TSJ Regiones - Decisión

EXPEDIENTE N° AP42-R-2014-000060
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
En fecha 23 de enero de 2013, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº TS8ºCA/1051, emitido el día 15 de ese mismo mes y año por el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual se remitió cuaderno separado perteneciente al recurso contencioso administrativo funcionarial por las abogadas Laura Capecchi y Luisa Yaselli, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 18.205 y 32.535, respectivamente, actuando en representación del ciudadano GUSTAVO ENRIQUE SANDOVAL PEREIRA, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO SUCRE DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud del auto dictado en fecha 27 de noviembre de 2013 por el referido Juzgado, por medio del cual oyó en un solo efecto el recurso de apelación interpuesto contra el proveimiento sobre pruebas hecho el día 20 de ese mismo mes y año, que declaró improcedente la tacha de falsedad intentada por la actora.
En fecha 27 de enero de 2014, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, se ordenó la aplicación del procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosos Administrativa, y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho para fundamentar la apelación. Asimismo, se designó como ponente al ciudadano Juez Alejandro Soto Villasmil.
El día 11 de febrero de 2014, la apoderada judicial del ciudadano Gustavo Enrique Sandoval Pereira consignó escrito de fundamentación a la apelación.
En fecha 12 de febrero de 2014, inició el lapso de cinco (5) días de despacho para dar contestación a la fundamentación a la apelación, venciendo este el día 19 de ese mismo mes y año.
El día 20 de febrero de 2014, vencidos como se encontraban los lapsos previstos, se ordeñó pasar el presente expediente al Juez ponente, a los fines de que esta Corte dictara la presente decisión.
Así, verificado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto sometido a su conocimiento previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 11 de febrero de 2014, las abogadas Laura Capecchi y Luisa Yaselli actuando en representación del ciudadano Gustavo Enrique Sandoval Pereira, presentaron escrito contentivo de su fundamentación al recurso de apelación ejercido, exponiendo a tal efecto las siguientes consideraciones:
Expusieron que “[…] el principio general es la admisión de las pruebas y la inadmisión la excepción, ya que al inadmitirse las pruebas se está CERCENANDO EL SAGRADO DERECHO A LA DEFENSA DE [su] REPRESENTADO EN VIOLACIÓN ABSOLUTA AL PRINCIPIO DE LIBERTAD DE PRUEBA A LOS FINES DEL DEBIDO EJERCICIO DEL DERECHO A LA DEFENSA.” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
Impugnaron “[…] las testimoniales rendidas por testigos inhábiles, quienes depusieron sin que existiera control constitucional de la prueba por parte de nuestro representado, declaraciones éstas contradictorias y sin fundamento alguno.”
Argumentan que “[…] reiteradamente se viola el criterio jurisprudencial […], que se traduce en la preservación de garantías constitucionales de las partes, pues el juez estaba OBLIGADO A DECLARAR LA ADMISIÓN DE LAS PRUEBAS ANTES SEÑALADAS, Y SOLO DE HABER SIDO MANIFIESTAMENTE CONTRARIAS AL ORDENAMIENTO JURÍDICO PODÍA NEGARLAS, pues [demostraron] que las pruebas promovidas y solicitadas ERAN NECESARIAS, PERTINENTES Y TENDENTES A DEMOSTRAR LA OCURRENCIA DE HECHOS Y DE VIOLACIONES.” (Mayúsculas del original).
Que “Es claro que el expediente administrativo –prueba única presentada por la demandada- ilegalmente admitido, pues se trata del documento fundamental de la acción y parte de la obligación del Juez prevista en el Artículo 12 del C.P.C., al momento de sentenciar, de allí que podamos afirmar que se trata de alegar el mérito favorable de autos, lo cual NO ES PRUEBA, por lo que la admisión se muestra como error de juzgamiento.” (Mayúsculas del original).
Que “En la página 3 del escrito de inadmisión de pruebas [sic] señala el Tribunal que esta representación ratifica el valor probatorio de los testigos llevados en sede administrativa, a cuyo efecto luce improcedente e inconstitucional que le Juez se haya adjudicado el carácter de parte al ordenar la comparecencia de los testigos no impugnados por la querellada, habiendo sido ratificados, arrogándose el Juez actos de las partes, violando el orden procesal y creando caos probatorio, pues su única función en pruebas es dictar autos para mejor proveer, todo lo cual ha sido subvertido por el a quo.”
Por otra parte, señalaron que “[…] el artículo 438 y siguientes del Código de Procedimiento Civil señalan los procedimientos previstos para la tacha incidental aún de documentos administrativos públicos, cercenando el proceso el tribunal y más grave aún incumpliendo con el deber procesal de hacer valer documentos, adjudicándose el procedimiento del cotejo contenido en el artículo 421 eiusdem, con lo cual nuevamente se adjudicó actos procesales correspondientes a la demandada violentando además actos procesales correspondientes a la obligación a mantener el equilibrio entre las partes, el sano desarrollo del proceso y el respeto a las normas procesales en un lapso de orden público.”
Finalmente, solicitaron que “Sea debidamente revocado el auto por el cual SE INADMITIERON LAS PRUEBAS PROMOVIDAS INDISPENSABLES Y NECESARIAS PARA LA DEMOSTRACIÓN DE LAS NULIDADES DENUNCIADAS. Y, sea ordenada la EVACUACIÓN DE TODAS LAS NEGADAS por cuanto a través de las mismas se demuestran violaciones reiteradas en el proceso de destitución.” (Mayúsculas del original).

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Previo a cualquier otro pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer del presente recurso, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, ello de conformidad con lo establecido en el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual dispone que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo– son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley sobre decisiones emanadas de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo, hasta tanto se aplique lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción; por tanto, esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso administrativa. Así se declara.
Determinada la competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto, esta Corte constata que el auto apelado se ve representado por la decisión emitida en fecha 20 de noviembre de 2013, por el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, donde declaró lo siguiente:
“[…] este Tribunal observa que en el lapso de promoción de pruebas la parte querellante pretende impugnar las actuaciones pertenecientes al expediente administrativo a través de la Tacha de Falsedad, por lo que resulta necesario señalar que el expediente administrativo son copias certificadas que se asemejan en su valor probatorio al instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, por lo tanto su impugnación no puede hacerse por la vía de techa de falsedad, por prohibición expresa del último aparte del artículo 1.381 del Código Civil, y al no ser el expediente administrativo un documento público o autentico, tampoco puede aplicarse la tacha `prevista para este tipo de instrumentos.
[…Omissis…]
En ese sentido, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo anteriormente transcrito en lo referente a las copias, puesto que, en principio, el cotejo con el expediente original bastará para demostrar la exactitud de las copias que fueron consignadas por la parte querellada en autos, razón por la cual, este Tribunal declara improcedente la impugnación ejercida por la parte querellante por cuanto no existe la contraprueba necesaria para enervar la eficacia probatoria de éstos en el lapso de promoción y evacuación de pruebas correspondiente.” (Destacado del original) [Corchetes de esta Corte].

En contraposición a lo anterior, la parte apelante indica que “[…] el artículo 438 y siguientes del Código de Procedimiento Civil señalan los procedimientos previstos para la tacha incidental aún de documentos administrativos públicos, cercenando el proceso el tribunal y más grave aún incumpliendo con el deber procesal de hacer valer documentos, adjudicándose el procedimiento del cotejo contenido en el artículo 421 eiusdem, con lo cual nuevamente se adjudicó actos procesales correspondientes a la demandada violentando además actos procesales correspondientes a la obligación a mantener el equilibrio entre las partes, el sano desarrollo del proceso y el respeto a las normas procesales en un lapso de orden público.”
Adicionalmente, alega que “[…] el artículo 438 y siguientes del Código de Procedimiento Civil señalan los procedimientos previstos para la tacha incidental aún de documentos administrativos públicos, cercenando el proceso el tribunal y más grave aún incumpliendo con el deber procesal de hacer valer documentos, adjudicándose el procedimiento del cotejo contenido en el artículo 421 eiusdem, con lo cual nuevamente se adjudicó actos procesales correspondientes a la demandada violentando además actos procesales correspondientes a la obligación a mantener el equilibrio entre las partes, el sano desarrollo del proceso y el respeto a las normas procesales en un lapso de orden público.”
De cara a los alegatos planteados, debe necesariamente esta Corte reproducir lo dicho por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión Nº 1257 de fecha 12 de julio de 2007, donde puso de manifiesto los siguientes lineamientos acerca de la naturaleza del expediente administrativo:
“a) Del expediente administrativo en general:
[…Omissis…]
[…] el expediente administrativo puede definirse como el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a éste; es decir, el expediente es la materialización formal del procedimiento.
[…Omissis…]
d) De la impugnación del expediente administrativo y de las oportunidades procesales para su impugnación.
Establecido como ha sido que el expediente administrativo constituye una tercera categoría de prueba instrumental, que se asimila en cuanto a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, debe esta Sala determinar la forma cómo debe impugnarse dicho expediente.
[…Omissis…]
De esta manera, ¿cuál es el régimen aplicable para enervar el valor probatorio de un instrumento privado reconocido o tenido legalmente reconocido que emana de las copias certificadas de un expediente administrativo?
Si el expediente administrativo se asemeja en su valor probatorio al instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, su impugnación no puede hacerse por la vía de tacha de falsedad, por prohibición expresa del último aparte del artículo 1.381 del Código Civil.
Al no ser dicho expediente un documento público o auténtico, tampoco puede aplicarse la tacha de falsedad prevista para este tipo de instrumentos.
Como puede observarse, la ley no prevé un procedimiento específico para la impugnación de las copias certificadas de este tipo de instrumento, concretamente, del expediente administrativo, toda vez que la impugnación se dirige a la verificación de la falta de adecuación entre el expediente administrativo que consta en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, por inexactitud, error o adulteración de la verdad.
En estos casos, siendo como es que esa impugnación debe estar dirigida a discutir la exactitud o veracidad de las actas que fueron remitidas por la Administración al Tribunal, bien porque algún acta haya sido mutilada, falseada, cambiada en su contenido, no conste en el expediente remitido o por cualquier otro motivo, considera esta Sala aplicable analógicamente a este tipo de instrumento, el régimen previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil para las copias simples, el cual es del tenor siguiente:
‘Artículo 429.
Los instrumentos públicos y los privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, podrán producirse en juicio en originales o en copia certificada expedida por funcionarios competentes con arreglo a las leyes.
Las copias o reproducciones fotográficas, fotostáticas o por cualquier otro medio mecánico claramente inteligible, de estos instrumentos, se tendrán como fidedignas si no fueren impugnadas por el adversario, ya en la contestación de la demanda, si han sido producidas con el libelo, ya dentro de los cinco días siguientes, si han sido producidas con la contestación o en el lapso de promoción de pruebas. Las copias de esta especie producidas en cualquier otra oportunidad, no tendrán ningún valor probatorio si no son aceptadas expresamente por la otra parte.
La parte que quiera servirse de la copia impugnada, podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de éste con una copia certificada expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante inspección ocular o mediante uno o más peritos que designe el Juez, a costa de la parte solicitante. Nada de esto obstará para que la parte produzca y haga valer el original del instrumento o copia certificada del mismo si lo prefiere.’ (Negrillas de la Sala)
Como se advirtiera, la impugnación de todo o parte del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, busca contradecir que el expediente consignado en autos es el mismo al cual tuvo acceso el particular interesado, y que todos los antecedentes para la formación de la voluntad de la Administración se encuentran agregados al expediente respectivo. Por ello, en estos casos, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo anteriormente transcrito en lo referente a las copias simples, puesto que, en principio, el cotejo con el expediente original bastará para demostrar la exactitud de las copias consignadas en autos.” (Destacado del original) [Subrayado de esta Corte].

Del fallo citado se desprende como criterio jurisprudencial y doctrinario estable reiterado, que dada la naturaleza particular que rodea al expediente administrativo en nuestra jurisdicción, la Sala Político Administrativa ha optado por aplicar a la impugnación de este el cotejo judicial previsto en el artículo 25 del Código de Procedimiento Civil como medio idóneo para comprobar la veracidad de su contenido.
En ese sentido, siendo el cotejo el medio de impugnación apropiado, y habiendo el Juzgado a quo aplicado el criterio precedentemente citado al caso de marras, es evidente que la parte apelante pretendió impugnar el expediente administrativo traído a autos bajo un mecanismo procesal errado, por tanto, confirma el auto apelado en cuanto a este punto se refiere. Así se decide.
Por otra parte, también alega la apelante, que “Es claro que el expediente administrativo –prueba única presentada por la demandada- ilegalmente admitido, pues se trata del documento fundamental de la acción y parte de la obligación del Juez prevista en el Artículo 12 del C.P.C., al momento de sentenciar, de allí que podamos afirmar que se trata de alegar el mérito favorable de autos, lo cual NO ES PRUEBA, por lo que la admisión se muestra como error de juzgamiento.” (Mayúsculas del original).
En relación a tal particular, estima prudente esta Corte referirse nuevamente a la decisión Nº 1257, de fecha 12 de julio de 2007, donde la spsa dictaminó que:
“[…] el expediente administrativo por el carácter central y fundamental que tiene dentro del proceso para el juez en la búsqueda de la verdad material, no puede concebirse dentro del binomio clásico del proceso civil como una prueba que sustenta el ataque o defensa de las partes en conflicto, ya que, precisamente, al tratarse la labor del juez contencioso administrativo de la determinación de la conformidad a derecho o no del acto administrativo que se pretende anular, dicho expediente puede consignarse en cualquier tiempo -antes de la sentencia claro está-, no aplicándosele las restricciones para su producción en juicio relativas a los instrumentos públicos y privados, previstas en el Código de Procedimiento Civil para este tipo de instrumentos. Así se declara.
No obstante lo expuesto, observa esta Sala que el hecho de que el expediente administrativo pueda ser consignado en cualquier tiempo, no implica una autorización para que la Administración pueda retardar el cumplimiento de su obligación de consignar el referido expediente en autos, en la primera oportunidad en la que se le solicita, esto es, antes de la admisión del recurso contencioso administrativo y dentro del plazo previsto para ello.
En atención a que el expediente administrativo puede ser consignado en cualquier tiempo, lo que implica una matización del principio de concentración procesal, esta Sala a los fines de resguardar el derecho a la defensa y al debido proceso de los particulares interesados, considera necesario crear una oportunidad mediante la cual el recurrente pueda ejercer su derecho al control y contradicción de la prueba.
En este sentido, siempre y cuando el expediente llegue en una etapa posterior a la promoción de pruebas y hasta el acto de informes, por encontrarse las partes a derecho, quien desee impugnar el expediente administrativo lo deberá realizar dentro de los cinco (5) días siguientes a que conste en autos la remisión del expediente administrativo, para lo cual podrá abrirse, si a juicio de la Sala la situación así lo amerita, una articulación probatoria de la prevista en el artículo 607 del Código de Procedimiento Civil.”

Del texto transcrito se desprende claramente que el expediente administrativo, dada su especial relevancia en procesos como el aquí analizado, puede ser consignado en cualquier momento antes de sr sentenciada la causa, por lo tanto resulta a todas luces improcedente lo alegado por la representación judicial del ciudadano Gustavo Enrique Sandoval Pereira. Así se decide.
Finalmente, argumenta la parte apelante, que “En la página 3 del escrito de inadmisión [sic] de pruebas señala el Tribunal que esta representación ratifica el valor probatorio de los testigos llevados en sede administrativa, a cuyo efecto luce improcedente e inconstitucional que le Juez se haya adjudicado el carácter de parte al ordenar la comparecencia de los testigos no impugnados por la querellada, habiendo sido ratificados, arrogándose el Juez actos de las partes, violando el orden procesal y creando caos probatorio, pues su única función en pruebas es dictar autos para mejor proveer, todo lo cual ha sido subvertido por el a quo.”
En ese sentido, tenemos que al momento de promover pruebas en primera instancia, la representación del ciudadano Gustavo Enrique Sandoval Pereira, ratificó “[…] en su contenido y valor probatorio las actas de declaración de los testigos promovidos y evacuados durante el lapso de evacuación de pruebas en sede administrativa” de los ciudadanos “JUAN IVAN GUAZA OLAYA […] RAFAEL AUGUSTO ARANDA […] GERARDO ANTONIO ROJAS CASTILLO […] VICTOR RUTIA SIMANCA […]”. (Mayúsculas del original).
Al respecto, el Juzgado a quo, expresó que, “[…] aunque no fue solicitado expresamente por la parte querellante, [ese] Órgano Jurisdiccional en aras de brindar una tutela judicial efectiva asume la ratificación hecha como la promoción de testimoniales de los ciudadanos Juan Iván Guaza Olaya, Rafael Augusto Aranda, Antonio Rojas Castillo y Víctor Utia [sic] Simanca […] y se Admite cuanto ha lugar en derecho por no ser manifiestamente ilegales ni impertinentes salvo su apreciación en la definitiva […]” (Destacado del original).
Ahora bien, esta Corte entiende que lo denunciado por la parte apelante es que el Juzgado a quo, más allá de haber admitido la “ratificación” de las testimoniales pretendida en el escrito de promoción de pruebas, se promovió su comparecencia en sede judicial.
Ante a tal modo de proceder, esta Corte estima prudente hacer referencia a lo previsto en el artículo 39 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cual plantea lo siguiente:
“Auto para mejor proveer
Artículo 39. En cualquier estado de la causa el Juez o Jueza podrá solicitar información o hacer evacuar de oficio las pruebas que considere pertinentes. Este auto será inapelable. Las partes podrán hacer observaciones sobre las actuaciones practicadas.”

Si bien la anterior norma hace referencia a la facultad de la que dispone el Juez contencioso administrativo para solicitar autos para mejor proveer “en cualquier estado de la causa”, la misma permite ilustrar los amplios poderes conferidos a con el único que fin de arribar a una sentencia ajustada a derecho.
En efecto, bajo ese fundamento, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa permite al Juez requerir a las partes o a terceros, en cualquier fase procesal, cualquier información que estime pertinentes para la resolución de la causa, así como evacuar de oficio cualquier medio probatorio tendente a producir una decisión más ajustada a derecho.
En el presente caso pues, si bien el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital no invocó dicha norma, resulta adecuado considerar que la prórroga concedida para dictar sentencia, en espera de la prueba de informes promovida por la actora, y considerada por éste como “[…] necesaria a los fines de pronunciares sobre el fondo de la presente controversia […]”, se encuentra en perfecta armonía con el espíritu de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así se decide.
Visto los argumentos expuestos, y habiendo sido resueltas las denuncias planteadas por la apelante, esta Corte estima que el auto emitido en fecha 20 de noviembre de 2013, por el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, se encuentra ajustado a derecho, y por tanto, declara sin lugar el recurso de apelación intentado y confirma la decisión apelada. Así se decide.

III
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido por abogadas Laura Capecchi y Luisa Yaselli, actuando en representación del ciudadano GUSTAVO ENRIQUE SANDOVAL PEREIRA, contra el auto de admisión de pruebas emitido por el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 20 de noviembre de 2013, en el marco del recurso contenciosos administrativo funcionarial intentado por el referido ciudadano, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO SUCRE DEL ESTADO MIRANDA.
2.- SIN LUGAR el recurso de apelación intentado;
3.- CONFIRMA el auto apelado.
Publíquese y regístrese. Déjese copia certificada de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a lossiete (7) días del mes de marzo de dos mil catorce (2014). Años 203º de la Independencia y 155º de la Federación.
El Presidente,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente

El Vicepresidente,

GUSTAVO VALERO RODRÍGUEZ

El Juez,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

La Secretaria Accidental,

CARMEN CECILIA VANEGAS

Exp. Nº AP42-R-2014-000060
ASV/88

En fecha _________________ ( ) de __________de dos mil catorce (2014), siendo la (s) _______________ de la _________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el número ________________.
La Secretaria Acc.