JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2010-000149
En fecha 8 de febrero de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 10-0082 de fecha 29 de enero de 2010, emanado del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la Abogada Marisela Cisneros, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 19.655, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana AURA FELICIA PÉREZ RAMAYO, titular de la cédula de identidad Nº 5.451.250, contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.
Dicha remisión, se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 29 de enero de 2010, el recurso de apelación ejercido en fecha 22 de septiembre de 2009, por la Abogada Rocío Otalora, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 124.611, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Contraloría del estado Bolivariano de Miranda, y en fecha 29 de septiembre de 2009, por el Abogado Juan Fernández, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 123.261, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Procuraduría General del estado Bolivariano de Miranda, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 11 de agosto de 2009, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 9 de febrero de 2010, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, se concedió un (1) día correspondiente al término de la distancia y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para la fundamentación de la apelación.
En fecha 8 de marzo de 2010, se recibió del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el oficio Nº 10/0216 de fecha 4 de marzo de 2010, anexo al cual remitió el expediente administrativo de la presente causa.
En fecha 16 de marzo de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado Juan Fernández, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Procuraduría General del estado Bolivariano de Miranda, el escrito de fundamentación de la apelación.
En esa misma fecha, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la Abogada Rocío Otalora, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Contraloría del estado Bolivariano de Miranda, el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 17 de marzo de 2010, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció en fecha 24 de marzo de 2010.
En fecha 25 de marzo de 2010, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció en fecha 8 de abril de 2010.
En fecha 8 de abril de 2010, el Abogado Gustavo Mac Quhae, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 138.562, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Contraloría del estado Bolivariano de Miranda, presentó escrito de promoción de pruebas.
En fecha 12 de abril de 2010, visto el escrito de promoción de pruebas presentado en fecha 8 de abril de 2010, esta Corte ordenó agregarlo a los autos y se declaró abierto el lapso de tres (3) días de despacho a los fines de la oposición a las pruebas promovidas.
En fecha 20 de abril de 2010, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.
En fecha 22 de abril de 2010, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación.
En fecha 22 de abril de 2010, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas por la Contraloría del estado Bolivariano de Miranda y ordenó la notificación del ciudadano Procurador General del estado Bolivariano de Miranda.
En fecha 31 de mayo de 2010, el ciudadano Alguacil del Juzgado de Sustanciación consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Procurador General del estado Bolivariano de Miranda.
En fecha 28 de junio de 2010, se ordenó pasar el expediente a esta Corte.
En esa misma fecha, se pasó el expediente a esta Corte.
En fecha 6 de julio de 2010, de conformidad con la Disposición Transitoria Quinta de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En fecha 8 de julio de 2010, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 28 de noviembre de 2011, la Abogada Marisela Cisneros, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, consignó diligencia mediante la cual solicitó pronunciamiento en la presente causa.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación de la Juez Marisol Marín R., se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Vicepresidente y Marisol Marín R., Juez.
En fecha 15 de febrero de 2012, la Abogada Marisela Cisneros, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, consignó diligencia mediante la cual solicitó pronunciamiento en la presente causa.
En fecha 16 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación de la Juez MIRIAM E. BECERRA T., se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MIRIAM E. BECERRA T., Juez.
En esa misma fecha, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 10 de diciembre de 2008, la Abogada Marisela Cisneros, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana Aura Felicia Pérez Ramayo, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Contraloría General del estado Bolivariano de Miranda, con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
Expuso que, “Mi representada ingresó el 2 de mayo de 1985 a la administración pública, es decir, hace 23 años, y su último cargo desempeñado fue Asistente Administrativo II…” (Mayúsculas del original).
Que, “...a través del oficio Nº 02-02-08-2612 de fecha 10 de septiembre de 2008, suscrito por el Director de Recursos Humanos Miguel Arveláiz, anexa a la cual se encuentra la Resolución Nº 00-00-77-2008 de fecha 10 de septiembre de 2008, suscrita por la Contralora del estado Bolivariano de Miranda Claudia Gómez Pico, se le notifica a mi representada su retiro del cargo de Asistente Administrativo II…” (Mayúsculas del original).
Manifestó que, “…el cargo detentado por la recurrente es un cargo clasificado, tal y como se evidencia de su propia definición, como es ASISTENTE ADMINISTRATIVO II, es decir, es un cargo clasificado como de carrera, y goza de la estabilidad consagrada en la Ley de Carrera Administrativa vigente para la fecha del ingreso de mi representada a la administración…” (Mayúsculas del original).
Alegó que, “No consta que a la funcionaria se le haya practicado un registro de información de cargo que arroje y que evidencie que en el ejercicio de su cargo de carrera, ciertamente desempeñara funciones consideradas como de confianza, lo cual hace nulo el acto y la calificación de ´confianza´ que se le pretende atribuir…”.
Finalmente, solicitó la restitución de “…la ciudadana AURA FELICIA PÉREZ RAMAYO, al cargo de Asistente Administrativo II (…) con la cancelación de los sueldos dejados de percibir...” (Mayúsculas del original).
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 11 de agosto de 2009, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con base en las consideraciones siguientes:
“El presente recurso contencioso administrativo funcionarial se contrae a la solicitud formulada por la parte actora de la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio Nº 02-02-08-2612, de fecha 10 de septiembre de 2008, emanado de la Dirección de Recursos Humanos de la Contraloría del Estado (sic) Bolivariano de Miranda, mediante el cual se hizo del conocimiento de la actora que la Contralora del Estado (sic) Bolivariano de Miranda (I), decidió retirarla del cargo de Asistente Administrativo II, adscrita a la Dirección de Control de la Administración Descentralizada, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución Nº 00-77-2008, de fecha 10 de septiembre de 2008.
Determinado así el acto administrativo impugnado, el Tribunal procede a efectuar las siguientes consideraciones:
Con respecto al alegato formulado por la parte actora, en el sentido de afirmar que el cargo de Asistente Administrativo II que ostentaba es un cargo clasificado como de carrera; es menester aclarar que tanto la doctrina como la jurisprudencia han reiterado que el juez contencioso administrativo goza de vastos poderes inquisitivos que le permiten dar una amplia interpretación al principio de sujeción a lo alegado y probado por las partes, y así, en acatamiento a lo consagrado en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se tiene que ´…el juez contencioso administrativo, en su función de lograr el restablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la Administración, cuenta con las más amplias potestades, que le permiten ir más allá de lo planteado por las partes en el proceso.´ (Sentencia Nº 1.602 emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 06-12-2.000, con ponencia de la Magistrada Ana María Ruggeri Cova.); en razón de lo cual este Juzgado, más allá de lo planteado por las partes en la presente causa, y en ejercicio de los poderes inquisitivos explanados, procede a hacer las siguientes consideraciones:
Se observa que consta al folio 400 del expediente administrativo, copia certificada del Oficio Nº 02-02-07-01362 emanado de la Contraloría del Estado (sic) Bolivariano de Miranda en fecha 16 de julio de 2007, mediante el cual se notificó a la actora ´…que ha sido promovida al cargo de ASISTENTE ADMINISTRATIVO II, cargo considerado de libre nombramiento y remoción, adscrita a la misma Dirección, a partir de la presente fecha…omissis…Cabe destacar que esta reclasificación obedece a una política de reorientación del Recurso Humano implementado por la Comisión reestructuradora designada según Resolución Nº 00-002-2007 de fecha 04 (sic) de enero de 2007; reclasificación aprobada en Punto de Cuenta Nº 071 de fecha 29-06-2007 (sic)…´
En ese orden de ideas, del acto administrativo recurrido se evidencia que el órgano querellado procedió a retirar a la querellante debido a que el cargo que detentaba era considerado ´…como de libre nombramiento y remoción, por tratarse de un cargo de confianza dentro de su estructura organizativa, toda vez que quienes lo ocupan manejan información confidencial …omissis… de conformidad con lo establecido en los artículos 19, 20 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…´.
Se desprende igualmente del acto administrativo de retiro que la actora tenía asignadas entre sus funciones, de acuerdo con el Manual Descriptivo de Clases de Cargos del Órgano querellado, ´…llevar archivos de documentos de su unidad organizativa contentivos de las actuaciones en las que se ejercen funciones de vigilancia, control y fiscalización. Asimismo dicho cargo tiene como funciones llevar los archivos de documentos sobre las operaciones relativas a bienes y fondos públicos de las entidades sujetas a control, el registro contable de los mismos, así como la organización de los documentos que abarcan las funciones de control previstas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal a la Administración Estadal Descentralizada, debiendo además transcribir los informes de auditoría y demás documentos asignados por el Director respectivo…´
Siendo ello así, resulta necesario para este Órgano Jurisdiccional verificar que las funciones antes descritas para el cargo de Asistente Administrativo II, se correspondan con las asignadas por el Manual Descriptivo de Clases de Cargos del Órgano querellado, con las que consten en el Registro de Información del Cargo, y con las desempeñadas efectivamente por la querellante; y en ese sentido se tiene -en primer lugar- que la representación judicial de la Procuraduría del Estado (sic) Bolivariano de Miranda promovió como prueba documental, copia certificada del Manual Descriptivo de Clases de Cargos (Empleados) RCGEM Nº 0025-2003, de la Contraloría del Estado (sic) Bolivariano de Miranda (folios 72 al 99 del expediente), pretendiendo con ello evidenciar que ´(…) las funciones ejercidas por la querellante en la Dirección de Control de la Administración Descentralizada de éste Órgano Contralor eran de confianza (…)´.
No obstante lo anterior, advierte este Tribunal que en el referido Manual únicamente consta la descripción del cargo denominado ASISTENTE ADMINISTRATIVO I (folio 99), el cual no era el que ejercía la querellante para el momento de su retiro, motivo por el cual tal prueba debe ser desechada por impertinente y así se declara.
Ahora bien, este Juzgado ha podido constatar que riela del folio 412 al folio 419 del expediente administrativo, la última Evaluación de Desempeño efectuada a la ciudadana Aura Felicia Pérez Ramayo, en el desempeño del cargo de Asistente Administrativo II, en el período comprendido desde el 30-06-2007 (sic) hasta el 31-12-2007 (sic), donde se señalaron como Objetivos de Desempeño Individual (ODI) los siguientes:
´1. Registrar, controlar y archivar los documentos de entrada y salida de la OAC.
2. Elaborar y transcribir los oficios y memorando solicitado por el jefe (a) de la Oficina.
3. Atender al Público que acude a la OAC.…´
Por otra parte, resulta necesario hacer referencia al Registro de Información del Cargo, el cual es el medio idóneo para demostrar el ejercicio de las funciones que cumplía la titular del cargo declarado como de libre nombramiento y remoción por el órgano querellado. Asimismo, cabe destacar que aun cuando el Registro de Información del Cargo tiene un valor fundamental para demostrar la naturaleza del cargo, tal demostración puede ser aportada por otros elementos, siempre que éstos sirvan como medio para comprobar su naturaleza.
Así las cosas, se tiene que corre inserto a los folios 109 al 113 del expediente judicial, promovida como prueba documental por la representación judicial del órgano querellado, copia certificada del Registro de Información de Cargos (R.I.C.), suscrito en fecha 12 de agosto de 2008 por la ciudadana Aura Pérez Ramayo, en el cual dicha funcionaria describió las funciones correspondientes al cargo de Asistente Administrativo II que ejercía, de la manera siguiente:
´…Nota: estas funciones fueron realizadas en O.A.E. ya que en fecha 01-06-2008 (sic) y luego una semana posterior me fui de vacaciones hasta la fecha en dicha Dirección no tengo funciones definidas para el cargo.
En la O.A.C.:
Elaborar oficios para otros organismos. 30%
Elaborar memorandum.20%
Llevar el Archivo de esa Oficina. 20%
Entrada y Salida de Documentos. 10%
Mantener actualizada el cuadro de recepción de Salida y Entrada de Documentos. 10%
Llevar los libros de Correspondencia. 10%…´
Asimismo la funcionaria detalló como tareas complementarias realizadas, las siguientes: ´…prestaba colaboración para organizar el material que es utilizado en los Talleres de Contraloría Social, Contraloría Escolar y Abuelas Contraloras y otra colaboración para cualquier actividad…´; y afirmó que en el ejercicio de sus funciones no realizaba actuaciones de fiscalización, inspección y control; ni técnico-legales; ni actuaciones de potestad investigativa; ni procedimientos de determinación de responsabilidad administrativa; ni balances contables o estados financieros; ni presupuestos y/o su control de ejecución; señaló además que en sus funciones se requería de confidencialidad; que el tipo de información o documentos que manejaba era público, y que la mayor parte de su trabajo lo desarrollaba bajo instrucciones detalladas de su supervisor.
En relación con la información suministrada por el supervisor inmediato de la actora en el Registro de Información de Cargos, en el caso de autos la Directora (de nombre ilegible); se tiene que la misma afirmó que como requisito mínimo para desempeñar el cargo de Asistente Administrativo II el funcionario debía poseer educación formal técnica, con el Título de Técnico Superior Universitario, y un adiestramiento mínimo en redacción y ortografía, comunicación asertiva en el trabajo, contabilidad, presupuesto, y técnicas de oficina; asimismo señaló que la experiencia para el desempeño del cargo es progresiva en el área, justificándolo así :
´…funciones propias de los funcionarios de confianza que bajo supervisión inmediata efectúa trabajos de complejidad y dificultad rutinaria en el área operativa, respecto a las labores que sobre ingresos, gastos y bienes provenientes del Sector Público regional ejecuta este organismo contralor, lo que requiere un alto grado de confidencialidad debido a la actividad jurídico-legal en los asuntos que le competen a la Contraloría conforme a la Constitución y demás Leyes aplicables…´
Así las cosas, del análisis de los documentos citados precedentemente, en especial de las funciones señaladas por la actora en el Registro de Información de Cargos relativo al cargo de Asistente Administrativo II que detentaba, y de las señaladas en su Evaluación de Desempeño, se evidencia que las mismas no concuerdan con las atribuidas por la Administración en el CONSIDERANDO del acto administrativo de retiro recurrido, ni con las señaladas por su supervisora inmediata en el citado Registro.
Aunado a ello, llama poderosamente la atención de este Juzgado que la supervisora inmediata de la querellante indicó en el Registro de Información de Cargos que como requisito mínimo para desempeñar el cargo de Asistente Administrativo II, la funcionaria debía poseer educación formal técnica, con el Título de Técnico Superior Universitario; cuando lo cierto es que consta al folio 374 del expediente administrativo, Punto de Cuenta Nº 034, presentado por la Coordinadora de Recursos Humanos y aprobado por la Directora (E) de Recursos Humanos del Órgano querellado en fecha 01-03-2007 (sic), donde se aprobó la eliminación de los cargos de Secretaria Ejecutiva I, II y II, y se acordó respecto de ello lo siguiente: ´(…) En este sentido, los cargos prenombrados serán sustituidos por: Asistente Administrativo I, donde se contempla personal no bachiller que ya presta sus servicios dentro de la institución y Asistente Administrativo II, personal con nivel de formación diversificada (bachiller). Será requisito para la ubicación del personal en estos cargos el tener en su expediente personal, título de bachiller en fondo negro.(…)´; así como también es cierto que a la funcionaria querellante se le aprobó la reclasificación de su cargo de Asistente Administrativo I, en virtud de haber culminado sus estudios de bachiller, tal y como se evidencia Punto de Cuenta Nº 071, suscrito por la Directora (E) de Recursos Humanos del Órgano querellado en fecha 29-06-2007 (sic) (folio 391 del expediente administrativo); por lo que mal podía la supervisora inmediata de la actora describir para el cargo de Asistente Administrativo II, funciones de mayor complejidad técnica a las exigidas para un cargo donde sólo se requiere poseer formación diversificada equivalente a la de un bachiller.
En consideración de lo anteriormente expuesto, al no constar en autos el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Contraloría del Estado (sic) Bolivariano de Miranda donde se pueda verificar cuáles son las características generales del cargo de Asistente Administrativo II, y al ser analizadas las funciones que ejercía la funcionaria de acuerdo con la información contenida en las actas que rielan al expediente administrativo, donde se evidenciaron discrepancias entre las funciones que alegó la funcionaria desempeñar -y que constan en la Evaluación de Desempeño- y las funciones de mayor complejidad técnica requeridas para alguien que debe poseer un Título de Técnico Superior Universitario, señaladas por la Contraloría General del Estado (sic) Bolivariano de Miranda en el Registro de Información de Cargos; este Tribunal estima que las funciones de la actora en el ejercicio de su cargo de Asistente Administrativo II requerían de un grado de confidencialidad que no iba más allá del deber de reserva, discreción y secreto que obliga a todo funcionario público en su actuación, de conformidad con lo previsto en el numeral 6 del artículo 33 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Asimismo se advierte que las funciones desempeñadas por la actora no comprendían actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, o de control de extranjeros ni de fronteras; por lo que éstas no coinciden con las establecidas en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, resultando de ello que el cargo de Asistente Administrativo II ostentado por la recurrente no es un cargo de confianza, y por ende de libre nombramiento y remoción; motivo por el cual la actora no podía ser retirada de su cargo sin que la Administración hubiese seguido el Procedimiento Disciplinario de Destitución establecido en los artículos 89 y siguientes de la Ley del Estatuto de la Función Pública para separar a un funcionario de carrera de su cargo. Así se declara.
Por consiguiente, y de conformidad con todos los argumentos precedentemente señalados, resulta forzoso para este Juzgado declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, contenido en el Oficio Nº 02-02-08-2612, de fecha 10 de septiembre de 2008, emanado de la Dirección de Recursos Humanos de la Contraloría del Estado (sic) Bolivariano de Miranda; ello de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Y así se decide.
Declarada como ha sido la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, resulta inoficioso para este Tribunal pronunciarse sobre el resto de los vicios denunciados por la querellante, y así se declara.” (Mayúsculas del original).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO MIRANDA
En fecha 16 de marzo de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado Juan Fernández, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Procuraduría General del estado Bolivariano de Miranda, el escrito de fundamentación de la apelación, bajo los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
Sostuvo que, “…el Órgano Querellado en la oportunidad procesal correspondiente, aportó al proceso medios probatorios suficientes a los fines de proveer al A quo la verdad, es decir, evidenciar que el cargo ejercido por la Querellante es de libre nombramiento y remoción…”.
Que, “…el A quo simplemente se limitó a valorar el Registro de Información de Cargos (RIC) del 12 de agosto de 2008, otorgándole todo el valor probatorio a lo descrito por la querellante y cuestionando todo lo indicado por el Organismo…” (Mayúsculas del original).
Alegó que, “…el A quo debió efectuar un examen exhaustivo de todos los elementos de pruebas proporcionados, sin omitir consideración alguna ya que incurriría en el vicio de silencio de pruebas…”.
Que, “…la actora manejaba información que requería de un alto grado de confidencialidad, lo que el sentenciador ignoró completamente, y que de haber sido valorada le hubiese permitido evidenciar que el cargo antes señalado ejercido por la ciudadana AURA FELICIA PÉREZ RAMAYO, es considerado de confianza, en razón al contenido del expediente administrativo y las pruebas promovidas…” (Mayúsculas del original).
Finalmente, solicitó se “…REVOQUE la sentencia dictada por el JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN CAPITAL, que declara CON LUGAR la querella interpuesta…” (Mayúsculas del original).
IV
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN DE LA CONTRALORÍA DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA
En fecha 16 de marzo de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la Abogada Rocío Otalora, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Contraloría del estado Bolivariano de Miranda, el escrito de fundamentación de la apelación, cuyo contenido esgrimió los mismos alegatos esbozados por la representación judicial de la Procuraduría del estado Bolivariano de Miranda.
V
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la apelación ejercida contra la decisión de fecha 11 de agosto de 2009, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y a tal efecto observa:
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo siguiente:
“Artículo 110. Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la citada norma, el conocimiento de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en materia de recursos contencioso administrativo funcionariales en virtud del recurso de apelación, corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
En consecuencia, este Órgano Jurisdiccional resulta COMPETENTE para conocer de los recursos de apelación ejercidos en fechas 22 y 29 de septiembre de 2009, contra la decisión dictada en fecha 11 de agosto de 2009, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
VI
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, se pasa a decidir el mismo en los siguientes términos:
El Juzgado A quo declaró Con Lugar el recurso interpuesto, con fundamento en que “…al no constar en autos el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Contraloría del Estado (sic) Bolivariano de Miranda donde se pueda verificar cuáles son las características generales del cargo de Asistente Administrativo II, y al ser analizadas las funciones que ejercía la funcionaria de acuerdo con la información contenida en las actas que rielan al expediente administrativo, donde se evidenciaron discrepancias entre las funciones que alegó la funcionaria desempeñar -y que constan en la Evaluación de Desempeño- y las funciones de mayor complejidad técnica requeridas para alguien que debe poseer un Título de Técnico Superior Universitario, señaladas por la Contraloría General del Estado (sic) Bolivariano de Miranda en el Registro de Información de Cargos; este Tribunal estima que las funciones de la actora en el ejercicio de su cargo de Asistente Administrativo II requerían de un grado de confidencialidad que no iba más allá del deber de reserva, discreción y secreto que obliga a todo funcionario público en su actuación, de conformidad con lo previsto en el numeral 6 del artículo 33 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
Asimismo, señaló que “…se advierte que las funciones desempeñadas por la actora no comprendían actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, o de control de extranjeros ni de fronteras; por lo que éstas no coinciden con las establecidas en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, resultando de ello que el cargo de Asistente Administrativo II ostentado por la recurrente no es un cargo de confianza, y por ende de libre nombramiento y remoción; motivo por el cual la actora no podía ser retirada de su cargo sin que la Administración hubiese seguido el Procedimiento Disciplinario de Destitución establecido en los artículos 89 y siguientes de la Ley del Estatuto de la Función Pública para separar a un funcionario de carrera de su cargo. Así se declara. Por consiguiente, y de conformidad con todos los argumentos precedentemente señalados, resulta forzoso para este Juzgado declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, contenido en el Oficio Nº 02-02-08-2612, de fecha 10 de septiembre de 2008, emanado de la Dirección de Recursos Humanos de la Contraloría del Estado Bolivariano de Miranda…”.
Ahora bien, la Representación Judicial de la parte recurrida alegó en su escrito de fundamentación de la apelación, que “…el A quo debió efectuar un examen exhaustivo de todos los elementos de pruebas proporcionados, sin omitir consideración alguna ya que incurriría en el vicio de silencio de pruebas…”.
Que, “…la actora manejaba información que requería de un alto grado de confidencialidad, lo que el sentenciador ignoró completamente, y que de haber sido valorada le hubiese permitido evidenciar que el cargo antes señalado ejercido por la ciudadana AURA FELICIA PÉREZ RAMAYO, es considerado de confianza, en razón al contenido del expediente administrativo y las pruebas promovidas…” (Mayúsculas del original).
Ello así, en virtud de los alegatos esgrimidos por la parte recurrida en su escrito de fundamentación de la apelación, considera este Órgano Jurisdiccional que lo planteado se circunscribe a la denuncia del vicio de silencio de pruebas.
Ahora bien, observa esta Corte que el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, prevé de manera expresa que los jueces deben analizar y juzgar todas cuantas pruebas se hayan producido, aún aquellas que a su juicio no fueren idóneas para ofrecer algún elemento de convicción, expresándose siempre el criterio del Juez respecto de ellas, para decidir conforme a lo alegado y probado, según lo dispuesto en el artículo 12 eiusdem.
De esta manera, se le impone al juez la obligación de examinar todas las pruebas aportadas a los autos para valorarlas, ello con la finalidad de evitar incurrir en el vicio de inmotivación por silencio de pruebas, el cual tiene lugar cuando:
1. El sentenciador omite en forma absoluta toda consideración sobre un elemento probatorio, o sea, cuando silencia la prueba totalmente; y
2. El sentenciador, a pesar de haber señalado la prueba no la analiza, contrariando el imperativo establecido en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, en virtud del cual el examen se impone así la prueba sea inocua, ilegal o impertinente, pues justamente a esa calificación no puede llegar el Juez si previamente no emite su juicio de valoración.
Por otra parte, debe esta Corte destacar que el Juez no debe limitarse a examinar sólo algunas de las pruebas para fundamentar su decisión y silenciar otras, ello en razón de que no solamente se incurre en el vicio de silencio de pruebas cuando el sentenciador omite toda referencia y apreciación de la prueba, sino cuando aún mencionándola, se abstiene de analizarla para atribuirle el mérito que puede tener de acuerdo a la Ley, y su omisión es determinante para las resultas del proceso.
De manera que, la consecuencia del silencio de pruebas por parte del juzgador es un fallo con ausencia de motivos que lo fundamenten, bien sean de hecho o de derecho, infracción que acarrea la nulidad de la sentencia que lo contiene, en razón de que dicho pronunciamiento judicial no está apegado a la legalidad, dejando a las partes sin protección contra el arbitrio del juzgador, razón por la cual el examen de las pruebas es un elemento integrante de la motivación que el juez debe expresar en su decisión.
Ahora bien, observa esta Corte que la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 01868 de fecha 21 de noviembre de 2007, (caso: Sociedad Mercantil Fascinación Centro Comercial Ciudad Tamanaco, C.A.), ratificó la sentencia N° 04577 de fecha 30 de junio de 2005 dictada por la referida Sala, (caso: Banco de Venezuela), relativa al silencio de pruebas, en la cual señaló que:
“…cabe destacar que aun cuando el mismo no está configurado expresamente como una causal de nulidad en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, sin embargo, la Sala estima que cuando se silencia una prueba en sede judicial, bien porque no se menciona o no se analiza ni juzga sobre su valor probatorio, explicando las razones del por qué se aprecia o se desestima, para luego y a partir de allí, establecer hechos o considerar otros como no demostrados, se infringe el ordinal 4° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, ya que el juez no estaría expresando las razones de hecho y de derecho en que fundamenta su fallo.
En efecto, el juez tiene la obligación de analizar todos los elementos probatorios cursantes en autos, aun aquellos que a su juicio no fueren idóneos para ofrecer algún elemento de convicción, expresándose siempre cuál sea el criterio del juez respecto de ellas, de conformidad con lo establecido en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, al no realizarse la debida valoración de los medios probatorios, el juez no expresa las razones de hecho y de derecho que motivan el fallo No obstante, esta obligación del juez no puede interpretarse como una obligación de apreciación en uno u otro sentido, es decir, el hecho de que la valoración que haga el juez sobre los medios probatorios para establecer sus conclusiones, se aparte o no coincida con la posición de alguna de las partes procesales, no debe considerarse como silencio de prueba; por el contrario, sólo podrá hablarse de silencio de pruebas, cuando el Juez en su decisión, ignore por completo, no juzgue, aprecie o valore algún medio de prueba cursante en los autos y que quede demostrado que dicho medio probatorio pudiese, en principio, afectar el resultado del juicio…”. (Resaltado de esta Corte).
Ello así, el proceso está regido por el principio de la comunidad de la prueba, el cual establece que una vez aportadas estas por las partes, la prueba pasa a pertenecer al proceso y el juez debe analizar y juzgar todas las pruebas producidas, sin importar para ello cuál fue la parte que la trajo al proceso. Este principio tiene total vigencia en el contencioso administrativo dado que tanto la Administración -en el proceso formativo del acto- como el juez en el contencioso debe buscar la verdad material.
En este orden de ideas, considera esta Corte que el vicio de silencio de pruebas acarrea una violación al deber de pronunciamiento del Juez, cuando los medios de prueba objeto del silencio sean fundamentales para que el juez falle en torno a la pretensión que hubiere sido deducida.
Con base en lo expuesto, observa esta Corte que en cuanto a la composición o régimen de cargos de la Administración Pública, el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:
“Artículo 146: Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.
El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión y retiro será de acuerdo con su desempeño…” (Destacado de esta Corte).
De la norma constitucional citada, se observa como principio general, que los cargos desempeñados por los funcionarios dentro de la Administración Pública son de carrera, excluyéndose una serie de funcionarios, entre los cuales destacan los de libre nombramiento y remoción, quienes estarán desprovistos de la estabilidad propia de los funcionarios de carrera, pudiendo en consecuencia ser separados de sus cargos por voluntad de la Administración.
Al respecto, observa esta Corte en relación a los cargos de libre nombramiento y remoción, que se encuentran los cargos de confianza, en tal sentido, considera esta Corte oportuno citar lo establecido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual establece lo siguiente:
“Los cargos de confianza serán aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la administración Pública, de los viceministros o viceministros, de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del Estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley”.
Como se observa, el referido artículo constituye una enunciación de las funciones que debe desempeñar el funcionario para que el cargo que ocupe sea considerado como de confianza, en cuyo caso, aparte del desarrollo reglamentario, requiere igualmente que dichas funciones sean comprobadas en cada caso particular, dado que, cuando se refiere a cargos de confianza, por tratarse de una limitación al derecho a la estabilidad, la Administración debe determinar de forma específica, clara y precisa todas las funciones que realiza quien detente dicho cargo, debiendo demostrar que efectivamente las funciones ejercidas por el funcionario afectado por la calificación de su cargo como de confianza, requieren un alto grado de confidencialidad, o se encuentran dentro de las especificadas en la norma que le sirvió de fundamento para dictar el acto, no bastando entonces señalar de manera genérica que el funcionario ejercía funciones consideradas por la Administración como de confianza, sin establecer en qué consiste tal confidencialidad.
Concatenando lo anterior con el caso de autos, esta Corte pasa a analizar si las funciones que ejercía la ciudadana Aura Felicia Pérez Ramayo, pueden ser calificadas como de confianza y al respecto, observa lo siguiente:
Riela a los folios ciento nueve (109) al ciento trece (113), del expediente judicial, Registro de Información del cargo de Asistente Administrativo II, el cual señala como sus funciones:
“…Elaborar oficios para otros organismos.
Elaborar memorándum.
Ordenar el archivo de esa Oficina.
Mantener actualizado el cuadro de recepción de salida y entrada de Documentos.
Manejar los libros de correspondencia
Presta colaboración para organizar el material que es utilizado en los Talleres de Contraloría Social…”
Asimismo, del señalado Registro de Información del cargo se evidencia que la ciudadana Aura Felicia Pérez Ramayo en el ejercicio del cargo de Asistente Administrativo II no realiza actividades de Planificación, Organización, Coordinación, Dirección, Control o Supervisión en la Unidad o Grupo de Trabajo al cual pertenece.
De igual manera, riela a los folios cuatrocientos doce (412) al cuatrocientos diecinueve (419) de la segunda pieza del expediente administrativo, Evaluación de Desempeño de la ciudadana Aura Felicia Pérez Ramayo, en la cual se señalan como funciones realizadas por la prenombrada ciudadana en el cargo de Asistente Administrativo II, las siguientes:
“…1. Registrar, controlar y archivar los documentos de entrada y salida de la OAC.
2. Elaborar y transcribir los oficios y memorando solicitado por el jefe (a) de la Oficina.
3. Atender al Público que acude a la OAC…” (Mayúsculas del original).
Siendo ello así, esta Corte considera necesario concluir que las referidas documentales demostraban que la funcionaria Aura Felicia Pérez Ramayo no ejercía funciones de Planificación, Organización, Coordinación, Dirección o Supervisión, y por ende, no ejercía funciones de confianza, conforme a lo establecido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, contrariamente a lo señalado por la parte apelante, motivo por el cual es forzoso desestimar lo denunciado por la parte recurrida. Así se decide.
En virtud de las anteriores consideraciones, y toda vez que el Juzgado A quo no incurrió en el vicio alegado, esta Corte declara SIN LUGAR los recursos de apelación interpuestos por la Contraloría y Procuraduría General del estado Bolivariano de Miranda, respectivamente y en consecuencia, CONFIRMA el fallo dictado en fecha 11 de agosto de 2009 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido en 22 de septiembre de 2009, por la Abogada Rocío Otalora, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA, y en fecha 29 de septiembre de 2009, por el Abogado Juan Fernández, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Procuraduría General del estado Bolivariano de Miranda, contra la sentencia dictada en fecha 11 de agosto de 2009, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la Abogada Marisela Cisneros, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana AURA FELICIA PÉREZ RAMAYO, titular de la cédula de identidad Nº 5.451.250, contra la señalada Contraloría.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil catorce (2014). Años 203° de la Independencia y 155° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MIRIAM E. BECERRA T.
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
Exp. Nº AP42-R-2010-000149
EN/
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil catorce (2014), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario,
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