JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N°: AP42-N-2009-000031
En fecha 15 de enero de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el Oficio Nº TS9º CARC SC 2008/1720 de fecha 12 de diciembre de 2008, emanado del Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ ACOSTA, titular de la cédula de identidad Nº 6.927.718, debidamente asistido por el Abogado José Pilar Botomo Luces, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 16.329, contra la POLICÍA METROPOLITANA DE CARACAS, adscrita a la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS y ahora bajo la dirección, administración y funcionamiento de la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA RELACIONES INTERIORES, JUSTICIA Y PAZ, mediante Decreto Nº 5814 de fecha 14 de enero de 2008, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.853 de fecha 18 de enero de 2008.
Dicha remisión se efectuó de conformidad con el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, para conocer en consulta del fallo dictado en fecha 23 de octubre de 2008, por el referido Juzgado, mediante el cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso interpuesto.
En fecha 29 de enero de 2009, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente al Juez Ponente Andrés Brito, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En fecha 3 de febrero de 2009, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 20 de enero de 2010, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 2 de junio de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 9 de junio de 2010, se reasignó la Ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 23 de enero de 2012, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación de la Abogada Marisol Marín R., quedando integrada de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín R., Juez.
En fecha 25 de enero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación de la Juez MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez.
En fecha 15 de abril de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 15 de abril de 2008, el ciudadano José Manuel González Acosta, asistido por el Abogado José Pilar Botomo Luces, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Policía Metropolitana de Caracas, adscrita a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas y ahora bajo la dirección, administración y funcionamiento de la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio del Poder Popular Para Relaciones Interiores, Justicia y Paz, en los siguientes términos:
Señaló, que en fecha 19 de enero de 2008, se le notificó de la Resolución N 10614 de fecha 14 de diciembre de 2007, mediante la cual el Alcalde Metropolitano le otorgó el beneficio de jubilación.
Alegó, que los fundamentos legales en que se basó el ciudadano Alcalde para dictar el mencionado acto fueron los artículos 48 y 49, numeral 2, literal “c”, del Reglamento General de la Policía Metropolitana, así como el hecho de haber prestado servicios durante 17 años, 11 meses y 12 días en la Policía Metropolitana, y contar con 41 años de edad.
Sostuvo, el recurrente que el Alcalde del Distrito Metropolitano, a tenor de las normas anteriormente señaladas, procedió a otorgarle la misma con una pensión mensual equivalente al setenta por ciento (70 % ) del sueldo promedio de las últimas 24 mensualidades.
Manifestó, que “…al ser sancionada la nueva Constitución y prever que la materia relativa a la seguridad social es de la competencia del Poder Público Nacional, lleva consigo la derogatoria de lo previsto en el Reglamento General de la Policía Metropolitana, en lo concerniente a lo que tiene que ver con jubilaciones y pensiones para el personal de la Policía Metropolitana, por ser dictado en un instrumento de rango inferior y distinto como lo es dicho Reglamento General, ello al mismo tiempo deviene de lo previsto en la Disposición Derogatoria Única de la Constitución del 1999, en la que se expresa que el resto del ordenamiento jurídico mantendrá su vigencia en todo lo que no contradiga a esta Constitución, y por cuanto el Reglamento cuestionado contradice la nueva Constitución ha de procederse a su desaplicación solo en lo que respecta a lo aquí impugnado, es decir, al contenido de los artículos 48 y 49 numeral 2, literal c del Reglamento General de la Policía Metropolitana…”.
Seguidamente, expuso que “…los artículos 48 y 49 numeral 2, literal c del Reglamento General de la Policía Metropolitana, fueron derogados expresamente por la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de la Policía Metropolitana de Caracas, de fecha 29-12-2006, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas Extraordinaria del 29 de diciembre de 2006…”.
Argumentó que cuando el ciudadano Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas procedió a jubilarlo aplicando como fundamento de derecho normas que actualmente no están en vigencia y no cumpliendo el procedimiento legalmente previsto en la ley que rige la materia, usurpó funciones e invadió las esferas de competencia otorgadas al Poder Legislativo Nacional, violentando las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Adujo que, “… el acto por el cual se me jubiló adolece de nulidad absoluta de conformidad con el numeral 4 del artículo 19 de (sic) Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así solicito sea declarado. Es (sic) consecuencia, y vista la usurpación de funciones y manifiesta incompetencia del ciudadano Alcalde del Distrito Metropolitano, solicito que este Tribunal, proceda a desaplicar los artículos 48 y 49 numeral 2 literal c del Reglamento General de la Policía Metropolitana…”.
Alegó que el Estatuto de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios establece cuál es el procedimiento que ha de seguirse para el otorgamiento del beneficio de jubilación, “…esto es, 60 años de edad si es hombre y por lo menos 25 años de servicios, requisitos estos (sic) que no cumple mi persona al momento de otorgárseme la jubilación lo cual se demuestra en el propio acto impugnado al establecerse que tengo 17 años, 11 meses y 12 días de servicio y 41 años de edad, no habiendo solicitado la jubilación por el procedimiento especial por no estar llenos los supuestos. Por ende, mal podría el Alcalde Metropolitano otorgarme la jubilación sin cumplir con el procedimiento legalmente establecido…”.
Finalmente, solicitó la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 10614 de fecha 14 de diciembre de 2007, emanada de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, que se le reincorpore al cargo y jerarquía que venía desempeñando en la Policía Metropolitana, se le cancele la diferencia de los salarios que ha dejado de percibir desde su ilegal jubilación hasta su total reincorporación y se realicen los trámites pertinentes para que se le otorgue la jerarquía de Comisario.
II
DE LA SENTENCIA CONSULTADA
En fecha 23 de octubre de 2008, el Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Parcialmente Con Lugar el recurso interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:
“…Se observa que el tema decidendum del caso sub iudice versa sobre un recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto con el objeto de solicitar la nulidad absoluta del acto administrativo de efectos particulares contenido en la Resolución N° 010614, de fecha 14 de diciembre de 2007, dictada por la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas a la cual se encontraba adscrita la Policía Metropolitana, resolviendo otorgar el beneficio de Jubilación al hoy querellante, de conformidad con lo previsto en el artículo 48 y numeral 2, literal ´c´ del artículo 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana.
Así pues, vistos los alegatos, argumentos y defensas explanados por las partes, así como los elementos cursantes en autos, este Despacho Judicial pasa a esclarecer la controversia en los términos siguientes:
Denuncia el apoderado judicial de la parte querellante en su escrito recursivo el vicio de inconstitucionalidad de la resolución administrativa emanada del Ente querellado, el cual en su criterio, se patentiza en la oportunidad en que éste fundamentó su acto administrativo en disposiciones del Reglamento General de la Policía Metropolitana de Caracas, que colide con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en razón de lo cual solicita la desaplicación del artículo 48 y literal ´c´ numeral 2 del artículo 49 eiusdem. Sin embargo, contra esta aseveración la parte adversaria afirma que el Régimen Especial in comento, en modo alguno colisiona con el principio de reserva legal, al indicar que éste constituye el desarrollo de un reglamento ejecutivo dictado en el marco de la delegación establecida en la Ley vigente para el momento en que se dictó el acto administrativo hoy impugnado.
En ese sentido, cabe destacar que cuando se habla del tema de reserva legal sin importar la materia que se trate, hay que tener en cuenta que se está en presencia de una facultad que sólo le ha sido atribuida al Poder Legislativo (Asamblea Nacional), como cuerpo deliberante y sancionador de leyes que regulan ese tipo de materias de reserva legal, por lo tanto, la celebración de todo acuerdo que implique la intromisión en este tipo de figura, atenta contra las disposiciones constitucionales y legales establecidas para tal fin. Así pues, la reserva legal viene a constituir una limitación a la potestad reglamentaria y un mandato de la Constitución al Legislador Nacional para que sólo éste regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales, es decir, la reserva legal no sólo limita a la Administración, sino también de manera relevante al legislador, toda vez que éste último sujeta obligatoriamente su actividad a la regulación de determinadas materias previstas en el Texto Fundamental como competencia exclusiva del Poder Nacional.
En tal sentido, considera oportuno quien suscribe el presente fallo, traer a colación algunas consideraciones sobre el régimen de jubilación durante la vigencia de la Constitución de Venezuela del año 1961, que en su artículo 136 expresaba:
(…)
Delimitado el contenido del artículo precedente se observa, que la Constitución in commento establecía que la legislación reglamentaria en materia de previsión y seguridad social era competencia del Poder Nacional. Igualmente, se desprendía del contenido estatuido en el artículo 2 de la Enmienda N° 2 de la Constitución de 1961, la intención del Constituyente de unificar en una Ley Orgánica el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal; ahora bien, con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de 1999, el régimen competencial en lo que respecta a la legislación del trabajo, previsión y seguridad social, se mantiene en términos similares, pues, no contiene facultad alguna a las Entidades Municipales para la gestión de las materias del trabajo, previsión y seguridad social, que sí tiene el Poder Público Nacional, tal como lo establecen los numerales 22 y 32 del artículo 156 de la Carta Magna, cuyo contenido se transcribe a continuación:
(…)
Del mismo modo se observa que el artículo 147 Constitucional en su parte in fine, dispone, que a través de una Ley Nacional se regulará el régimen y lineamientos de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos nacionales, estadales y municipales, viniendo a ser entonces, la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y Municipios, publicada en Gaceta Oficial número 3850 Extraordinario, de fecha 18 de julio de 1986, la competente para regular la materia de jubilación de los Funcionarios Públicos. De allí que, cualquier regulación jurídica al respecto debe ser a través de la respectiva Ley especial que para tal materia se dicte; por lo que una normativa distinta a una Ley emanada del Órgano Nacional deliberante tendría que ser considerada nula de nulidad absoluta o desaplicada para el caso en cuestión a través del control difuso estatuido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 334. En consecuencia, la posibilidad de regular esta especial materia de jubilaciones y pensiones, por medio del artículo 48 y literal ´c´, numeral 2 del artículo 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, está restringida y prohibida por mandato Legal, ya que los mismos -sólo en ese aspecto- se encuentran derogados en virtud de la entrada en vigencia de la Carta Magna de 1999.
Así las cosas, es del conocimiento universal y común que el derecho a la jubilación nace de la relación laboral entre el trabajador y el ente público para quien se prestó determinado servicio, el cual se obtiene una vez cumplidos los requisitos de edad y tiempo de servicio laborado, es decir, que debe existir una permanencia durable en el tiempo establecida en la Ley que regula la materia. Es así que, como consecuencia de ello, tenemos en nuestro ordenamiento jurídico positivo la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, la cual en su artículo 3 dispone:
(…)
De la norma ut supra transcrita se puede colegir que un funcionario público es titular del beneficio de jubilación, cuando reúne en forma concurrente los requisitos establecidos en el literal ´a´ de la norma in commento atinente al tiempo y edad, salvo aquellos que tengan una antigüedad superior o igual a 35 años de servicios, como lo dispone el literal ´b´ y parágrafo segundo de la norma ut supra indicada. En tal sentido, el artículo 48 literal ´c´ del numeral 2 del artículo 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana procura establecer una serie de requisitos y condiciones para que los trabajadores obtengan el beneficio de jubilación, evidenciándose una intromisión en lo que constituye el principio de legalidad y reserva legal que reviste a esa materia, cuya facultad está atribuida exclusivamente al Poder Público, específicamente al Poder Legislativo Nacional (Asamblea Nacional)
En razón de lo precedentemente explanado, quien aquí suscribe, considera que en el caso sub examine debe desaplicarse el contenido del artículo 48 así como el literal ´c´ del numeral 2 del artículo 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana a través del control difuso contemplado en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en cuanto al régimen de jubilación se refiere, ya que vulnera la reserva legal en materia de jubilaciones y todo lo que ésta conlleva para obtener el beneficio de jubilación como retribución o compensación a un trabajador por los años de servicios que haya prestado en la Administración Pública, en cualesquiera de sus tres niveles territoriales en los cuales se distribuye el Poder Público.
Así pues, y visto que el querellante no cumple con los requisitos establecidos en los literales ´a´ o ´b´ del artículo 3 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, relativo al tiempo de servicio en la administración pública, es por lo que esta Juzgadora estima que dicho funcionario no se hace acreedor o titular del beneficio de jubilación. Y así se declara.
En virtud de las consideraciones fácticas y jurídicas ut supra explanadas dado que el tema de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos, es materia de reserva legal nacional y por cuanto quedó demostrado que el querellante no reúne en forma concurrente los requisitos establecidos en los literales ´a´ o ´b´ del artículo 3 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, es por lo que resulta forzoso para esta Juzgadora declarar la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, y consecuencialmente, ordenar a la administración a reincorporar, en forma inmediata, al querellante ciudadano José Manuel González Acosta, ut supra identificado, al cargo que venía ostentando para la fecha en que se dictara el acto írrito a través del cual se le concediera el beneficio de jubilación. Asimismo, deberá condenarse a la administración al pago inmediato de la cantidad pecuniaria adeudada por concepto de diferencia de salarios dejados de percibir, desde el 14 de diciembre de 2007, fecha en la cual se dictó el referido acto hasta la oportunidad en que efectivamente se produzca dicha reincorporación y se regularice su estatus como empleado activo, así como todas las diferencias de aquellos conceptos socioeconómicos derivados de la relación de empleo público y a los fines de determinar el monto pecuniario adeudado deberá realizarse una experticia complementaria del fallo, a tenor de lo previsto en el artículo 249 del Texto Adjetivo Civil. Y así se decide.
Finalmente, en relación al pedimento del recurrente en el sentido que se le otorgue la jerarquía de Comisario Policial, considera esta Juzgadora que dicho pedimento resulta improcedente en derecho, toda vez que éste debe incoar su petición en sede administrativa a los fines que sea ésta la que proceda a verificar si el funcionario reúne los requisitos para optar al cargo que aspira. Y así se declara” (Resaltado del fallo).
III
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte pronunciarse con relación a su competencia para conocer en consulta de los fallos dictados por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, cuando éstos resulten contrarios a los intereses de la República.
El artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece lo siguiente:
“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”
En concordancia con la norma citada, se observa que conforme al artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el conocimiento en alzada de las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo en materia de recursos contencioso administrativo funcionariales, le corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
De lo anterior, se evidencia que siendo las Cortes de lo Contencioso Administrativo los órganos de superior jerarquía respecto de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, esta Corte resulta COMPETENTE para conocer en consulta de la sentencia dictada en fecha 23 de octubre de 2008 por el Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
IV
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Declarada la competencia de esta Corte para conocer de la consulta planteada, considera necesario establecer la finalidad de dicha institución como una prerrogativa procesal a favor de la República, en los términos previstos en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley de Reforma Parcial del Decreto de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela, esto es, con relación a todas aquellas sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa de la República.
Conforme a ello, se debe señalar que la prerrogativa procesal de la consulta que haya de ser planteada ante el respectivo Tribunal Superior, en ausencia del ejercicio del recurso de apelación de alguna de las partes, no constituye una fórmula general de control de la juridicidad del fallo objeto de consulta, sino que su finalidad viene a ser, como lo dispone en forma expresa e inequívoca el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley de Reforma Parcial del Decreto de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela, un medio de defensa de los intereses de la República, cuando ésta sea condenada en la sentencia dictada por el A quo.
En efecto, a ningún otro resultado conduce la doctrina vinculante de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 902 de fecha 14 de mayo de 2004, (caso: C.V.G. Bauxilum, C.A.), el Máximo Intérprete de la Constitución, expresó:
“…la consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República [hoy artículo 72], hasta tanto sea derogada por el legislador nacional o sea declarada por la jurisdicción constitucional su nulidad por motivos de inconstitucionalidad, no puede ser asimilada a la consulta obligatoria prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de situaciones jurídicas subjetivas particulares (…) ya que la misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, no con el objetivo de evitar la responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el cumplimiento de sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República. Así se decide…”
Asimismo, la señalada Sala en sentencia Nro. 1.107 de fecha 8 de junio de 2007, (caso: Procuraduría General del estado Lara), realizando un análisis con relación a la naturaleza y alcance de la prerrogativa procesal de la consulta, determinó lo siguiente:
“…La norma procesal, ubicada en el entramado del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dentro del Título IV intitulado ‘Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, en el Capítulo II ‘De la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, instituye en favor de la República una prerrogativa procesal que opera cuando, contra una decisión definitiva contraria a aquellas pretensiones, excepciones o defensas opuestas por el Procurador General de la República o por aquellos abogados que tengan delegación suficiente para representar a la República en juicio, contra la cual no se hayan ejercitado los medios de impugnación o gravamen que brinda el ordenamiento procesal dentro de los lapsos legalmente establecidos para ello, debe ser consultada ante el Juez de Alzada.
La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público.
Sobre la acepción ‘interés general’ que justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha sostenido que ‘(…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado’ (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: ‘Procuraduría General del Estado Lara’).
(…)
En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o estadal).
Consecuencia de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el caso…”
Por tanto, el examen del fallo consultado deberá ceñirse únicamente a aquellos aspectos (pretensión, defensa o excepción) que fueron decididos en detrimento de los intereses de la República, a cuyo favor procederá la consulta, siendo que con relación a las pretensiones aducidas por la parte actora y desestimadas por el juez, sólo procederá su revisión por intermedio del recurso de apelación que ejerciere en forma tempestiva, salvo el conocimiento de aquellas cuestiones de eminente orden público, las cuales deberán ser revisadas, incluso de oficio por el Juez, en cualquier estado y grado de la causa.
Ello así, aprecia esta Corte que en el caso sub iudice, el A quo declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano José Manuel González Acosta contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, por órgano de la Policía Metropolitana de Caracas, por lo que corresponde analizar si al referido ente político territorial le resultan aplicables los privilegios y prerrogativas de las cuales goza la República.
En virtud de lo anterior, es necesario señalar que esta Corte en sentencia de fecha 15 de julio de 2009, (caso: Tomás José Lugo vs Alcaldía Metropolitana de Caracas), estableció lo siguiente:
“…aprecia esta Corte que en el caso sub iudice, el A quo declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Tomás José Lugo contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, por órgano de la Policía Metropolitana de Caracas, por lo que corresponde analizar si al referido ente político territorial le resultan aplicables los privilegios y prerrogativas de las cuales goza la República.
Se observa que la Policía del Distrito Metropolitano de Caracas, es un órgano que se encuentra actualmente adscrito al Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, en virtud del Decreto Nº 5.814 publicado en la Gaceta Oficial Nº 38.853 de fecha 18 de enero de 2008, el cual dispone lo siguiente:
´(…)
DECRETA
Artículo 1º. El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, asume la dirección, administración y funcionamiento de la Policía Metropolitana del Distrito Metropolitano de Caracas, a los fines de garantizar a la ciudadanía su seguridad y la de sus bienes, a través del desarrollo del plan especial de seguridad denominado plan Especial ‘Caracas Segura’, el cual debe ejecutarse conjuntamente con los demás órganos nacionales con competencia en materia de seguridad ciudadana.
Artículo 2. A los fines previstos en el artículo anterior, corresponde al Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia adoptar las medidas necesarias para la dirección, administración y funcionamiento de la Policía Metropolitana, así como dirigir y controlar las actividades policiales, los recursos humanos y materiales de la referida Policía…´
En el caso que se analiza, habiendo asumido el referido Ministerio, la dirección, administración y funcionamiento de la Policía Metropolitana, de manera directa se ven afectados los intereses patrimoniales de la República, por lo que resulta aplicable la prerrogativa procesal prevista en el artículo 72 Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República por ser el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia un órgano integrante de la Administración Pública Nacional Central. Así se decide…”
En el caso de autos, observa esta Corte que la Policía del Distrito Metropolitano de Caracas, es un órgano que en la actualidad se encuentra bajo la dirección, administración y funcionamiento de la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio del Poder Popular Para Relaciones Interiores, Justicia y Paz, en virtud del Decreto Nº 5.814 publicado en la Gaceta Oficial Nº 38.853 de fecha 18 de enero de 2008, el cual dispone lo siguiente:
“(…)
DECRETA
Artículo 1º. El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, asume la dirección, administración y funcionamiento de la Policía Metropolitana del Distrito Metropolitano de Caracas, a los fines de garantizar a la ciudadanía su seguridad y la de sus bienes, a través del desarrollo del plan especial de seguridad denominado plan Especial ‘Caracas Segura’, el cual debe ejecutarse conjuntamente con los demás órganos nacionales con competencia en materia de seguridad ciudadana.
Artículo 2. A los fines previstos en el artículo anterior, corresponde al Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia adoptar las medidas necesarias para la dirección, administración y funcionamiento de la Policía Metropolitana, así como dirigir y controlar las actividades policiales, los recursos humanos y materiales de la referida Policía…”
En el caso de marras, habiendo asumido el referido Ministerio, la dirección, administración y funcionamiento de la Policía Metropolitana de Caracas, de manera directa se ven afectados los intereses patrimoniales de la República, por lo que resulta aplicable la prerrogativa procesal prevista en el artículo 72 Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República por ser el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz un órgano integrante de la Administración Pública Nacional Central. Así se decide.
Con base a las ideas anteriormente expuestas, esta Corte pasa de seguidas a revisar en consulta la sentencia dictada en fecha 23 de octubre de 2008, por el Tribunal Superior Noveno en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, y en tal sentido observa lo siguiente:
El Juzgado A quo declaró Parcialmente Con Lugar el recurso interpuesto con fundamento en que “…en el caso sub examine debe desaplicarse el contenido del artículo 48 así como el literal ´c´ del numeral 2 del artículo 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana a través del control difuso contemplado en el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en cuanto al régimen de jubilación se refiere, ya que vulnera la reserva legal en materia de jubilaciones y todo lo que ésta conlleva para obtener el beneficio de jubilación como retribución o compensación a un trabajador por los años de servicios que haya prestado en la Administración Pública, en cualesquiera de sus tres niveles territoriales en los cuales se distribuye el Poder Público (…) dado que el tema de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos, es materia de reserva legal nacional y por cuanto quedó demostrado que el querellante no reúne en forma concurrente los requisitos establecidos en los literales ´a´ o ´b´ del artículo 3 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, es por lo que resulta forzoso para esta Juzgadora declarar la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, y consecuencialmente, ordenar a la administración a reincorporar, en forma inmediata, al querellante ciudadano José Manuel González Acosta, ut supra identificado, al cargo que venía ostentando para la fecha en que se dictara el acto írrito a través del cual se le concediera el beneficio de jubilación. Asimismo, deberá condenarse a la administración al pago inmediato de la cantidad pecuniaria adeudada por concepto de diferencia de salarios dejados de percibir, desde el 14 de diciembre de 2007, fecha en la cual se dictó el referido acto hasta la oportunidad en que efectivamente se produzca dicha reincorporación y se regularice su estatus como empleado activo, así como todas las diferencias de aquellos conceptos socioeconómicos derivados de la relación de empleo público y a los fines de determinar el monto pecuniario adeudado deberá realizarse una experticia complementaria del fallo, a tenor de lo previsto en el artículo 249 del Texto Adjetivo Civil…”.
Ahora bien, sobre la constitucionalidad y legalidad del Reglamento General de la Policía Metropolitana, esta Corte observa lo siguiente:
El artículo 48 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.015, Extraordinario de fecha 8 de diciembre de 1995, establece:
“…Los funcionarios policiales, al cumplir quince (15) años de servicio y cuarenta (40) años de edad, tendrán derecho a la jubilación…”.
Asimismo, el artículo 49 del citado Reglamento establece que el derecho a la jubilación procede a solicitud del interesado, o bien de oficio, cumplidos los extremos previstos en dicha norma.
En el mismo orden de ideas, el artículo 5 de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los estados y de los Municipios, prevé:
“Artículo 5. El Presidente de la República, en Consejo de Ministros, podrá establecer requisitos de edad y tiempo de servicio distintos a los previstos en la presente Ley para aquellos organismos o categorías de funcionarios o empleados que por razones excepcionales, derivadas de las características del servicio o riesgos para la salud, así lo justifiquen.
El régimen que se adopte deberá ser publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela”.
Ahora bien, con respecto a la potestad reglamentaria de la Administración Pública en materia de previsión y seguridad social, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en su sentencia Nº 433 de fecha 25 de marzo de 2008 (caso: Bernardo Domingo Huisse Blanco), estableció lo siguiente:
“…Al respecto, resulta necesario hacer referencia a la sentencia número 2725/2001, donde esta Sala indicó que: ‘(…) a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional, le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, uno de cuyos aspectos es la jubilación del funcionario público. Y sobre esta base, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, sean estos funcionarios de carrera o de elección; pertenecientes bien al Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano o Electoral, forman parte de los sistemas de previsión y seguridad social, materia ésta sobre la cual la Asamblea Nacional tiene potestad exclusiva de legislar por disposición expresa de las normas constitucionales señaladas...’ (vid. Sent. núms. 835/2000 y 819/2002. Con una redacción muy similar se encontrará la misma idea en las sentencias 3072/2003 y 3347/2003; no obstante, pese a la aparente pertinencia irrestricta de dichos precedentes al caso resuelto por el Tribunal Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, se debe advertir que ellos apenas describen la premisa básica de cómo está distribuida constitucionalmente el régimen competencial para regular el sistema de pensiones y jubilaciones, pues, como se verá renglón seguido, éste está sometido a matizaciones muy importantes.
Como señaló la decisión N° 1415, dictada por esta Sala el 10 de julio de 2007, (caso: LUIS BELTRÁN AGUILERA), en las normas constitucionales recogidas en los artículos 86, 147, 156 cardinales 22 y 32, y 187 de la Carta Magna, el Constituyente reafirmó ‘(…) su intención de unificar el régimen de jubilaciones y pensiones, no sólo de funcionarios y empleados de la Administración Nacional, sino de las demás personas públicas territoriales, como los Estados y los Municipios’, por ello reservó al Poder Público Nacional la regulación del régimen y organización del sistema de seguridad social (artículo 156 cardinales 22 y 32), correspondiéndole a la Asamblea Nacional (artículo 187) normar dicha materia.
Sin embargo, esta Sala indicó en la Sent. N° 333/2004, lo siguiente:
‘(…) desde hace ya mucho tiempo la teoría de la reserva legal ha sufrido considerables matizaciones, una vez superado el dogma según el cual sólo el órgano parlamentario –depositario de la voluntad popular- podría válidamente dictar normas dirigidas a la colectividad. El reconocimiento de que también el Poder Ejecutivo, cuyo Jefe es electo por la población, puede ser representante de la voluntad popular, si bien de manera distinta al Parlamento, así como la necesidad de conceder a la creación normativa, en ciertos casos, una celeridad de la que carece el órgano parlamentario, obligaron a aceptar que algunas materias pudieran ser reguladas por actos sub-legales. Lo mismo es predicable, en nuestro país, de los órganos del Poder Ciudadano o del Electoral, cada uno en las áreas de su especial competencia. No en balde ambos poderes constituyen, fuera del Ejecutivo, organizaciones calificables como Administración Pública’.
Del análisis de la sentencia parcialmente transcrita se desprende, que la reserva legal desconoce en nuestro país la inflexibilidad característica de otros tiempos, revelando la importancia de la delegación, la cual, puede revestir variadas formas, dependiendo de la voluntad constitucional: desde las habilitaciones para dictar actos de rango legal, con lo que el delegado se convierte en un auténtico legislador (caso de los decretos legislativos); o la habilitación desde la propia norma legal, para desarrollar materias reservadas a la ley por medio de actos de inferior jerarquía, siempre que se sujete a determinados parámetros. Respecto a este último supuesto, que constituye el caso de autos, la Sala indicó en la sentencia N° 1422/2005, lo siguiente:
‘La práctica de esta modalidad es de vieja data en nuestro país y ha dado lugar a discusiones sobre si el reglamentista puede interferir en el ámbito de materias que la Constitución asigna a la ley. Al respecto, tanto la doctrina como la jurisprudencia (v.gr. s.S.C. N° 333/2004, del 9 de marzo, y N° 1613/2004, del 17 de agosto) se ha inclinado a aceptar que el reglamento delimite materias propias de la previsión legal, siempre y cuando la ley establezca los criterios y las materias a regular, es decir, la existencia previa de una autorización que exprese de forma específica, lacónica y con parámetros delimitados, el ámbito que la Administración debe normar, supuesto que no implica que el reglamentista quede atrapado en el simple hecho de copiar la norma legal, pues la habilitación, por sí misma, debe entenderse como la obligación de complementar técnicamente y con base en el conocimiento que la Administración tenga sobre la materia...’.
De este modo, como lo indicó la Sala en la Sent. N° 1613/2004, la reserva de ley implica una intensidad normativa mínima sobre la materia que es indisponible para el propio legislador, pero al mismo tiempo permite que se recurra a normas de rango inferior para colaborar en la producción normativa más allá de ese contenido obligado. El significado esencial de la reserva legal es, entonces, obligar al legislador a disciplinar las concretas materias que la Constitución le ha reservado. Sin embargo, dicha reserva no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas sublegales, siempre que tales remisiones no hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley.
Por tanto, si bien como lo indicó la Sala en los fallos núms. 835/2000, 819/2002, 3072/2003, 3347/2003 y 1452/2004, corresponde a la Asamblea Nacional legislar sobre el régimen de pensiones y jubilaciones, ello no es óbice para que la norma remita a actos de rango sublegal, siempre y cuando se le establezca al reglamentista los criterios y las materias a ser reglamentadas…” (Énfasis de esta Corte).
Visto lo expuesto y de acuerdo con el precedente jurisprudencial emanado del máximo y último intérprete de la Constitución, es evidente que el legislador tiene la potestad de delegar en el Ejecutivo Nacional la delimitación de determinadas materias.
En este sentido, el Poder Legislativo Nacional mediante el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los estados y de los Municipios, dispuso que el Presidente de la República en Consejo de Ministros, podía establecer condiciones especiales de edad para el goce de pensiones y jubilaciones, para aquellos organismos o funcionarios cuyas circunstancias excepcionales del servicio o condiciones de riesgo a la salud así lo exigieran.
Ello así, el Presidente de la República en Consejo de Ministros, estableció para los funcionarios adscritos a la Policía Metropolitana mediante el Reglamento General de la Policía Metropolitana, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.015, Extraordinario de fecha 8 de diciembre de 1995, un régimen distinto al establecido en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los estados y de los Municipios, atendiendo a las circunstancias especiales de dichos funcionarios.
En este sentido, cabe señalar que el referido Reglamento General de la Policía Metropolitana, en virtud de su ámbito de aplicación, constituye un acto administrativo de proyección limitada pues es perfectamente posible determinar cuáles funcionarios son sujetos de aplicación de los supuestos allí descritos, por tanto, tiene carácter de normativa interna dictada por el titular del órgano administrativo y está dirigida a establecer disposiciones normativas en un ámbito reducido, ya que incide en la relación estatutaria de funcionarios públicos perfectamente determinables.
En consecuencia, no puede considerarse que el Reglamento General de la Policía Metropolitana viole el principio de reserva legal, puesto que la propia Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los estados y de los Municipios, deja expresamente en su artículo 5 abierta la posibilidad para que se establezcan requisitos de edad y tiempo distintos a los de la Ley. Así se decide.
En ese sentido, siendo que de conformidad con los artículos 48 y 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana, el recurrente fue jubilado mediante Resolución Nº 10614 de fecha 14 de diciembre de 2007, contando con cuarenta y un (41) años de edad; así como diecisiete (17) años, once (11) meses y doce (12) días de servicio prestados, se evidencia que dicho acto administrativo fue dictado en cumplimiento del procedimiento previsto, debiendo concluirse que la Administración actuó conforme a derecho al proceder de oficio a otorgar el beneficio de jubilación al ciudadano José Manuel González Acosta.
En virtud de las consideraciones expuestas, esta Corte REVOCA el fallo consultado. Así se decide.
Ahora bien, pasa esta Corte a pronunciarse con respecto al fondo del recurso, para lo cual, considera pertinente realizar las siguientes consideraciones:
La parte actora alegó que “…los artículos 48 y 49 numeral 2, literal c del Reglamento General de la Policía Metropolitana, fueron derogados expresamente por la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de la Policía Metropolitana de Caracas, de fecha 29-12-2006, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas Extraordinaria del 29 de diciembre de 2006…”.
En cuanto a la denuncia realizada por el recurrente de que los artículos 48 y 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana fueron derogados por el artículo 13, numeral 4, de la Ordenanza de Reforma Parcial de la Ordenanza de la Policía Metropolitana del Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Metropolitano de Caracas Extraordinario N° 0057, de fecha 29 de diciembre de 2006, que establece:
“Artículo 13.- Los integrantes de la Policía Metropolitana del Distrito Metropolitano de Caracas, tendrán los siguientes derechos:
(...)
4- Al pago de una jubilación justa y actualizada tomando en consideración los criterios establecidos por el Ministerio de Planificación y Desarrollo en los casos de jubilaciones especiales y en los casos de jubilaciones ordinarias lo establecido en la Ley de Jubilaciones y Pensiones de los Empleados Públicos de la Administración Nacional Estadal y Municipal, previo estudio actuarial por parte de las oficinas de Recursos Humanos en concordancia con la Oficina de Planificación y Presupuesto correspondiente a fin de garantizar la disponibilidad presupuestaria. En caso de fallecimiento del beneficiario de una jubilación o pensión, ésta le será asignada conforme a lo establecido en la Ley y su Reglamento…”.
Al respecto, este Órgano Jurisdiccional estima que dicho artículo hace referencia a la forma del pago de la jubilación, no refiriéndose en ningún momento a las condiciones de edad para el goce de la misma, por tanto, mal podría considerarse que la mencionada Ordenanza deroga los artículos 48 y 49 del Reglamento General de la Policía Metropolitana. Así se decide.
Posteriormente, la parte actora solicitó la diferencia de los salarios que ha dejado de percibir desde su jubilación hasta su total reincorporación.
En ese sentido, siendo que en líneas anteriores esta Corte declaró ajustado a derecho el acto de jubilación impugnado, siendo Improcedente su reincorporación al cargo de Sub Comisario, mal puede acordarse el pago de los sueldos dejados de percibir solicitados, por lo cual, se desestima tal pretensión. Así se decide.
Finalmente, la parte actora solicitó se realicen los trámites pertinentes para que se le otorgue la jerarquía de Comisario.
En ese sentido, observa esta Corte que tal pretensión excede del análisis que debe realizar este Órgano Jurisdiccional, en virtud que el ascenso al grado o jerarquía inmediatamente superior debe ser estudiado por la Administración recurrida, siendo que el acto administrativo producto de dicho procedimiento es recurrible ante la jurisdicción contencioso administrativa. Así se decide.
En virtud de las consideraciones expuestas, esta Corte declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer de la consulta de Ley de la sentencia dictada en fecha 23 de octubre de 2008 por el Juzgado Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ ACOSTA, asistido por el Abogado José Pilar Botomo Luces, contra la POLICÍA METROPOLITANA DE CARACAS, adscrita a la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS y ahora bajo la dirección, administración y funcionamiento de la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA RELACIONES INTERIORES, JUSTICIA Y PAZ, mediante Decreto Nº 5814 de fecha 14 de enero de 2008, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.853 de fecha 18 de enero de 2008.
2. REVOCA la sentencia objeto de consulta.
3. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil catorce (2014). Años 204° de la Independencia y 155° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MIRIAM E. BECERRA T
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
Exp. Nº AP42-N-2009-000031
EN/
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil catorce (2014), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario,
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