TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2010-000343

En fecha 22 de abril de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 10-722 de fecha 6 de abril de 2010, emanado del Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por el Abogado Eligio Rodríguez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 64.947, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil TTP ORINOCO, C.A., debidamente constituida conforme al documento inscrito en el Registro Mercantil V de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y estado Miranda, en fecha 25 de agosto de 2004, bajo el Nº 37, Tomo 957-A, contra la Providencia Administrativa Nº USBAD/037/2006 de fecha 25 de abril de 2006, emanada de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES BOLÍVAR, AMAZONAS Y DELTA AMACURO del INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES (INPSASEL).

Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 6 de abril de 2010, la apelación interpuesta en fecha 11 de marzo de 2010, por la Abogada Fabiola González Valladares, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 107.020, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la empresa recurrente, contra el fallo dictado el 27 de octubre de 2009, por el referido Juzgado Superior, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

En fecha 28 de abril de 2010, se dio cuenta a la Corte.

En esa misma fecha, se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en el artículo 19 aparte 18 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Asimismo, se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, comenzó la relación de la causa, se concedieron ocho (8) días continuos correspondientes al término de la distancia y finalmente, se fijó el lapso de quince (15) días de despacho siguientes para la fundamentación de la apelación.

En fecha 11 de mayo de 2010, se recibió del Abogado Justo Castillo, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 11.408, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la empresa recurrente, la diligencia mediante la cual sustituyó poder en la persona de la Abogada María Gabriela Piñango Labrador, debidamente inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 124.870.

En fecha 31 de mayo de 2010, se recibió el escrito de la Representación Judicial de la parte recurrente, mediante el cual fundamentó la apelación interpuesta.

En fecha 3 de junio de 2010, se fijó el lapso de cinco (5) días de despacho, a los fines que se diera contestación a la fundamentación de la apelación interpuesta, el cual venció el 10 de junio de 2010.

En fecha 14 de junio de 2010, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho, a los fines de la promoción de las pruebas, el cual venció el 28 de ese mismo mes y año.

En fecha 29 de junio de 2010, se declaró en estado de sentencia la presente causa y en consecuencia, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente EFRÉN NAVARRO, a los fines que dictara la decisión correspondiente.

En fecha 1º de julio de 2010, se pasó el expediente al Juez Ponente.

En fechas 1º de febrero de 2011 y 15 de marzo de 2012, se recibieron las diligencias de la Apoderada Judicial de la empresa recurrente, mediante las cuales solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.

En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación a esta Corte de la ciudadana Marisol Marín R., quedó reconstituida su Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín R., Juez.
En fecha 21 de marzo de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.

En fecha 26 de febrero de 2013, se recibió la diligencia de la Apoderada Judicial de la empresa recurrente, mediante la cual solicitó que se dictara sentencia en el presente asunto.

En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Abogado Miriam Becerra T., quedó reconstituida la Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MIRIAM E. BECERRA T., Juez.

En esa misma fecha, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a decidir previa las siguientes consideraciones:

-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

En fecha 30 de junio de 2006, la Representación Judicial de la Sociedad Mercantil TTP Orinoco, C.A., interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Adujo, que “Mi representada fue objeto de una reinspección por parte de los Técnicos en Higiene y Seguridad en el Trabajo, de (sic) el (sic) Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, por cuenta de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro (INPSASEL — Diresat Región Guayana), en fecha 11 de enero de 2006, mediante la cual el personal de INPSASEL (sic) reinspeccionó los ordenamientos emitidos en fecha 8 de diciembre de 2005 (…). En la cual no existe motivación alguna que establezca el por qué mi representada incumplió dichos ordenamientos…” (Mayúsculas de la cita).

Manifestó, que los tres presuntos incumplimientos establecidos en la mencionada reinspección, son “a) El supuesto incumplimiento referente a la elaboración del programa de seguridad y salud en el trabajo, las políticas y compromisos y los reglamentos internos relacionados con la materia, sin la participación activa de los trabajadores y trabajadoras, b) La presunta falta de notificación por escrita (sic) a los trabajadores de los principios preventivos de condiciones inseguras e insalubres, y c) La supuesta falta de un programa de vigilancia médica y epidemiológica donde se evalúe la salud de los trabajadores”.

Señaló que “Ante tales elementos, esto es, al considerar el Técnico en Higiene y Seguridad en el Trabajo que los hechos narrados correspondían a incumplimientos de las disposiciones legales, presentó en fecha 09 (sic) de febrero de 2006, un informe y sometió a la consideración de la Jefe de la Unidad de Sanciones aperturar (sic) un procedimiento sancionatorio, de acuerdo a lo previsto en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, así como la imposición de las sanciones establecidas en la LOPCYMAT (sic)...” (Mayúsculas de la cita).

Indicó, que “Mediante Acta, de fecha 13 de febrero de 2006, INPSASEL (sic), a través de su Jefe de la Unidad de Sanciones, acuerda la propuesta antes citada y ordena aperturar (sic) el procedimiento de multa a que se contrae el artículo 647 de la LOT (sic), así como enviar copia de la presente acta a mi representada…” (Mayúsculas de la cita).

Señaló, que “En fecha 01 (sic) de marzo mi representada fue notificada de la apertura del procedimiento y el 13 de marzo de 2006 presentó escrito de descargo estableciendo la falta de motivación de dicha solicitud de apertura y por tanto su ilegalidad, razón por la cual se expuso y detalló el uso excesivo de las facultades sancionatorias del funcionario en la determinación y apreciación de los hechos y en la formación del acto, y la falta de comprobación de los hechos imputados…”.

Mencionó, que “…mi representada procedió a promover las pruebas al séptimo día, esto es, como bien lo indicamos el día 22 de marzo de 2006. Sin embargo y sin aún haberse agotado dicho lapso de ocho días, específicamente al octavo, el INPSASEL (sic) se pronunció respecto a las pruebas promovidas, es decir, dentro del lapso de promoción y evacuación, negando por extemporánea la evacuación de los testigos, violentando así el curso normal del proceso y la oportunidad que otorga la ley a los particulares frente a la Administración, además de otorgándole una interpretación contraria al artículo 647 de la LOT (sic), por entender que el lapso de promoción había concluido, todo lo cual se produjo en desmedro del debido proceso…” (Mayúsculas de la cita).

Que, “Finalmente el 25 de abril de 2006, el INPSASEL (sic) dicta la providencia administrativa -de forma insuficiente e inmotiva- (sic), e impone una multa a mi representada, totalmente desproporcionada, arbitraria e infundada” (Mayúsculas de la cita).

Adujo, que “…la providencia administrativa impugnada se encuentra viciada de nulidad absoluta, debido a que INPSASEL (sic) la dictó sobre la base de falsos supuestos de hechos” (Mayúsculas de la cita).

Manifestó, que “En primer lugar, INPSASEL (sic) comienza por establecer y confesar que en el cuerpo de la providencia administrativa impugnada (…), que a TTP ORINOCO, C.A., se le apertura un procedimiento sancionatorio '…en virtud de la violación de las siguientes disposiciones…', esto es, con el firme conocimiento que era un infractor a priori de las disposiciones legales (…), sin presumir la inocencia de mi representada” (Mayúsculas de la cita).

Arguyó, que “INPSASEL (sic), ni mediante el informe de propuesta de sanción, o el acta de apertura del proceso, ni mucho menos por la decisión impugnada logra establecer por qué mi representada incumplió, en la elaboración del programa de seguridad y salud, así como es que no existió participación de los trabajadores y las trabajadoras, es decir, no indica de qué forma lo hizo y falsamente se convence de la realidad de estos hechos, ya que no motiva cómo existió la ausencia de los trabajadores en su elaboración…” (Mayúsculas de la cita).

Dijo, que “…si bien la LOPCYMAT (sic) establece que sancionará a los empleadores por cada trabajador expuesto, lo que no podemos entender es de dónde INPSASEL (sic) logra determinar que son 35 los trabajadores que se ven afectados por los supuestos incumplimientos” (Mayúsculas de la cita).

Que, “…nos preguntamos cómo puede conocer el INPSASEL (sic) que esos son el total de personas supuestamente perjudicadas o expuestas, cuáles son las circunstancias y motivos que le llevan a dicha convicción. Simplemente no las conocemos, no las estudio (sic), no pudo comprobarlo y presumió esos hechos” (Mayúsculas de la cita).

Señaló, que “…falsamente realiza una operación aritmética el INPSASEL (sic), sin discriminación, motivación, análisis de las circunstancia y comprobación de las personas presuntamente afectadas, sino que toma como base de su operación al número de trabajadores incorporado por el funcionario supervisor al levantar el acta de propuesta de sanción (ya que dicho dato no aparece en el acta de visita o reinspección), y con ese número de trabajadores multiplicado por las unidades tributarias y sin explicar o establecer por qué que (sic) ven afectados esos trabajadores infiere y dar (sic) por ciertos y comprobados dichos hechos, con lo cual claramente se configura el falso supuesto de hecho” (Mayúsculas de la cita).

Indicó, que “INPSASEL (sic) incurrió en falso supuesto de derecho, al desconocer el contenido y alcance del artículo 647 literal a) de la Ley Orgánica el Trabajo (LOT), aplicándolo en el caso de autos erróneamente…” (Mayúsculas de la cita).

Adujo, que “…simplemente los supuestos dados por la norma 647 de la LOT (sic) en su literal 'a' no fueron cumplidos y el funcionario erróneamente interpretó que con la sola alusión o indicación que se habían producido la infracción era elemento suficiente para abrir el procedimiento, obviando la obligación que le impone la norma in comento” (Mayúsculas de la cita).

Manifestó, que “…también existió falso supuesto de derecho cuando el INPSASEL (sic) interpretó erróneamente los literales d) y e) del mismo artículo 647 de la LOT (sic), así como el artículo 483 del Código de Procedimiento Civil…” (Mayúsculas de la cita).

Reiteró, que “Si analizamos, el primer caso, el literal d) del artículo 647 de la LOT (sic), contempla que después de vencido el lapso para alegar o consignar los descargo de la parte, de inmediato se abre el lapso probatorio, al día siguiente del vencimiento de dicho lapso de descargo”.

Que, “Este lapso probatorio además de prolongarse por ocho días, se debe entender siguiendo lo expresamente establecido por la norma, como un lapso mixto, mediante el cual las partes pueden promover y evacuar sus pruebas en cualquier momento, no existiendo una separación entre el lapso de promoción y evacuación. Caso distintos son aquellos donde la norma plantea la separación de los actos en el mismo lapso probatorio…”.

Alegó, que “Además también le otorgó una interpretación distinta al artículo 483 del CPC (sic), ya que se basó en dicho artículo para declarar dicha extemporaneidad, cuando en este artículo no establece nada sobre la admisión o no de la prueba de testigo, sino que expresa que una vez 'admitida la prueba', es decir, condiciones posteriores a su admisión, a los fines de proceder a su evacuación, se seguirán distintas pautas y con base a la realidad de la prueba. De manera que declarar su extemporaneidad con base al mismo representa un graso error y por ende una mala interpretación de la norma, la cual se aplicó erradamente por el funcionario para inadmitir la prueba” (Mayúsculas de la cita).

Denunció, que se le violó a su representada el derecho a la presunción de inocencia “Debido a que la administración no expresó de forma sucinta los hechos, las razones alegadas y los fundamentos legales pertinentes para incriminar a mi representada y sin embargo le apeturó (sic) un procedimiento sancionatorio y además la sancionó…”.

Indicó, que “…existe una violación del deber de la administración de motivar los actos administrativos, tanto en la propuesta de sanción como en el acto de iniciación, así como en la providencia administrativa en la medida que ambos funcionarios no exponen el proceso mental que los lleva concluir la culpabilidad de mi representada en los supuestos incumplimientos cometidos. Situación que produjo un estado de precariedad en el ejercicio del derecho a la defensa de mi representada, en la medida que le fue imposible determinar los elementos, el grado y la forma en que supuestamente ha incumplido la normativa aludida por la administración como presupuesto para poder desplegar sus argumentos y pruebas en contra de ellas”.

Alegó, que “…el acto decisorio está totalmente viciado de nulidad absoluta (art. 19.1 LOPA) (sic), toda vez que la forma como fueron valoradas y apreciadas las pruebas fue precaria por no decir inexistente, colocando en manos de mi representada su carga y no en las manos de la administración, además que violentó el lapso probatorio previsto, pronunciándose sobre las misma aun y cuando este no había concluido” (Mayúsculas de la cita).

Asimismo, denunció que se le violó el derecho a la defensa “…porque se le impone a mi representada la carga de tener que cancelar el monto impuesto como sanción o afianzar satisfactoriamente el valor de la multa, restringiendo así el libre acceso a la justicia previsto en el artículo 49 [de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela]” (Corchetes de esta Corte).

Que, “…la Decisión Impugnada se encuentra viciada de nulidad absoluta de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con lo previsto en los artículos 25 y numeral 1 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.

Cuestionó, que “…dónde está el cumplimiento de dicho procedimiento previo [establecido en el artículo 123 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo], o dónde está el lapso prudencial para el cumplimiento de las supuestas no conformidades, en ninguna parte de la providencia se puede apreciar que se le haya dado cuenta al Instituto sobre estas actuaciones del Técnico de INPSASEL (sic), de los consejos otorgados a la Institución para el cumplimiento de los requerimientos o la fijación de un lapso para su cumplimiento o las recomendaciones de dicho funcionario. Lo que si (sic) podemos apreciar es la determinación de los supuestos incumplimiento (sic) y la apertura de un procedimiento sin mediar otra vía o procedimiento previo” (Mayúsculas de la cita y corchetes de esta Corte).

Indicó, que “De manera que aun en tiempo de prueba y violando el principio del agotamiento de los lapsos procesales, interviene INPSASEL (sic), pervirtiendo el orden del proceso y excluyendo a cinco testigos fuera de su apreciación, basado en una norma falsamente interpretada (artículo 483 del CPC) (sic) y violentando el derecho a la defensa de mi representada” (Mayúsculas de la cita).

Señaló, que “Es por ello, y en virtud de la omisión en la que incurrió el INPSASEL (sic) de no aplicar las vías previas y de recomendaciones, advertencias y apoyo técnico, además de violentar el camino normal que debe seguir el proceso, dicha providencia se encuentran viciada de nulidad absoluta conforme al numeral 4º (sic) del artículo 19 de la LOPA (sic)…” (Mayúsculas de la cita).

Manifestó, que “…el funcionario sancionador debe ponderar otros elementos, ya no referidas al aumento o disminución de la pena, sino a su aspecto previo, LA CONDUCTA CONSIDERADA COMO DELICTIVA” (Mayúsculas de la cita).

Adujo, que “…junto a los descritos derechos constitucionales como la presunción de inocencia, exigen de parte del funcionario actuante la evacuación y valoración de pruebas que permitan desvirtuar tal presunción, y en general de los derechos fundamentales de que es titular todo indiciado”.

Dijo, que “…el acto de multa del presente procedimiento se encuentra viciado en la medida que, primero, no ha habido una argumentación fáctica-jurídica que permita determinar las razones concretas que han servido al juzgador como presupuesto para sugerir una sanción, en este sentido, no se trata de la enumeración de los hechos que motivan el procedimiento, sino de la aplicación concreta de la ley (sic) que en su naturaleza implica necesariamente de la expresión de los motivos concretos como presupuesto de validez de lo decidido”.

Que, “…el análisis circunstanciado tanto de los hechos como su relación con las normas aplicables al caso no ha sido materializado en el acto impugnado. Elementos que nos permiten concluir, que el acto aquí cuestionado es absolutamente contrario a las normas constitucionales y penales mencionadas, por los que no deben ser considerados como válidos para hacer nacer consecuencias jurídicas, y mucho menos, consecuencias jurídicas que afecten negativamente la esfera de derechos de un ciudadano porque de lo contrario, se estaría ejerciendo el poder punitivo del estado sin el debido respeto a las normas que lo regulan y ello sólo puede producir un resultado, el estar viciado de nulidad absoluta”.

Solicitó, medida cautelar de suspensión de efectos alegando la verificación de la presunción de buen derecho, desprendiéndose –a su decir-, en el momento en que “INPSASEL (sic) al dictar la Decisión Impugnada violo flagrantemente el derecho a la defensa y al debido proceso de mi representada, toda vez que en su decisión dio por sentado que mi representada se encontraba incursa en una serie de hechos que no comprobó su veracidad y efectividad, además sin la motivación ni pruebas de tiempo, lugar, condición y números de personas afectadas, determino la supuesta ocurrencia de los presuntos hechos para así sentirse habilitada para sancionar a mi representada” (Mayúsculas de la cita).

En relación al periculum in mora, alegó que “…existe un fundado temor de que la ejecución del acto impugnado pueda causar lesiones graves o de difícil reparación a TTP ORINOCO, C.A, afectándole así su capacidad económica…” (Mayúsculas de la cita).
Que, “INPSASEL (sic) en un procedimiento de multa concluyó que mi representada debía cancelar SETENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL BOLIVARES (sic) (Bs. 75.274.000), dentro de un proceso violatorio, inmotivado y sin basamento legal. En este sentido, con la Decisión Impugnada concluyó un proceso que desde su inicio y en forma absoluta Violó todos los derechos de mi representada el derecho a la defensa, a solicitar peticiones, inmotivada, sin valoración del material probatorio, y especialmente la presunción de inocencia al imponerse la carga de la prueba y considerársele a priori incursa, incriminada en falsos supuestos de hechos” (Mayúsculas de la cita).

Finalmente, solicitó que se “Declare la nulidad por ilegalidad e inconstitucionalidad de la providencia administrativa dictada por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, por cuenta de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro (INPSASEL — Diresat Región Guayana), P.A. Nro. USBAD/037/2006, Expediente Nro. USBAD/037/2006, de fecha 25 de abril de 2006, mediante la cual se declara INFRACTOR a mi representada y se le impone una multa por la cantidad de SETENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL BOLIVARES (sic) (Bs. 75.274.000,00)” (Mayúsculas de la cita).

-II-
DEL FALLO APELADO

En fecha 27 de octubre de 2009, el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, dictó el fallo mediante el cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida de suspensión de efectos, por la Representación Judicial de la empresa TTP Orinoco, C.A., contra la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), fundamentándolo bajo las siguientes consideraciones:

“En primer lugar observa este Juzgado que la empresa recurrente luego de relatar las actuaciones cumplidas en el proceso administrativo laboral que le fue seguido denunció que el acto sancionatorio impugnado se encuentra viciado de falso supuesto de hecho porque no fueron comprobados por la Diresat (sic) una serie de hechos, entre ellos adujo que la providencia impugnada afirmó en su narrativa que se le abrió un procedimiento sancionatorio, '…en virtud de la violación de las siguientes disposiciones…', afirmación que es cuestionada por la empresa actora alegando que la Administración de Prevención de Riesgos no presumió su inocencia en el procedimiento sancionatorio que le siguió al establecer a priori que era infractor de disposiciones legales manifestó: '…INSAPSEL (sic) presume infractor a mi representada de algunas de las disposiciones de la LOPCYMAT (sic); con la absoluta certeza y con la única declaración y razonamiento del Técnico en Higiene y Seguridad, olvidando claramente el principio de presunción de inocencia, aperturando (sic) el proceso bajo supuestos evidentemente falsos'.
Congruente con la delatada denuncia observa este Juzgado que el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé la presunción de inocencia como una garantía procesal a ser observada tanto en los procesos judiciales como administrativos, reza: (…), presunción que rige sin excepciones en el ordenamiento administrativo sancionador, garantizando a la persona el derecho a no sufrir sanción que no tenga fundamento en una actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad. Ahora bien una de las más importantes modulaciones de tal principio es la regulada en el artículo 647 literal a) de la Ley Orgánica del Trabajo y la establecida en el artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que disponen:
(…omissis…)
Consecuencia de las citadas disposiciones jurídicas observa este Juzgado que la presunción de certeza se predica respecto de los hechos reflejados en el acta de informe, acta que se debe haber extendido con arreglo a los requisitos establecidos en el numeral 1 del artículo 136 eiusdem. Por tanto, la presunción de certeza se refiere estrictamente a los hechos y solamente a ellos, presunción iuris tantum que permite prueba en contrario. Así pues, se trata de que a la Administración le basta la existencia del acta extendida con las formalidades legales para, en base a los hechos en ella reflejados y sin necesidad de ninguna otra prueba inculpatoria que la propia acta, imponer la sanción. Y además también en vía jurisdiccional revisora el acta es prueba de los hechos en ella reflejados.
Con base de tal presunción de certeza de las referidas actas, observa este Juzgado que en el caso de autos la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro, órgano desconcentrado del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, sustanció procedimiento administrativo sancionatorio contra la empresa TTP ORINOCO C.A. conforme al procedimiento regulado en el artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo en virtud de lo preceptuado en el artículo 135 la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, que remite a las normas adjetivas previstas en la Ley Orgánica del Trabajo para tal efecto, la referida disposición establece en su literal a) que el funcionario de inspección que verifique que se ha incurrido en una infracción levantará un acta circunstanciada y motivada que servirá de iniciación al respectivo procedimiento administrativo y que hará fe, hasta prueba en contrario, respecto de la verdad de los hechos que mencione en concordancia con la previsión contenida en el artículo 136 de la Ley de Prevención; congruente con ello la referida Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores en la providencia (sic) definitiva dictada en el procedimiento sancionatorio cuestionado, efectuó una narrativa del proceso y expresó que el 09 (sic) de febrero de 2006, la Técnico en Higiene y Seguridad de la Dirección Estadal de Salud y Seguridad le remitió memorando a la Jefa de la Unidad de Sanciones, en el que circunstanció los incumplimientos que detectó haber incurrido la empresa de autos, en tal virtud el 13 de febrero de 2006 abrió procedimiento sancionatorio por violación de las disposiciones legales constatadas por la mencionada funcionaria de inspección, en consecuencia considera este Juzgado que la afirmación alegada por la empresa como violatoria de la garantía procesal a la presunción de inocencia no resulta procedente pues simplemente, el mencionado órgano procedió en el inicio de la decisión a efectuar una narración de los incumplimientos que la funcionaria de inspección detectó que incurrió la mercantil (sic) recurrente, cuyo informe hace fe hasta prueba en contrario, por ende, este Juzgado declara improcedente la denuncia que en tal sentido esgrimió la empresa recurrente como causal de nulidad del acto cuestionado, dado que solo una vez concluido el procedimiento administrativo con garantía de sus derechos a alegar y probar a los fines de desvirtuar la presunción de certeza que está dotada el acta de inspección, se dictó la decisión definitiva por el órgano competente. Así se decide.
II.3. También alegó la empresa demandante que la providencia (sic) cuestionada incurrió en falso supuesto de hecho alegando que la Diresat (sic) inicia el procedimiento sancionatorio con la siguiente afirmación: 'PRIMERO: Incumplimiento por parte de la empresa en lo referente a la elaboración sin la participación de los trabajadores y trabajadoras del programa de seguridad y salud…', la citada aseveración es cuestionada por la empresa recurrente alegando que '…INPSAPSEL (sic) ni mediante el informe de propuesta de sanción o el acta de apertura del proceso, ni mucho menos de la decisión impugnada logra establecer por qué mi representada incumplió, en la elaboración del programa de seguridad y salud, así como es que no existió participación de los trabajadoras y trabajadoras, es decir, no indica de qué forma lo hizo y falsamente se convence de la realidad de estos hechos, ya que no motiva cómo existió la ausencia de los trabajadores en su elaboración'.
Observa este Juzgado que en reiteradas decisiones de la jurisprudencia contencioso administrativo ha reiterado que el vicio de falso supuesto de hecho, se verifica cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de decisión, en consecuencia procede este Juzgado a determinar si como lo alega la recurrente se le sancionó por el incumplimiento en la elaboración del programa de seguridad y salud en el trabajo, sin que la Administración hubiere circunstanciado y demostrado tal circunstancia.
A los fines de constatar los fundamentos en que la Dirección Estadal de Salud referida dictó la providencia (sic) impugnada, observa este Juzgado que fue producida por la empresa con el libelo de demanda copia simple del informe de propuesta de sanción de fecha 09 (sic) de febrero de 2006, mediante el cual la Técnico en Higiene y Seguridad en el Trabajo de la mencionada Dirección Estadal dejó constancia que en fecha 11 de enero de 2006 reinspeccionó en la empresa TTP ORINOCO C.A. los ordenamientos que emitió el 08 (sic) de diciembre de 2005, que en tal virtud detectó entre otros que persistía el incumplimiento en la participación activa de los trabajadores y trabajadoras en la elaboración del programa de seguridad y salud en el trabajo, cuya omisión acarrea la violación del artículo 56.7 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; tal causa: la no participación activa de los trabajadores y trabajadoras en la elaboración de dicho programa de seguridad y salud en el trabajo fue una de las circunstancias en que la mencionada Dirección motivo (sic) el acta de inicio del procedimiento de fecha 13 de febrero de 2006, acta que cursa en autos consignada en copia simple con el libelo y posteriormente remitida inserta en el expediente administrativo por la mencionada Dirección Estadal, la veracidad de lo constatado por la Técnico en Higiene y Seguridad en el Trabajo de la mencionada Dirección Estadal en el acta de propuesta de sanción como tal documento administrativo hace fe hasta prueba en contrario, en tal sentido, la Administración en la providencia (sic) final consideró que dicha presunción de legitimidad no fue desvirtuada por la empresa durante el procedimiento administrativo que se le siguió, sentó que la funcionaria de inspección al momento de elaborar el acta de reinspección de fecha 11 de enero de 2006, dejó constancia que la empresa elaboró el programa de seguridad y salud en el trabajo sin la participación de los trabajadores y la empresa no desvirtuó tal constancia con el original del programa de seguridad y salud ocupacional que produjo en el lapso de promoción de pruebas.
Reitera este Juzgado el valor de documento administrativo que poseen las actas levantadas por los funcionarios de inspección, en virtud de lo dispuesto en el literal a) del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo y en el artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en tal virtud los hechos constatados se presumen legítimos y veraces pero pueden ser desvirtuados por el interesado mediante cualquier medio de prueba, por ello lo constatado en el informe de propuesta de sanción de fecha 09 (sic) de febrero de 2006 por la Técnico en Higiene y Seguridad en el Trabajo de la mencionada Dirección Estadal en el cual dejó constancia que en fecha 11 de enero de 2006, reinspeccionó en la empresa TTP ORINOCO C.A. los ordenamientos que emitió el 08 de diciembre de 2005 y que en tal virtud detectó entre otros, que la empresa elaboró el programa de seguridad y salud en el trabajo sin la participación activa de los trabajadores y trabajadoras, cuya omisión acarrea la violación del artículo 56.7 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; está dotado de una presunción de veracidad correspondiéndole a la empresa desvirtuar lo constatado por la funcionaria de inspección y que en su elaboración sí participaron sus trabajadores, pues bien analizado por este Juzgado el escrito de contestación presentado por la empresa en el procedimiento administrativo se observa que ésta manifestó haber elaborado un programa de seguridad y salud en el trabajo pero que en cuanto a la participación de los trabajadores expresó: '…como lo indica la misma funcionaria en las observaciones, se encuentra la empresa en gestiones en creación del Comité de Salud y Seguridad, que ya se realizaron las elecciones de los delegados de prevención en conjunto con el Departamento de Comunicaciones y Educación del INPSAPSEL (sic) y que estamos a la espera de ese Instituto para finiquitar lo de dicho Comité y que el mismo participe en dicho programa', el referido alegato concatenado con el análisis del Programa de Seguridad y Salud Ocupacional que promovió en dicho procedimiento la empresa, considera este Juzgado que demuestran lo constatado por la funcionaria de inspección que el mismo fue elaborado por la empresa sin la participación de los trabajadores, cuya participación es obligación del empleador según lo prevé el artículo 56.7 eiusdem, por lo que resulta necesario a este Juzgado desestimar el delatado vicio de falso supuesto de hecho invocado por la empresa recurrente. Así se decide.
II.4. En virtud del párrafo precedentemente transcrito del escrito de alegatos presentado por la empresa durante el procedimiento administrativo debe este Juzgado desestimar también el alegato de falsa interpretación por la providencia (sic) cuestionada de los (sic) expresado por la empresa, ya que de sus dichos se desprende que expresó que los trabajadores a través del Comité de Salud y Seguridad que se encontraba en formación, no habían participado en la elaboración del mencionado Programa de Seguridad y Salud Ocupacional, conclusión que se lee en el extracto anteriormente citado por este Juzgado y que es cónsono con el contexto de lo expuesto en dicho escrito por la sociedad recurrente. Así se establece.
II.5. Asimismo alegó la empresa recurrente que el acto cuestionado se encuentra viciado de falso supuesto de derecho al desconocer el contenido y alcance del artículo 674 a) de la Ley Orgánica del Trabajo, aplicándolo erróneamente al caso, porque ni en el informe de solicitud de apertura de sanción, ni en la providencia (sic) definitiva, se establecieron las circunstancias, ni los motivos donde se explicaban el porqué se produjeron los incumplimientos, que también erró en el alcance de los literales d y e del referido artículo y 438 del Código de Procedimiento Civil, porque decidió no escuchar las declaraciones testimoniales a pesar de haberlas promovido dentro del lapso de ocho (08) días de la articulación probatoria, por tales alegatos también se le transgredió el derecho a la defensa y al debido proceso.
(…omissis…)
Coherente con lo denunciado por la empresa recurrente analiza este Juzgado en primer lugar la falsa aplicación del artículo 647 literal a) de la Ley Orgánica del Trabajo, norma jurídica que dispone: (…), con respecto a su aplicación por la providencia (sic) impugnada expresa la sociedad recurrente que la funcionaria de inspección en el informe de propuesta de sanción no cumplió con dicha previsión porque el acta no estuvo circunstanciada y motivada, en tal sentido observa este Juzgado que el mencionada informe fue producido tanto en copia simple como certificada por los sujetos procesales y de su estudio se desprende que el acta levantada por la Ing. Idalys España en fecha 09 (sic) de febrero de 2006, contiene los fundamentos de hecho y derecho de la propuesta de sanción, manifestó que constato tres incumplimientos específicos por parte de la empresa, haber elaborado ésta el programa de seguridad y salud en el trabajo sin la participación de los trabajadores, no haber notificado por escrito a los trabajadores de los principios preventivos de condiciones inseguras e insalubres y haber incumplido con el programa de vigilancia médica y epidemiológica, éste último desestimado en la providencia (sic) final, que tales incumplimientos acarreaban violaciones a los numerales 3, 4 y 7 del artículo 56 y los numerales 3 y 10 del artículo 53 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y a las normas COVENIN, es decir, a diferencia de lo manifestado por la empresa el acta en cuestión sí contenían una relación circunstanciada y motivada de los hechos que sirvieron de iniciación al respectivo procedimiento administrativo, al extremo que la empresa en el escrito de alegatos que presentó ante la Administración, tuvo la oportunidad de defenderse esgrimiendo detalladamente los alegatos que contra cada uno de los incumplimientos se le imputaron, por ende, no le queda otro camino a este Juzgado que desestimar el alegado falso supuesto de derecho invocado por la empresa en este aspecto. Así se decide.
En segundo lugar procede este Juzgado a analizar la denuncia de falsa aplicación de los literales d y e del artículo 647 eiusdem que disponen que dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes al vencimiento del plazo para la presentación de alegatos, los indiciados podrán promover y hacer evacuar las pruebas que estimen conducentes, conforme al Derecho Procesal; y dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al vencimiento del lapso previsto en el literal anterior el funcionario respectivo dictará una resolución motivada, declarando a los indiciados incursos o no en las infracciones de que se trate, alegando la empresa que la falsa aplicación se produce porque la Administración decidió no escuchar las declaraciones testimoniales que promovió a pesar de haberlos promovidos dentro del lapso de ocho (08) días de la articulación probatoria, lo cual genera además transgresión a su derecho a la defensa y al debido proceso.
Observa este Juzgado que la omisión o distorsión de trámites esenciales para la formación del acto administrativo solamente es causal de indefensión si implican una disminución efectiva, real y trascendente de las garantías del derecho de alegar y probar, por ende, para que pueda configurarse una situación de indefensión se exige que sea material y no formal o meramente procesal, sino que ha de haber una privación sustancial del derecho a la defensa que incida directamente en la resolución final, pues bien, en el caso de autos observa este Juzgado que las testimoniales que alegó la empresa no fueron evacuadas estuvieron dirigidas a desvirtuar el tercer incumplimiento detectado por la funcionaria de inspección, es decir, el incumplimiento del programa de vigilancia médica y epidemiológica donde se evalúe la salud de los trabajadores, así se desprende del objeto de la prueba testimonial que expuso la empresa en el escrito de su promoción que presentó en el expediente administrativo expresó: 'Con la finalidad de probar que nuestra representada les realiza a sus trabajadores periódicamente exámenes médicos de ingreso, pre y post semestrales … con el cual pretendemos demostrar que nuestra representada les realiza a sus trabajadores exámenes médicos pre y post vacaciones…', no obstante observa este Juzgado que el incumplimiento que en este sentido le imputó a la empresa la funcionaria de inspección fue desestimado por el Director Estadal en la providencia cuestionada concluyó al respecto:
'…de las pruebas promovidas y debidamente consignadas por la empresa TTP ORINOCO C.A. la misma logró demostrar de manera suficiente la disposición de programa de vigilancia y médica epidemiológica… en consecuencia esta unidad de sanciones no declara a la empresa TTP ORINOCO C.A. infractora con respecto al incumplimiento del artículo 53 numerales 3 y 10 de la LOPCYMAT (sic)', de la conclusión anterior considera este Juzgado que la denuncia delatada por la empresa de falsa aplicación del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo por no admitirle la prueba testimonial promovida no le causó ningún perjuicio a ésta porque la finalidad para la cual fueron promovidas a los fines de desvirtuar la presunción de veracidad de lo constatado por el funcionario de inspección fue acogida por la Administración Laboral a su favor con base a las demás pruebas que consignó, en consecuencia improcedente la denuncia interpuesta al respecto porque la no evacuación de las testimoniales promovidas no ejerció influencia alguna sobre la procedencia de las sanciones impuestas. Así se decide.
II.6. Finalmente alegó la empresa recurrente que el acto impugnado adolece de falso supuesto de hecho porque la Dirección en cuestión no demostró las razones por las que consideró que se encontraban expuestos 35 trabajadores, dado que según la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo se sancionará a los empleadores por cada trabajador expuesto, '… lo que no podemos entender es de dónde INSAPSEL (sic) logra determinar que son 35 los trabajadores que se ven afectados por los supuestos incumplimientos… De hecho no deja constancia de haber revisado la nómina de la empresa o documento alguno, que establezca su convicción de que ese es el número de trabajadores supuestamente expuestos...', infringiendo el artículo 124 de la mencionada Ley, por lo que también considera que la sanción que le fue impuesta se dictó de manera ilegal e inconstitucional.
Congruente con lo delatado, considera este Juzgado que el artículo 117 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, norma rectora en materia de infracciones dispone: (…), en consecuencia, considera este Juzgado que la infracción administrativa del empleador en materia de seguridad y salud en el trabajo se considera producida con el exclusivo incumplimiento de la obligación laboral prevista, sin que dependa de la producción de un resultado dañoso, en razón que lo sancionable en materia de seguridad y salud en el trabajo es el mero incumplimiento de la normativa preventiva con entera independencia de que la conducta infractora produzca o no perjuicios materiales y con autonomía respecto a las responsabilidades que pudieran concurrir en los otros órdenes jurisdiccionales. De este modo la presencia de un daño no es un elemento determinante en la aparición de la responsabilidad administrativa, aunque éste no sea ajeno a la sanción en cuanto agravante, de conformidad con los criterios de graduación previstos en el artículo 125 eiusdem.
No obstante si la Administración considera que la infracción laboral ha expuesto a uno o varios trabajadores, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, ordena la imposición de una sanción mayor, en este aspecto se citan los artículos 118 y 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en concordancia con los artículos 124 y 125 ejusdem reza:
(…omissis…)
Ahora bien si la Administración considera que la infracción laboral expusiere a uno o varios trabajadores, tal decisión debe estar debidamente fundada y motivada por la unidad técnica administrativa competente; según lo prevé el artículo 124 eiusdem que establece: (…); en el caso examinado de la motivación del acto administrativo sancionatorio se observa que el Director Estadal multiplicó cada una de las multas por 35 trabajadores, sin especificar en forma alguna por qué tal cantidad de trabajadores resultó afectada, careciendo el acto impugnado del nexo causal que permita establecer la comprobación del número de trabajadores realmente expuestos con las (sic) supuestos de hecho de las infracciones laborales, tampoco se evidencia de la motivación del acto cuáles trabajadores en concreto consideró expuestos, citándose extractos relevantes de la decisión administrativa en la determinación de la infracción:
(…omissis…)
De la motivación de la providencia (sic) citada observa este Juzgado que si bien la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro, está legalmente facultada para imponer sanciones por infracciones laborales sin que implique que la sola infracción per se afecte a algún trabajador en particular, en el caso que considere que uno o más trabajadores han resultado expuestos con la infracción laboral detectada debe motivar los hechos perjudiciales, en el caso de autos, la providencia (sic) administrativa (sic) impugnada multiplicó la multa impuesta por la cantidad de 35 trabajadores que consideró expuestos o afectados sin demostrar la exposición o afectación, en consecuencia, al no acatar la Administración Laboral la obligación legal de motivación del monto de la multa impuesta, conforme lo prevé expresamente el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, es decir, el número de trabajadores o trabajadoras expuestos debe ser determinado mediante decisión debidamente fundada de la Unidad Técnica Administrativa competente del mencionado Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, debe este Juzgado declarar la nulidad parcial de la providencia (sic) sólo en lo que respecto al monto de la multa establecido por la Administración y ordenarle que proceda de nuevo a su cálculo, de conformidad con la mencionada disposición legal y atendiendo al valor de la unidad tributaria vigente al 25 de abril de 2006, fecha en la cual fue impuesta la multa en cuestión. Así se decide.
III. DISPOSITIVA
En mérito de las consideraciones expuestas este Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado (sic) Bolívar, actuando en nombre de la República, administrando justicia y por autoridad de la Ley, DECLARA PARCIALMENTE CON LUGAR el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD incoado por la sociedad mercantil TTP ORINOCO C.A., contra la Providencia Administrativa Nº USBAD/037/2006 dictada el veinticinco (25) de abril de 2006 por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro, que la sancionó con multa por la cantidad de setenta y cinco mil doscientos sesenta y cuatro bolívares (Bs. 75.264), en consecuencia se ANULA el acto impugnado sólo en cuanto concierne al monto de la multa impuesta a la empresa recurrente, y se ORDENA a la mencionada Dirección proceder nuevamente a su cálculo en los términos establecidos en el presente fallo.
De conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se ordena la notificación de la presente sentencia a la Procuradora General de la República y al Director Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro, transcurrido el lapso de ocho (8) días hábiles, contados a partir de la consignación en el expediente de las respectivas notificaciones se inicia el lapso para la interposición del recurso de apelación”.

-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 31 de mayo de 2010, la Representación Judicial de la Sociedad Mercatil TTP Orinoco, C.A., consignó el escrito mediante el cual fundamentó la apelación interpuesta bajo las siguientes razones de hecho y de derecho:

Manifestó, que el Juez Superior forzó la aplicación del artículo 56 numeral 7 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Indicó, que “La tarea silogística de la recurrida, al igual que la de la Administración, fue errada, lo que trajo como consecuencia que se reprodujese en la sentencia dictada en sede contenciosa administrativa, el error cometido por el propio ente administrativo (I.N.P.S.A.S.E.L), por lo siguiente: (…) Porque, el numeral 7 del artículo 56 de la LOPCYMAT (sic) se refiere a la obligación de que los trabajadores participen junto con el patrono en la elaboración del 'Programa' de Seguridad y Salud del Trabajo y no del 'Proyecto', el cual tiene una naturaleza preliminar, proyecto que fue realizado por la empresa en forma unilateral con el ánimo de 'adelantar' las tareas vinculadas a su preparación vista la inexistencia del Comité de Higiene y Seguridad. TTP ORINOCO, CA no elaboró el Programa de Higiene y Seguridad sin la colaboración de sus trabajadores sino el 'proyecto' del mismo, con la idea de que, una vez superado el retraso en la formación e inscripción del Comité de Higiene y Seguridad, las partes, los Trabajadores representados por los Delegados de Prevención y el Patrono, no demorarán en elaborar el 'Programa' de Higiene y Seguridad” (Mayúsculas de la cita).

Que, “…el Juez de Alzada tampoco tomó en cuenta que el numeral 1 del artículo 48 de la LOPCYMAT (sic), dispone que es el 'Comité de Higiene y Seguridad' el que aprueba el Programa de Seguridad y Salud del Trabajo, por tanto, mal podía ser sancionada mi representada por no elaborar o contar con dicho Programa, cuando su 'elaboración' comportaba la aprobación de un órgano laboral (Comité de Higiene y Seguridad) que a la fecha de la inspección, reinspección y sanción, no se encontraba constituido sino en proceso de formación máxime cuando la formación del Comité de Higiene y Seguridad no depende de la empresa sino de la voluntad de los trabajadores y de los Delegados de Prevención del Comité en creación. Se insiste en que TTP ORINOCO elaboró un 'proyecto' de Programa de Seguridad y Salud con la intención de que el mismo sirviera de base para 'elaborar' el Proyecto definitivo, una vez formado y registrado el Comité de Higiene y Seguridad más no 'elaboró' el Programa definitivo y le dio tratamiento de tal” (Mayúsculas de la cita).

Adujo, que “…constituye por parte del Juez de la recurrida, una violación de los artículos 12 y 243 ordinal 4 (sic) del Código de Procedimiento Civil (…), puesto que el Juez Superior Contencioso, al incurrir en igual error que el ente administrativo recurrido, no se atuvo a lo alegado y probado en autos y sacó elementos de convicción fuera de éstos como lo fue el establecimiento del hecho falaz consistente en que la empresa elaboró el 'Programa de Seguridad e Higiene' sin la participación de sus trabajadores, siendo esto no un dicho de la empresa ni mucho menos un hecho probado en autos sino una 'inferencia' de la recurrida (…). El hecho cierto es que la empresa lo que elaboró fue una suerte de Proyecto de 'Programa de Seguridad y Salud' que hacía las veces de tal mientras se elaboraba el definitivo, pues la elaboración del Programa en atención a la para entonces recién entrada en vigencia LO.P.C.Y.M.A.T (sic), precisaba de la aprobación del Comité de Higiene y Seguridad, el cual para la fecha de las (sic) inspección y de la reinspección aún no había sido del todo constituido, (…) por lo que solicitamos sea declarada la nulidad de la sentencia objeto del presente recurso ordinario de apelación” (Mayúsculas de la cita).

Manifestó, que “La sanción a su vez resultó 'abusiva', pues es nugatoria del principio de 'proporcionalidad' (…). El aplicar la sanción extrema de multiplicar la multa por el número de trabajadores de la empresa por un número de unidades tributarias tan elevadas cuando fue precisamente por causa imputables a éstos (los trabajadores y el INPSASEL) (sic) que no se pudo concretar a tiempo la elaboración del Programa de Seguridad e Higiene es injusto, desproporcionado y por ende ilegal. Por otra parte, al aplicar la sanción, tampoco se evaluaron circunstancias asociadas de gran peso, como lo era el hecho de que la LO.P.C.Y.M.A.T (sic) vigente tenía muy poco tiempo de ser promulgada (26 de julio de 2005) para la época en la que se suscitaron los supuestos incumplimientos (diciembre de 2005), encontrándose los trabajadores y el patrono desorientados y hasta contrariados por una Ley que tenía una serie de vacíos legales que no serían llenados sino hasta el año 2007, con la entrada en vigencia de su Reglamento, por lo que tanta severidad resultaba no sólo innecesaria sino hasta arrolladora; TTP. ORINOCO, C.A fue 'atropellada' por el I.N.P.S.A.S.E.L (sic), ente que a la fecha de la imposición de las multas aún se encontraba sin pronunciarse, sobre una serie de imprecisiones y espacios en blanco que, la para entonces novísima Ley Especial, no había cubierto” (Mayúsculas de la cita).

Indicó, que “Con ello se infringió el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (L.O.P.A)…” (Mayúsculas de la cita).

Por último, solicitó que se “REVOQUE la decisión de fecha veintisiete (27) de octubre de 2009 dictada por el Juez Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado (sic) Bolívar y en consecuencia, se sirva declarar IMPROCEDENTE la imposición de multa impuesta en contra de TTP ORINOCO, C.A.” (Mayúsculas de la cita).

-IV-
DE LA COMPETENCIA

Como punto previo corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para el conocimiento del presente asunto y al respecto, observa:

En fecha 16 de junio del 2010, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447 de la misma fecha y reimpresa en fecha 22 de junio de 2010, publicada en la referida Gaceta Oficial bajo el Nº 39.451, la cual en su artículo 24 estableció un nuevo régimen de competencias, que inciden en el funcionamiento de esta Corte en ejercicio de su labor jurisdiccional.

Ahora bien, los artículos 2 y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagran derechos y principios que resguardan los valores que deben imperar en la sociedad, como es el reconocimiento del Estado de Derecho y de Justicia y es así, como debe garantizarse en el proceso una justicia expedita y sin reposiciones inútiles, todo lo cual hace que este Órgano Jurisdiccional analice previamente su competencia para continuar el conocimiento del presente caso.

Visto lo anterior, con fundamento en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, que establece: “La jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tienen efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa”, aplicable por remisión expresa del artículo 31 de la Ley que rige las funciones de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la competencia se determina de acuerdo a la situación de hecho existente para el momento en que es presentada la acción, pudiendo ser modificado posteriormente sólo por disposición de Ley.

Al respecto, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como se mencionó anteriormente, estableció las competencias que habían sido atribuidas jurisprudencialmente a esta Corte, pero no previó ninguna norma que ordenase se desprendiera del conocimiento de aquellas causas que se encontraban en curso.

Dadas las consideraciones expuestas, se evidencia que en el presente caso el Abogado Eligio Rodríguez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil TTP Orinoco, C.A., parte recurrente, ejerció recurso de apelación contra la decisión dictada en fecha 27 de octubre de 2009, por el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, contra la Providencia Administrativa Nº USBAD/037/2006 de fecha 25 de abril de 2006, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).

Ahora bien, en relación a las competencias atribuidas a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se tiene que para el 11 de marzo de 2010, fecha de interposición del presente recurso de apelación, y para el 6 de abril de 2010, fecha en la cual se oyó el mismo, las referidas competencias no se encontraban previstas en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, ni en otro cuerpo normativo, razón por la cual la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia con el objeto de salvar el vacío legal existente para el momento y actuando con el carácter de rectora y máxima cúspide de la jurisdicción contencioso administrativa, en fecha 24 de noviembre de 2004, mediante sentencia Nº 2.271 (caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A. Vs. Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia), estableció lo siguiente:

“Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
(…omissis…)
4.-. De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales…”.

En efecto, de conformidad con el criterio jurisprudencial supra transcrito, vigente para la fecha de interposición del recurso de apelación, las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, tenían competencia para conocer en segundo grado de jurisdicción de las causas resueltas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.

Sin embargo, esta Corte no deja de observar el criterio establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 312 de fecha 18 de marzo de 2011 (caso: María Yuraima Galindez), en la cual sostuvo lo siguiente:

“En este sentido, una vez que se determinó que el laboral es el juez natural, resulta en interés y beneficio de las partes que las causas a las que se ha hecho referencia sean decididas por éste con independencia de los criterios atinentes a la competencia que se hayan podido sostener con anterioridad y, por tanto, de la fecha de la interposición de las demandas, de modo que esta circunstancia fáctica, que les es ajena, no les impida el acceso al juez que está más calificado para la cabal composición de la controversia; ventaja que se acentúa en materia de amparo constitucional, caracterizada como está por la urgencia, que exige la mayor celeridad posible, celeridad que el juez más especializado está en mayor capacidad de ofrecer.
No obstante, en respeto a los principios de estabilidad de los procesos, economía y celeridad procesal que imponen los artículos 26 y 257 constitucionales, aquellas causas en que la competencia ya haya sido asumida o regulada de conformidad con el principio perpetuatio fori y el criterio atributivo de competencia que esta Sala recientemente abandonó –como se explicó supra -por o a favor de los tribunales de lo contencioso-administrativos, continuarán su curso hasta su culminación. Así se decide…”.

En efecto, actualmente los litigios que devienen de los actos administrativos dictados por los institutos u organismos relacionados con el hecho social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan, como sucede en el caso sub iudice, resultan competencia del Juez laboral, como garante y protector de las relaciones de dicha naturaleza.

No obstante lo anterior, el referido criterio jurisprudencial establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, igualmente señala que para aquellos casos como el de autos donde “…la competencia ya haya sido asumida o regulada de conformidad con el principio perpetuatio fori (…) continuarán su curso hasta su culminación…”.

En consecuencia, este Órgano Jurisdiccional se declara COMPETENTE para conocer del recurso de apelación ejercido contra la sentencia dictada en fecha 27 de octubre de 2009, por el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se declara.

-V-
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Determinada como se encuentra la competencia de este Órgano Jurisdiccional para conocer del recurso de apelación interpuesto, se pasa al análisis de los argumentos que fueron planteados en la fundamentación de la apelación ejercida por la Representación Judicial de la empresa TTP Orinoco, C.A. contra la decisión de fecha 27 de octubre de 2009, emanada del Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar y así, tenemos que:

Se observa, que la parte recurrente manifestó que el Juez Superior forzó la aplicación del artículo 56 numeral 7 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y que además dicha norma “…no podía ser observada sin atender al numeral 1 del artículo 48 de la misma norma especial…”, aduciendo para ello que, “La tarea silogística de la recurrida, al igual que la de la Administración, fue errada, lo que trajo como consecuencia que se reprodujese en la sentencia dictada en sede contenciosa administrativa, el error cometido por el propio ente administrativo (I.N.P.S.A.S.E.L), por lo siguiente: (…) Porque, el numeral 7 del artículo 56 de la LOPCYMAT (sic) se refiere a la obligación de que los trabajadores participen junto con el patrono en la elaboración del 'Programa' de Seguridad y Salud del Trabajo y no del 'Proyecto', el cual tiene una naturaleza preliminar, proyecto que fue realizado por la empresa en forma unilateral con el ánimo de 'adelantar' las tareas vinculadas a su preparación vista la inexistencia del Comité de Higiene y Seguridad. TTP ORINOCO, C.A. no elaboró el Programa de Higiene y Seguridad sin la colaboración de sus trabajadores sino el 'proyecto' del mismo, con la idea de que, una vez superado el retraso en la formación e inscripción del Comité de Higiene y Seguridad, las partes, los Trabajadores representados por los Delegados de Prevención y el Patrono, no demorarán en elaborar el 'Programa' de Higiene y Seguridad” (Mayúsculas de la cita).

Y asimismo, manifestó que “…el Juez de Alzada tampoco tomó en cuenta que el numeral 1 del artículo 48 de la LOPCYMAT (sic), dispone que es el 'Comité de Higiene y Seguridad' el que aprueba el Programa de Seguridad y Salud del Trabajo, por tanto, mal podía ser sancionada mi representada por no elaborar o contar con dicho Programa, cuando su 'elaboración' comportaba la aprobación de un órgano laboral (Comité de Higiene y Seguridad) que a la fecha de la inspección, reinspección y sanción, no se encontraba constituido sino en proceso de formación máxime cuando la formación del Comité de Higiene y Seguridad no depende de la empresa sino de la voluntad de los trabajadores y de los Delegados de Prevención del Comité en creación. Se insiste en que TTP ORINOCO elaboró un 'proyecto' de Programa de Seguridad y Salud con la intención de que el mismo sirviera de base para 'elaborar' el Proyecto definitivo, una vez formado y registrado el Comité de Higiene y Seguridad más no 'elaboró' el Programa definitivo y le dio tratamiento de tal” (Mayúsculas de la cita).

Respecto a lo anterior, se observa que la parte recurrente alegó el vicio de falso supuesto de hecho de la sentencia apelada, vicio este que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión Nº 123 de fecha 29 de enero de 2009 (Caso: Zaramella Pavan Construction Company, S.A.), ha establecido lo siguiente:

“En tal sentido, se aprecia que el vicio de falso supuesto se configura cuando el Juez al dictar un determinado fallo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o que no guardan la debida vinculación con el o los asuntos objeto de decisión, verificándose de esta forma el denominado falso supuesto de hecho.
Por su parte, en cuanto al vicio de falso supuesto de derecho, cabe referir que, conforme a la jurisprudencia de la Sala, éste ocurre cuando los hechos que dan origen a la decisión existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero el órgano jurisdiccional al dictar su pronunciamiento los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión”.

De lo precedente, se observa que el vicio de falso supuesto trae consigo una distinción, materializada cuando una decisión se basa en hechos inexistentes, falsos o que no guarden relación con el objeto de la sentencia, (falso supuesto de hecho); o cuando en el caso concreto, el supuesto de hecho existe pero el sentenciador en su decisión lo encuadra en una norma errónea o inexistente (faso supuesto de derecho).

Ahora bien, cabe destacar que el A quo dictaminó respecto a lo alegado en primera instancia por la parte recurrente, lo siguiente:

“(…) A los fines de constatar los fundamentos en que la Dirección Estadal de Salud referida dictó la providencia impugnada, observa este Juzgado que fue producida por la empresa con el libelo de demanda copia simple del informe de propuesta de sanción de fecha 09 (sic) de febrero de 2006, mediante el cual la Técnico en Higiene y Seguridad en el Trabajo de la mencionada Dirección Estadal dejó constancia que en fecha 11 de enero de 2006 reinspeccionó en la empresa TTP ORINOCO C.A. los ordenamientos que emitió el 08 de diciembre de 2005, que en tal virtud detectó entre otros que persistía el incumplimiento en la participación activa de los trabajadores y trabajadoras en la elaboración del programa de seguridad y salud en el trabajo, cuya omisión acarrea la violación del artículo 56.7 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; tal causa: la no participación activa de los trabajadores y trabajadoras en la elaboración de dicho programa de seguridad y salud en el trabajo fue una de las circunstancias en que la mencionada Dirección motivo (sic) el acta de inicio del procedimiento de fecha 13 de febrero de 2006, acta que cursa en autos consignada en copia simple con el libelo y posteriormente remitida inserta en el expediente administrativo por la mencionada Dirección Estadal, la veracidad de lo constatado por la Técnico en Higiene y Seguridad en el Trabajo de la mencionada Dirección Estadal en el acta de propuesta de sanción como tal documento administrativo hace fe hasta prueba en contrario, en tal sentido, la Administración en la providencia final consideró que dicha presunción de legitimidad no fue desvirtuada por la empresa durante el procedimiento administrativo que se le siguió, sentó que la funcionaria de inspección al momento de elaborar el acta de reinspección de fecha 11 de enero de 2006, dejó constancia que la empresa elaboró el programa de seguridad y salud en el trabajo sin la participación de los trabajadores y la empresa no desvirtuó tal constancia con el original del programa de seguridad y salud ocupacional que produjo en el lapso de promoción de pruebas.
Reitera este Juzgado el valor de documento administrativo que poseen las actas levantadas por los funcionarios de inspección, en virtud de lo dispuesto en el literal a) del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo y en el artículo 136 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en tal virtud los hechos constatados se presumen legítimos y veraces pero pueden ser desvirtuados por el interesado mediante cualquier medio de prueba, por ello lo constatado en el informe de propuesta de sanción de fecha 09 (sic) de febrero de 2006 por la Técnico en Higiene y Seguridad en el Trabajo de la mencionada Dirección Estadal en el cual dejó constancia que en fecha 11 de enero de 2006, reinspeccionó en la empresa TTP ORINOCO C.A. los ordenamientos que emitió el 08 (sic) de diciembre de 2005 y que en tal virtud detectó entre otros, que la empresa elaboró el programa de seguridad y salud en el trabajo sin la participación activa de los trabajadores y trabajadoras, cuya omisión acarrea la violación del artículo 56.7 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo; está dotado de una presunción de veracidad correspondiéndole a la empresa desvirtuar lo constatado por la funcionaria de inspección y que en su elaboración sí participaron sus trabajadores, pues bien analizado por este Juzgado el escrito de contestación presentado por la empresa en el procedimiento administrativo se observa que ésta manifestó haber elaborado un programa de seguridad y salud en el trabajo pero que en cuanto a la participación de los trabajadores expresó: '…como lo indica la misma funcionaria en las observaciones, se encuentra la empresa en gestiones en creación del Comité de Salud y Seguridad, que ya se realizaron las elecciones de los delegados de prevención en conjunto con el Departamento de Comunicaciones y Educación del INPSAPSEL (sic) y que estamos a la espera de ese Instituto para finiquitar lo de dicho Comité y que el mismo participe en dicho programa', el referido alegato concatenado con el análisis del Programa de Seguridad y Salud Ocupacional que promovió en dicho procedimiento la empresa, considera este Juzgado que demuestran lo constatado por la funcionaria de inspección que el mismo fue elaborado por la empresa sin la participación de los trabajadores, cuya participación es obligación del empleador según lo prevé el artículo 56.7 eiusdem, por lo que resulta necesario a este Juzgado desestimar el delatado vicio de falso supuesto de hecho invocado por la empresa recurrente. Así se decide (…)” (Destacado de esta Corte).

De la decisión parcialmente transcrita, esta Corte observa que el Juzgado A quo determinó que efectivamente la empresa recurrente había tergiversado el sentido y alcance de lo establecido en el numeral 7 del artículo 56 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, ello por cuanto constató que dicha Sociedad Mercantil incumplió con el deber de establecer la “…participación activa de los trabajadores y trabajadoras en la elaboración del programa de seguridad y salud en el trabajo…”.

Señalado lo anterior, es menester indicar lo establecido en los artículos 48 numeral 1 y 56 numeral 7 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.236, de fecha 26 de julio de 2005, los cuales prevén lo siguiente:

“Artículo 48. En el ejercicio de sus funciones, el Comité de Seguridad y Salud Laboral está facultado para:
1. Aprobar el proyecto de Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo de la empresa y la vigilancia de su cumplimiento para someterlo a la consideración del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (…)”.
“Artículo 56. Son deberes de los empleadores y empleadoras, adoptar las medidas necesarias para garantizar a los trabajadores y trabajadoras condiciones de salud, higiene, seguridad y bienestar en el trabajo, así como programas de recreación, utilización del tiempo libre, descanso y turismo social e infraestructura para su desarrollo en los términos previstos en la presente Ley y en los tratados internacionales suscritos por la República, en las disposiciones legales y reglamentarias que se establecieren, así como en los contratos individuales de trabajo y en las convenciones colectivas. A tales efectos deberán:
(…)
7. Elaborar, con la participación de los trabajadores y trabajadoras, el Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo de la empresa, las políticas y compromisos y los reglamentos internos relacionados con la materia así como planificar y organizar la producción de acuerdo a esos programas, políticas, compromisos y reglamentos (…)”.

Respecto al artículo 56 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, se evidencia que el mismo impone como deberes de los empleadores y empleadoras, adoptar las medidas necesarias para garantizar a los trabajadores y trabajadoras condiciones de salud, higiene, seguridad y bienestar en el trabajo, entre otros, estableciendo para ello en su numeral 7, que entre tales deberes, se encuentra el de la elaboración del Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo, por parte de la empresa, con la debida participación de los trabajadores y trabajadoras y asimismo, debe documentar las políticas y principios adoptados en materia de seguridad y salud laborales, respectivamente, programa ése que su proyecto antes de ser sometido a consideración del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, debe ser previamente aprobado por el Comité de Seguridad y Salud Laboral, ello de conformidad con lo estipulado en el numeral 1 del artículo 48 eiusdem.

Ello así, esta Corte debe necesariamente hacer referencia a lo que la interpretación de una norma jurídica corresponde ser, de modo que es de destacar que el autor Ricardo Guastini ha señalado que existe, tanto una interpretación histórica como evolutiva, manifestando para ello lo que sigue:

“…1) Se denomina histórica a la interpretación que adscribe a una disposición uno de los significados que lo fueron atribuidos en el momento de su emanación.
2) Se denomina evolutiva a aquella interpretación que adscribe a una disposición un significado nuevo y distinto de su significado histórico.
(…)
La interpretación evolutiva es, manifiestamente, correctora: pero lo que corrige no es (o no es necesariamente) el significado literal de las palabras; corrige el significado histórico de las palabras, adaptándolo –por decirlo así- a los tiempos, a las nuevas circunstancia sociales y culturales” (Vid. Distinguiendo Estudios de Teoría y Metateoría del Derecho, Editorial Gedisa, España, 1999, pp. 233-234).

De la anterior referencia interpretativa, esta Corte la aprecia del todo fundamental para la interpretación del supuesto de hecho justificado en los artículos 48 y 56 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, pues cabe requerir indispensablemente la debida participación de los trabajadores y trabajadoras, en este caso, de la empresa TTP, Orinoco, C.A., a los fines de que se elabore el Programa de Seguridad y Salud en el trabajo, tal y como así se encuentra tipificado en la norma, como supuesto determinante para el establecimiento del hecho cuestionado por la parte recurrente en autos.

De tal manera, es de mencionar que la parte recurrente manifestó en la fundamentación de la apelación interpuesta, que dicho programa que se elaboró por parte de ella, el cual consta a los folios ciento cincuenta y siete (157) al ciento noventa y ocho (198) de la tercera pieza del expediente judicial, el mismo configura –a su entender-, un proyecto que viene a existir de manera preliminar, “…proyecto que fue realizado por la empresa de forma unilateral con el ánimo de 'adelantar' las tareas vinculadas a su preparación vista la inexistencia del Comité de Higiene y Seguridad…”, según lo establecido en el artículo 48 de la mencionada Ley.

Señalado lo anterior, este Órgano Jurisdiccional observa que del artículo 48 numeral 1 eiusdem, se establece como una de las facultades del Comité de Seguridad y Salud Laboral, la aprobación de dicho proyecto, así como la vigilancia de su cumplimiento, para así someterlo a la consideración del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, lo cual a todas luces se aprecia, tal y como lo estableciera la empresa recurrente, que el proyecto de dicho programa de seguridad, se constituye como de naturaleza preliminar, mas sin embargo, es del todo lógico que luego de estudiarse dicha naturaleza, la misma debe estar precedida de la debida participación de los trabajadores y trabajadoras, tal y como así lo estatuye el artículo 56 numeral 7 de la Ley in commento, pues dejando de lado tal participación, cercenarían la participación activa y social que, tanto la Constitución Nacional, como las Leyes de la República, han propugnado en favor de la clase trabajadora.

En igual sentido, esta Corte observa del proyecto del programa que elaboró la empresa recurrente, que el mismo tenía como propósito lo siguiente: “El programa de Higiene, Ambiente y Seguridad Industrial para operaciones del transporte de personal, es un instrumento que establece los lineamientos y requisitos que permiten la administración sistemática y efectiva de los conceptos y estándares necesarios para prevenir y controlar los riesgos a la seguridad y salud de los trabajadores, integridad de las instalaciones y el ambiente…”; estableciendo además en el pie de página de dicho proyecto, que “El cumplimiento de esta política es obligatorio para todos los empleados de la empresa” (Vid. folios 96 y 97 de la tercera pieza del expediente judicial).

Aunado a ello, se observa al folio cincuenta y nueve (59) de la tercera pieza del expediente judicial, que sólo se encuentran como firmantes del proyecto de programa de seguridad laboral de la empresa recurrente, siete (7) personas que hacen vida en la referida Sociedad Mercantil para la fecha, de modo que es un tanto ilógico el pretender que en la elaboración de dicho proyecto, no se tomaran en cuenta a la totalidad de los trabajadores y trabajadoras de TTP Orinoco, C.A., ello además de la obligación y deber al cual eran sometidos tales trabajadores, en caso que así fuera dictaminado por el Comité de Seguridad y Salud Laboral, pues más allá del hecho de no haberse configurado la creación de dicho Comité, lo cierto es que se evadió la participación social de los trabajadores, (aunado al hecho que la empresa recurrente no demostró en la fase judicial lo contrario, otorgándose con ello además, el pleno valor probatorio de las actas administrativas que cursan en actas, tal y como así lo apreció el A quo), que son la masa importante, a los fines de someterse a las condiciones, a los cuales ellos pertenecen durante las jornadas laborales, de modo que imperativamente debe este Órgano Jurisdiccional desechar los alegatos de la parte apelante en cuanto a la supuesta errada apreciación de los hechos por parte del Juzgado A quo, ello dadas las razones de evasión participativa in commento. Así se decide.

Asimismo, la parte apelante fundamentó en su apelación que, “…constituye por parte del Juez de la recurrida, una violación de los artículos 12 y 243 ordinal 4 (sic) del Código de Procedimiento Civil (…), puesto que el Juez Superior Contencioso, al incurrir en igual error que el ente administrativo recurrido, no se atuvo a lo alegado y probado en autos y sacó elementos de convicción fuera de éstos como lo fue el establecimiento del hecho falaz consistente en que la empresa elaboró el 'Programa de Seguridad e Higiene' sin la participación de sus trabajadores, siendo esto no un dicho de la empresa ni mucho menos un hecho probado en autos sino una 'inferencia' de la recurrida (…). El hecho cierto es que la empresa lo que elaboró fue una suerte de Proyecto de 'Programa de Seguridad y Salud' que hacía las veces de tal mientras se elaboraba el definitivo, pues la elaboración del Programa en atención a la para entonces recién entrada en vigencia LO.P.C.Y.M.A.T (sic), precisaba de la aprobación del Comité de Higiene y Seguridad, el cual para la fecha de las inspección y de la reinspección aún no había sido del todo constituido, (…) por lo que solicitamos sea declarada la nulidad de la sentencia objeto del presente recurso ordinario de apelación” (Mayúsculas de la cita y destacado de esta Corte).

Del anterior alegato, referido al establecimiento del estudio en esta instancia judicial de la apelación, dada a la supuesta violación de los artículos 12 y 243 ordinal 4º del Código de Procedimiento Civil, cabe destacar que tal alegato configura necesariamente el análisis de lo que se estableció supra, respecto de la correcta apreciación de los hechos por parte del A quo, en plena coordinación con lo tipificado en los artículos 48 numeral 1 y 56 numeral 7, de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, referente a la comprobación de la no participación de los trabajadores y trabajadoras en la elaboración del proyecto del programa de seguridad laboral que en evidencia, debía realizarse en su conjunto con la empresa TTP Orinoco, C.A., de manera que debe este Órgano Jurisdiccional desechar lo alegado por la parte apelante, dada a la subsunción de los hechos antes narrados. Así se decide.

En otro orden de ideas, la parte apelante manifestó que, “La sanción a su vez resultó 'abusiva', pues es nugatoria del principio de 'proporcionalidad' (…). El aplicar la sanción extrema de multiplicar la multa por el número de trabajadores de la empresa por un número de unidades tributarias tan elevadas cuando fue precisamente por causa imputables a éstos (los trabajadores y el INPSASEL) (sic) que no se pudo concretar a tiempo la elaboración del Programa de Seguridad e Higiene es injusto, desproporcionado y por ende ilegal. Por otra parte, al aplicar la sanción, tampoco se evaluaron circunstancias asociadas de gran peso, como lo era el hecho de que la LO.P.C.Y.M.A.T (sic) vigente tenía muy poco tiempo de ser promulgada (26 de julio de 2005) para la época en la que se suscitaron los supuestos incumplimientos (diciembre de 2005), encontrándose los trabajadores y el patrono desorientados y hasta contrariados por una Ley que tenía una serie de vacíos legales que no serían llenados sino hasta el año 2007, con la entrada en vigencia de su Reglamento, por lo que tanta severidad resultaba no sólo innecesaria sino hasta arrolladora; TTP. ORINOCO, C.A fue 'atropellada' por el I.N.P.S.A.S.E.L (sic), ente que a la fecha de la imposición de las multas aún se encontraba sin pronunciarse, sobre una serie de imprecisiones y espacios en blanco que, la para entonces novísima Ley Especial, no había cubierto” (Mayúsculas de la cita).

Con base a ello, indicó que “…se infringió el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (L.O.P.A)…” (Mayúsculas de la cita).

Ello así y a los fines de dilucidar lo alegado, esta Corte observa que la sentencia apelada declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, contra la providencia administrativa Nº USBAD/037/2006 de fecha 25 de abril de 2006, emanada de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), mediante la cual se impuso la sanción de multa a la empresa TTP Orinoco, C.A., equivalente a la cantidad de “…SETENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL BOLÍVARES CON CERO CÉNTIMOS, (BS. 75.264.000,00)…”; declarando el Juzgador de Instancia la nulidad sólo en lo que respecta en el monto de la multa que fuera establecida por la Administración recurrida y en ese sentido, se ordenó que se procediera de nuevo a su cálculo, de conformidad con lo establecido en el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y atendiendo al valor de la unidad tributaria vigente al 25 de abril de 2006, fecha en la cual fue impuesta la multa en cuestión, dándole el A quo la razón a la parte recurrente en cuanto a la desproporcionalidad e insuficiente motivación de dicha sanción.

Si bien es cierto, que lo anterior se basó respecto a lo alegado por ante la Primera Instancia por parte de la empresa recurrente, cabe destacar que no sería procedente para esta Corte hacer consideración sobre lo que el A quo haya beneficiado a la parte apelante, ello dado el principio tantum apellatum quantum devolutum, el cual deviene de que las facultades del Juez de la apelación quedan estrechamente circunscritas a la materia que había sido objeto específico del gravamen denunciado por el apelante; mas sin embargo, este Órgano Jurisdiccional pasa al análisis del asunto referido a la infracción de la proporcionalidad y suficiencia de la sanción, puesto que la decisión del Juzgado de Instancia hizo que el acto administrativo recurrido fuera declarado nulo, sólo en cuanto al establecimiento del monto de la multa sancionada, por lo cual dejar de realizar dicho estudio, sería deponer en favor del particular y en contra de los intereses de la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) (por cuanto dicha Administración en virtud de la declaratoria en su contra, le es factible la aplicación de los privilegios y prerrogativas que le son acordadas a la República, de conformidad con lo previsto en el artículo 98 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.890 Extraordinaria, de fecha 31 de julio de 2008), el establecimiento de dicha sanción administrativa.

Determinado lo anterior, cabe destacar que el Juzgado A quo estableció respecto a la nulidad parcial del acto administrativo recurrido por ante su instancia, lo siguiente:

“Finalmente alegó la empresa recurrente que el acto impugnado adolece de falso supuesto de hecho porque la Dirección en cuestión no demostró las razones por las que consideró que se encontraban expuestos 35 trabajadores, dado que según la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo se sancionará a los empleadores por cada trabajador expuesto, '… lo que no podemos entender es de dónde INSAPSEL (sic) logra determinar que son 35 los trabajadores que se ven afectados por los supuestos incumplimientos… De hecho no deja constancia de haber revisado la nómina de la empresa o documento alguno, que establezca su convicción de que ese es el número de trabajadores supuestamente expuestos...', infringiendo el artículo 124 de la mencionada Ley, por lo que también considera que la sanción que le fue impuesta se dictó de manera ilegal e inconstitucional.

Congruente con lo delatado, considera este Juzgado que el artículo 117 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, norma rectora en materia de infracciones dispone: (…), en consecuencia, considera este Juzgado que la infracción administrativa del empleador en materia de seguridad y salud en el trabajo se considera producida con el exclusivo incumplimiento de la obligación laboral prevista, sin que dependa de la producción de un resultado dañoso, en razón que lo sancionable en materia de seguridad y salud en el trabajo es el mero incumplimiento de la normativa preventiva con entera independencia de que la conducta infractora produzca o no perjuicios materiales y con autonomía respecto a las responsabilidades que pudieran concurrir en los otros órdenes jurisdiccionales. De este modo la presencia de un daño no es un elemento determinante en la aparición de la responsabilidad administrativa, aunque éste no sea ajeno a la sanción en cuanto agravante, de conformidad con los criterios de graduación previstos en el artículo 125 eiusdem.
No obstante si la Administración considera que la infracción laboral ha expuesto a uno o varios trabajadores, la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, ordena la imposición de una sanción mayor, en este aspecto se citan los artículos 118 y 119 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo en concordancia con los artículos 124 y 125 ejusdem reza:

(…omissis…)

Ahora bien si la Administración considera que la infracción laboral expusiere a uno o varios trabajadores, tal decisión debe estar debidamente fundada y motivada por la unidad técnica administrativa competente; según lo prevé el artículo 124 eiusdem que establece: (…); en el caso examinado de la motivación del acto administrativo sancionatorio se observa que el Director Estadal multiplicó cada una de las multas por 35 trabajadores, sin especificar en forma alguna por qué tal cantidad de trabajadores resultó afectada, careciendo el acto impugnado del nexo causal que permita establecer la comprobación del número de trabajadores realmente expuestos con las supuestos de hecho de las infracciones laborales, tampoco se evidencia de la motivación del acto cuáles trabajadores en concreto consideró expuestos, citándose extractos relevantes de la decisión administrativa en la determinación de la infracción:
(…omissis…)

De la motivación de la providencia citada observa este Juzgado que si bien la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro, está legalmente facultada para imponer sanciones por infracciones laborales sin que implique que la sola infracción per se afecte a algún trabajador en particular, en el caso que considere que uno o más trabajadores han resultado expuestos con la infracción laboral detectada debe motivar los hechos perjudiciales, en el caso de autos, la providencia administrativa impugnada multiplicó la multa impuesta por la cantidad de 35 trabajadores que consideró expuestos o afectados sin demostrar la exposición o afectación, en consecuencia, al no acatar la Administración Laboral la obligación legal de motivación del monto de la multa impuesta, conforme lo prevé expresamente el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, es decir, el número de trabajadores o trabajadoras expuestos debe ser determinado mediante decisión debidamente fundada de la Unidad Técnica Administrativa competente del mencionado Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, debe este Juzgado declarar la nulidad parcial de la providencia sólo en lo que respecto al monto de la multa establecido por la Administración y ordenarle que proceda de nuevo a su cálculo, de conformidad con la mencionada disposición legal y atendiendo al valor de la unidad tributaria vigente al 25 de abril de 2006, fecha en la cual fue impuesta la multa en cuestión. Así se decide” (Destacado de esta Corte).

Así, se aprecia que el A quo argumentó que en el acto administrativo recurrido, se constató que la Administración no acató la obligación de motivar la multa conforme al artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.

Al respecto, esta Corte observa que el artículo 124 de la Ley in commento, establece lo siguiente:

“Artículo 124. Las infracciones en materia de la normativa de seguridad y salud laborales se sancionarán:
1. Las infracciones leves, con multa de hasta veinticinco unidades tributarias (25 U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
2. Las infracciones graves, con multa desde veintiséis (26) hasta setenta y cinco (75) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
3. Las infracciones muy graves, con multa desde setenta y seis (76) hasta cien (100) unidades tributarias (U.T.) por cada trabajador o trabajadora expuesto.
El número de trabajadores o trabajadoras expuestos será determinado por decisión debidamente fundada por la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales” (Destacado de esta Corte).

Como se aprecia de la norma transcrita, para la determinación de las sanciones pecuniarias allí previstas, debe contarse con una decisión fundada por la unidad técnica administrativa competente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, que justifiquen el número de trabajadores expuestos, ello en virtud a que las infracciones cometidas por los empleadores en materia de seguridad y salud laborales, toman dicho número como factor multiplicador.

Además, se entiende que ese deber de motivación a todas luces permite controlar la legalidad de la actuación de la Administración, con relación a los actos administrativos dictados por las infracciones encontradas en esta materia, al poderse identificar o precisar las circunstancias de hecho sobre las cuales pretende legitimar su actuación.

Asimismo, atendiendo al principio de proporcionalidad de la sanción, resulta pertinente traer a colación lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual establece que:

“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.

El artículo citado, prevé que cuando una norma faculte a la autoridad competente para imponer una sanción, ésta tiene la obligación de hacerlo mediante la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 00385 del y 5 de mayo de 2010, caso: María Trinidad Ramírez de Egáñez).

Respecto a ello, este Órgano Judicial debe agregar que para mantener la debida proporcionalidad y adecuación de las sanciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia, debe existir, además de la relación existente entre la gravedad de la falta y el monto de la multa aplicada, una justificación fundada del número de trabajadores afectados por la infracción encontrada, al tratarse de un criterio de imprescindible consideración que repercutirá directamente en el quantum de la sanción a imponer por la Administración.

En el presente asunto, se observa que la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en vista de la propuesta de sanción efectuada por la Ingeniero Idalys Elena España, en su condición de Técnico en Higiene y Seguridad en el Trabajo de dicha Dirección, mediante la Providencia Administrativa impugnada, resolvió imponer multa a la empresa TTP Orinoco, C.A., por haber incurrido en los supuestos contemplados en los artículos 118, numeral 5 y 19, numerales 22 y 23 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, elevando el quantum de la infracción por el número de trabajadores expuestos, contabilizados en la cantidad de treinta y cinco (35).

Pues bien, del texto íntegro de la Providencia Administrativa impugnada y de la revisión efectuada al expediente judicial y actas administrativas, respectivamente, esta Corte verifica que, en efecto, la Administración no expuso fundamentación alguna con relación a las circunstancias fácticas que conllevaron a tomar como factor multiplicador de la sanción impuesta a la Sociedad Mercantil recurrente, un total de treinta y cinco (35) trabajadores.

Lo anterior, en modo alguno fue advertido por la Administración, tal y como quedó reiterado supra, en plena relación con lo establecido en el artículo 124 de la comentada Ley, y siendo en este sentido, que no verificó el número de trabajadores expuestos que se señalan en el acto administrativo impugnado, la Providencia Administrativa no cuenta con la motivación que debe efectuar la unidad técnica administrativa competente, exigida legalmente, resultando por tanto insuficiente y desproporcionada, en cuanto al establecimiento del monto de la multa impuesta a la empresa recurrente, para cumplir con tal requisito, la simple mención del número de trabajadores afectados.

Con base en lo precedente, se aprecia que el acto administrativo recurrido no guarda la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal estudiada en este supuesto por el A quo y siendo que, ello tiene una influencia determinante por constituir un requisito esencial para la validez y eficacia de la multa impuesta.

Señalado lo precedente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el A quo se atuvo a lo establecido en el artículo 124 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, a los fines de dictaminar conforme a la debida proporcionalidad y suficiente motivación de la sanción por parte de la Administración, materializando así, la nulidad del acto administrativo recurrido, sólo en cuanto a la multa impuesta, de modo que estuvo conforme a derecho, lo cual este Órgano Jurisdiccional no observa que dicho Juzgado de Instancia haya incurrido en error al momento de establecer lo comentado. Así se decide.

Por lo antes expuesto, esta Corte debe forzosamente declarar SIN LUGAR la apelación interpuesta contra el fallo de fecha 27 de octubre de 2009, emanado del Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto conjuntamente con solicitud de medida de suspensión de efectos, por la Representación Judicial de la empresa TTP Orinoco, C.A., contra la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL). Así se decide.

-VI-
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer de la apelación ejercida en fecha 11 de marzo de 2010, por la Representación Judicial de la Sociedad Mercantil TTP ORINOCO, C.A., contra la sentencia dictada en fecha 27 de octubre de 2009, por el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por la referida Representación Judicial de la comentada empresa, contra la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro.

2. SIN LUGAR la apelación interpuesta.

3. CONFIRMA el fallo dictado por el A quo.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado y remítase al Tribunal de origen.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ____________ ( ) días del mes de _______________de dos mil catorce (2014). Años 203° de la Independencia y 155° de la Federación.

El Juez Presidente,

EFRÉN NAVARRO
Ponente

La Juez Vicepresidente,

MARÍA EUGENIA MATA

La Juez,

MIRIAM E. BECERRA T.

El Secretario,

IVÁN HIDALGO

EXP. Nº AP42-R-2010-000343
EN/

En fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil catorce (2014), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.

El Secretario,