. Banco Central de Venezuela), se pronunció en este sentido, estableciendo que:
“A los fines de determinar si la sentencia que hoy se impugna incurrió en el vicio de incongruencia el cual está establecido en el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, es imprescindible traer a colación el texto de la referida norma, que dispone:
‘Artículo 243.- Toda sentencia deberá contener:
(…omissis…)
5º. Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia’.
En efecto, la sentencia para ser válida y jurídicamente eficaz, debe ser autónoma, es decir, tener fuerza por sí sola; debe en forma clara y precisa, resolver todos y cada uno de los puntos sometidos a la consideración del Juez, sin necesidad de nuevas interpretaciones, ni requerir del auxilio de otro instrumento. La inobservancia de estos elementos en la decisión, infringiría el principio de exhaustividad, incurriendo así el sentenciador en el vicio de incongruencia, el cual se origina cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes intervinientes en el proceso.
Es decir, que el juez con su decisión modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. En el primer supuesto se configura una incongruencia positiva y, en el segundo, una incongruencia negativa, pues en la decisión el Juez omite el debido pronunciamiento sobre algunos de los alegatos fundamentales pretendidos por las partes en la controversia judicial. (vid. Sentencia Nº 223 de fecha 28 de febrero de 2008 dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: General Motors Venezolana, C.A. vs. Fisco Nacional)”.
En igual sentido la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia número 2638, de fecha 22 de noviembre de 2006 (caso: Editorial Diario Los Andes, C.A), ha señalado lo siguiente:
“Así las cosas, ha sido criterio de esta Sala que la sentencia para ser válida y jurídicamente eficaz, debe ser autónoma, es decir, tener fuerza por sí sola; debe en forma clara y precisa, resolver todos y cada uno de los puntos sometidos a su consideración, sin necesidad de nuevas interpretaciones, ni requerir del auxilio de otro instrumento; elementos éstos cuya inobservancia en la decisión infringiría el principio de exhaustividad, incurriendo así en el vicio de incongruencia, el cual se origina cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes intervinientes en el proceso, manifestándose tal vicio cuando el juez con su decisión, modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Acarreando el primer supuesto una incongruencia positiva y, en el segundo, una incongruencia negativa cuando la decisión omite el debido pronunciamiento sobre algunos de los alegatos fundamentales pretendidos por las partes en la controversia judicial (…)”.
Se desprende de la sentencia parcialmente transcrita que el vicio de incongruencia negativa se origina cuando el Juez al dictar su decisión omite algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio.
Ahora bien, visto lo expuesto en torno al vicio de incongruencia, observa esta Alzada, que corresponde determinar si el Juzgador de Instancia incurrió o no en el vicio denunciado al dictar el fallo.
De allí, que procede esta Corte a revisar tanto el fallo recurrido como las actas procesales que conforman la presente causa y al efecto observa lo siguiente:
De la lectura del escrito libelar puede desprenderse que los hechos que dieron origen a la interposición del presente recurso contencioso administrativo funcionarial devinieron:
En primer lugar, de una solicitud que al efecto realizó la ciudadana María Luisa Altuve de Baran, mediante comunicación sin número ni fecha, al Jefe de Personal del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, acerca del reconocimiento, como antigüedad, a los fines del otorgamiento del beneficio de jubilación y a todos los efectos legales consiguientes, del tiempo transcurrido, computado como de “(…) servicio funcionarial (…)” para el aludido Ministerio, desde el 15 de agosto de 1980 hasta el 23 de febrero de 1989, siendo recibida el 29 de enero de 2008, en dicho Ministerio, según consta al pie de la misma, cursante al folio 25 del expediente judicial.
En segundo lugar, que a través del Memorándum Nº 00517 del 15 de abril de 2010, la Consultoría Jurídica del reseñado Ministerio, remitió a la Directora General de la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio en referencia, su opinión sobre el requerimiento de la ciudadana María Luisa Altuve de Baran, en los términos siguientes:
“(…) 1) Consta en el expediente que la ciudadana: MARÍA LUISA ALTUVE, en fecha 05/01/1981, dirigió, al Director de Ordenación del Territorio ‘de la Dirección General Sectorial de Planificación y Ordenación del Ambiente’. Comunicación contentiva de una proposición para la contratación del Estudio ‘Esquema de Ordenamiento de El Jarillo – La Enea’, en la cual indica actividades a realizar y el precio de las mismas (folio 8).
2) Consta en el expediente que, según documento denominado ‘COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES’ (compromiso DOT-36), en fecha 07/01/81, la ciudadana MARÍA LUISA ALTUVE DE BARAN, (…), se comprometió con el MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES (hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL AMBIENTE), bajo su responsabilidad, a ejecutar un trabajo menor relacionado con el ‘esquema de ordenamiento de el Jarillo - La Enea’ en la ‘Zona Protectora del Área Metropolitana de Caracas’, por el precio de ‘VEINTIOCHO MIL OCHOCIENTOS BOLÍVARES CON 00/100 (Bs. 28.800,00), actividad que debía ser ejecutada en el plazo de ‘SEIS (6) MESES’ a partir de la fecha de la firma del mencionado compromiso. El compromiso de referencia está suscrito por la mencionada ciudadana, sobre la expresión ‘CONTRATISTA’ (folio7).
…Omissis…
9) Con fecha 15/06/1981, la ciudadana MARÍA LUISA ALTUVE (…) propone actividades para una nueva contratación relacionada con el Esquema de Ordenamiento de Paracoto (Folio 31).
10) Con fecha 01/07/1981, la mencionada ciudadana firma, como CONTRATISTA, un compromiso para ejecutar el trabajo menor relativo al ‘Estudio Esquema de ordenamiento de Paracoto’ para cumplirlo en seis (06) meses por el costo de TREINTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS OCHENTA BOLÍVARES (Bs. 37.680,00), según documento cursante al folio 32. Desde la finalización del anterior compromiso hasta el nuevo, habían transcurrido dieciséis (16) días.
…Omissis…
13) En fecha 04/01/1981, la ciudadana ALTUVE (…) propone actividades para otra contratación (Folio 69) y, en esa misma fecha, quince (15) días después de finalizar la anterior contratación, firma el compromiso, sobre una obra diferente, denominada Estudio de Potencial Turístico Recreacional de la Parroquia Carayaca con un periodo (sic) de ejecución de doce (12) meses y con un mayor costo que asciende a la cantidad de SETENTA MIL OCHOCIENTOS TRECE BOLIVARES (sic) (Bs. 70.813,00).
…Omissis…
16) En fecha 04/01/1983, es decir, diecinueve días después de la finalización de las actividades del proyecto anterior, la ciudadana: MARÍA LUISA ALTUVE (…), propone actividades para la nueva contratación identificada como Estudio de Definición de Áreas Urbanas y Posible Expansión de los Centros Poblados ubicados en los Centros Poblados del Litoral Central, indicando el costo de SETENTA y SEIS MIL CIENTO SETENTA Y CINCO BOLÍVARES (Bs. 76.175,00), pero antes, en fecha 03/01/1983, había hecho proposición para esa misma contratación, por un costo de SESENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y SIETE BOLÍVARES (Bs. 68.557,00), indicando que las actividades se cumplirían en doce (12) meses (Folio 107 y 109).
17) en fecha 05/01/1983, veinte (20) días después de haber terminado el anterior contrato, la mencionada ciudadana firmó el nuevo compromiso (Folio 111) por SESENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y SIETE BOLÍVARES (Bs. 68.557,00).
…Omissis…
20) En fecha 27/02/1984 la ciudadana: ALTUVE (…) hace nueva proposición (Folio 134) para realizar los trabajos relacionados con las Áreas de Expansión de los Centros Poblados de Carayaca, y es contratada el 01/03/1984, es decir, dos (02) meses y trece (13) días después de terminada la anterior contratación (folio 136), significando que las actividades correspondientes a este nuevo proyecto, durarían cuatro (04) meses.
…Omissis…
22) Con fecha 25/06/1984, antes que terminara la contratación (…) la ciudadana MARÍA LUISA ANTUVE (sic), hizo nueva proposición al Director de Ordenación del Territorio para realizar trabajos menores denominados ‘Plan de Ordenación del Territorio para el Estado Miranda’ y, en fecha 02/07/1984, siete (07) días después de la proposición y tres (03) días después de la terminación del compromiso precedente, fue firmado uno nuevo, terminando éste en fecha 26/12/1984, es decir, siete (07) días antes del vencimiento de la fecha de contratación (ver folio 153 al 174).
23) Con fecha 15/02/1985, un (01) mes y veinte (20) días después de la terminación del anterior compromiso, la ciudadana ALTUVE nuevamente propone para otra contratación que tiene como objeto ‘El Transporte de las Redes de Comunicación del Estado Miranda’, que duraría cuatro (04) meses con un costo de VEITICUATRO MIL SETECIENTOS CINCUENTA BOLÍVARES (Bs. 24.750,00), la cuales (sic) fue firmada en fecha 01/03/1985, es decir, treinta y tres (33) días después de la terminación del compromiso precedente y trece (13) días después de la firma, terminando el 03/07/1985, es decir, con dos (02) días de retardo (Folio 177 al 196).
24) El 13/06/1985, cuando aún no se había terminado el trabajo menor a que se refiere el compromiso anterior, la ciudadana ALTUVE, nuevamente, se propone para otra labor, que tiene como nombre ‘La Navegación en el Orinoco y la Ocupación del Territorio’ (Folio 197) y el nuevo compromiso fue firmado en fecha 01/07/1985 (Folio 198), por seis (06) meses, con un costo de CUARENTA MIL CUATROCIENTOS VEINTICINCO BOLÍVARES (Bs. 40.425,00), cuando aún no se había hecho la entrega del trabajo que le antecedía,
…Omissis…
26) Según recaudo con aparente fecha de elaboración 27/11/1986, que obra al folio 225, la ciudadana: IRANIA TORREALBA, Jefe de División de Panificación (sic) y Ordenación del Ambiente expidió una ‘justificación’, en la cual se pudo leer: que ‘la ciudadana MARÍA LUISA ALTUVE OSORIO, adscrita a la División de Planificación y Ordenación del Ambiente, Zona Administrativa nº (sic) 1, está contratada como URBANISTA, devengando un sueldo mensual de SEIS MIL CINCUENTA BOLÍVARES con 00/100 CENTIMOS (sic) (Bs. 6.050,00)’; que ‘ingresó al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables contratada por la partida 70, el 15 de agosto de 1980’; que ‘Durante su actuación, en la Administración Pública la mencionada funcionaria ha demostrado gran capacidad de Trabajo, alto espíritu de colaboración y responsabilidad en las tareas asignadas, razón por la cual se le propone un aumento de sueldo’ (Folio 225).
27) De la ‘Dirección General Sectorial de Planificación y Ordenación del Ambiente’ emanó documento denominado ‘SOLICITUD Y AUTORIZACIÓN DE VACACIONES’ fechado el 15/07/1986, dirigido a la ‘DIVISIÓN DE INGRESO Y ADMINISTRACIÓN DE EMPLEADOS. DIRECCIÓN DE PERSONAL’, mediante el cual aquella dirección (sic) estima (sic) a dicha división (sic) ‘disponer lo conducente’ para que ‘le sean concedidas las vacaciones correspondientes al período 85-86 a la ciudadana MARÍA LUISA ALTUVE OSORIO, (…)’ quien según dicho recaudo, presta sus servicios como URBANISTA’ en la antes mencionada dirección (sic) (Folio 226).
En el mismo instrumento se puede leer que ‘PARA INFORMACIÓN DEL JEFE DE LA OFICINA DE PERSONAL DE LA ZONA 1, YA QUE ESTE FUNCIONARIO ES CONTRATADO’ (Folio 226).
28) Al folio 228 obra comunicación de la ciudadana MARÍA LUISA ALTUVE OSORIO, fechada 27/12/1985, mediante la cual propone contratación para Estudio de las ‘REDES DE COMUNICACIÓN Y DISTRIBUCIÓN EN EL ESTADO MIRANDA’, con una duración de seis (06) meses, con un costo de TREINTA y NUEVE MIL TRESCIENTOS VEINTICINCO BOLÍVARES (Bs. 39.325,00) pagaderos por valuaciones, siendo llamativo que, para esa misma fecha, como se desprende de los recaudos que corren a los folio (sic) 219 y 220, relacionados con la elaboración del estudio ‘LA NAVEGACIÓN EN EL ORINOCO Y LA OCUPACIÓN DEL TERRITORIO’ (Compromiso Nº 85.257), la mencionada ciudadana estaba recibiendo la sexta valuación de este trabajo menor y aún no se había levantado acta de terminación de dicha actividad, pues ésta (el acta) fue levantada el 31/12/1985.
29) Llama poderosamente la atención el recaudo denominado ‘PUNTO DE CUENTA”, de fecha 06/01/1986, mediante el cual el Coordinador de la Zona 1, dirigiéndose a la Dirección ‘GENERAL SECTORIAL DE PLANIFICACIÓN Y ORDENACIÓN DEL AMBIENTE’, solicita autorización para contratar a la ciudadana MARÍA LUISA ALTUVE OSORIO para la elaboración del estudio ‘Las Redes de Comunicación y Distribución en el Estado Miranda’ (Folio 229), porque se desnaturaliza el contenido del documento que obra al folio 225, en el cual se le dá (sic), a dicha ciudadana, el tratamiento de funcionaria.
El compromiso para este trabajo menor no tiene fecha de celebración y solo (sic) se dice que el comienzo de la obra sería el 08/01/86, es decir, doce (12) días después de la proposición (ver folio (sic) 230 y 231), resultando, del recaudo que riela a los folio (sic), 247 y 248, que la recepción definitiva del trabajo menor por parte de la administración (sic), ocurrió en fecha 05/08/1986, lo que permite presumir que, desde la fecha cuando debió terminarse el estudio (08/07/1986), hasta aquélla fecha, transcurrió un tiempo de 27 días.
30) A los folios 249 y 250 corre inserta comunicación de la ciudadana; ALTUVE, fechada 30/06/1986 mediante la cual propone a la División de Planificación y ordenación (sic) Ambiental contratación para el estudio ‘Análisis y Revisión de las Zonas Protectoras Existentes en la región Capital, con una duración de seis (06) meses, con un costo de CUARENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y SIETE BOLÍVARES (Bs. 44.467,00), firmándose el compromiso de ejecución de trabajo menor en fecha 01/07/1986, lo que quiere significar que esta obra finalizó el 01/01/1987, terminando el 31/12/1986 y recibida por la administración (sic) en fecha 30/03/1987 (ver folios 275, 276 y 277).
31) La misma mecánica de ejecución de trabajos menores, por parte de la ciudadana ALTUVE, continuó durante los años 1987, 1988 y 1989”.
…Omissis…
Analizando la situación de la mencionada ciudadana obtenemos que:
1) La ciudadana ALTUVE pretende, en su solicitud, que le sea computado como de servicio, a los efectos de su jubilación, el tiempo durante el cual celebró los compromisos a que nos hemos referido. No obstante, el encabezamiento del artículo 10 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios, establece que la antigüedad, que se debe considerar a los fines del otorgamiento del beneficio de Jubilación (sic) es la que resulte del cómputo de los años de servicios prestados en forma ininterrumpida o no, en organismos del sector público.
El servicio a que hace referencia la norma debe ser entendida (sic) como el prestado por las personas en calidad de funcionarios o empleados públicos, en algún organismo del sector público y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º eiusdem, el derecho a jubilación le corresponde a los funcionarios o empleados en los términos establecidos en la Ley.
De esa manera quedan excluidos del derecho a jubilación los contratistas, figura ésta muy diferente a la del contratado, pues ésta condición supone la existencia de una relación de trabajo, mientras que el contratista, que asume un compromiso con la administración (sic), para efectuar una actividad de interés general o colectivo, como en el presente caso, configura un contrato de índole administrativo, en el cual se pone de relevancia la subordinación de la actividad de contratista al supremo interés del servicio razón por la cual su gobierno se hace a través de las normas administrativas.
b) En el caso de la señora ALTUVE OSORIO, estamos en presencia de una CONTRATISTA luego no había, con respecto a la administración (sic) una relación de dependencia.
2) La señora ALTUVE aduce que luego pasó a ocupar un cargo de carrera, circunstancia que no resulta demostrada de los recaudos que constituyen el expediente que, en copia certificada, fue remitido a esta consultoría (sic), pero de ser así, la antigüedad de la mencionada ciudadana, a los fines jubilatorios comenzaría a computarse a partir de la fecha de ingreso al puesto, conforme a lo establecido en el encabezamiento del artículo 10 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios.
En virtud de lo expuesto, esta Consultoría, según el criterio que ha quedado expresado, concluye:
1) El tiempo durante el cual la ciudadana MARÍA LUISA ALTUVE OSORIO, como contratista, asumió compromisos con la administración (sic), para hacer estudios relativos a obras de interés general o colectivo, lo hizo mediante contratos administrativos que no entrañaban dependencia o subordinación laboral, ni funcionarial.
2) El tiempo transcurrido desde el primer contrato administrativo hasta el último de estos, no se debe tomar como antigüedad para el otorgamiento del beneficio de jubilación;
3) De comprobarse que la ciudadana ALTUVE ingresó a prestar servicios en un organismo del sector público, será desde la fecha de su ingreso cuando se computará el tiempo de antigüedad a los fines de la jubilación”. (Mayúsculas y negrillas del Memo).
En tercer lugar, que el prenombrado pronunciamiento, esto es, el contenido del “Memo No 00517 de fecha quince (15) de abril de 2010”, le fue notificado en fecha 17 de julio de 2010, a la ciudadana María Luisa Altuve de Baran, mediante Oficio Nº 0646 del 24 de mayo de 2010, emanado de la Dirección Estadal Ambiental Capital y Vargas, Coordinación de Personal, adscrita al citado Ministerio, siendo dicho acto el objeto de la presente acción, aduciendo la parte recurrente al efecto, que el acto administrativo “(…) adolece del VICIO de MOTIVACIÓN FALSA O ERRÓNEA por cuanto dicho acto administrativo, aparentemente motivado, revela en su análisis, que es errónea la apreciación de los hechos, según se evidencia de la exposición de la causa o ‘motivo’ que tuvo la Administración Pública al emitirlo”, sostuvo que ejecutó de forma sucesiva para el entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, “diecisiete (17) contratos”, durante un período de ocho (8) años y seis (6) meses, por lo que la antigüedad inherente a la prestación del “(…) servicio funcionarial (…)” debe “(…) ser tomada en cuenta para el otorgamiento del beneficio de jubilación” y que “(…) el acto administrativo (…) resulta de ilegal ejecución (…)”, por cuanto a su juicio “(…) presenta entre sus conclusiones que el tiempo transcurrido como pre contratada y contratada -de ocho (8) años y seis meses- y durante el cual la accionante (...) asumió compromisos con la Administración, lo fue bajo la figura de ‘contratos administrativos’, que, el tiempo transcurrido entre el primero de los ‘contratos administrativos’ y el último de estos, no se debe tomar como antigüedad para el otorgamiento del beneficio de jubilación; y que, ‘de comprobarse’ que la referida accionante ‘ingresó a prestar servicios en algún organismo del sector público’, será desde la fecha e (sic) su ingreso cuando se computará el tiempo de antigüedad a efectos de su jubilación (…)”. (Mayúsculas, resaltado y subrayado de la recurrente).
Ello así, aprecia esta Corte que es en virtud del Oficio Nº 0646, de fecha 24 de mayo de 2010, emanado de la Dirección Estadal Ambiental Capital y Vargas, Coordinación de Personal, adscrita al citado Ministerio, mediante el cual se le notificó a la ciudadana María Luisa Altuve de Baran, del contenido de los memorandos números 00517 y 2596 de fechas 15 de abril de 2010 y 12 de mayo de 2010, emanados de la Consultoría Jurídica y de la Oficina de Recursos Humanos respectivamente, mediante los cuales se le hizo saber “(…) la improcedencia de considerar los lapsos de contrato, bajo la figura de contratista, como antigüedad a los efectos de una posible jubilación (…)”, con respecto a la petición que formuló al Jefe de Personal del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, por medio de la comunicación de fecha 29 de enero de 2008, del reconocimiento de los años de antigüedad prestados en condición de “funcionario público” como “contratada en ese Ministerio” del período comprendido entre el 15 de agosto de 1980, hasta el 23 de febrero de 1989, a los efectos entre otros aspectos del “otorgamiento del beneficio de jubilación”.
Por su parte, en la oportunidad de la contestación del recurso contencioso administrativo funcionarial incoado (cursante a los folios 81 al 90 del expediente judicial), la representación judicial de la Procuraduría General de la República, negó y rechazó “(…) en todas y cada una de sus partes, tanto en los hechos como en el derecho lo expresado por el apoderado judicial de la recurrente (…)”, consideró que era “(…) de suma importancia realizar una definición de conceptos entre Contratistas, Contratos y Funcionario Público (…)” y que “Contratista: Persona o empresa que asume la responsabilidad de promover los materiales necesarios y realizar los trabajos de construcción según los planos en un plazo y a un ritmo determinados (sic) (…). Contrato: Es acuerdo entre dos partes, es conmutativo porque concierta una prestación de servicios a cambio de una remuneración que se percibe como contraprestación y también es un trato sucesivo porque sus efectos se prolongan en el tiempo (…). Funcionario Público: (…) todo el que por disposición inmediata de la Ley o por elección o por nombramiento de autoridad competente participe en el ejercicio de funciones públicas”
Prosiguió, argumentando que la ciudadana María Luisa Altuve de Baran, asumió compromisos relacionados con trabajos menores bajo la figura de “CONTRATISTA”, los cuales no guardaban continuidad y los pagos efectuados por las actividades realizadas no eran uniformes, sino que variaban de acuerdo a las valuaciones, lo cual no coincidía con el concepto de salario o sueldo, siendo incierto que dicha ciudadana tuviera estabilidad funcionarial durante la ejecución de los compromisos, pues ellos estaban sujetos a contratos, que en caso de ser incumplidos daban motivos para dejar sin efecto esos compromisos, los cuales eran independientes uno del otro, estando ajustada a derecho la decisión emanada de la Oficina de Recursos Humanos del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, de fecha 12 de mayo de 2010, a través del Oficio Nº 2569, al considerar que la citada ciudadana estuvo desde el año 1980 al año 1989 bajo la figura de “contratista”, y por tanto ese tiempo no podía computarse como antigüedad a los efectos de una posible jubilación. (Mayúsculas del escrito).
Del estudio de las actas procesales se desprende que la controversia se circunscribe a determinar qué tipo de relación jurídica existió entre la ciudadana María Luisa Altuve de Baran y el entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (hoy Ministerio del Poder Popular para el Ambiente), durante el período comprendido entre el 15 de agosto de 1980 y el 23 de febrero de 1989.
Sobre tales particulares, el Juzgador de Instancia, en el fallo objeto de análisis, consideró que:
“(…) durante el período comprendido entre el 07 de enero de 1981 hasta el 01 de marzo de 1989, la hoy querellante suscribió quince contratos con el extinto Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables -hoy Ministerio del Poder Popular para el Ambiente- los cuales fueron denominados ‘compromisos’ a fin de ejecutar varios programas de ordenación urbanística en la Región Capital, el Estado Miranda y el Litoral Central (…) puede este órgano (sic) jurisdiccional (sic) concluir pues que la naturaleza de la relación existente entre la ciudadana María Luisa Altuve y el extinto Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, derivó de la celebración de contratos Administrativos (…)”.
Con base a lo antes expuesto, resulta oportuno revisar las pruebas cursantes tanto en el expediente administrativo como el judicial, observándose en ambos expedientes, las mismas documentales reseñadas desde el número uno (1) hasta el número treinta y uno (31) del memorándum Nº 00517, transcrito parcialmente ut supra, avizorándose así que desde el 7 de enero de 1981, hasta el 31 de marzo de 1989, la ciudadana María Luisa Altuve de Baran, suscribió un total de dieciséis (16) contratos con el entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, bajo la denominación de “COMPROMISOS PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES”, los cuales tuvieron diferentes objetivos y fueron ejecutados en diversas Regiones, tales como: Región Capital, estado Miranda y el Litoral Central, destacándose en los antecedentes administrativos, entre otros, los siguientes documentos:
1.- Al folio 1, cursa copia certificada del recibo de pago de fecha 31 de enero de 1981, por la cantidad de Nueve Mil Ciento Veinte Bolívares con Cero Céntimos, por parte del extinto “Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, Dirección General Sectorial de Planificación y Ordenación del Ambiente”, a favor de la ciudadana María Luisa Altuve “(…) por concepto de Valuación Nº 1, en la elaboración del estudio ‘Esquema de Ordenamiento de El Jarillo-La Enea’, ubicado en la Zona Protectora del área Metropolitana de Caracas. Compromiso Menor Nº DOT-36 (…)”.
2.- Al folio 2, riela copia certificada del formato emanado del extinto Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, denominado “SOLICITUD DE PAGO A CUENTA”, de fecha 31 de enero de 1981, del “CONTRATO Nº DOT 36”, a nombre de la “CONTRATISTA MARÍA LUISA ALTUVE”, por concepto de “ANTICIPO” en “LA OBRA ‘Esquema de Ordenamiento de El Jarillo-La Enea’, ubicados en la Zona Protectora del área Metropolitana de Caracas’, siendo el “MONTO BRUTO Bs. 9.600,00”, menos la deducción del cinco por ciento (5%), por concepto de “Retención fiel cumplimiento Monto Bs. 480,00 (…). MONTO NETO DEL PAGO Bs. 9.120,00”.
3.-Al folio 3, corre inserta copia certificada de la planilla emanada del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, llamada “VALUACIÓN DE OBRA EJECUTADA”, de fecha 31 de enero de 1981, relacionando la obra “Esquema de Ordenamiento de El Jarillo-La Enea’, ubicados en la Zona Protectora del área Metropolitana de Caracas”.
4.- Al folio 5, cursa copia certificada del “COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES”, Nº DOT-36, de fecha 7 de enero de 1981, mediante el cual la ciudadana “MARÍA LUISA ALTUVE”, se comprometió con el mencionado Ministerio, a ejecutar trabajos relativos al “ESQUEMA DE ORDENAMIENTO DEL JARILLO- LA ENEA”, por el precio de Veintiocho Mil Ochocientos Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 28.800,00), en un plazo de seis (6) meses, a partir de la firma del referido compromiso, estipulándose en dicho instrumento lo siguiente:
“Si los trabajos no son terminados en el plazo señalado o en el de la prórroga, si la hubiere, pagaré una multa de UNO POR MIL (1/1000) del monto del presupuesto anexo, por cada día de retraso (…). Del monto de cada valuación que presente al MINISTERIO (…) para su cancelación, se me harán las siguientes retenciones: CINCO POR CIENTO (5%) para garantizar el Fiel Cumplimiento de todas las obligaciones que se deriven del presente compromiso y CINCO POR CIENTO (5%) para garantizar las obligaciones laborales. (…). Al concluir los trabajos, solicitaré al MINISTERIO (…) la recepción de los mismos y la elaboración de la correspondiente Acta de Recepción Definitiva (Única). (…). Las retenciones señaladas en el Aparte 4º de este compromiso, no podrán ser reclamadas por mí hasta que los trabajos hayan sido recibidos a satisfacción del MINISTERIO (…) y el Acta de Recepción Definitiva (Única), correspondiente, haya sido aprobada. (…). Para el reintegro de la Retención Laboral deberé presentar además, la respectiva solvencia Laboral expedida por las autoridades del Ministerio del Trabajo competente con fecha posterior a la del Acta de Recepción Definitiva (…). EL MINISTERIO (…) podrá dejar sin efecto el presente compromiso, cuando lo considere conveniente a sus intereses, previa notificación por escrito”. (Mayúsculas del texto). (Mayúsculas del texto).
5.- Al folio 20, riela copia certificada del “ACTA DE RECEPCIÓN DEFINITIVA (ÚNICA), de fecha 20 de junio de 1981, por la obra relacionada en el contrato “Nº DOT-36”, relativa al estudio del “ESQUEMA DE ORDENAMIENTO DEL JARILLO-LA ENEA”, suscrita por el Director de Ordenación del Territorio del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables y la ciudadana María Luisa Altuve, en la que se dejó constancia de lo siguiente:
“(…). PRIMERA: Los representantes del Ministerio (…) luego de haber verificado que el (sic) Contratista realizó el Proyecto anteriormente señalado de acuerdo a las normas, especificaciones y demás documentos citados en el referido Compromiso Menor, declaran aceptar definitivamente dicho trabajo de acuerdo con lo dispuesto en la cláusula Quinta del documento principal. SEGUNDA: Los suscritos certifican que el monto del Proyecto queda especificado de la siguiente manera: MONTO ORIGINAL Bs. 28.800,00 (…). TERCERA: La liquidación de las obligaciones pendientes derivadas de la realización del Convenio celebrado, la harán las partes de acuerdo con las normas establecidas al efecto por el Ministerio (…)”. (Mayúsculas y subrayado del texto).
6.- Al folio 29, riela copia certificada del “COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES”, Nº 2EP, de fecha 1º de julio de 1981, el cual se reproduce seguidamente:

Del contenido del aludido instrumento, se infiere que la ciudadana María Luisa Altuve, se comprometió con el entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, a ejecutar bajo su responsabilidad y acatando las Normas y Especificaciones vigentes del mencionado Ministerio, los trabajos relativos al “ESTUDIO Y ESQUEMA DE ORDENAMIENTO DE PARACOTOS”, por un monto de Treinta y Siete Mil Seiscientos Ochenta Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 37.680,00), en un tiempo de seis (6) meses, a partir de la firma del citado compromiso, pactándose en los ordinales 3º al 9º del aludido documento, las mismas cláusulas descritas anteriormente en el particular número 4. (Mayúsculas del texto).
7.- Al folio 31, corre inserto recibo de pago de fecha 30 de septiembre de 1981, por la cantidad de Nueve Mil Ciento Veinte Bolívares con Cero Céntimos, por parte del “Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, Dirección General Sectorial de Planificación y Ordenación del Ambiente”, a favor de la ciudadana María Luisa Altuve “(…) por concepto de Valuación Nº 2, en la elaboración del estudio ‘Esquema de Ordenamiento de Paracotos. Compromiso Menor Nº 2 EP-1 (…)”.
8.- Al folio 32, cursa copia certificada del formato emanado del citado Ministerio, denominada “SOLICITUD DE PAGO A CUENTA”, de fecha 30 de septiembre de 1981, del “CONTRATO Nº 2EP-1”, a nombre de la “CONTRATISTA MARÍA LUISA ALTUVE”, por concepto de “ANTICIPO” en “LA OBRA ‘Esquema de Ordenamiento de Paracotos (…)”, siendo el “MONTO BRUTO Bs. 9.600,00”, menos la deducción del cinco por ciento (5%), por concepto de “Retención Fiel Cumplimiento Monto Bs. 480,00 (…) MONTO NETO DEL PAGO Bs. 9.120,00”. (Mayúsculas del formato).
9.- Al folio 54, riela copia certificada del “ACTA DE RECEPCIÓN DEFINITIVA (ÚNICA), de fecha 20 de diciembre de 1981, por la obra relacionada en el contrato “Nº 2EP-1”, atinente al estudio del “Esquema de Ordenamiento de Paracotos”, suscrita por el Director de Ordenación del Territorio del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables y la ciudadana María Luisa Altuve, en iguales términos que la reseñada ut supra.
10.- Al folio 58, corre inserto el “COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES”, Nº “DOT-8236”, de fecha 4 de enero de 1982, el cual se transcribe a continuación:

Se desprende del contenido del referido compromiso, que la ciudadana María Luisa Altuve, convino con el entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, a ejecutar bajo su responsabilidad y acatando las Normas y Especificaciones vigentes del indicado Ministerio, los trabajos concernientes a la “Definición y Contol (sic) de Uso de Tierras en la Parroquia Carayaca. Aspectos Turisticos (sic) -Recreacionales”, por un monto de Setenta Mil Ochocientos Trece Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 70.813,00), en un tiempo de doce (12) meses, a partir de la firma del citado convenimiento, estableciéndose en los ordinales 3º al 9º del apuntado instrumento, idénticas cláusulas a las relatadas anteriormente.
11.- Al folio 69, corre inserto copia certificada del formato emanado del referido Ministerio, nombrado “SOLICITUD DE PAGO A CUENTA”, de fecha 30 de mayo de 1982, del “CONTRATO Nº DOT-8236”, a nombre de la “CONTRATISTA María Luisa Altuve”, por concepto de “ANTICIPO” de “LA OBRA ‘Definición y Control de uso de Tierra en la Parroquia Carayaca. Aspectos Turísticos-Recreacionales”, siendo el “MONTO BRUTO de Bs. 10.300,00”, menos la deducción del cinco por ciento (5%), por concepto de “Retención Fiel Cumplimiento Monto Bs. 515,00 (…) MONTO NETO DEL PAGO Bs. 9.785,00”. (Mayúsculas del formato).
12.- Al folio 70, cursa copia certificada del formato emanado del Ministerio in commento, intitulado “VALUACIÓN DE OBRA EJECUTADA”, de fecha 30 de mayo de 1982, relacionando la obra “Definición y Control de uso de Tierra en la Parroquia Carayaca. Aspectos Turísticos-Recreacionales”. (Mayúsculas del formato).
13.- A los folios 83 y 84, riela copia certificada del “ACTA DE RECEPCIÓN DEFINITIVA (ÚNICA), de fecha 15 de diciembre de 1982, por la obra narrada en el contrato “Nº DOT-8236”, concerniente a la “Definición y Control de uso de Tierra en la Parroquia Carayaca. Aspectos Turísticos-Recreacionales”, rubricada por la inspectora de la obra, autorizada por el Director de Ordenación del Territorio del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables y la ciudadana María Luisa Altuve, en similares condiciones que la descrita ut supra.
14.- Al folio 124, cursa el “COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES”, Nº “OTZ-8348”, de fecha 5 de enero de 1983, el cual se reproduce seguidamente:

Del contenido del citado documento, se colige que la ciudadana María Luisa Altuve, acordó con el mencionado Ministerio, a realizar bajo su responsabilidad la “Reglamentación de uso de la zona protectora del Litoral Central”, en un plazo de doce (12) meses, a partir de la firma del aludido acuerdo, por un monto de Sesenta y Ocho Mil Quinientos Cincuenta y Siete Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 68.557,00), pactándose en los ordinales 3º al 9º del mencionado compromiso, cláusulas equivalentes a las expuestas en el numeral 4.
15.- Al folio 143, corre inserto el “COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES”, Nº Z-84103, de fecha 1º de marzo de 1984, por medio del cual la ciudadana María Luisa Altuve, negoció con el indicado Ministerio, la obra de “ÁREAS DE EXPANSIÓN DE LOS CENTROS POBLADOS DE CARAYACA”, para ejecutarla bajo su responsabilidad y acatando las Normas y Especificaciones vigentes del Ministerio en referencia, en un período de cuatro (4) meses, a partir de la firma de la aludida obligación, por un monto de Veinticinco Mil Ochocientos Cincuenta con Cero Céntimos (Bs. 25.850,00), instituyéndose en los ordinales 3º al 9º del señalado negocio, cláusulas semejantes a las indicadas ut supra. (Mayúsculas del texto).
16.- Al folio 155 riela “COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES”, Nº DOZ-84207, de fecha 2 de julio de 1984, mediante el cual la prenombrada ciudadana, se comprometió con el señalado Ministerio, a realizar el “PLAN DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO PARA EL ESTADO MIRANDA”, en un plazo de seis (6) meses, a partir de la firma del referido contrato, por un monto de Cuarenta Mil Cuatrocientos Veinticinco Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 40.425,00), constituyéndose en los ordinales 3º al 9º del señalado compromiso, cláusulas análogas a las reseñadas en el particular 4, tal como se evidencia del instrumento en referencia el cual es del siguiente tenor:

17.-Al folio 174, cursa “COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES”, Nº 85-69, de fecha 2 de abril de 1985, a través del cual la ciudadana María Luisa Altuve, convino con el entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, a efectuar bajo su responsabilidad la obra de “TRANSPORTE Y LAS REDES DE COMUNICACIÓN DEL ESTADO MIRANDA”, por un precio de Veinticuatro Mil Setecientos Cincuenta Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 24.750,00), en el transcurso de cuatro (4) meses, a partir de la firma del referido convenimiento, disponiéndose en los ordinales 3º al 9º del referido convenimiento, cláusulas iguales a las descritas en el particular 4. (Mayúsculas del texto).
18.- Al folio 193, corre inserta el “ACTA DE RECEPCIÓN DEFINITIVA (ÚNICA)”, del contrato Nº 85-69, atinente a la obra “El Transporte y las Redes de Comunicación del Estado Miranda”, de fecha 3 de julio de 1985, suscrita por la Arquitecto Irania Torrealba, en su condición de “Inspector debidamente autorizada por el Director General (…)” del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, conjuntamente con la ciudadana María Luisa Altuve. (Mayúsculas y subrayado del Acta).
19.- Al folio 194 riela el “COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES”, Nº 85-257, del 1º de julio de 1985, por medio de la cual, la indicada ciudadana, pactó la obra de la “NAVEGACIÓN EN EL ORINOCO Y LA OCUPACIÓN DEL TERRITORIO”, con el prenombrado Ministerio, por un precio de Cuarenta Mil Cuatrocientos Veinticinco Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 40.425,00), para ejecutarla en un plazo de seis (6) meses, a partir de la firma del pacto en referencia, precisándose en los ordinales 3º al 9º del aludido compromiso, cláusulas similares a las explicadas en el particular 4. (Mayúsculas del texto).
20.- Al folio 198 corre inserta en copia certificada el “ACTA DE COMIENZO”, de fecha 12 de agosto de 1985, relacionada con el “Contrato: Nº 85-257”, referido a la obra “LA NAVEGACIÓN EN EL ORINOCO Y LA OCUPACIÓN DEL TERRITORIO”, rubricada por las partes contratantes. (Mayúsculas y negrillas del Acta).
21.- A los folios 218 y 219, cursa en copia certificada el “ACTA DE RECEPCIÓN DEFINITIVA (ÚNICA)”, del contrato Nº 85-257, tocante a la obra “La Navegación en el Orinoco y la Ocupación del Territorio”, de fecha 3 de marzo de 1986, suscrita por la Arquitecto Irania Torrealba, en su condición de “Inspector”, el Director de Ordenación del Territorio y del Contralor Interno, del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, conjuntamente con la ciudadana María Luisa Altuve. (Mayúsculas y subrayado del Acta).
22.- Al folio 220, riela copia certificada del “ACTA DE TERMINACIÓN” del contrato Nº 85-257, de fecha 31 de diciembre de 1985, rubricada por la Arquitecto Irania Torrealba, en su condición de “Inspector” y la “Contratista: María Luisa Altuve”. (Mayúsculas del Acta).
23.- A los folios 228 y 229, cursa copia certificada del “COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES”, signado POA-Zona I, Nº 2, de fecha 6 de enero de 1986, mediante el cual, la ciudadana María Luisa Altuve, convino con el apuntado Ministerio, a ejecutar bajo su responsabilidad los trabajos relativos a “LAS REDES DE COMUNICACIÓN Y SU DISTRIBUCIÓN EN EL ESTADO MIRANDA”, por la cantidad de Treinta y Nueve Mil Trescientos Veinticinco Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 39.325,00), en un término de seis (6) meses, a partir de la firma del referido convenimiento, incluyéndose en el mismo idénticas cláusulas a las reveladas ut supra. (Mayúsculas del texto).
24.- Al folio 233, corre inserto en copia certificada recibo de pago por la suma de Seis Mil Cincuenta Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 6.050,00), de fecha 30 de abril de 1986, a favor de la ciudadana María Luisa Altuve, según orden de pago Nº 1196, por “(…) concepto de Valuación Nº 2 en la Elaboración del Estudio de ‘Las Redes de Comunicación y su Distribución en el Estado Miranda’, compromiso Menor POA-ZONA I, Nº 2 (…). DEDUCCIONES: RETENCIONES DE FIEL CUMPLIMIENTO (5%) Bs. 302,50 (…). RETENCIÓN DE IMPUESTO SOBRE LA RENTA Bs. 57,47. MONTO NETO A PAGAR Bs. 5.690,03 (…)”. (Mayúsculas del recibo).
25.- Al folio 248, riela copia certificada del “COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES”, “POA-ZI-Nº 3”, de fecha 3 de julio de 1986, mediante el cual la ciudadana María Luisa Altuve, acordó con el aludido Ministerio, a ejecutar bajo su responsabilidad el “ANÁLISIS Y REVISIÓN DE LAS ZONAS PROTECTORAS EXISTENTES EN LA REGIÓN CAPITAL”, por la cantidad de Cuarenta y Cuatro Mil Cuatrocientos Sesenta y Siete Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 44.467,00), en un plazo de seis (6) meses, a partir de la firma del citado acuerdo, disponiéndose en los ordinales 3º al 9º del indicado compromiso, cláusulas afines a las identificadas en el particular 4. (Mayúsculas del acuerdo).
26.- A los folios 275 y 276, cursa en copia certificada el “ACTA DE RECEPCIÓN DEFINITIVA (ÚNICA)”, del contrato signado “POA-ZI-Nº 3”, acerca del “ANÁLISIS Y REVISIÓN DE LAS ZONAS PROTECTORAS EXISTENTES EN LA REGIÓN CAPITAL”, de fecha 31 de diciembre de 1986, rubricada por la Arquitecto Irania Torrealba, con el carácter de “Inspector”, el Coordinador de la Zona I, en representación de la Dirección General Sectorial de Planificación y Ordenación del Ambiente y del Contralor Interno, del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, conjuntamente con la ciudadana María Luisa Altuve. (Mayúsculas y subrayado del Acta).
27.- Al folio 277, cursa copia certificada del “ACTA DE TERMINACIÓN” del “CONTRATO: POA-ZI-Nº 3”, de fecha 31 de diciembre de 1985, suscrita por la Arquitecto Irania Torrealba, con el carácter de “Inspector” y la “Contratista: María Luisa Altuve”. (Mayúsculas y resaltado del Acta).
28.- Al folio 291, riela copia certificada del “COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES”, Nº 86/480, de fecha 9 de diciembre de 1986, a través del cual la ciudadana María Luisa Altuve, se comprometió con el antedicho Ministerio, a ejecutar bajo su responsabilidad los trabajos de “TENDENCIAS DE LA PROBLEMÁTICA EN LAS ZONAS PROTECTORAS EXISTENTES EN LA REGIÓN CAPITAL”, en un plazo de tres (3) meses a partir de la firma del aludido compromiso, por un monto de Diecinueve Mil Quinientos Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 19.500,00), conteniéndose en dicho instrumento similares cláusulas a las indicadas ut supra. (Mayúsculas del contrato).
29.- A los folios 296 y 297, corre inserta copia certificada del “ACTA DE RECEPCIÓN DEFINITIVA (ÚNICA)” del contrato “Nº 86/480”, de fecha 11 de mayo de 1987, referente al estudio “TENDENCIAS DE LA PROBLEMÁTICA EN LAS ZONAS PROTECTORAS EXISTENTES EN LA REGIÓN CAPITAL”, suscrita por la Arquitecto Irania Torrealba, con el carácter de “Inspector”, el Director de Ordenación del Territorio y del Contralor Interno del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, conjuntamente con la ciudadana María Luisa Altuve. (Mayúsculas y subrayado del Acta).
30.- Al folio 318, riela copia certificada del “ACTA DE COMIENZO” de la obra “IMAGEN ACTUAL Y PROSPECTIVA DE LA ZONA PROTECTORA DEL LITORAL CENTRAL”, fechada el 3 de abril de 1987, la cual es del siguiente tenor:

31.- Al folio 319, cursa copia certificada del “COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES”, Nº POA- ZI-Nro-3, de fecha 3 de abril de 1987, por medio del cual la ciudadana María Luisa Altuve, se comprometió con el Ministerio en referencia, en la elaboración del estudio “IMAGEN ACTUAL Y PROSPECTIVA DE LA ZONA PROTECTORA DEL LITORAL CENTRAL”, en un término de nueve (9) meses, a partir de la firma de la mencionada obligación, por un monto de Setenta Mil Quinientos Veinticinco Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 70.525,00), estipulándose en los ordinales 3º al 9º del señalado compromiso, cláusulas iguales a las puntualizadas en el particular 4. (Mayúsculas del acuerdo). (Mayúsculas del contrato).

32.- Al folio 320, corre inserto en copia certificada recibo de pago por la suma de Seis Mil Ciento Trece Bolívares con Veinticinco Céntimos (Bs. 6.113,25), de fecha 31 de agosto de 1987, a favor de la ciudadana María Luisa Altuve, por “CONCEPTO DE VALUACIÓN Nº 5 EN LA ELABORACIÓN DEL ESTUDIO ‘IMAGEN ACTUAL Y PROSPECTIVA DE LA ZONA PROTECTORA DEL LITORAL CENTRAL’, COMPROMISO MENOR POA-ZONA I, Nº 3 (…). MONTO BRUTO Bs. 6.500,00, DEDUCCIONES: RETENCIÓN DE FIEL CUMPLIMIENTO (5%) Bs. 325,00 (…). RETENCIÓN DE IMPUESTO SOBRE LA RENTA (1%) Bs. 61,75. MONTO NETO A PAGAR Bs. 6.113,25 (…)”. (Mayúsculas del recibo).
33.- Al folio 353, cursa en copia certificada “COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES”, Nº 87-614, de fecha 15 de octubre de 1987, mediante el cual la anotada ciudadana, concertó con el reseñado Ministerio, a ejecutar los “SERVICIOS TURÍSTICOS RECREACIONALES EXISTENTES EN EL SECTOR DEL LITORAL CENTRAL”, en un plazo de un mes y medio (11/2), a partir de la firma del referido acuerdo, por un monto de Ocho Mil Ciento Veinte Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 8.120,00), colocándose en los ordinales 3º al 9º del compromiso en referencia, cláusulas semejantes a las prescritas en el particular 4. (Mayúsculas del acuerdo). (Mayúsculas del acuerdo).
34.- Al folio 354, corre inserto en copia certificada “COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES”, Nº 88-ZI-03, del 5 de enero de 1988, suscrito entre la ciudadana María Luisa Altuve y el predicho Ministerio, para elaborar el “REGLAMENTO DE USO ZONA PROTECTORA-LITORAL CENTRAL”, en un plazo de seis (6) meses, a partir de la firma del aludido contrato, por un monto de Cincuenta y Un Mil Quinientos Noventa Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 51.590,00), pactándose en los ordinales 3º al 9º del aludido compromiso, cláusulas iguales a las reseñadas ut supra. (Mayúsculas del contrato).
35.- Al folio 361, riela copia certificada del “COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES”, Nº 88-Z1-06, de fecha 1º de julio de 1988, mediante el cual la ciudadana en referencia, se comprometió con el entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, a ejecutar trabajos de “ÁREAS DE EXPANSIÓN DE LOS CENTROS POBLADOS: TAPIPA-PANAQUIRE-EL CLAVO”, en un plazo de seis (6) meses, a partir de la firma del indicado compromiso, por un monto de Sesenta y Dos Mil Cuatrocientos Sesenta y Cuatro Bolívares con Cincuenta Céntimos (Bs. 62.464,50), entablándose en los ordinales 3º al 9º del aludido compromiso, cláusulas equivalentes a las identificadas en el particular Nº 4. (Mayúsculas del contrato).
36.- Al folio 376, cursa copia certificada del “COMPROMISO PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS MENORES” Nº 89-Z1-01, fecha 1º de marzo de 1989, a través del cual la nombrada ciudadana, acordó con el aludido Ministerio, la realización del estudio de “DEFINICIÓN ÁREA DE EXPANSIÓN Y VARIABLES AMBIENTALES URBANAS, DEL CENTRO POBLADO TACATA (sic)”, en un período de seis (6) meses, a partir de la firma del referido acuerdo, por un monto de Cincuenta y Dos Mil Setecientos Setenta Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 52.770,00), estableciéndose en los ordinales 3º al 9º del mencionado acuerdo, cláusulas idénticas a las mencionadas ut supra, el cual fue rescindido el 31 de marzo de 1989, todo lo cual se verifica del aludido instrumento que a continuación se reproduce:

37.- Al folio 388, riela “ACTA DE COMIENZO” de la obra “DEFINICIÓN ÁREA DE EXPANSIÓN Y VARIABLES AMBIENTALES URBANAS, DEL CENTRO POBLADO TACATA (sic)”, de fecha 1º de marzo 1989, la cual es del siguiente tenor:

Del análisis llevado a cabo a los instrumentos antes señalados, se desprende que la ciudadana María Luisa Altuve de Baran, celebró diversos “COMPROMISOS PARA EJECUCIÓN DE TRABAJOS” con el entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables.
Es por ello que, partiendo de lo antes expuesto y en ejercicio de la función revisora que debe cumplir este Órgano Jurisdiccional en cuanto al vicio de incongruencia denunciado, para arribar a una conclusión lógica que dirima justamente el asunto planteado, se ha de formular previamente varias consideraciones con respecto a los compromisos suscritos por la recurrente y el Ministerio recurrido, de los cuales se puede evidenciar que se constituyen en contratos para la ejecución de determinadas obras, donde se establecieron entre otras cosas, que del monto de cada valuación de los compromisos acordados entre las partes, el Ministerio retendría el cinco por ciento (5%) para garantizar el “Fiel Cumplimiento” de todas las obligaciones que se derivaran de cada contrato e igual porcentaje para garantizar “las obligaciones laborales”, cantidades éstas que se le reintegrarían a la recurrente al concluir las obras luego de la aprobación del Acta de Recepción Definitiva.
En efecto, se evidencia de los folios 2, 9, 12, 19, 26, 32, 38, 47, 53, 62, 69, 75, 78, 82, 89, 95, 101, 105, 109, 112, 115, 118, 122, 132, 135, 138, 141, 147, 153 y 162 del expediente administrativo, solicitudes de pago al Ministerio en referencia por parte de la ciudadana María Luisa Altuve, por la ejecución de obras, entre otras, “Esquema de Ordenamiento de El Jarillo-La Enea”, “Estudio Esquema de Ordenamiento de Paracotos”, “Definición y Control de uso de tierra en la Parroquia Carayaca-Aspectos Turísticos Recreacionales”, “Reglamentación de Uso de la Zona Protectora del Litoral Central”, “ÁREAS DE EXPANSIÓN DE LOS CENTROS POBLADOS DE CARAYACA” y el “PLAN DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO PARA EL ESTADO MIRANDA”, de los cuales se constata que de los montos brutos a pagar, se le descontaba la cantidad correspondiente a ese cinco por ciento (5%) por “Retención Fiel Cumplimiento”.
De igual modo, se verificó a los folios 52 y 61 del mencionado expediente, que posteriormente el entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, le pagó en fechas 17 de febrero de 1981 y 30 de diciembre de 1981, a la ciudadana María Luisa Altuve, la cantidad de Mil Ochocientos Ochenta y Cuatro Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 1.884,00) y Mil Cuatrocientos Veintiocho Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 1.428,00), respectivamente, por concepto de reintegro de las retenciones de “Fiel Cumplimiento”, por ejemplo, de la obra relativa al “Estudio Esquema de Ordenamiento de Paracotos”, avizorándose a su vez en el folio 54 del expediente in commento el “ACTA DE RECEPCIÓN DEFINITIVA (ÚNICA)” de la indicada obra. (Mayúsculas y subrayado del Acta).
De modo pues, que de lo antes descrito se puede constatar que los aludidos contratos eran para la ejecución de una obra determinada en un tiempo determinado, siendo relevante en los mismos las valuaciones efectuadas de manera reiterada en cada compromiso adquirido, siendo importante resaltar que las valuaciones son la prueba por excelencia en los contratos de obras conforme a lo establecido por la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal en reiterados fallos, siendo destacables entre otros, la cita del Nº 05368 de fecha 4 de agosto de 2005 y el 01220 del 1º de diciembre de 2010.
Ello así, atendiendo a las consideraciones precedentes, cabe precisar que en el caso de autos no se trataba de la prestación de servicios personales a la Administración en condiciones similares a los funcionarios de la Administración bajo relación de dependencia, tales como cumplimiento de un horario, subordinación y remuneración (quienes reciben el pago de una mensualidad en dos (2) quincenas), entre otros.
No obstante, la naturaleza de dichos contratos o “Compromisos” para la ejecución de determinadas obras por parte de la ciudadana María Luisa Altuve, para el entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables deben ser analizados efectivamente desde el punto de vista de los contratos administrativos, entendiéndose por ello como los negocios jurídicos por lo que la Administración encomienda a otra persona la explotación de un determinado servicio (concesión de servicio público), mediante una remuneración pactada, la cual puede ser fija o determinada por los resultados financieros o por cualquier otra modalidad, o la entrega de un recurso (concesión de bienes o recursos) propiedad de la Nación, a un particular para que la explote.
En tal sentido, la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal, mediante sentencia Nº 01786, de fecha 3 de agosto de 2000, (caso: Asociación Civil Productores Venezolanos Exportadores Vs. Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía), expresó
“(…) cuando la Administración Pública, obrando como tal, celebra con otra persona, pública o privada, física o jurídica, un contrato que tiene por objeto una prestación de utilidad pública, nos encontramos frente a un contrato administrativo, y tal interés general puede ser de la Nación o Estado, o de las Municipalidades.
La noción de servicio público, en sentido amplio, ha sido criterio de esta Sala en términos tales que, al tener el contrato por objeto la prestación de un servicio de utilidad pública, es y debe así admitirse su naturaleza eminentemente administrativa y, de ese modo, el objeto vinculado al interés general se constituye como el elemento propio y necesario de la definición en cuestión (…)”.
También, ha sido establecido en múltiples oportunidades por dicha Sala, las características esenciales de los contratos administrativos, las cuales son:
1º.- Que por lo menos una de las partes sea un ente público;
2º.- Que el contrato tenga una finalidad de utilidad pública o la prestación de un servicio público y;
3º.- Como resultado de lo antepuesto, debe entenderse la presencia de ciertas prerrogativas de la Administración en dichos contratos consideradas como exorbitantes, aún cuando no se encuentren expresamente plasmadas tales características en el texto de los mismos (Vid. Sentencia Nº 03076 del 20 de diciembre de 2001, caso: Asociación Civil Comunitaria Virgen del Carmen).
El precitado criterio ha sido ratificado por la mencionada Sala, a través de la sentencia Nº 04584, de fecha 30 de junio de 2005, (caso: Riegos y Lagunas, C.A. Vs. Instituto Municipal del Ambiente), así:
“(…) tanto la doctrina como la jurisprudencia han entendido como esenciales a la naturaleza de los contratos administrativos, a saber, que una de las partes contratantes sea un ente público, que el objeto del contrato sea la prestación de un servicio público y, como consecuencia de lo anterior, la presencia de cláusulas exorbitantes de la Administración, aun cuando no estén expresamente establecidas en el texto de la convención”.
En nuestro ordenamiento jurídico, las cláusulas exorbitantes han sido definidas por la jurisprudencia como aquellas que constituyen expresiones de potestades o prerrogativas que le corresponden a la Administración en cuanto ella ejercita su capacidad para actuar en el campo del Derecho Público. Se trata de cláusulas que “insertas” en un contrato de Derecho Común, resultarían inusuales por contrariar la libertad contractual.
Por lo general las cláusulas exorbitantes contienen ventajas a favor de la Administración. Bajo esta perspectiva, la doctrina y la jurisprudencia han considerado como cláusulas exorbitantes típicas en los contratos administrativos las siguientes “potestades” o “prerrogativas” que se otorgan a la Administración Pública: a) El poder de revocación unilateral por motivos de orden público, a fin de permitir la ruptura de un vinculo que se había convertido en contrario a los intereses tutelados por la Administración; b) La potestad de rescisión unilateral sin intervención del órgano judicial, acordada como sanción al contratante, fundada en el poder disciplinario que la Administración ejerce; c) La dirección y control del contrato; d) El ius variandi o derecho de la Administración de introducir modificaciones unilateralmente en el contrato; e) La terminación unilateral por incumplimiento del co-contratista; f) La terminación unilateral por razones de interés general y; g) El poder de interpretar unilateralmente el contrato ante disputas sobre su contenido y alcance.
Atendiendo a las consideraciones que anteceden, esta Corte observa, por un lado, que en el caso de marras, el ente contratante es una persona pública que forma parte de la estructura del Poder Ejecutivo Nacional, a saber, el entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (hoy Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, los objetivos de los dieciséis (16) contratos fueron diferentes, tal como se describieron ut supra, verificándose al efecto que todos tuvieron una evidente utilidad o finalidad pública, toda vez que se encuentran interconectados con la prestación de un servicio al Ministerio, en diversas regiones del país, esto es, Región Capital, estado Miranda y el Litoral Central, por diferentes concesiones.
Que entre los “COMPROMISOS” suscritos por la precitada ciudadana y el Ministerio en referencia, se encuentran los contratos números: DOT-36, 2EP-01, DOT-8236, OTZ-8348, Z-84103, DOZ-84207, 85-69, 85-257, POA-Zona I-Nº 2, POA-ZI-Nº 3, 86-480, POA-ZI-3, 87-614, 88-ZI-03, 88-ZI-06 y 89-ZI-01, de fechas: 7 de enero de 1981, 1º de julio de 1981, 4 de enero de 1982, 5 de enero de 1983, 1º de marzo de 1984, 2 de julio de 1984, 2 de abril de 1985, 1º de julio de 1985, 6 de enero de 1986, 3 de julio de 1986, 9 de diciembre de 1986, 3 de abril de 1987, 15 de octubre de 1987, 5 de enero de 1988, 1º de julio de 1988 y 1º de marzo de 1989, para ejecutar las siguientes obras “ESTUDIO ESQUEMA DE ORDENAMIENTO DE PARACOTOS”, “Definición y Control de Uso de Tierras en la Parroquia Carayaca, Aspectos Turísticos-Recreacionales”, “Reglamentación de uso de la zona protectora del Litoral Central”, “ÁREAS DE EXPANSIÓN DE LOS CENTROS POBLADOS DE CARAYACA”, “PLAN DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO PARA EL ESTADO MIRANDA”, “EL TRANSPORTE Y LAS REDES DE COMUNICACIÓN DEL ESTADO MIRANDA”, “LA NAVEGACIÓN EN EL ORINOCO Y LA OCUPACIÓN DE TERRITORIO”, “LAS REDES DE COMUNICACIÓN Y SU DISTRIBUCIÓN EN EL ESTADO MIRANDA”, “ANÁLISIS Y REVISIÓN DE LAS ZONAS PROTECTORAS EXISTENTES EN LA REGIÓN CAPITAL”, “TENDENCIAS DE LA PROBLEMÁTICA EN LAS ZONAS PROTECTORAS EXISTENTES EN LA REGIÓN CAPITAL”, “IMAGEN ACTUAL Y PROSPECTIVA DE LA ZONA PROTECTORA DEL LITORAL CENTRAL”, “SERVICIOS TURÍSTICOS RECREACIONALES EXISTENTES EN EL SECTOR DEL LITORAL CENTRAL”, “REGLAMENTO DE USO ZONA PROTECTORA-LITORAL CENTRAL”, “ÁREAS DE EXPANSIÓN DE LOS CENTROS POBLADOS: TAPIPA-PANAQUIRE-EL CLAVO” y “DEFINICIÓN ÁREA DE EXPANSIÓN Y VARIABLES AMBIENTALES URBANAS DEL CENTRO POBLADO TÁCATA”. (Mayúsculas de los contratos).
Por otra parte, la existencia de cláusulas exorbitantes de la Administración contratante, esto es, del entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (hoy Ministerio del Poder Popular para el Ambiente), quien constituyó durante la celebración de todos los contratos rubricados con la ciudadana María Luisa Altuve, entre otras, las siguientes condiciones: 1º) Que “(…) si los trabajos no son terminados en el plazo señalado o en el de la prórroga, si la hubiere, pagaré (la ciudadana María Luisa Altuve de Baran) una multa de UNO POR MIL (1/1000) del monto del presupuesto anexo, por cada día de retraso (…)”; 2º) Que “Del monto de cada valuación que presente al MINISTERIO (…) para su cancelación, se me harán las siguientes retenciones: CINCO POR CIENTO (5%) para garantizar el Fiel Cumplimiento de todas las obligaciones que se deriven del presente compromiso y CINCO POR CIENTO (5%) para garantizar las obligaciones laborales (…)”; 3º) Que “Al concluir los trabajos, solicitaré al MINISTERIO (…) la recepción de los mismos y la elaboración de la correspondiente Acta de Recepción Definitiva (Unica) (sic)”; 4º) Que “Las retenciones señaladas en el Aparte 4º de este compromiso, no podrán ser reclamadas por mí (María Luisa Altuve de Baran) hasta que los trabajos hayan sido recibidos a satisfacción del MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES y el Acta de Recepción Definitiva (Unica) (sic), correspondiente, haya sido aprobada (…)”, 5) Que “Para el reintegro de la Retención Laboral deberé presentar además, la respectiva Solvencia Laboral expedida por las autoridades del Ministerio del Trabajo competente con fecha posterior a la del Acta de Recepción Definitiva”, 6º) Que “Los gastos de movilización (viáticos y pasajes) que se originen en la ejecución de este Estudio o Proyecto, me serán cancelados por el MINISTERIO (…) y serán cargados a la partida a la cual esté imputado el mismo” y, 7º) Que “EL MINISTERIO (…) podrá dejar sin efecto el presente compromiso, cuando lo considere conveniente a sus intereses, previa notificación por escrito”, deviniendo de las mismas las prerrogativas preceptuadas por la Administración, conforme así lo expresó el Tribunal de la causa al señalar en el fallo objeto de examen, que “En la condición (…) identificada con el número 1 se observa que el extinto Ministerio (…) estipuló una sanción derivada del incumplimiento del contrato, de una multa de UNO POR MIL (1/1000) del monto del presupuesto anexo, por cada día de retraso. En la condición (…) identificada con el número 3 se observa que el extinto Ministerio (…) dispuso una condición de control sobre la culminación de los trabajos ejecutados por la ciudadana María Luisa Altuve, mediante la solicitud que debía hacer la referida ciudadana de ‘la elaboración de la correspondiente Acta de Recepción Definitiva’. En la condición (…) especificada con el número 7 se deduce que la Administración contempló la posibilidad de resolver de forma unilateral el contrato, ‘(…) cuando lo considere conveniente a sus intereses, previa notificación por escrito’”; todo lo cual conlleva a que los contratos reseñados deban enmarcarse dentro de la categoría de los denominados “Contratos Administrativos”. (Resaltado del a quo).
Así tenemos que la ciudadana María Luisa Altuve de Baran, celebró diversos contratos de obras, con el entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, que consistieron en la ejecución por parte de la mencionada ciudadana, bajo su responsabilidad y acatando las Normas y Especificaciones del aludido Ministerio y comprendidos en las especificaciones especiales y presupuestos anexos a los mismos, con objetivos diferentes, montos distintos y pagos disímiles, por su exclusiva cuenta y propios elementos, equipos, mano de obra y fuerzas necesarias, en los períodos establecidos en cada uno de ellos, tal como así lo expuso el Juzgador de Instancia en la sentencia objeto de estudio, en los términos siguientes:
“(…) el extinto Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables –hoy Ministerio del Poder Popular para el Ambiente- estableció durante la celebración de todos los contratos suscritos con la ciudadana María Luisa Altuve, las siguientes condiciones:
1.- ‘Si los trabajos no son terminados en el plazo señalado o en la prórroga, si la hubiere, pagaré (la ciudadana María Luisa Altuve) una multa de UNO POR MIL (1/1000) del monto del presupuesto anexo, por cada día de retraso’
2.- ‘Del monto de cada valuación que presente al MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES para su cancelación, se me harán las siguientes retenciones: CINCO POR CIENTO (5%) para garantizar el Fiel Cumplimiento de todas las obligaciones que se deriven del presente compromiso y CINCO POR CIENTO (5%) para garantizar las obligaciones laborales’.
3.- ‘Al concluir los trabajos, solicitaré al MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS RENOVABLES la recepción de los mismos y la elaboración de la correspondiente Acta de Recepción Definitiva (Unica) (sic)’.
4.- ‘Para el reintegro de la Retención Laboral deberé presentar además, la respectiva Solvencia Laboral expedida por las autoridades del Ministerio del Trabajo competente con fecha posterior a la del Acta de Recepción Definitiva’.
5.- ‘Las retenciones señaladas en el Aparte 4º de este compromiso, no podrán ser reclamadas por mi hasta que los trabajos hayan sido recibidos a satisfacción del MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS RENOVABLES y el Acta de Recepción Definitiva (Unica) (sic), correspondiente, haya sido aprobada’.
6.- ‘Los gastos de movilización (viáticos y pasajes) que se originen en la ejecución de este Estudio o Proyecto, me serán cancelados por el MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS RENOVABLES y serán cargados a la partida a la cual esté imputado el mismo’.
7.- ‘EL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y DE LOS RECURSOS RENOVABLES podrá dejar sin efecto el presente compromiso, cuando lo considere conveniente a sus intereses, previa notificación por escrito’.
De la revisión de las documentales señaladas se desprende lo siguiente:
Que durante un período comprendido entre el 07 de enero de 1981 hasta el 01 de marzo de 1989, la hoy querellante suscribió quince contratos con el extinto Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables –hoy Ministerio del Poder Popular para el Ambiente- los cuales fueron denominados ‘Compromisos’, a fin de ejecutar varios programas de ordenación urbanística en la Región Capital, el Estado Miranda y el Litoral Central.
Que en los señalados contratos, la Administración pactó varias prerrogativas para la ejecución de los mismos, a saber:
En la condición supra identificada con el número 1 se observa que el extinto Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, estipuló una sanción derivada del incumplimiento del contrato, de una multa de UNO POR MIL (1/1000) del monto del presupuesto anexo, por cada día de retraso.
En la condición supra identificada con el número 3 se observa que el extinto Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, dispuso una condición de control sobre la culminación de los trabajos ejecutados por la ciudadana María Luisa Altuve, mediante la solicitud que debía hacer la referida ciudadana de ‘la elaboración de la correspondiente Acta de Recepción Definitiva’.
En la condición supra especificada con el número 7 se deduce que la Administración contempló la posibilidad de resolver de forma unilateral el contrato, ‘(…) cuando lo considere conveniente a sus intereses, previa notificación por escrito’.
En virtud de lo anterior, se observa que esos privilegios estipulados por el extinto Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, constituyen el régimen de prerrogativas del cual dispone la Administración Pública para llevar a cabo la ejecución de una actividad de interés nacional o un servicio público, el cual, en el presente caso consistió en la planificación y ordenación del territorio en las zonas del Litoral Central, Región Capital y Estado Miranda.
En razón de lo anteriormente expuesto, se puede concluir entonces que esos ‘compromisos’ en realidad corresponden con los denominados contratos administrativos y no con contratos de naturaleza laboral, ya que si bien es cierto que la Administración puede suscribir contratos sometidos al régimen previsto en la legislación laboral con profesionales altamente calificados y con una duración determinada, no menos cierto es que esos contratos están sujetos a unas características específicas que distan de la naturaleza de los contratos administrativos, las cuales responden a tres elementos fundamentales: la dependencia del trabajador con el patrono; el pago de un salario como contraprestación a la prestación del servicio, y la subordinación del trabajador sujeto a las órdenes del patrono, lo cual no se observa de manera expresa en el contenido de los contratos suscritos entre la querellante y el querellado.
Así las cosas, puede este órgano jurisdiccional concluir pues que la naturaleza de la relación existente entre la ciudadana María Luisa Altuve y el extinto Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Renovables derivó de la celebración de contratos Administrativos. Así se declara”. (Mayúsculas del fallo).

De tal manera que, dichas documentales no demuestran que la recurrente haya prestado sus servicios para el entonces Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (hoy Ministerio del Poder Popular para el Ambiente), bajo relación de dependencia ni subordinación, durante el período comprendido entre el 15 de agosto de 1980 y el 23 de febrero de 1989.
Siendo ello así, este Órgano Jurisdiccional, observa que el Juzgador de Instancia tomó en cuenta tanto los alegatos de la parte recurrente como las defensas esgrimidas por la representación judicial de la Procuraduría General de la República en el escrito de contestación de la presente acción, que resolvió todos los puntos controvertidos, sin incurrir en ambigüedades, desestimándose en consecuencia el vicio denunciado. Así se decide.
Del vicio de silencio de prueba:
Con relación al vicio delatado, la representación judicial de la parte recurrente adujo que el Tribunal de la causa en su decisión “(…) ignoró por completo, sin atribuir sentido o peso específico de ningún tipo a ninguno de los medios probatorios cursantes en autos, (…) tanto los promovidos por la querellante en copias certificadas emanadas de su expediente administrativo (…) como la promoción por parte de los abogados sustitutos de la Procuraduría General de la República del propio expediente administrativo de marras al procedimiento funcionarial (…)”, violando así “(…) la disposición del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil (…)”. (Negrillas del texto).
Ante tales planteamientos, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo considera pertinente resaltar que el vicio denunciado deriva de la inobservancia del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, que prevé de manera expresa que los jueces deben analizar y juzgar todas cuantas pruebas se hayan producido para decidir conforme a lo alegado y probado, según lo dispuesto en el artículo 12 eiusdem.
Sobre el particular, este Órgano Jurisdiccional ha precisado en anteriores oportunidades que “(…) no siempre el vicio de silencio de pruebas acarrea una violación al deber de pronunciamiento del Juez, ya que ello va a depender de si tal omisión es determinante para las resultas del proceso”, de modo tal que “sólo se produce cuando los medios de prueba objeto del silencio sean fundamentales para que el juez falle en torno a la pretensión que hubiere sido deducida” (Vid. Sentencia Nº 2008-175, de fecha 8 de febrero de 2008 caso: Segundo Ismael Romero), criterio que ha sido ratificado por esta Corte en decisiones números 2009-786 del 13 de mayo de 2009 y 2009-1063 del 17 de junio de ese mismo año). (Resaltado y subrayado de esta Corte).
En relación al vicio de silencio de pruebas denunciado, cabe señalar que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 00051, de fecha 11 de enero de 2006, (caso: Domingo Guarenas Laya Vs. Consejo de Apelaciones de la Universidad Central de Venezuela), precisó que sólo podrá hablarse del aludido vicio:
“(…) cuando el Juez en su decisión ignore por completo algún medio de prueba cursante en los autos, sin atribuirle sentido o peso específico de ningún tipo, y quede demostrado que dicho medio probatorio podría afectar el resultado del juicio; es decir, se verifica el silencio de pruebas cuando el sentenciador omite en el fallo cualquier mención de alguna de las pruebas aportadas por las partes y que constan en las actas del expediente, o cuando aun mencionando su existencia en el texto del fallo, se abstiene de analizar su contenido (…)”. (Negrillas del fallo).
En similar sentido, se pronunció esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, por medio de la sentencia N° 2008-2117, de fecha 20 de noviembre de 2008, (caso: Roque Faría Vs. el Ministerio del Poder Popular para la Educación).
Visto lo anterior, esta Corte reitera su criterio en cuanto que “(…) no basta que se alegue de manera genérica el vicio de silencio de pruebas, es decir, que señale que el a quo silenció ‘todas’ las pruebas, sino que se debe indicar con precisión a que prueba se refiere, señalando y demostrando la importancia de la prueba”, es decir, que es determinante para la resolución del caso”. (Vid. Sentencias de esta Corte números 2008-001113 y 2010-765, de fechas 19 de junio de 2008 y 3 de junio de 2010, casos: “Carlos Alberto Salas Pérez vs. Ministerio de Finanzas” y “José Manuel Vizcaya Aguilar Vs. Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención (Disip), (Hoy Servicio Bolivariano de Inteligencia Nacional (Sebin)”) (Resaltado de esta Corte).
En abundancia a ello, cabe destacar que el silencio de pruebas, al constituir un error de juzgamiento, trae consigo que éste deba tener influencia sobre la suerte de la controversia, así pues, desde luego la parte apelante no puede plantear su denuncia sino demuestra que un medio probatorio en específico tiene una influencia inmediata y determinante sobre el dispositivo, hasta el punto de que su análisis por parte del Juzgador de la primera instancia hubiera arrojado un dispositivo totalmente distinto al apelado.
De tal manera que si se pretende denunciar como silenciada una prueba que sólo demuestra hechos periféricos, mal podría dicha denuncia prosperar, evitándose con este criterio que se revoquen fallos por omisiones de valoraciones de pruebas que resultan irrelevantes a los efectos del tema a decidir (Vid. Sentencia de esta Corte Nº 2007-1288 de fecha 28 de noviembre de 2007, Caso: Freddy Ramón Manzano contra Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Interior y Justicia), ratificada mediante sentencia Nº 2012-2432, de fecha 22 de noviembre de 2012, (caso: Roberto J. Otero Vs. Banco Central de Venezuela).
Con base a lo expuesto, pasa esta Alzada a verificar si el fallo recurrido adolece del vicio en referencia, advirtiéndose que el apoderado judicial de la parte recurrente en su escrito de fundamentación de la apelación, se refirió a los medios probatorios “(…) promovidos por la querellante en copias certificadas emanadas de su expediente administrativo (…)”, ante el Tribunal de la causa. (Negrillas del escrito).
De la revisión efectuada al expediente judicial, se aprecia que corre inserto a los folios 105 al 106 del mismo, el escrito de promoción de pruebas, consignado por el abogado Reinaldo Miranda fajardo, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana María Luisa Altuve de Baran, mediante el cual promovió en el primer Capítulo “(…) el mérito favorable de los autos (…), particularmente de la actividad probatoria derivada de las copias certificadas de la documentación administrativa auténtica producida conjuntamente con el Escrito de la Querella y del contenido del correspondiente Expediente Administrativo (…)”. En el segundo y último Capítulo los “TESTIGOS: IRANIA JOSEFINA TORREALBA PALACIOS (…), OTTO RODOLFO COMAS PEDRAZA (…) y FRANCISCA LIENDO DE SIFONTES (…)”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
Asimismo, se observa que al folio 107 del mencionado expediente, corre inserto un auto dictado por el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 18 de mayo de 2011, a través del cual expuso que:
“(…) según jurisprudencia reiterada el mérito favorable de los autos no constituye un medio de prueba, conforme a lo dispuesto en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, en el cual el Juez se encuentra obligado a analizar todo lo alegado y probado en autos (…); en consecuencia esta Juzgadora se reserva analizar las actas que integran el referido expediente, para su apreciación en la definitiva (…)”.
De igual forma, en el mencionado escrito de promoción de pruebas (…) promueve (…) testimonial de los ciudadanos Irania Josefina Torrealba palacios, Otto Rodolfo Comas Pedraza y Francisca Liendo Sifontes (…). Al respecto, esta Juzgadora observa que es criterio de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia según sentencia Nº 0134 del 02 de marzo de 2005 (…) inadmitir pruebas testimoniales por ser manifiestamente ilegales de conformidad con lo previsto en el artículo 482 del Código de Procedimiento Civil, cuando la parte promovente no especifique el objeto del testimonio, no permitiéndole a la parte demandada controlar de que trata la declaración que pretende rindan los prenombrados ciudadanos; en tal sentido (…), esta Juzgadora niega la referida prueba testimonial”. (Negrillas del auto).
Con respecto al mérito favorable de autos, resulta pertinente hacer referencia al criterio esbozado a través de la sentencia Nº 00838, de fecha 29 de junio de 2011, proferida por la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal, ratificado en sentencias números 2595, 695 y 1096, de fechas 5 de mayo de 2005, 14 de julio de 2010 y 3 de noviembre de 2010, respectivamente, mediante las cuales expuso lo siguiente:
“(…) la solicitud de ‘apreciación del mérito favorable de autos’ no es un medio de prueba per se, sino la solicitud que hace el promovente de la aplicación del principio de la comunidad de la prueba que rige en el sistema probatorio venezolano y que el juez está en la obligación de emplear, de oficio, sin necesidad de alegación de parte, atendiendo igualmente al principio de exhaustividad”. (Subrayado de la Sala).
De tal forma que, el aludido -mérito favorable de lo cursante en autos-cuando se promueve en forma genérica sin delimitarse cuál o cuáles son los documentos que se quiere sean valorados por el Juez en la sentencia de fondo, configura una invocación al principio de la exhaustividad, previsto en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, y en ningún caso, un medio probatorio sometido a las normas adjetivas de nuestro ordenamiento jurídico.
De igual modo, cabe destacar que las documentales a que hace referencia en el Capítulo I del indicado escrito, derivan de los antecedentes administrativos de la ciudadana María Luisa Altuve de Baran, las cuales fueron apreciadas por el Tribunal de la causa, al señalar éste en el fallo recurrido lo siguiente:
“(…) corresponde realizar una revisión de los contratos traídos por la administración (sic), los cuales deben ser valorados como una tercera categoría de prueba documental, cuyo valor probatorio resulta asimilable a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, en los términos establecidos en el artículo 1.363 del Código Civil, y hacen fe del hecho material de las declaraciones allí contenidas, hasta prueba en contrario, debido a que están contenidos dentro del expediente administrativo (…) y siendo que su contenido no fue atacado, se toma como cierto, y al respecto se observa lo siguiente:
-Consta al folio 5 ‘Compromiso para Ejecución de Trabajos Menores’ Nro. DOT-36 fecha 07/01/81 (sic), mediante el cual la ciudadana María Luisa Altuve se comprometió con el extinto Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables a ejecutar trabajos del ‘Esquema de Ordenamiento del Jarillo La Enea’, en un plazo de seis meses a partir de la firma del referido compromiso.
-Consta al folio 29 ‘Compromiso para Ejecución de Trabajos Menores’ Nro. 2EP-01 de fecha 01/07/81 (sic), mediante el cual la ciudadana María Luisa Altuve, se comprometió con el extinto Ministerio (…) a ejecutar el ‘Estudio Esquema de Ordenamiento de Paracotos’, en un plazo de seis meses a partir de la firma del referido compromiso.
-Consta al folio 58 ‘Compromiso para Ejecución de Trabajos Menores’ Nro. DOT-8236 de fecha 04/01/82 (sic), mediante el cual la ciudadana María Luisa Altuve, se comprometió con el extinto Ministerio (…) a ejecutar la ‘Definición y Contol (sic) de Uso de Tierras en la Parroquia Carayaca. Aspectos Turisticos (sic) Recreacionales’, en un plazo de doce meses a partir de la firma del referido compromiso.
-Consta al folio 124 ‘Compromiso para Ejecución de Trabajos Menores’ Nro. OTZ-8348 de fecha 05/01/83 (sic), mediante el cual la ciudadana María Luisa Altuve, se comprometió con el extinto Ministerio (…) a ejecutar ‘Reglamentación de uso de la zona protectora del Litoral Central’ en un plazo de doce meses a partir de la firma del referido compromiso.
-Consta al folio 143 ‘Compromiso para Ejecución de Trabajos Menores’ Nro. 7-841 03 de fecha 01/03/84 (sic), mediante el cual la ciudadana María Luisa Altuve, se comprometió con el extinto Ministerio (…) a ejecutar las ‘Áreas de Expansión de los Centros Poblados de Carayaca’, en un plazo de cuatro meses a partir de la firma del referido compromiso.
- Consta al folio 155 ‘Compromiso para Ejecución de Trabajos Menores’ Nro. DOZ-84207 de fecha 02/07/84 (sic), mediante el cual la ciudadana María Luisa Altuve, se comprometió con el extinto Ministerio (…) a ejecutar el ‘Plan de Ordenación del Territorio para el Estado Miranda’, en un plazo de seis meses a partir de la firma del referido compromiso.
- Consta al folio 174 ‘Compromiso para Ejecución de Trabajos Menores’ Nro. 85-69 de fecha 02/04/85 (sic), mediante el cual la ciudadana María Luisa Altuve, se comprometió con el extinto Ministerio (…) a ejecutar ‘Plan de Transporte y las redes de Comunicación del Estado Miranda’ en un plazo de cuatro meses a partir de la firma del referido compromiso.
- Consta a los folios 228 y 229 ‘Compromiso para Ejecución de Trabajos Menores’ (…) POA-Zona I, Nro. 2 de fecha 06/01/86 (sic), mediante el cual, la ciudadana María Luisa Altuve, se comprometió con el extinto Ministerio (…) a ejecutar ‘Las Redes de Comunicación y su Distribución en el Estado Miranda’ en un plazo de seis meses a partir de la firma del referido compromiso.
- Consta al folio 248 ‘Compromiso para Ejecución de Trabajos Menores’ (…) POA-ZI-Nro. 3, de fecha 03/07/86 (sic) mediante el cual la ciudadana María Luisa Altuve, se comprometió con el extinto Ministerio (…) a ejecutar ‘Análisis y Revisión de las Zonas Protectoras Existentes en la Región Capital’ en un plazo de seis meses a partir de la firma del referido compromiso.
- Consta al folio 291 ‘Compromiso para Ejecución de Trabajos Menores’ Nro. 86 480, de fecha 09/12/86 (sic), mediante el cual la ciudadana María Luisa Altuve, se comprometió con el extinto Ministerio (…) a ejecutar ‘Tendencias de la Problemática en las Zonas Protectoras Existentes en la Región Capital’ en un plazo de tres meses a partir de la firma del referido compromiso.
- Consta al folio 319 ‘Compromiso para Ejecución de Trabajos Menores’ (…) POA- ZI-Nro. 3, de fecha 03/04/87 (sic), mediante el cual la ciudadana María Luisa Altuve, se comprometió con el extinto Ministerio (…) a ejecutar ‘Imagen Actual y Prospectiva de la Zona Protectora del Litoral Central’ en un plazo de nueve meses a partir de la firma del referido compromiso.
- Consta al folio 353 ‘Compromiso para Ejecución de Trabajos Menores’ Nro. 87 614, de fecha 15/10/87 (sic), mediante el cual la ciudadana María Luisa Altuve, se comprometió con el extinto Ministerio (…) a ejecutar ‘Los Servicios Turísticos Recreacionales Existentes en el Sector del Litoral Central’ en un plazo de un mes y medio a partir de la firma del referido compromiso.
- Consta al folio 361 ‘Compromiso para Ejecución de Trabajos Menores’ Nro. 88-Z1-06, de fecha 01/07/88 (sic), mediante el cual la ciudadana María Luisa Altuve, se comprometió con extinto Ministerio (…) a ejecutar ‘Áreas de expansión de los Centros Poblados: Tapipa – Panaquire - El Clavo’ en un plazo de seis meses a partir de la firma del referido compromiso.
- Consta al folio 376 ‘Compromiso para Ejecución de Trabajos Menores’ Nro. 89-Z1-01, fecha 01/03/89 (sic), mediante el cual la ciudadana María Luisa Altuve, se comprometió con el extinto Ministerio a ejecutar ‘Definición Área de Expansión y Variables Ambientales Urbanas del Centro Poblado Tacata (sic)’ en un plazo de seis meses a partir de la firma del referido compromiso.
…Omissis…
De la revisión de las documentales señaladas se desprende lo siguiente:
Que durante un período comprendido entre el 07 de enero de 1981 hasta el 01 de marzo de 1989, la hoy querellante suscribió quince contratos con el extinto Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables -hoy Ministerio del Poder Popular para el Ambiente- los cuales fueron denominados ‘Compromisos’, a fin de ejecutar varios programas de ordenación urbanística en la Región Capital, el Estado Miranda y el Litoral Central.
Que en los señalados contratos, la Administración pactó varias prerrogativas para la ejecución de los mismos (…).
En virtud de lo anterior, se observa que esos privilegios estipulados por el extinto Ministerio (…) constituyen el régimen de prerrogativas del cual dispone la Administración Pública para llevar a cabo la ejecución de una actividad de interés nacional o un servicio público, el cual, en el presente caso consistió en la planificación y ordenación del territorio en las zonas del Litoral Central, Región Capital y Estado Miranda.
…Omissis…
Verificado lo anterior, se observa que consta a los folios 403 al 412 del expediente administrativo, Memorando Nro. 517, de fecha 15 de abril de 2010, emanado de la Consultoría Jurídica del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente anteriormente Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables- mediante el cual se emitió respuesta a la hoy querellante respecto a la solicitud de reconocimiento de los años de antigüedad prestados por ella en condición de funcionario público como contratada durante el período comprendido entre el día 15 de agosto de 1980 hasta el día 23 de febrero de 1989.
De la revisión del contenido del mismo se desprende que el fundamento de hecho de la referida comunicación atendió a la naturaleza de los contratos suscritos entre la ciudadana María Luisa Altuve y el extinto Ministerio (…) concluyéndose que no existía relación laboral alguna entre las partes, tal como se lee del extracto del Memorando que riela al folio 409 del expediente administrativo, que establece lo siguiente: ‘se evidencia con claridad lampante, que entre dicha ciudadana y el ministerio (sic) no existía relación laboral alguna (…)’.
Visto lo anterior, y determinada la naturaleza de la relación existente entre la querellante y el extinto Ministerio (…) como derivadas de contratos administrativos, puede concluirse consecuentemente que la Administración determinó de forma correcta los motivos en que se fundamentó se decisión, haciendo una expresión clara de los mismos en el acto administrativo.
…Omissis…
En tal sentido, en el presente caso se observa que el contenido de la respuesta dirigida a la ciudadana María Luisa Altuve en el Memorando Nro. 517, de fecha 15 de abril de 2010, emanado de la Consultoría Jurídica del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, negó la solicitud de reconocimiento de los años de antigüedad prestados por la referida ciudadana en condición de funcionario público como contratada durante el período comprendido entre el día 15 de agosto de 1980 hasta el día 23 de febrero de 1989, por no considerar que la naturaleza de los contratos ejecutados por ella tuviera carácter laboral o funcionarial.
…Omissis…
De conformidad con al (sic) análisis realizado precedentemente, debe este Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declarar sin lugar la presente querella. Así se decide”. (Mayúsculas del fallo).
Después de un examen exhaustivo de los argumentos expuestos por el apoderado judicial de la recurrente, la sentencia recurrida, las restantes actas que conforman el expediente judicial y los antecedentes administrativos, considera esta Corte que el Juzgador de Instancia, al tomar su decisión, actuó conforme a derecho al valorar los documentos cursantes en el expediente administrativo ya que de la revisión efectuada al mismo en modo alguno conllevaría a arribar a una conclusión distinta a la adoptada por el Juzgado a quo, es por ello que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo debe desechar la delación del vicio de silencio de pruebas. Así se decide.
Con base en las precedentes consideraciones, resulta forzoso para esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, declarar sin lugar la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la ciudadana María Luisa Altuve de Baran, y en consecuencia, confirma la sentencia dictada por el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, el 17 de abril de 2013. Así se decide.
IV
DECISIÓN
En virtud de los planteamientos precedentemente expuestos, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta en fecha 31 de mayo de 2013, por el abogado Reinaldo Miranda Fajardo, actuando con el carácter de apoderado judicial de la recurrente, contra la sentencia dictada el 17 de abril de 2012, por el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró “SIN LUGAR” el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el abogado Reinaldo Miranda Fajardo, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana MARÍA LUISA ALTUVE DE BARAN, ambos identificados supra, contra la República Bolivariana de Venezuela por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL AMBIENTE.
2.- SIN LUGAR la apelación ejercida.
3.-CONFIRMA la sentencia apelada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los once (11) días del mes de junio de dos mil catorce (2014). Años 204° de la Independencia y 155° de la Federación.
El Juez Presidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Juez Vicepresidente,

ENRIQUE LUIS FERMÍN VILLALBA

El Juez,

GUSTAVO VALERO RODRÍGUEZ

El Secretario Accidental,

JAIME SANDOVAL

AJCD/54
Exp. AP42-R-2013-000975

En fecha ____________ (_____) de ____________ de dos mil catorce (2014), siendo la (s) ____________ de la _____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2014- ___________.

El Secretario Accidental.