EXPEDIENTE Nº AP42-G-2013-000464 JUEZ PONENTE: ENRIQUE LUIS FERMÍN VILLALBA El 2 de diciembre de 2013, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el Oficio Nro. 13-1506, de fecha 25 de noviembre del mismo año, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, a través del cual remitió el expediente contentivo de la demanda por abstención o carencia, interpuesto por la ciudadana JUDITH CAROLINA VILLALBA BLANCO, titular de la cédula de identidad Nº 5.303.132, representada judicialmente por el abogado Daniel Antonio Villalba Piñeiro, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 150.565, contra la supuesta omisión administrativa realizada por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA (SUNAVI), ante una solicitud de “refugio temporal o solución habitacional definitiva” a favor de la ciudadana Yenni Luzmil Coboruco. Dicha remisión se efectúo en virtud de la declinatoria hecha por el referido Juzgado Superior mediante sentencia de fecha 25 de noviembre de 2013, mediante la cual declaró su incompetencia y declinó la misma en favor de las Cortes de lo Contencioso Administrativo. En fecha 3 de diciembre de 2013, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, por auto de la misma fecha, se designó Ponente al ciudadano Juez Alejandro Soto Villasmil, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que esta Corte dictara la decisión correspondiente. En la misma fecha, se pasó el presente expediente al ciudadano Juez Ponente. Mediante decisión Nº 2013-2702, dictada en fecha 16 de diciembre de 2013, esta Corte declaró su competencia para conocer de la presente controversia, admitiéndola, y ordenando la aplicación del procedimiento breve contemplado en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Asimismo, ordenó notificar a la ciudadana Judith Carolina Villalba, a la Fiscalía y Procuraduría General de la República, así como a la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda, requiriéndole a esta última la presentación del informe relacionado con el caso. En fecha 13 de enero de 2014, se libraron los oficios y boletas de notificación correspondientes. En fecha 16 de enero de 2014, se dejó constancia de las notificaciones practicadas a la ciudadana Judith Carolina Villalba, Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, Superintendente Nacional de Arrendamiento de Vivienda. En fecha 23 de enero de 2014, los abogados Félix Medina Gladmar Tovitto, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 48.177 y 57.542, actuando en representación de la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda, consignaron escrito de informes, así como el expediente administrativo vinculado a la presente causa. En esa misma fecha, se dejó constancia de la notificación practicada a la Fiscalía General de la República. El día 13 de marzo de 2014, se dejó constancia de la notificación practicada a la Procuraduría General de la República. En fecha 20 de marzo de 2014, se fijó la oportunidad para la celebración de la audiencia oral, quedando pautada para el miércoles 2 de abril del año en curso, a las 12:30 p.m. En fecha 2 de abril de 2014, ocasión pautada para la celebración de la audiencia, se dejó constancia de la comparecencia de ambas partes, así como de la abogada Antonieta de Gregorio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 35.990, actuando en representación del Ministerio Público, quien consignó escrito de informes. En esa misma fecha, ordenó pasar el expediente al Juez ponente. En fecha 5 de mayo de 2014, por cuanto en fecha 2 de mayo de 2014, fue reconstituido este Órgano Jurisdiccional, en virtud de la incorporación del Dr. Enrique Luis Fermín Villalba y mediante sesión de esa misma fecha, fue elegida la nueva Junta Directiva, la cual quedó constituida de la siguiente manera: Alexis José Crespo Daza, Juez Presidente; Enrique Luis Fermín Villalba, Juez Vicepresidente; y Gustavo Valero Rodríguez, Juez; por tanto, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Asimismo, se reasignó la ponencia al Juez Enrique Luis Fermín Villalba. En fecha 14 de mayo de 2014, habiendo vencido el lapso provisto, se ordenó pasar el expediente al Juez ponente. Así, realizado el estudio de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previo a las siguientes consideraciones: I DE LA DEMANDA POR ABSTENCIÓN O CARENCIA En fecha 15 de noviembre de 2013, la ciudadana Judith Carolina Villalba, representada judicialmente por el abogado Daniel Antonio Villalba, antes identificados, interpuso demanda por abstención o carencia en contra de la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda, con base en las siguientes consideraciones: Indicó, que “[e]l día 5 de febrero de 2013, se introdujo un escrito dirigido a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ARRENDAMIENTO Y HÁBITAT [sic] (S.U.N.A.V.I), el cual fue signado con el número de expediente MC-00096/13-01, con la finalidad de dar cumplimiento a lo establecido en la Ley Contra los Desalojos Arbitrarios y así poder cumplir con agotar la vía administrativa para poder ejecutar la sentencia definitivamente firme que en [su] favor dict[ó] el Tribunal Superior Sexto en lo civil de fecha 28 de junio de 2010, el cual declaró INADMISIBLE RECURSO DE APELACIÓN intentado por la ciudadana YENNI LUZMIL COBORUCO, esto en juicio que por Desalojo [siguen] en contra de la nombrada ciudadana, sobre un inmueble de la propiedad de [su] representada ubicado en la Avenida Miguel Ángel, Residencias Hilton, Planta Baja, Apartamento número 3, Urbanización Colinas de Bello Monte, Municipio Baruta del Estado Miranda, una vez admitido dicho procedimiento ante el ente administrativo, en fecha 3 de abril de 2013, se consign[ó] por ante la referida Superintendencia copia del auto del Tribunal de la Causa que decret[ó] la suspensión del proceso hasta tanto se cumpla con el procedimiento administrativo pautado en la Ley.” (Destacado y mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte]. Siguió relatando, que “[…] el 21 de mayo de 2013 se consignó por ante el Tribunal de la causa el Juzgado Cuarto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, oficio emanado de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ARRENDAMIENTO Y HABITAT [sic] (S.U.N.A.V.I) número MC-0677/04-13, de fecha 09 de abril de 2013, donde se manifestaba que se había cumplido con el requisito de agotar la vía administrativa, por lo que el tribunal de la causa en fecha 28 de mayo de 2013 decidió notificar a la parte demandada […] y de igual manera notificar a la [Superintendencia de autos] para notificarles de la reanudación de la […] causa y, que la primera le informara al Tribunal si poseía vivienda y la segunda para que la Superintendencia se diera por notificada de la reanudación de la misma.” (Destacado y mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte]. Acotó, que “[e]n fecha 18 de junio de 2013 se notific[ó] efectivamente a la [Superintendencia] a las 10:20 am, igualmente en fecha 28 de junio de 2013, fue notificada la parte demandada, sin que a la [presente fecha] esta haya dado respuesta al Tribunal.” [Corchetes de esta Corte]. Por otra parte, señaló que “[…] en fecha 8 de agosto de 2013, se realizó una solicitud por escrito al Tribunal de la causa con la finalidad de que [procediera] al desalojo definitivo del Inmueble antes señalado, y [ese] decidió en fecha 14 de agosto de 2013 que se debía notificar nuevamente a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ARRENDAMIENTO Y HABITAT [sic] (S.U.N.A.V.I), para que le notifique al Tribunal cuando disponga de un refugio temporal o solución habitacional definitiva a la parte demandada, ya que la demandada desde su notificación […] no había informado al Tribunal si poseía vivienda o no.” (Destacado y mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte]. Manifestó, que “[e]l día 23 de octubre de 2013 [la representación judicial de la demandante] consignó ante la [Superintendencia] un escrito donde se le inform[ó] el refugio donde hay cupo para que [dicha Superintendencia] le notifique al Tribunal de la causa [siendo que a] la presente fecha la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ARRENDAMIENTO Y HABITAT [sic] (S.U.N.A.V.I) no le ha respondido al Tribunal de la causa si le asignó una solución habitacional definitiva o si le consiguió un refugio temporal a la demandada, por lo que [su] representada aún se mantiene sin poder ocupar su vivienda y además de [eso] está viviendo en condiciones de hacinamiento en un apartamento de unos familiares ubicado en los Cortijos, municipio Sucre del Estado Miranda, el cual se le está solicitando el desalojo […]” (Destacado y mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte]. Agregó, que “[…] la obligación administrativa incumplida por parte del administrador [sic] en cuanto a responder a la petición formulada […] toda vez que habiendo sido recibida en fecha 18 de junio de 2013, y la segunda notificación la cual hizo [la hoy demandante] en fecha 23 de octubre de 2013 y de la cual no [han] obtenido respuesta, se evidencia que ha transcurrido con creces el artículo 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (L.O.P.A.), sin que [su] representada y el mismo Tribunal de la causa haya obtenido alguna respuesta formal por escrito, es por lo que se [interpuso] forzosamente el presente recurso de Abstención, para hacer valer el derecho a la obtención de una respuesta oportuna y adecuada al derecho que tiene [su] representada […]” [Corchetes de esta Corte]. Destacó, que el presente recurso es interpuesto de manera tempestiva pues “una vez vencido el lapso establecido en el artículo 5 [de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos] se produjo el incumplimiento de pronunciamiento […] denunciado y, por consiguiente, nació para [su] representada el derecho a ejercer válidamente el recurso en cuestión por ante la jurisdicción contencioso administrativa.” [Corchetes de esta Corte]. Consideró, que al no obtener respuesta alguna por parte de la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda “[…] se han violentado Derechos y Garantías Constitucionales y disposiciones de[l] Ordenamiento Jurídico vigente, a saber: artículo 26, 51, 82, 115 de la Constitución de la República bolivariana de Venezuela.” [Corchetes de esta Corte]. De manera conclusiva denunciaron que “[…] la citada Institución, incumplió y sigue incumpliendo con el deber constitucional de dar oportuna y adecuada respuesta a la petición recibida en fecha […] 18 de junio de 2013 y en fecha 23 de octubre de 2013, toda vez que hasta la fecha se ha dejado indefinidamente sin respuesta la referida petición de informar si hay disponibilidad en los refugios, para proceder al desalojo definitivo y [su] representada pueda ocupar su vivienda, por lo que estamos en presencia de una caso en el cual se configur[ó] un típico supuesto de relación entre una obligación de la Administración a cumplir determinados actos, y el cumplimiento de dicha obligación –que mal podría entenderse como silencio administrativo, porque la Administración se abstu[vo] de dictar el acto requerido-, es el motivo del presente recurso [por tanto] considerar lo contrario sería desnaturalizar el objeto de la pretensión, además que la figura del silencio administrativo negativo es inefectiva como protección de los derechos de los particulares, en los casos de la inacción primario de la Administración, tal y como ha ocurrido en el caso de [su] representada, cuya garantía jurídica, cabe recalcar está en el Recurso por Abstención o Carencia y no en el silencio denegatorio.” [Corchetes de esta Corte]. Por todo lo anterior, solicitó sea admitida y declarada con lugar la demanda por abstención o carencia interpuesta, y en consecuencia, se ordene a la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda “[…] a que cumpla con el mandato de la oportuna y adecuada respuesta que consagra el citado artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para que sea atendida conforme a derecho la petición de ubicación de conseguirle cupo a la demandada en un refugio y lo notifique al Tribunal de la causa para así proceder al desalojo de la vivienda y [su] representada pueda habitar su vivienda.” [Corchetes de esta Corte]. II DE LOS INFORMES DE LA DEMANDADA En fecha 23 de enero de 2014, los abogados Félix Medina y Gladmar Tovitto, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 48.177 y 57.542, actuando en representación de la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda, consignaron escrito de informes en el cual plantearon las siguientes defensas: En relación a la abstención denunciada, por no dar “[…] respuesta a la provisión de refugio solicitado por el Juzgado 4to de municipio de la Circunscripción judicial del Área Metropolitana de Caracas, oficio N 483-2013, de fecha 14/08/2013 […]”, oponen que “[…] el artículo 13 ordinal 2 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley contra el Desalojo y la Desocupación Arbitraria de Viviendas , reza lo siguiente: […] [el Juez] 2. Remitirá al Ministerio competente en materia de hábitat y vivienda una solicitud mediante la cual dicho órgano del Ejecutivo Nacional disponga la provisión de refugio temporal o solución habitacional definitiva para el sujeto afectado por el desalojo y su grupo familiar, si este manifestare no tener lugar donde habitar. En todo caso, no se procederá a la ejecución forzosa sin que se garantice el destino habitacional de la parte afectada, por ser este un derecho de interés social e inherente a toda persona.” (Destacado del original) [Corchetes de esta Corte]. Razonan que, “De la norma antes citada se puede inferir que, es el Ministerio en materia de hábitat y vivienda como representante del Ejecutivo Nacional el competente para dar solución a la provisión de refugios temporal o solución habitacional definitiva: solo correspondiéndole a la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda lo establecido en el artículo 49 de Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, que es comprobar si el arrendatario o arrendataria no posee lugar donde habitar, como órgano competente para tal situación la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda solicita los datos del domicilio procesal del demandado para que sea citado en esta sede administrativa y manifieste si tiene o no un lugar donde habitar, para que posteriormente sea el Ministerio competente en la materia de vivienda y hábitat el encargado de darle solución definitiva al problema planteado por el arrendatario o arrendataria.” Explicaron que, el anterior razonamiento se hace “[…] en virtud de los oficios objetos del recurso, en los cuales se les solicita a esta Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda notifique a ese honorable Tribunal cuando disponga de un refugio temporal o solución habitacional definitivo a la parte demandada”, puesto que “[…] se desprende del análisis tanto del artículo 13 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley contra el Desalojo y la Desocupación Arbitraria de Viviendas y el artículo 49 de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, que el presente recurso es inoficioso, ya que no es la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda quien designa o provee el refugio que la Ley ordena, sino es el Ministerio de Vivienda y Hábitat.” Rechazaron la alegada violación de “[…] los artículos 26, 51, 82, 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, […] pues de una revisión exhaustiva de las actas que conforman el expediente administrativo, ciudadano juez, no se evidencian violaciones legales ni constitucionales, ya que desde su génesis [han] estado apegado a la legalidad, salvaguardando los derechos de la recurrente.” [Corchetes de esta Corte]. Aclararon que “[…] es un hecho notorio, que el Estado no posee la cantidad de refugios necesarios para dar respuesta a la designación de estos y puedan las causas judiciales ser ejecutadas.” Expusieron que, “[…] por cuanto el presente recurso tiene como finalidad dar respuesta a la supuesta falta de Omisión, Carencia o Vía de Hecho que motivo [sic] a la recurrente a solicitar el presente procedimiento judicial y por cuanto la misma ya tiene una respuesta según oficio Nº 000396-04/11/2013 de fecha 04 de noviembre de 2013 y que riela en el folio 79 del expediente administrativo remitido a esa Corte, resulta manifiestamente inoficiosa e inútil, la solicitud del recurso de Abstención o Carencia interpuesta […]”. III DEL ESCRITO DE OPINIÓN FISCAL En fecha 2 de abril de 2014, la abogada Antonieta de Gregorio, actuando en representación del Ministerio Público, consignó escrito de informes en el cual expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho: Expuso, en base al artículo 13 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley contra el Desalojo y la Desocupación Arbitraria de Viviendas, y concatenado “[…] con respuesta dada por la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda, se aprecia que este órgano administrativo, le respondió al Juzgado Cuarto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, atiente [sic] a numeral [sic] primero del artículo 13, no obstante la norma prevé que ‘[…] el funcionario judicial debe remitir al Ministerio competente en materia de hábitat y vivienda una solicitud mediante la cual dicho órgano disponga la provisión de refugio temporal o solución habitacional definitiva para el sujeto afectado por el desalojo y su grupo familiar, si éste manifestare no tener lugar donde habitar’.” Estimó, “[…] que la presente demanda por abstención, no puede prosperar por cuanto, el hecho omitido está atribuido a otra autoridad, distinta a la demandada, visto que la solicitud de ‘refugio temporal o solución habitacional definitiva’ le corresponde ser decidida por el Ministro del poder Popular para la Vivienda y Hábitat, que es una autoridad distinta al SUNAVI; que adicionalmente no consta en autos, que el Juzgado Cuarto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, la haya practicado [sic] a esa autoridad; y por otra, este tipo de demandas no tiene por objeto sustituir los procedimientos legalmente establecidos en el ordenamiento jurídico tendentes a resolver una determinada situación jurídica; es decir, por esta vía no se logra la solución a una controversia que se debe ventilar ante los Juzgados de Primera Instancia Civil, previo agotamiento de todas sus instancias, conforme a las leyes especiales que rigen la materia de desalojo, y no por ante un procedimiento breve, previsto en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Administrativa.” IV CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Declarada como ha sido la competencia de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante decisión Nº 2702 de fecha 16 de diciembre de 2013, y habiéndose admitido y sustanciado el presente recurso de abstención o carencia, este Órgano Colegiado pasa a conocer de la controversia planteada, y al efecto se observa: Que los hechos que dieron origen a la presente controversia se remontan al “[…] día 5 de febrero de 2013, se introdujo un escrito dirigido a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ARRENDAMIENTO Y HÁBITAT [sic] (S.U.N.A.V.I), el cual fue signado con el número de expediente MC-00096/13-01, con la finalidad de dar cumplimiento a lo establecido en la Ley Contra los Desalojos Arbitrarios y así poder cumplir con agotar la vía administrativa para poder ejecutar la sentencia definitivamente firme que en [su] favor dict[ó] el Tribunal Superior Sexto en lo Civil de fecha 28 de junio de 2010, el cual declaró INADMISIBLE el RECURSO DE APELACIÓN intentado por la ciudadana YENNI LUZMIL COBORUCO, esto en juicio que por Desalojo [siguen] en contra de la nombrada ciudadana, sobre un inmueble de la propiedad de [su] representada ubicado en la Avenida Miguel Ángel, Residencias Hilton, Planta Baja, Apartamento número 3, Urbanización Colinas de Bello Monte, Municipio Baruta del Estado Miranda, una vez admitido dicho procedimiento ante el ente administrativo, en fecha 3 de abril de 2013, se consign[ó] por ante la referida Superintendencia copia del auto del Tribunal de la Causa que decret[ó] la suspensión del proceso hasta tanto se cumpla con el procedimiento administrativo pautado en la Ley.” (Destacado y mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte]. Así, la presente acción tiene como propósito atacar la presunta omisión en la que habría incurrido la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda, al “[…] deber constitucional de dar oportuna y adecuada respuesta a la petición recibida en fecha […] 18 de junio de 2013 y en fecha 23 de octubre de 2013, toda vez que hasta la fecha se ha dejado indefinidamente sin respuesta la referida petición de informar si hay disponibilidad en los refugios, para proceder al desalojo definitivo y [su] representada pueda ocupar su vivienda, por lo que estamos en presencia de una caso en el cual se configur[ó] un típico supuesto de relación entre una obligación de la Administración a cumplir determinados actos, y el cumplimiento de dicha obligación –que mal podría entenderse como silencio administrativo, porque la Administración se abstu[vo] de dictar el acto requerido-, es el motivo del presente recurso [por tanto] considerar lo contrario sería desnaturalizar el objeto de la pretensión, además que la figura del silencio administrativo negativo es inefectiva como protección de los derechos de los particulares, en los casos de la inacción primario de la Administración, tal y como ha ocurrido en el caso de [su] representada, cuya garantía jurídica, cabe recalcar está en el Recurso por Abstención o Carencia y no en el silencio denegatorio.” [Corchetes de esta Corte]. Visto el objeto de la pretensión deducida , esta Corte aprecia que la presente acción se dirige a atacar una alegada inactividad prolongada por parte de la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda, por lo cual, dadas las características particulares que rodean a este tipo de procesos, se hace indispensable para esta Corte señalar, en primer lugar, con relación al alcance del recurso contencioso administrativo por abstención o carencia -hoy día demanda por abstención o carencia-, tal y como ha sido apuntado por esta Corte, por ejemplo, mediante sentencia de fecha 15 de diciembre de 2009 [Caso: Federación de Asociaciones de Profesores Universitarios de Venezuela (FAPUV) Vs. el Consejo Nacional de Universidad]; que el mismo constituye un medio procesal que pretende el cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida, que le viene impuesta a la Administración por el ordenamiento jurídico [Véase sentencia Nº 547 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 6 de abril de 2004 (Caso: Ana Beatriz Madrid Agelvis)]. En complemento de lo anterior, es menester señalar que es universalmente aceptado por la doctrina que la actividad de la Administración Pública se manifiesta en las disposiciones de carácter general y naturaleza reglamentaria, así como en los actos administrativos de efectos particulares, o por supuesto, también a través de los actuaciones bilaterales como lo son aquellas de carácter contractuales o convencional; en cambio, cuando se intenta definir que constituye inactividad por parte de la Administración, y aún más importante, que tipo de inactividad es susceptible de ser condenada en sede jurisdiccional, construir una idea única sobre este concepto se torna mucho más complicado. Por ejemplo, el Diccionario de la Real Academia Española define la inactividad como “carencia de actividad”, sin embargo, en el campo de las ciencias jurídicas, especialmente en el derecho administrativo, dicho concepto adquiere diversos matices que dificultan la posibilidad de definirla tan fácilmente. Así, nos encontramos con que el autor español Marco Gómez Puente, parte de un concepto bastante amplio considerando a la inactividad como la “[…] omisión por la Administración de toda actividad, jurídica o material, legalmente debida y materialmente posible […]” (Véase GÓMEZ PUENTE, Marcos – “La inactividad de la Administración”. Cizur Menor, Aranzadi-Thomson, 2002). De este modo, bajo la concepción expuesta en el párrafo anterior, la obligación que se dice incumplida por la Administración no necesariamente debe poseer las características de específica, sino que por el contrario, abarca toda obligación administrativa incumplida. No obstante lo anterior, e independientemente del concepto de inactividad que se acoja, resulta indiscutible que ante una eventual falta de pronunciamiento ante las peticiones dirigidas por los particulares a los órganos de la Administración Pública, el medio procesal idóneo del cual pueden y deben hacer uso a los fines de lograr la respuesta o decisiones de dicha petición, es la acción por abstención o carencia, de manera que toda pretensión del actor que persiga dicho fin, debe ventilarse a través del mencionado recurso. En ese mismo contexto, el artículo 51 de nuestra Constitución, el cual consagra el derecho de petición, el cual estipula: “Artículo 51° Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos o éstas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta. Quienes violen este derecho serán sancionados o sancionadas conforme a la ley, pudiendo ser destituidos o destituidas del cargo respectivo.” [Destacado y subrayado de esta Corte]. Como puede observarse, el citado artículo consagra el derecho de petición de la forma más amplia y atendiendo a una orientación finalística, destinada al cumplimiento de una actividad de control de la función pública. De allí que la norma expresamente establezca la obligación que tiene todo funcionario o funcionaria pública de dar oportuna y adecuada respuesta. Este calificativo se encuentra referido no sólo a la obligación de dar una oportuna repuesta, sino que fundamentalmente, se concrete la resolución del asunto solicitado, sin que ello implique el reconocimiento a favor de los ciudadanos de que lo solicitado tenga que ser necesariamente aceptado. En tal sentido, el derecho de petición es crecientemente considerado como un derecho universal, por cuanto resulta inimaginable que los ciudadanos de un Estado moderno, carezcan de garantías constitucionales que velen por el mismo. En Venezuela, además de la consagración general del derecho de petición prevista en el ya citado artículo 51 de nuestra Constitución, esta también contempla otras manifestaciones de este derecho, como lo son aquellas contenidas en los artículos 28, 31 y 143, que disponen: “Artículo 28. Toda persona tiene el derecho de acceder a la información y a los datos que sobre sí misma o sobre sus bienes consten en registros oficiales o privados, con las excepciones que establezca la ley, así como de conocer el uso que se haga de los mismos y su finalidad, y de solicitar ante el tribunal competente la actualización, la rectificación o la destrucción de aquellos, si fuesen erróneos o afectasen ilegítimamente sus derechos. Igualmente, podrá acceder a documentos de cualquier naturaleza que contengan información cuyo conocimiento sea de interés para comunidades o grupos de personas. Queda a salvo el secreto de las fuentes de información periodística y de otras profesiones que determine la ley. […Omissis…] Artículo 31. Toda persona tiene derecho, en los términos establecidos por los tratados, pactos y convenciones sobre derechos humanos ratificados por la República, a dirigir peticiones o quejas ante los órganos internacionales creados para tales fines, con el objeto de solicitar el amparo a sus derechos humanos. El Estado adoptará, conforme a procedimientos establecidos en esta Constitución y la ley, las medidas que sean necesarias para dar cumplimiento a las decisiones emanadas de los órganos internacionales previstos en este artículo. […Omissis…] Artículo 143. Los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a ser informados e informadas oportuna y verazmente por la Administración Pública, sobre el estado de las actuaciones en que estén directamente interesados e interesadas, y a conocer las resoluciones definitivas que se adopten sobre el particular. Asimismo, tienen acceso a los archivos y registros administrativos, sin perjuicio de los límites aceptables dentro de una sociedad democrática en materias relativas a seguridad interior y exterior, a investigación criminal y a la intimidad de la vida privada, de conformidad con la ley que regule la materia de clasificación de documentos de contenido confidencial o secreto. No se permitirá censura alguna a los funcionarios públicos o funcionarias públicas que informen sobre asuntos bajo su responsabilidad.” Respecto al alcance y contenido del derecho que aquí se ventila, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión N° 2073 del 23 de agosto de 2002 (Caso: Cruz Elvira Marín), se pronunció sobre el derecho de petición y oportuna respuesta que tienen los particulares ante los distintos entes públicos, cuando estableció: “La disposición transcrita, por una parte, consagra el derecho de petición, cuyo objeto es permitir a los particulares acceder a los órganos de la Administración Pública a los fines de ventilar los asuntos de su interés en sede gubernativa. Asimismo, el artículo aludido, contempla el derecho que inviste a estos particulares de obtener la respuesta pertinente en un término prudencial. Sin embargo, el mismo texto constitucional aclara que el derecho de petición debe guardar relación entre la solicitud planteada y las competencias que le han sido conferidas al funcionario público ante el cual es presentada tal petición. De esta forma, no hay lugar a dudas, en cuanto a que la exigencia de oportuna y adecuada respuesta supone que la misma se encuentre ajustada a derecho, pero no implica necesariamente la obligación de la Administración de acordar el pedimento del administrado, sino sólo en aquellos casos en que el marco jurídico positivo permita al órgano de la Administración tal proceder, sobre la base de las competencias que le han sido conferidas. Desde la óptica anotada, la petición es ciertamente un derecho fundamental, pero no supone que pueda dirigirse cualquier planteamiento ante cualquier autoridad pública; del cual pretenda derivarse un supuesto «derecho a acordar lo pedido», cuando la solicitud que ha sido planteada excede el ámbito objetivo de potestades y facultades del órgano que está llamado a responderla, en este caso, denegándola.” Sobre la base de lo expuesto, puede entenderse que el derecho de petición y oportuna respuesta supone que, ante el requerimiento de un particular, la Administración se encuentra obligada a resolver el caso concreto o indicar las razones por las cuales se abstiene de tal actuación. Así pues, cualquier ciudadano que considere que por acción u omisión de las autoridades o de los particulares que presten un servicio público o actúen o deban actuar en desarrollo de funciones públicas, vulneren o amenacen el derecho constitucional de petición, puede recurrir a la acción de abstención o carencia (y sólo si esta vía se encontrase agotada o fuere ineficiente al amparo constitucional) para reclamar ante los jueces la protección inmediata de su derecho constitucional. Visto lo anterior, así como los argumentos esgrimidos por la representación judicial de la ciudadana Judith Carolina Villalba, esta Corte aprecia que el thema decidendum de la presente controversia se circunscribe a determinar si la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda incurrió en una omisión condenable, en lo que respecta a la solicitud de “refugio temporal o solución habitacional definitiva” hecha en el marco del juicio de desalojo incoado por la actora contra la ciudadana Yenni Luzmil Coboruco. Así, tenemos que la accionante explicó que, “[…] en fecha 8 de agosto de 2013, se realizó una solicitud por escrito al Tribunal de la causa con la finalidad de que [procediera] al desalojo definitivo del Inmueble antes señalado, y [ese] decidió en fecha 14 de agosto de 2013 que se debía notificar nuevamente a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ARRENDAMIENTO Y HABITAT [sic] (S.U.N.A.V.I), para que le notifique al Tribunal cuando disponga de un refugio temporal o solución habitacional definitiva a la parte demandada, ya que la demandada desde su notificación […] no había informado al Tribunal si poseía vivienda o no.” (Destacado y mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte]. Asimismo, posteriormente, “[e]l día 23 de octubre de 2013 [la representación judicial de la demandante] consignó ante la [Superintendencia] un escrito donde se le inform[ó] el refugio donde hay cupo para que [dicha Superintendencia] le notifique al Tribunal de la causa [siendo que a] la presente fecha la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ARRENDAMIENTO Y HABITAT [sic] (S.U.N.A.V.I) no le ha respondido al Tribunal de la causa si le asignó una solución habitacional definitiva o si le consiguió un refugio temporal a la demandada, por lo que [su] representada aún se mantiene sin poder ocupar su vivienda y además de [eso] está viviendo en condiciones de hacinamiento en un apartamento de unos familiares ubicado en los Cortijos, municipio Sucre del Estado Miranda, el cual se le está solicitando el desalojo […]” (Destacado y mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte]. Ahora bien, advierte este Tribunal, que al momento de consignar el informe correspondiente, la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda opuso, que “[…] es el Ministerio en materia de hábitat y vivienda como representante del Ejecutivo Nacional el competente para dar solución a la provisión de refugios temporal o solución habitacional definitiva: solo correspondiéndole a la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda lo establecido en el artículo 49 de Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, que es comprobar si el arrendatario o arrendataria no posee lugar donde habitar, como órgano competente para tal situación la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda solicita los datos del domicilio procesal del demandado para que sea citado en esta sede administrativa y manifieste si tiene o no un lugar donde habitar, para que posteriormente sea el Ministerio competente en la materia de vivienda y hábitat el encargado de darle solución definitiva al problema planteado por el arrendatario o arrendataria.” Explicaron que, el anterior razonamiento se hace “[…] en virtud de los oficios objetos del recurso, en los cuales se les solicita a esta Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda notifique a ese honorable Tribunal cuando disponga de un refugio temporal o solución habitacional definitivo a la parte demandada”, puesto que “[…] se desprende del análisis tanto del artículo 13 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley contra el Desalojo y la Desocupación Arbitraria de Viviendas y el artículo 49 de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, que el presente recurso es inoficioso, ya que no es la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda quien designa o provee el refugio que la Ley ordena, sino es el Ministerio de Vivienda y Hábitat.” Vistos los alegatos planteados, es necesario para esta Corte referirse al artículo 16 de de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, publicada en Gaceta Oficial Nº 6.053 Extraordinario del 12 de noviembre de 2011, el cual contempla la creación de la Superintendencia demandada, en los siguientes términos: “Capítulo IV De la competencia de la administración, de la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda, de la jurisdicción especial inquilinaria y la defensoría pública para la protección del derecho a la vivienda Sección primera: de la competencia de administración Órgano rector Artículo 16. Las funciones administrativas en materia de arrendamiento de vivienda son de la competencia exclusiva del Poder Ejecutivo Nacional. Se crea la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda, la cual forma parte de la estructura del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de vivienda y hábitat, correspondiéndoles ejercer la rectoría en la materia objeto de regulación.” (Destacado del original) [Subrayado de esta Corte]. De la norma transcrita se desprende que la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda (otrora Dirección General de Inqulinato), adscrita el Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, fue creada con el solo objeto de regular, fiscalizar y normalizar la materia arrendaticia en el país. Igualmente, dentro de esas potestades regulatorias en materia de arrendamiento, la referida ley, en sus disposiciones transitorias, contempla la creación de de diversos registros de interés a la materia, como lo serían el “Registro de Contratos de Arrendamiento sobre Inmuebles Urbanos y suburbanos destinados a Vivienda, Habitación, Pensión y Residencias Estudiantiles”. Bajo ese mismo contexto, los artículos 48 y 49 de la ley in commento, contenidos en su capítulo 1 del Título II, relativo a “La Relación Arrendaticia”, disponen: “Del registro de arrendatarios y arrendatarias Artículo 48. Todas aquellas personas con necesidad de vivienda, que estén en capacidad de cancelar un canon de arrendamiento mensual, deben inscribirse en la Superintendencia Nacional de Arrendamiento y Vivienda. De la ubicación a viviendas de arrendatarios y arrendatarios con medidas de desalojos Artículo 49. Al arrendatario o arrendataria y su grupo familiar, que tengan sentencia firmes para desalojar la vivienda y manifestaren y comprobaren ante la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda no tener lugar donde habitar, el órgano competente en la materia de vivienda y hábitat se encargará de proveerle un refugio temporal o la adjudicación de una vivienda digna definitiva, en cualquier lugar del país, sin menoscabar las relaciones familiares, de trabajo y de estudio.” Una vez más, mediante la lectura del artículo 48 se desprende una nueva obligación de registro que recae en la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda, específicamente, para recopilar una base de datos de todas aquellas personas con problemas habitacionales que disponen de medios económicos suficientes para arrendar un inmueble. Igualmente, el artículo 49 de la Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda, estipula que los arrendatarios que sufrieran un medida de desalojo, por medio de sentencia definitivamente firme, deben registrar su necesidad de vivienda por ante la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda, y solo después de ello, el Ministerio competente en la materia de vivienda y hábitat, que no es otro sino el Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, procederá a procurarle algún refugio o adjudicarle un vivienda definitiva. Tal excepción fue opuesta por la representación judicial de la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda en la audiencia oral celebrada durante el presente juicio, añadiendo también que el artículo 13 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley contra el Desalojo y la Desocupación Arbitraria de Viviendas, prevé que el Juez deberá remitir “[…] al Ministerio competente en materia de hábitat y vivienda una solicitud mediante la cual dicho órgano del Ejecutivo Nacional disponga la provisión de refugio temporal o solución habitacional definitiva para el sujeto afectado por el desalojo y su grupo familiar, si este manifestare no tener lugar donde habitar. En todo caso, no se procederá a la ejecución forzosa sin que se garantice el destino habitacional de la parte afectada, por ser este un derecho de interés social e inherente a toda persona.” (Destacado del original) [Corchetes de esta Corte]. De este modo, esta Corte constata que la obligación cuyo cumplimiento reclama la ciudadana Judith Carolina Villalba, no recae sobre la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda, sino más bien en el Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, puesto que la parte demandada solo ostenta funciones de registro y captación de datos. Ante tal planteamiento, conviene señalar que tanto doctrina como jurisprudencia son contestes en afirmar que la legitimación para accionar es la titularidad (activa y pasiva) de la acción. El problema de la legitimación pues, consiste en individualizar la persona a la cual corresponde el interés para accionar y la persona frente a la cual el mismo corresponde; en otros términos, el problema surge de la distinción entre la cuestión sobre la existencia objetiva del interés para accionar y la cuestión sobre su pertenencia subjetiva. También para la acción vale el elemental principio de que sólo su titular puede ejercitarla válidamente y, tratándose de un derecho que puede ejercitarse solamente frente a una contraparte, también ésta debe ser precisamente la persona que, respecto de la providencia demandada, se contempla como aquel en cuya esfera jurídica deberá operar la providencia pedida. Ello así, la legitimación, como requisito de la acción, es una condición de la providencia de fondo sobre la demanda; indica, pues, para cada proceso, las justas partes, las partes legítimas, esto es las personas que deben estar presentes a fin de que el juez pueda proveer sobre un determinado objeto. La acción pues, corresponde solamente al sujeto activamente legitimado sólo frente a aquel que está legitimado pasivamente; también la legitimación pasiva es elemento o aspecto de la legitimación para accionar. Y la legitimación pasiva corresponde al contra-interesado, esto es a aquel frente al cual la providencia que se pide deberá producir sus efectos, a aquel respecto del cual la providencia que se pide deberá operar la tutela jurisdiccional invocada por el actor. La titularidad de la acción se presenta necesariamente como problema con dos caras: el de la legitimación activa y el de la legitimación pasiva, o sea como pertenencia al actor del interés para accionar y como pertenencia al demandado del interés para contradecir, porque la tutela invocada por el actor está destinada a incidir sobre su situación jurídica y práctica. (Vid. RENGEL ROMBERG, Arístides. “Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano”, Tomo I, Editorial Arte, Caracas). Verbigracia, siendo que la cualidad activa y pasiva se deriva, en regla general, de la titularidad y sujeción, respectivamente, a un determinado interés jurídico que se afirma existente entre las partes, es manifiesto que esa titularidad y sujeción afirmados son los únicos elementos externos que confieren a los litigantes el derecho de acción y la sujeción a la acción, de modo tal que existe entre ellas una perfecta correspondencia lógica. La falta de esa correspondencia lógica entre demandante y demandado, tal y como ha ocurrido en el presente caso, no puede discutirse sino al contestarse de fondo la demanda, ya que, precisamente, la sentencia es la que va a determinar si las partes son realmente los sujetos de la relación sustancial litigiosa. Así, en base a las consideraciones anteriormente expuestas, sumado a que, ha quedado evidenciado en autos que la legitimidad pasiva para responder a la solicitud de “refugio temporal o solución habitacional”, corresponde en realidad al Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, por lo cual resulta forzoso para esta Corte declarar inadmisible la demanda por abstención o carencia intentada por la ciudadana Judith Carolina Villalba, contra la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de Vivienda. Así se decide. V DECISIÓN Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara INADMISIBLE la demanda por abstención o carencia, interpuesta por la ciudadana JUDITH CAROLINA VILLALBA BLANCO, representada judicialmente por el abogado Daniel Antonio Villalba Piñeiro, contra la presunta omisión administrativa en la que habría incurrido la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA (SUNAVI), ante una solicitud de “refugio temporal o solución”. Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase con lo ordenado. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los dos (2) días del mes de junio de dos mil catorce (2014). Años 204º de la Independencia y 155º de la Federación. El Presidente, ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA El Vicepresidente, ENRIQUE LUIS FERMÍN VILLALBA Ponente El Juez, GUSTAVO VALERO RODRÍGUEZ El Secretario Accidental, JAIME SANDOVAL CASTELLANOS ELFV/55 Exp. Nº AP42-G-2013-000464 En fecha _________________ ( ) de ___________________ de dos mil catorce (2014), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _____________________. El Secretario Acc.