JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2006-002126
En fecha 1º de noviembre de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 1803-06 de fecha 26 de octubre de 2006, emanado del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano DENIS DELFÍN FLORES TORO, titular de la cédula de identidad Nº 4.842.556, actuando en su propio nombre y representación, debidamente inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 110.271, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse sido oído en ambos efectos en fecha 26 de octubre de 2006, el recurso de apelación interpuesto en fecha 3 de octubre de 2006, por el Abogado Carlos Eduardo Arnaudez Robaina actuando en su carácter de Apoderado Judicial de la parte querellada, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 28.900, contra la sentencia dictada en fecha 8 de agosto de 2006, por el referido Juzgado Superior, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso interpuesto.
En fecha 7 de noviembre de 2006, se dio cuenta a la Corte.
En esa misma fecha se designó ponente al Juez Javier Sánchez Rodríguez y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho siguientes para fundamentar la apelación.
En fecha 5 de diciembre de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito de fundamentación de la apelación presentado por el Abogado Carlos Eduardo Arnaudez Robaina actuando en su carácter de Apoderado Judicial de la parte querellada.
En fecha 15 de diciembre de 2006, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de las pruebas.
En fecha 15 de enero de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito de promoción de pruebas presentado por el Abogado Denis Delfín Flores Toro actuando en nombre propio y representación.
En fecha 18 de enero de 2007, esta Corte declaró abierto el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas.
En fecha 24 de enero de 2007, venció el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas.
En esa misma fecha, se ordenó remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, el cual fue recibido el día 31 de enero de 2007.
En fecha 6 de febrero de 2007, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte declaró que no tiene materia sobre la cual pronunciarse, sobre el mérito favorable de los autos promovido por el Abogado Denis Delfín Flores en fecha 15 de enero de 2007. Asimismo, se ordenó notificar a los ciudadanos Procurador General del estado Bolivariano de Miranda y Procurador General de la República.
En fecha 20 de marzo de 2007, el ciudadano Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte consignó la notificación dirigida al ciudadano Procurador General del estado Bolivariano de Miranda, realizada el día 16 de marzo de 2007.
En fecha 7 de junio de 2007, el ciudadano Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte consignó la notificación dirigida al ciudadano Procurador General de la República, realizada el día 4 de junio de 2007.
En fecha 17 de julio de 2007, el Juzgado de Sustanciación ordenó remitir el presente expediente a esta Corte, el cual fue recibido el día 19 de julio de 2007.
En fecha 30 de julio de 2007, se fijó para el día 1º de octubre de 2007 a las 11:00 a.m., la oportunidad en que tendría lugar la audiencia de informes en la presente causa.
En fecha 1º de octubre de 2007, tuvo lugar la audiencia de informes en la presente causa, a la misma sólo asistió el Abogado Denis Delfín Flores Toro, quien actuó en su nombre propio y representación.
En fecha 3 de octubre de 2007, se dijo “vistos” y se ordenó pasar el presente expediente al Juez Ponente Javier Sánchez, a los fines que la Corte dictará la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 7 de diciembre de 2007, se acordó la reasignación de la causa en virtud que la ponencia presentada por el Juez Ponente Javier Sánchez Rodríguez, no fue aprobada por la mayoría de los Jueces que integraban este Órgano Jurisdiccional.
En fecha 10 de enero de 2008, se reasignó la Ponencia a la Juez Neguyen Torres López.
En fecha 15 de enero de 2008, se ordenó pasar el presente expediente a la Juez Ponente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 20 de octubre de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia presentada por el Abogado Denis Delfín Flores Toro, actuando en su nombre propio y representación mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 17 de noviembre de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se ordenó notificar a los ciudadanos Gobernador del estado Bolivariano de Miranda y al Procurador General de estado Bolivariano de Miranda, concediéndole a éste último el lapso de ocho (8) días hábiles, de conformidad con lo previsto en el artículo 86 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en concordancia con el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, con la advertencia que una vez constara en autos las referidas notificaciones y transcurrido un (1) día correspondiente al término de la distancia, comenzaría a correr el lapso previsto en el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil y posteriormente el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 15 de diciembre de 2009, el ciudadano Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte consignó la notificación dirigida al ciudadano Procurador General del estado Bolivariano de Miranda, realizada el día 10 de diciembre de 2009.
En fecha 21 de enero de 2010, el ciudadano Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte consignó la notificación dirigida al ciudadano Procurador General de la República, realizada el día 15 de diciembre de 2009.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando ésta integrada de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 3 de agosto de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 10 de agosto de 2010, se reasignó la Ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el presente expediente a los fines que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En fecha 12 de agosto de 2010, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 20 de enero de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia presentada por el Abogado Denis Delfín Flores Toro, actuando en nombre propio y representación mediante la cual solicitó se dictará sentencia en la presente causa.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación de la Juez Marisol Marín R., fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín R., Juez.
En fecha 5 de marzo de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fechas 11 de octubre, 12 de noviembre de 2012, 25 de marzo, 6 de agosto de 2013, 30 de enero, 17 de marzo, 30 de abril y 12 de mayo de 2014, se recibieron en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, las diligencias presentadas por el Abogado Denis Delfín Flores Toro, actuando en nombre propio y representación mediante la cual solicitó se dictará sentencia en la presente causa.
En fecha 17 de marzo de 2014, en razón de la incorporación de la Abogada MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva por los ciudadanos: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA Juez Vicepresidente y MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez.
En fecha 13 de mayo de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 21 de marzo de 2006, el ciudadano Denis Delfín Flores Toro, actuando en nombre propio y representación, interpuso el recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Gobernación del estado Bolivariana de Miranda, mediante las fundamentaciones siguientes:
Comenzó señalando que, “Soy funcionario público de carrera con más de 29 años de servicio en el Ministerio de Educación y Deporte y con 22 años de servicio en la administración pública del Estado (sic) Miranda. b) Como Profesional de la Docencia, ingresé a prestar mis servicios en fecha 01 (sic) de octubre de 1976, (…) desde entonces he ocupado diversos cargos hasta la fecha siendo el actual el de Profesor por horas en el Liceo nocturno, Creación Guatire. (…) b) (sic) A partir del 01 (sic) de abril de 1984 ingreso a la Administración Pública Estadal con el cargo de maestro nocturno en el Centro de Educación de Adultos ‘Ramón Alfonso Blanco’ situado en Guatire, Municipio Zamora del Estado (sic) Miranda; (sic) c) (sic) A partir del 16 de marzo de 1985 fui ascendido a Sub-director en la Escuela Estadal ‘Rómulo Betancourt’ situada en Guatire, Municipio Zamora del Estado (sic) Miranda; (…) d) (sic) A partir del 16 de febrero de 1987, fui ascendido a Supervisor II Básica, adscrito al Distrito Escolar Nro. 2 de Guarenas, Municipio Plaza del Estado (sic) Miranda, a través de la Resolución Nro. 380 de fecha 09 (sic) de abril de 1.987 (sic), emanada del Despacho del Gobernador del Estado (sic) Miranda y publicada en la Gaceta Oficial del Estado (sic) Miranda Nro. 2120 de fecha 30 de abril de 1.987 (sic)…”.
Manifestó que, “…he cumplido mis funciones como Supervisor: Primero en el Distrito Escolar Nro. 2, desde mi designación hasta el 08 (sic) de marzo del 2.000 (sic), cuando soy trasladado a la Sub-región Guarenas- Guatire. Estando en el Distrito Escolar Nro. 2 cumplí las siguientes funciones: 1).- Supervisor de Sector atendiendo planteles nacionales, estadales y privados del Municipio Plaza. 2)- En el año 1.987 (sic) fui designado como primer Coordinador de las Escuelas Estadales adscritas al Distrito Escolar Nro. 2. 3) Desde 1.997 (sic) hasta 1.999 (sic) cumplí funciones de Supervisor Jefe del Distrito Escolar Nro. 2, designado por la Zona Educativa del Estado (sic) Miranda. A partir del 08 (sic) de marzo del 2.000 (sic) fui trasladado a la Sub-región Guarenas-Guatire dependencia adscrita a la Dirección de Educación de la Gobernación del Estado (sic) Miranda, (…), atendiendo en mi carácter de Supervisor los 36 planteles Estadales, en virtud de ser el único Supervisor diurno titular. Actividades estas que se pudieran considerar como un hecho NOTORIO E INDUBITABLE, hasta el día 27 de septiembre de 2.005 (sic), fecha en que a través de la Resolución N° 0133, fechada 19 de julio de 2.005 (sic), el Ciudadano (sic) Gobernador del Estado (sic) Miranda Diosdado Cabello, crea ilegal e inconstitucionalmente la ‘FIGURA JURÍDICA DEL DESCENSO’…” (Mayúsculas de la cita).
Indicó que, “…después de 29 años ininterrumpidos el ejercicio de la profesión Docente, con 4 años en cargos directivos (Director y Sub-director, y 18 años y 9 meses como Supervisor, sorpresivamente, soy notificado el día 27 de septiembre de 2.005 (sic), mediante una comunicación signada DGE/DD Nro. AGRS 135/05 de fecha 16 de septiembre de 2005 (sic), suscrita, por la Profesora Arcelis Querales, en su condición de Directora General de Educación de la Gobernación del Estado (sic) Miranda, que por Resolución Nro. 0133 de fecha 19 de julio de 2.005 (sic), emanada del ciudadano Gobernador del Estado (sic) Miranda Ing. Diosdado Cabello Rondón, por medio de la cual Declaro (sic) la Nulidad Absoluta del Acto Administrativo dictado según Resolución Nro. 380 de fecha 08 (sic) de abril de 1.987 (sic), en la que soy ascendido al cargo de Supervisor II de Básica.” (Negrillas y subrayado de la cita).
Manifestó, que el acto administrativo impugnado es violatorio del artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos en virtud que, “…vulnera mis derechos subjetivos y particulares, así como mis intereses legítimos, personales y directos generados y adquiridos a través de la Resolución 380 de fecha 09 (sic) de abril de 1987, por medio de la cual el Gobernador del Estado (sic) Miranda para esta época me designó como Supervisor II Básica adscrito al Distrito Escolar N 2 del Estado (sic) Miranda, y, por cuanto en dicha Resolución Nro. 0133 Gobernador comete un error dado que las condiciones que utiliza como motivo para juzgarme y en consecuencia sancionarme, no son correctas, en cuanto a la concurrencia de los hechos mencionados y por lo tanto no merecen la tutela jurídica que invoca, creando así el ciudadano Gobernador del Estado (sic) Miranda una Nueva Figura Administrativa que no contempla el Ordenamiento Jurídico Venezolano, como es la de El Descenso de los Funcionarios Públicos de Carrera…” (Negrillas de la cita).
Alegó, que el acto administrativo impugnado carece de motivación toda vez que “…en su texto, no se señalan los fundamentos de derecho en los cuales se basó el Gobernador del Estado (sic) Miranda, para emitir el Acto Administrativo en el cual declara la NULIDAD ABSOLUTA de la Resolución Nro. 380 del 09 (sic) de abril de 1987 tantas veces aquí señalada. Así mismo la Resolución 0133 de fecha 19 de Julio (sic) de 2005 se fundamentó en apreciaciones y alegaciones inciertas, ya que no estableció las condiciones de modo, tiempo y lugar en que las normas invocadas se adecuan al hecho concreto que constituye mi desempeño Laboral, es decir, se limita a invocar normas generales que nada dicen porqué DENIS DELFIN FLORES TORO, es merecedor de tal Resolución, por eso ese acto administrativo carece de expresión sucinta de los hechos, así como de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Expresó, que “La Resolución Nro. 380 de fecha 09 (sic) de abril de 1987, suscrita por el Gobernador del Estado (sic) Miranda de esa época generó en mi favor, (como Profesional de la Docencia), derechos subjetivos y particulares así como intereses legítimos personales y directos, aspecto por el cual, se trata de un acto administrativo IRREVOCABLE, lo que significa que el actual Gobernador del Estado (sic) Miranda Diosdado Cabello Rondón, con posterioridad no podía crear otro acto administrativo de carácter particular (Resolución Nro. 0133 del 09-07-2005 (sic)), que contrariara la situación jurídica creada por la Resolución 380 del 09-04- 1987 (sic); o sea que el acto administrativo creado por la Resolución 380 del 09-04-1.987 (sic) no podía ser REVOCADO, por otro acto administrativo, como lo hizo el actual Gobernador del Estado (sic) Miranda; Esos derechos generados en mi favor, son de obligatorio reconocimiento y deben ser respetados, porque (sic) en caso contrario se estaría vulnerando nuestro ordenamiento jurídico vigente en materia Funcionarial, en Derecho Administrativo y en lo que es mas grave, en materia Constitucional” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Expuso, que “…la Resolución 380 de fecha 09 (sic) de abril de 1987, emitida por el Gobernador del Estado (sic) Miranda para esa época, a través de la EJECUTIVIDAD del acto administrativo, cumplió el objeto para lo cual había sido creado, cuya eficacia se produjo por la realización de actuaciones u operaciones materiales cumplidas por el propio Órgano que dicto (sic) dicha Resolución…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Señaló que, “…la Gobernación de Miranda debe respetar el hecho de que los actos administrativos generadores de derechos subjetivos y particulares así como Intereses legítimos, personales y directos, no pueden ser revocados por el Ejecutivo Regional, por lo que, deberán permanecer firmes e inalterados, ya que si un acto administrativo ha creado derechos e intereses particulares, otro acto administrativo no los debe afectar, si así lo hiciere, éste acto, estaría viciado de NULIDAD ABSOLUTA…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Fundamentó su pretensión en los ordinales 1º, 2º y 4º del artículos 89 y 93 y 104 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 82 y 83 de la Ley Orgánica de Educación, así como los artículos 28 y 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Agregó que, “…en forma ilegal y arbitraria, me redujo el salario al revocarme del cargo de Supervisor, en el que percibía una remuneración mensual de Un Millón Ochenta y Cinco Mil Quinientos Noventa y Nueve Bolívares con Sesenta Céntimos (Bs.1.085.599,60) y ahora, al reincorporarme al cargo de Sub-director percibía la cantidad de Novecientos Treinta y Dos Mil Trescientos Noventa y Nueve Bolívares con Sesenta y Cuatro Céntimos (Bs. 932.399,64) mensuales, evidenciándose una diferencia salarial de Ciento Cincuenta y Tres Mil Ciento Noventa y Nueve Bolívares con Noventa y Seis Céntimos (Bs. 153.199,96) conculcando así el contenido del artículo 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando me redujo el salario, produciéndome con ese hecho además de un atropello económico, un despido indirecto…” (Negrillas de la cita).
Adujo que, “También se me vulnera el derecho que como Profesional de la Docencia me consagra el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el 83 de la Ley Orgánica de Educación, cuando establece que ningún Profesional de la Docencia podrá ser privado del desempeño de su cargo sino en virtud de decisión fundada en expediente instruido por la autoridad competente, expediente que nunca fue aperturado en el caso que nos ocupa, también se violó el contenido del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela cuando se me conculcó el DERECHO AL DEBIDO PROCESO…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Finalmente, solicitó “PRIMERO: Que declare la nulidad absoluta de la Resolución 0133 de fecha 19 de julio de 2005 por las razones de hecho y los fundamentos de derecho anteriormente expuestos a lo largo del presente escrito libelar. SEGUNDO: Que se me reintegre de inmediato a mi cargo de Supervisor que venía desempeñando en la Sub-Región Guarenas-Guatire ubicada en el Municipio Plaza del Estado (sic) Miranda. TERCERO: Que una vez restituido en mi cargo de Supervisor, me sea cancelado la diferencia de salario que me adeuda la Gobernación del Estado (sic) Miranda, desde el momento en que se produjo la injusta e ilegal decisión tanto cuestionada en la presente querella, o sea, desde la fecha en que se me reincorporé al cargo de Sub-director de la Unidad Educativa Estadal ‘Rómulo Betancourt’ ubicada en el Municipio Zamora del Estado (sic) Miranda, tal y como lo contempla la Resolución 0133 de fecha 19 de julio de 2005, hasta el momento en que me reincorporen al cargo de Supervisor. CUARTO: Que me sea cancelado la diferencia salarial de todos aquellos beneficios o aumentos de sueldo y demás remuneraciones y/o complementos que por vía contractual legal o Decreto del Ejecutivo Nacional o de la Gobernación del Estado (sic) Miranda, dejados de cancelar y aquellos que se produjeren, hasta la definitiva REINCORPORACION (sic) a mi cargo de Supervisor. QUINTO: En aras de una sana administración de justicia, solicito de este Tribunal, proceda a condenar en costas y costos e inclusive honorarios de abogado a la parte querellada, por la ilegal, injusta y arbitraria decisión tomada en mi contra” (Mayúsculas, negrillas y subrayado de la cita).
-II-
DEL FALLO APELADO
En fecha 8 de agosto de 2006, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso, bajo las siguientes consideraciones:
“Denuncia el querellante que el acto impugnado carece de la motivación exigida en los artículos 9 y 18 ordinal 5° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que no señala los fundamentos de derecho en los cuales se basó el Gobernador del Estado (sic) Miranda para declarar la nulidad absoluta de la Resolución N° 380 del 09 (sic) de abril de 1987. Que la Resolución 0133 de fecha 19 de julio de 2005 se fundamentó en apreciaciones y alegaciones inciertas, ya que no estableció las condiciones de modo, tiempo y lugar en que las normas invocadas se adecuan al hecho concreto que constituye su desempeño laboral. Por su parte la apoderada judicial de la Gobernación querellada rebate señalando, que en la Resolución impugnada están señaladas las razones de hecho y de derecho, en las cuales se cimentó la decisión, pues se indica que la declaratoria de nulidad absoluta obedece a: ‘que tal nombramiento fue otorgado por una autoridad incompetente y con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido’, y en sus considerandos se transcriben las normas que lo sustentan. Para decidir al respecto observa el Tribunal que, en la Resolución impugnada luego de invocarse como facultades atributivas de competencia del Gobernador, los artículos 126 y 134-13 de la Constitución del Estado (sic) Miranda; 14 y 16 de la Ley de Administración del Estado Miranda, se procede a copiar los artículos: 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 55, 71, 81 de la Ley Orgánica de Educación; 150, 153, 165 y 166 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación; y 30, 31 y 32 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, se pasa a invocar y transcribir igualmente los artículos 83, 82 y 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sin señalar de ninguna forma cual es la situación de hecho del actor que lo hace sujeto de la aplicación de ese conglomerado de normas, sin indicar ni siquiera de manera sucinta cual fue el procedimiento que se omitió sustanciar, ni la sustentación del vicio de incompetencia manifiesta que preceptúa el invocado artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de allí que estima este Tribunal que no obstante la cantidad de normas transcritas en el acto, sin embargo se omitió darle sustentación fáctica, lo que en pocas palabras comporta que carece de la motivación de hecho que lo sustente, y así se decide.
Alega el querellante que la Resolución N° 380 dictada en fecha 09 (sic) de abril de 1987 por el Gobernador de entonces, le generó en su condición de docente, derechos subjetivos y particulares así como intereses legítimos, personales y directos, por ende es un acto irrevocable. Por su parte la representante de la Gobernación querellada rebate señalando, que el acto administrativo contenido en la Resolución N° 380 de fecha 09 (sic) de abril de 1987 anulada a través de la Resolución N° 0133 de fecha 19 de julio de 2005 sea irrevocable, pues al estar viciado de nulidad absoluta desde su nacimiento, su consecuencia lógica y jurídica es que el mismo no genera ningún derecho; y al ser declarado así por la Administración en el ejercicio de la potestad de autotutela, sus efectos se retrotraen al momento en que el acto se dictó. Para decidir al respecto observa el Tribunal, o mejor dicho lo deriva el Tribunal, porque tampoco se aduce de manera concreta y clara, amén que sólo se revisará por estar referida a una nulidad absoluta, vicio de orden público; que lo que se quiere sustentar es que la designación del actor como Supervisor II, no estuvo precedida de un concurso de méritos y oposición; ahora bien ésta argumentación obliga a este Juzgador a hacer una nueva reflexión sobre el punto, y luego de ello llega a la conclusión que no es admisible en un estado de justicia, como lo es Venezuela, admitir que la Administración invoque el incumplimiento de su parte de un requisito legal y hoy constitucional, para sustentar actos lesivos a los servidores públicos, en efecto la realización del concurso es responsabilidad única de la Administración, pues a ella se la atribuye la Ley, de allí que cuando incumple el mandato legal y actualmente constitucional, no puede valerse de su propia infracción para sustentar un acto lesivo a un docente, ni a ningún otro funcionario público, pues ello contraría el Principio de Justicia, ese argumento de omisión del procedimiento tendrá validez, sólo cuando la Administración haya realizado el concurso y no obstante ello se designó una persona que no concursó, y así lo declara este Tribunal.
En este mismo punto es indispensable agregar, por lo demás, que la exigencia constitucional y legal del concurso para ingresar a la carrera administrativa o acceder a algunos cargos previstos específicamente en la Ley, no se configura como un procedimiento, sino como un requisito de Ley que obliga a la Administración a celebrarlo, de allí que sustentar una nulidad absoluta como se ha pretendido en este caso en la carencia total y absoluta de un procedimiento, constituye un error de derecho, pues se repite la exigencia del concurso es un requisito constitucional y legal, como lo es por ejemplo, el requerimiento de ser Venezolano para el ejercicio de un cargo público, por lo que sería inaceptable argumentar que se omitió el procedimiento legal porque el funcionario nombrado en el cargo no es venezolano, de allí que aún cuando la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública sanciona la carencia del concurso con nulidad absoluta, no es omisión de procedimiento, amén que para la fecha en que se dictó el acto otorgando el ascenso, aún no había entrado en vigencia la aludida Ley, por ende no existe la causal de nulidad absoluta de omisión de procedimiento, y así se decide.
También hay que agregar en este punto, que no existe el vicio de manifiesta incompetencia, que confusamente se argumenta en la contestación a la querella y que luego es precisado en la audiencia definitiva por la abogada de la Gobernación del Estado (sic) Miranda, en la que expuso que, ‘en el caso del nombramiento del querellante como Supervisor II, el mismo se hizo el año pasado y se encuentra para este momento rigiendo el Reglamento de la Ley Orgánica de Educación y la cual establece que es el Ministerio de Educación y Deportes el que tiene la potestad, en materia de régimen supervisorio y en consecuencia es a través de éste Ministerio que se designa a los Supervisores, en tanto que el Gobernador dicha facultad la tiene limitada (sic), en cuanto al nombramiento de los Supervisores’. Al respecto observa el Tribunal que el Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación en su artículo 153 se refiere a los Supervisores en el orden de la Administración Nacional, repitiendo así la competencia establecida en el artículo 5 numeral 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, lo cual hacía antes el artículo 6 de la entonces vigente Ley de Carrera Administrativa, ninguna otra interpretación cabe, pues no podía otra norma de rango sublegal, como lo es el citado Reglamento, atribuir competencias que son materias reservadas a la Ley, y mucho menos para menoscabar una facultad que por mandato del antes citado artículo 6 y el artículo 5 numeral 3 de la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública corresponde a los Gobernadores de Estado, en este caso Miranda, y que repite el artículo 137-13 de la Constitución del Estado Miranda, en tal virtud también constituye un error de derecho sostener que el Gobernador del Estado (sic) Miranda carece de competencia para nombrar a los docentes que han de ejercer la supervisión educativa en el ámbito territorial de ese Estado, en suma estima el Tribunal que tampoco existe esta causal de nulidad absoluta con la que se pretende sustentar la declaratoria de nulidad del acto que aquí se impugna, y así lo declara este Tribunal.
Denuncia el actor que el acto que recurre le vulneró su derecho a la estabilidad como trabajador de la educación al igual que el salario. Por su parte la abogada de la Gobernación querellada rebate argumentando, que en ningún momento se ha prescindido de las funciones públicas al querellante, ya que lo que se realizó fue la anulación del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, y se le reincorporó en el cargo que venía desempeñando antes de la Resolución N° 380 de fecha 19 de abril de 1987, por lo que en ningún momento se le ha violado su derecho a la estabilidad y al salario que le corresponde. Para decidir al respecto estima el Tribunal que el derecho a la estabilidad y el sueldo que denuncia el actor vulnerados como trabajador de la educación no resultan infringidos, pues a éste se le mantuvo como SubDirector, con el sueldo que a ese cargo le corresponde, de allí que no existen los vicios denunciados, y así se decide.
Denuncia el querellante que el acto recurrido viola el principio de irretroactividad de la Ley previsto en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en razón de que se basa en los artículos 30, 31 y 32 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, el cual entra en vigencia el 19 de noviembre de 1991, cuatro años posteriores a la fecha de su nombramiento y los artículos 150, 153, 165 y 166 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación que aunque entró en vigencia en fecha 22 de enero de 1986, contempla en su artículo 189 una Vacatio Legis de 2 años. En tal sentido observa el Tribunal que no existe la irretroactividad alegada, toda vez que las normas invocadas se aplican, erradamente o no, a una situación vigente para el momento de su aplicación, es decir a hechos presentes se aplican también normas vigentes, de allí que es infundada la irretroactividad denunciada, y así se decide.
Denuncia el querellante violación al debido proceso y al derecho a la defensa, toda vez que según lo establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el 83 de la Ley Orgánica de Educación, ningún Profesional de la Docencia puede ser privado del ejercicio de sus funciones sin la debida decisión, fundada en expediente instruido por la autoridad competente, expediente que no se sustanció en el presente caso. Al respecto observa el Tribunal que la Gobernación querellada, cortó los efectos del acto dictado en 09 (sic) de abril de 1987, contentivo de la designación de Supervisor del querellante, invocando como fundamento jurídico para ello, tanto la potestad revocatoria prevista en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como la potestad anulatoria prevista en el artículo 83 ejusdem, pues bien, esta doble invocación por si sola genera una dificultad para el ejercicio de la defensa del actor, en virtud de que la primera potestad sirve como manifestación del principio de autotutela administrativa, cuando los efectos del acto en cuestión se hacen inconvenientes e inoportunos, es decir, es una razón de mérito, mientras que la segunda potestad aplicada requiere necesariamente que el acto en cuestión esté afectado de nulidad absoluta, igualmente una tiene efectos ex-nunc y la otra ex-tumc, la una opera en actos convalidables, la otra no, la primera tiene límites en los derechos subjetivos, la segunda no, dado que los vicios absolutos impiden la producción de derechos, de allí que la aplicación de ambas potestades para anular un acto resulta contradictorio lo que acarrea indefensión, pues el destinatario no puede saber contra que va a defenderse, si es por una razón de mérito o por una razón de ilegalidad insalvable, y así se decide. Al punto anterior hay que aunarle la omisión de procedimiento, pues si en verdad lo que se quiso fue usar la facultad anulatoria prevista en el citado artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debió abrirse un procedimiento que permitiera al afectado por la anulatoria, argumentar y probar la legalidad del acto que lo favorecía con la designación como Supervisor II, al haberse omitido ese procedimiento se lesionó al querellante, pues se le privó del cargo sin darle oportunidad a ejercer su derecho a la defensa, y así se decide.
De manera que los vicios declarados al igual que la infracción de derechos del actor justifican que este Tribunal declare nulo el acto recurrido, y así lo hace. Declarada la nulidad del acto contenido en la Resolución N° 0133 de fecha 19 de julio de 2005 dictada por el Gobernador del Estado (sic) Miranda que afectó al querellante, se ordena a la Gobernación del Estado (sic) Miranda, reincorporar al actor al cargo de Supervisor II en la Sub-Región Guarenas, Guatire, ubicada en el Municipio Plaza del Estado (sic) Miranda, con el pago de las diferencias de sueldos entre esos dos cargos, dejados de percibir desde el momento que se dictó el acto impugnado hasta su efectiva reincorporación, los cuales deberán ser cancelados de manera integral, esto es, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo asignado a ese cargo, y cuyas cantidades exactas conoce el Organismo querellado, y así se decide.
Por lo que se refiere al pago que solicita el actor de ‘la diferencia salarial de todos aquellos beneficios… y demás complementos que por vía contractual, legal o Decreto del Ejecutivo Nacional o de la Gobernación del Estado Miranda’, se declaren, este Tribunal niega tal pedimento por genérico, habida cuenta que no se precisa dicha solicitud en los términos que lo exige el numeral 3 del artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y así se decide.
Por lo que atañe a la condenatoria de costas y costos que solicita el querellante, este Tribunal la niega en virtud de que contra los Estados no procede condenatoria en costas, pues estos gozan de los mismos privilegios de la República, por disponerlo así el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, y así se decide”.
-III-
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN PRESENTADO POR LA REPRESENTACIÓN JUDICIAL DE LA PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA
En fecha 5 de diciembre de 2006, el Abogado Carlos Eduardo Arnaudez actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Procuraduría General del estado Bolivariano de Miranda, presentó escrito de fundamentación de la apelación, argumentando lo siguiente:
Expuso que, “…la sentenciadora expresa que (sic) gobernador no expuso los motivos fácticos por los cuales se anuló el nombramiento como Supervisor I del demandante, sino que se limitó a transcribir determinadas normas que a juicio de esta Procuraduría son cónsonas con las causas que originaron el acto y que de su lectura se puede conocer el supuesto de hecho, es más, la misma Juez en su sentencia establece de manera resumida a qué se refieren cada uno de esos artículos, hasta tal punto que el querellante también tuvo conocimiento de las razones que incidieron en la anulación de su nombramiento, lo cual se evidencia en el hecho de que el afectado recurrió del acto dentro del lapso de Ley, esgrimió argumentos contra los elementos del acto que consideró fundamentaron la nulidad del mismo y finalmente logró que el a-quo fijara a su favor, por lo tanto no se le vulneró su derecho a la defensa y mal puede la juzgadora establecer que él acto carece de motivación pues causó efecto en el administrado”.
Alegó, que el Juzgado A quo incurrió, “…en un falso supuesto de derecho al dictaminar que el Gobernador del Estado (sic) bolivariano (sic) de Miranda tiene competencia para nombrar a los Docentes Supervisores en esa Entidad Regional con base a una errada interpretación del Artículo 153 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación, al cual dio un alcance no contenido en esa norma…”.
Indicó que, “el artículo 153 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación, de manera expresa señala que ‘…la función supervisora sólo podrá ser ejercida por profesionales de la docencia nombrados por el Ministerio de Educación…’ (…) y no como erróneamente lo interpretó la sentenciadora, porque si la intención del legislador hubiese sido lo interpretado por la Juzgadora, en el mismo artículo 153 eiusdem habría discriminado que el nombramiento de los Supervisores Estadales correspondía a los Gobernadores” (Negrillas y subrayado de la cita).
Que, “…revisar la legislación vigente salta a la vista que ‘…la función de suspensión es un proceso único e integral…’, que es ejercida por el Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio de Educación, tal como lo establecen los artículos 71 y 72 de la Ley Orgánica de Educación, por otra parte, se evidencia que la ‘…supervisión educativa es una función pública de carácter docente, mediante la cual el Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, garantiza el logro de los fines previstos en la constitución y en la Ley Orgánica de Educación...’ artículo 150 de su Reglamento General, por ello debemos señalar que la supervisión como elemento integrador en todo proceso y trámite gerencial se constituye como parte fundamental de la evaluación del rendimiento y por ello no pueden los Gobernadores nombrar a los supervisores, no sólo porque ese es el espíritu, propósito y razón de lo dispuesto en la Ley Orgánica de Educación y su Reglamento General, sino porque lo contrario implicaría una desviación del’ verdadero sentido técnico-administrativo y del carácter académico sobre el cual descansa esa concepción filosófico-pedagógica” (Negrillas y subrayado de la cita).
Expuso que, “…la Juez del a-quo no tomó en consideración que el hecho de que la competencia para nombrar a los docentes supervisores recaiga sobre el Ministerio de Educación y Deportes, implica que para que el Gobernador del Estado (sic) Bolivariano de Miranda pueda tener esa misma atribución, el Ente Ministerial debe transferirle esa competencia en cumplimiento de lo previsto en el Artículo 157, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en los Artículos 4, numeral 5; y 6 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Competencias del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial de la República N° 4.153, Extraordinario, de fecha 28 de Diciembre de 1989. Pues bien, es el caso, Honorables Magistrados, que hasta la presente fecha no se ha efectuado ningún convenio de transferencia de competencias del Ministerio de Educación y Deportes al Estado (sic) Bolivariano de Miranda por el cual el Gobernador pueda nombrar a los Docentes Supervisores, por lo tanto, mal puede la sentenciadora establecer que la facultad del Ministro para nombrar a los Docentes Supervisores corresponde solamente con relación al Poder Nacional y no en el ámbito de los Estados”.
Manifestó que, “…la Juzgadora incurre de igual manera en el vicio de falso supuesto al fundamentar la supuesta competencia del Ejecutivo Regional del Estado (sic) Bolivariano de Miranda para nombrar a los Docentes Supervisores en los Artículos 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y en la ya derogada Ley de Carrera Administrativa, siendo el caso que las referidas normas no prevén nada sobre tales nombramientos en el ámbito regional”.
Solicitó que, “…en nombre representación de la Procuraduría del Estado (sic) Bolivariano de Miranda, se declare CON LUGAR la apelación, con todos los pronunciamientos de Ley…” (Mayúsculas de la cita).
-IV-
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse acerca de su competencia para conocer de las apelaciones interpuestas contra las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
En este orden, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo siguiente:
“Artículo 110. Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la citada norma, el conocimiento de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en materia de recursos contencioso administrativo funcionariales en virtud del recurso de apelación, corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer de los recursos de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en fecha 8 de agosto de 2006, por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
-V-
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Declarada la Competencia para conocer el recurso de apelación interpuesto, corresponde a esta Corte emitir pronunciamiento y a los efectos observa lo siguiente:
La Representación Judicial de la parte recurrida expuso que, “…la misma Juez en su sentencia establece de manera resumida a qué se refieren cada uno de esos artículos, hasta tal punto que el querellante también tuvo conocimiento de las razones que incidieron en la anulación de su nombramiento, lo cual se evidencia en el hecho de qué él afectado recurrió del acto dentro del lapso de Ley, esgrimió argumentos contra los elementos del acto que consideró fundamentaron la nulidad (…) por lo tanto no se le vulneró su derecho a la defensa y mal puede la juzgadora establecer que él acto carece de motivación pues causó efecto en el administrado” (Negrillas y subrayado de esta Corte).
Ahora bien, esta Alzada extrae del fallo impugnado que la declaratoria parcial a la solicitud nulidad presentada por el querellante se debió en base a los supuestos que se transcriben a continuación:
“…de ninguna [ manera se establece] cual es la situación de hecho del actor que lo hace sujeto de la aplicación de ese conglomerado de normas, sin indicar ni siquiera de manera sucinta cual fue el procedimiento que se omitió sustanciar, ni la sustentación del vicio de incompetencia manifiesta que preceptúa el invocado artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de allí que estima este Tribunal que no obstante la cantidad de normas transcritas en el acto, sin embargo se omitió darle sustentación fáctica, lo que en pocas palabras comporta que carece de la motivación de hecho que lo sustente, y así se decide.
(…)
la Administración, pues a ella se la atribuye la Ley, de allí que cuando incumple el mandato legal y actualmente constitucional, no puede valerse de su propia infracción para sustentar un acto lesivo a un docente, ni a ningún otro funcionario público, pues ello contraría el Principio de Justicia, ese argumento de omisión del procedimiento tendrá validez, sólo cuando la Administración haya realizado el concurso y no obstante ello se designó una persona que no concursó, y así lo declara este Tribunal” (Corchetes y negrillas de la cita).
En virtud de lo anterior, el A quo declaró la violación del debido proceso así como un error de actuación por parte de la Administración, el primero de ellos, respecto a la ausencia de procedimiento en sede Administrativa y el segundo, debido a la revocatoria de derechos subjetivos en virtud de la omisión del procedimiento en el nombramiento del ciudadano Denis Delfín Flores Toro como Supervisor II.
En ese sentido, resulta necesario para este Órgano Jurisdiccional en primer lugar transcribir el contenido del acto administrativo impugnado, y a tal efecto se observa lo siguiente:
“(…omissis…)
CONSIDERANDO
Que el artículo 71 de la Ley Orgánica de Educación dispone, ‘El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Educación, ejercer la supervisión de todos los establecimientos docentes, oficiales y privados con el fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos señalados en el ordenamiento jurídico en materia de educación’. Asimismo, el artículo 81 de la Ley Orgánica de Educación preceptúa, ‘El personal directivo y de supervisión debe ser venezolano y poseer el título profesional correspondiente..’.
‘Omissis…Los cargos directivos de los planteles oficiales y los de supervisión se proveerán mediante concurso de mérito o de mérito y oposición, en la forma que establezca el reglamento…’.
CONSIDERANDO
Que el Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación, establece lo siguiente:
(…omissis…)
Artículo 153: ‘La función supervisora sólo podrá ser ejercida por profesionales de la docencia, nombrados por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley Orgánica de Educación’.
Artículo 165: ‘Para optar al cargo de supervisor, los aspirantes deberán participar en los concursos de mérito o de méritos y oposición, conforme a lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley Orgánica de Educación, en la forma y condiciones que determine el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes…’.
Artículo 166: ‘Toda designación de supervisores con el carácter de ordinario, hecha en contravención con lo dispuesto en el presente Reglamento y en el régimen de ingreso al cargo de supervisor, será nula y no producirá efecto alguno’.
CONSIDERANDO
Que el artículo 30 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, dispone: ‘Se entiende por ascenso el pase progresivo del profesional de la docencia en las jerarquías administrativas y categorías académicas de la carrera docente, en virtud de la calificación eficiente de su actuación y desarrollo profesional, y del cumplimiento riguroso de los requisitos establecidos para el correspondiente pase a la jerarquía o categoría inmediata superior’; siguiendo este orden de ideas, el artículo 31 ejusdem, señala ‘Para ascender a los profesionales de la docencia en las jerarquías y categorías de la carrera docente, se tomarán en cuenta los siguientes elementos de juicio:
(…omissis…)
CONSIDERANDO
Que el artículo 32 del citado Reglamento, preceptúa: ‘Los miembros ordinarios del personal docente tendrán derecho a las promociones y ascensos, siempre que reúnan los requisitos mínimos establecidos en las especificaciones de las jerarquías y categorías contenidas en la Tabla de Posiciones de la Carrera Docente, conforme a las disposiciones siguientes:
(…omissis…).
CONSIDERANDO
Que la Administración Pública posee la posibilidad de actuación de oficio y haciendo uso de la potestad de autotutela, la cual consiste en la facultad de revisar y corregir sus propias actuaciones administrativas (…). Asimismo el artículo 82 ejusdem señala:
(…omissis…)
CONSIDERANDO
Que el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, señala taxativamente las causas de nulidad absoluta de los actos administrativo, al establecer:
‘Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:
(…omissis…)
4.- Cuando hubiere sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta de procedimiento legalmente establecido’.
CONSIDERANDO
Que los actos administrativos nulos, se tienen como que nunca se ha dictado, y en el momento en que la administración haga la revocatoria, produce efectos hacia el futuro, es decir, el acto no podría producir efectos después de su revocación o anulación, y además, produce, también efectos hacia el pasado y se tiene como que nunca se ha dictado, no podrían jamás ser convalidados por la administración, En consecuencia nadie podrá alegar derechos adquiridos frente a un acto susceptible de nulidad absoluta.
RESUELVE
Artículo Primero: Se declara la nulidad absoluta, del Acto Administrativo según Resolución Nº 380, de fecha 16 de febrero de 1987, por medio del cual se Designa al ciudadano DENIS FLORES TORO, titular de la cédula de identidad Nº V-4.842.556, para ocupar el Cargo de Supervisor II.
Artículo Segundo: Se ordena la reincorporación del ciudadano DENIS FLORES TORO, al cargo que ocupaba como SubDirector, antes de proceder a realizar el ascenso arriba mencionado” (Mayúsculas, negrillas y subrayado de la cita).
Ahora bien, observa esta Corte del acto impugnado que la Administración utilizando incorrectamente los dispositivos de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos asimiló la situación de hecho en que se encontraba el querellante, para así declarar la nulidad absoluta del acto administrativo que lo designó para ocupar el cargo de Supervisor II alegando una presunta incompetencia de la autoridad que suscribió el mismo, sin tomar en consideración los derechos subjetivos creados a favor del ciudadano Denis Delfín Flores Toro utilizando erróneamente la potestad de autotutela, toda vez que de conformidad con el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos “Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico”, en el entendido que el otorgamiento de esas prerrogativas no pueden ni debe ser otorgada para que sea ejercida de manera genérica, para todo el actuar Administrativo, independiente de los fines e intereses perseguidos.
Al respecto, observa esta Corte que acerca de la potestad de revisión por parte de la Administración de sus propios actos de acuerdo al principio de autotutela administrativa establecido en el artículo 83 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante decisión N° 1821 del 4 de julio de 2003 (caso: Edujo Villegas) y ratificada mediante decisión N° 1336 del 4 de agosto de 2011, caso Ángel Adán Bracho Molina) señaló que:
“…La potestad de autotutela administrativa efectivamente involucra, en lo que se refiere a la revisión de actos administrativos, tres elementos adicionales como son la potestad confirmatoria, cuando la Administración reitera el contenido del acto previo; la potestad convalidatoria, que comprende aquellos supuestos en que el ente u órgano subsana vicios de nulidad relativa; la potestad revocatoria, la cual obedece a que la Administración puede extinguir el acto administrativo cuando constate vicios que lo revistan de nulidad absoluta, o cuando por razones de mérito o conveniencia de la Administración o por interés público necesiten dejar sin efecto el acto revisado. El ejercicio de estas potestades supone la emisión de un nuevo acto que deje sin efecto el anterior y que pase a ocupar su lugar en condición igualmente definitiva, para lo que, estima la Sala, resulta necesaria la apertura de un procedimiento administrativo que garantice la participación del interesado. La potestad revocatoria tiene por limitante -tal como lo ha delineado la jurisprudencia en materia contencioso administrativa- la imposibilidad de extinguir un acto que haya otorgado derechos subjetivos, salvo que el mismo adolezca de vicios que lo invistan de nulidad absoluta, pues en este caso mal puede sostenerse que un acto nulo de nulidad absoluta, sea, a la vez, declarativo de derechos (véase sentencias de la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, números 00/1460 y 00/1793).
Como se mencionara, el ejercicio de la potestad revisora conlleva el inicio de un procedimiento administrativo, el cual, luego de sustanciado, culmina con la decisión definitiva por parte de la Administración, la cual puede convalidar, confirmar o revocar el acto; pero solamente el proveimiento administrativo con carácter definitivo puede cumplir con los efectos de la potestad revocatoria (...)”.
Así, considera esta Alzada que de acuerdo a la jurisprudencia transcrita la Administración a los fines de desarrollar el principio de autotutela administrativa mediante el cual tiene facultad para revisar y hasta anular sus propios actos, debe realizar previamente un procedimiento administrativo en el cual se respeten todas las garantías así como el derecho a la defensa y al debido proceso a los fines que el afectado pueda aportar alegatos y pruebas.
Asimismo, esta Alzada observó que la Administración al señalar la incompetencia del acto de designación, debió en atención al debido proceso iniciar el procedimiento administrativo que determinara su incompetencia para luego de ser el caso, regular la situación del ciudadano Denis Delfín Flores Toro visto que su nombramiento como Supervisor II creo a su favor derechos subjetivos.
En ese contexto, a criterio de esta Corte queda desechado el argumento expuesto por la Administración, toda vez que se evidencia la violación del derecho a la defensa cuando subsume en su el escrito de fundamentación, que tal derecho se subsana con la interposición del presente recurso contencioso administrativo funcionarial. Así se decide.
Ahora bien, la recurrida alegó que el Juzgado A quo incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho argumentando una errónea interpretación del artículo 153 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación, al señalar que, “…la supervisión como elemento integrador en todo proceso y trámite gerencial se constituye como parte fundamental de la evaluación del rendimiento y por ello no pueden los Gobernadores nombrar a los supervisores, no sólo porque ese es el espíritu, propósito y razón de lo dispuesto en la Ley Orgánica de Educación y su Reglamento General…”.
Igualmente, agregó que,“…la Juez del a-quo no tomó en consideración que el hecho de que la competencia para nombrar a los docentes supervisores recaiga sobre el Ministerio de Educación y Deportes, implica que para que el Gobernador del Estado (sic) Bolivariano de Miranda pueda tener esa misma atribución, el Ente Ministerial debe transferirle esa competencia en cumplimiento de lo previsto en el Artículo 157, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en los Artículos 4, numeral 5; y 6 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Competencias del Poder Público…”.
Asimismo, indicó que incurre en el vicio de falso supuesto de derecho, “ [al] fundamentar la supuesta competencia del Ejecutivo Regional del Estado (sic) Bolivariano de Miranda para nombrar a los Docentes Supervisores en los Artículos 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y en la ya derogada Ley de Carrera Administrativa…” (Corchetes de esta Corte).
En ese contexto, el argumento expuesto por la representación judicial de la recurrida se circunscribe en el vicio de errónea interpretación de la Ley previsto concretamente en el ordinal 2° del artículo 313 Código de Procedimiento Civil Venezolano es cual es del tenor siguiente:
“... se declarará con lugar el recurso de casación:
2 Cuando se haya incurrido en un error de interpretación acerca del contenido y alcance de una disposición expresa de la ley, o aplicando falsamente una norma jurídica; cuando se aplique una norma que no esté vigente, o se le niegue aplicación y vigencia a una que lo esté; o cuando se haya violado una máxima de experiencia.
En los casos de este ordinal la infracción tiene que haber sido determinante de lo dispositivo en la sentencia...” (Negrillas de la cita).
Ello así, esta Corte observa que el aludido vicio de falso supuesto legal o errónea interpretación de la Ley, entendido en el ámbito contencioso administrativo como el error de derecho, verificable según pacífico y reiterado criterio jurisprudencial, cuando el Juez, aún reconociendo la existencia y validez de una norma, yerra al interpretarla en su alcance general y abstracto, es decir, cuando no se le da su verdadero sentido, haciéndose derivar de ella consecuencias que no concuerdan con su contenido. (Vid. Sentencia N° 1884, de fecha 26 de julio de 2006, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Cabeltel Servicios, Construcción Y Telecomunicaciones, C.Á Vs. Fisco Nacional).
En este mismo orden de ideas, la doctrina ha establecido que, “(...) si la norma está constituida por el supuesto de hecho y una consecuencia jurídica, es fácil entender que el error de interpretación en cuanto al contenido de la norma puede referirse tanto al supuesto como a su consecuencia. El error de interpretación, en cuanto al alcance de la norma, se comete al determinar los casos abstractos que puede abarcar su supuesto y, por tanto, es el error que se comete al entender el supuesto de hecho de la norma y no su conclusión”. (Vid. Abreu Burelli, Alirio, y Mejía Arnal, Luis Aquiles, La Casación Civil, Pág. 436, Ediciones Homero, 2 Edición).
Ahora bien, esta Alzada observa que efectivamente tal como lo estipulara el A quo, la Administración no indicó los fundamentos de hecho que derivaron en la aplicación de las normas mencionadas en el acto administrativo. Asimismo, respecto a la aplicación del artículo 153 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación, el cual estipula que “La función supervisora sólo podrá ser ejercida por profesionales de la docencia, nombrados por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley Orgánica de Educación”, se infiere que el vicio de falso supuesto de derecho alegado, se comete en virtud del análisis de la competencia realizado, siendo que, en su criterio no le corresponde a los Gobernadores nombrar a los supervisores educativos.
Ello así, el Juzgado de Instancia declaró que, “…el Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación en su artículo 153 se refiere a los Supervisores en el orden de la Administración Nacional, repitiendo así la competencia establecida en el artículo 5 numeral 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, lo cual hacía antes el artículo 6 de la entonces vigente Ley de Carrera Administrativa, ninguna otra interpretación cabe, pues no podía otra norma de rango sublegal, como lo es el citado Reglamento, atribuir competencias que son materias reservadas a la Ley, y mucho menos para menoscabar una facultad que por mandato del antes citado artículo 6 y el artículo 5 numeral 3 de la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública corresponde a los Gobernadores de Estado, en este caso Miranda, y que repite el artículo 137-13 de la Constitución del Estado Miranda, en tal virtud también constituye un error de derecho sostener que el Gobernador del Estado Miranda carece de competencia para nombrar a los docentes que han de ejercer la supervisión educativa en el ámbito territorial de ese Estado (sic) que tampoco existe esta causal de nulidad absoluta con la que se pretende sustentar la declaratoria de nulidad del acto que aquí se impugna, y así lo declara este Tribunal. …” (Negrillas y subrayado de esta Corte).
En virtud de lo anterior, esta Corte observa que el articulado a que hace referencia tanto el A quo, como la Administración en el acto impugnado, se encuentra contenido en el Reglamento de la Ley Orgánica de Educación publicado en la Gaceta Oficial Nº 36787 del 16 de noviembre de 1999, que efectivamente establece que, “La función supervisora sólo podrá ser ejercida por profesionales de la docencia, nombrados por el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley Orgánica de Educación”, Ley Orgánica publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 36.787 de fecha 15 de septiembre de 1999.
En tal sentido, el A quo incurrió primariamente en un error al no situarse en el contexto del caso de autos, toda vez que para la fecha -9 de abril de 1987-en que el ciudadano Denis Delfín Flores Toro es nombrado como Supervisor II, el régimen legal aplicable rationae temporis era el establecido en la Ley Orgánica de Educación publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 2.635 de fecha 28 de julio de 1980, en ese sentido, se extrae del contenido de la referida Ley el artículo 71 y 72, el cual es del siguiente tenor:
Artículo 71: “El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Educación, ejercerá la supervisión de todos los establecimientos docentes oficiales y privados con el fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos señalados en el ordenamiento jurídico en materia. El régimen de supervisión correspondiente a la educación superior será determinado en la ley especial respectiva”.
Artículo 72: “La supervisión educativa constituirá un proceso único e integral cuya organización, metodología y régimen técnico y administrativo deberán estar acordes con los diferentes niveles y modalidades del sistema educativo”.
De conformidad con los dispositivos transcritos, efectivamente la función supervisora educativa le corresponde al Ejecutivo Nacional, la cual se encuentra organizada dependiendo a los niveles del sistema.
Ello así, resulta conveniente destacar visto en el contexto del caso de autos, el criterio explanado en la decisión dictada por la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en fecha 19 de agosto de 1993, (caso: Cámara Venezolana de Educación Privada, Asociación Nacional de Institutos Educativos Privados y otros, contra de la Resolución Conjunta N° 1700 y 899 del Ministerio de Fomento y de Educación, Exp. N° 9989 y 9992), en la cual precisó el carácter de la educación como un servicio público, en los siguientes términos:
“…Ahora bien, la Constitución [léase, la de 1961] erige en servicio público la educación (artículo 80 primer aparte). Según Duguit el servicio público es ‘toda actividad cuyo cumplimiento debe estar asegurado, regulado y controlado por los gobernantes porque el cumplimiento de esta actividad es indispensable para la realización y el desenvolvimiento de la interdependencia social y porque, además, es de tal naturaleza que no puede ser completamente realizada sino mediante la intervención de la fuerza gobernante’ (cit. Por Eloy Lares Martínez: Manual de Derecho Administrativo, 7° Ed., p.225).
Priva en la concepción material del servicio el significado de una actividad de interés general, bajo el control de una autoridad administrativa por cuanto el servicio público satisface necesidades públicas.
La solución del caso concreto aconseja evidenciar las características que definen el servicio público. Así:
1.- La obligatoriedad supone su funcionamiento bajo control;
2.- La mutabilidad implica la existencia de normas relativas a la organización y funcionamiento que pueden ser modificadas bajo las exigencias de las circunstancias, por la autoridad competente en beneficio colectivo. En tal sentido vale invocar lo que en la doctrina venezolana sostiene el Dr. Eloy Lares Martínez, en la obra ya citada (p. 239):
‘Poco importa que el servicio sea directamente prestado por el Estado o haya sido concedido a un particular o empresa privada: en todo caso, permanece incólume la potestad de las autoridades de introducir modificaciones en las reglas concernientes a la organización y funcionamiento del servicio. La idea básica del principio de la mutabilidad consiste en que el interés general es variable, por lo cual, el régimen aplicable al servicio debe ser adaptable a las exigencias cambiantes del interés general’.
3.- La continuidad: dada la importancia para la colectividad no puede ser interrumpido, de modo que el público puede en todo momento, con absoluta certeza, contar con los servicios públicos.
4.- La igualdad según la cual, los usuarios de una misma categoría están sometidos a la misma tasa.
Las características anteriores están presentes en la organización educativa venezolana por lo que obligado es concluir que ésta constituye un servicio público. Así lo consagra el artículo 80 de la Constitución, la Ley Orgánica de Educación en sus artículos 1, 2, 5, 15, 55,56, 59, 71 107 y el Reglamento de dicha Ley en sus artículos 4 y 69.
Dado el tratamiento de servicio público que el ordenamiento jurídico atribuye a la actividad educativa, el mismo se encuentra sometido a un amplísimo régimen de policía administrativa que autoriza la Constitución en sus artículos 80 y 79 y desarrolla la Ley que rige la materia en sus artículos 55, 56, 71 y 107 entre otros.” (Negrillas de la Sala).
Tal criterio ha sido reiterado por la referida Sala, mediante las sentencias números 965 de fecha 2 de mayo de 2000, 1.018 del 11 de agosto de 2004 y 0032 del 11 de enero de 2006, fundamentado en postulados consagrados en la Constitución de 1961, los cuales son incorporados y ampliados en la Carta Magna vigente.
Ahora bien, mediante la Gaceta Oficial Nº 3.211 de fecha 30 de junio de 1983, el Ministro de Educación dictó el Régimen de Supervisión Educativa, en la cual estableció “las directrices de la supervisión educativa como una función educativa (…) conforme a los diferentes niveles y modalidades del sistema educativo...”.
En ese sentido, se observa en su artículo 26 lo siguiente:
“Los funcionarios que designen otros ministerios, institutos autónomos, empresas del Estado, gobernaciones de entidades federales y municipales que cumplan funciones supervisoras en planteles y servicios que les son propios, formaran parte de los consejos de supervisión que establezca el Ministerio de Educación”.
Ello así, no puede entenderse la referida norma como una violación al régimen competencial sino una subordinación al Órgano encargado de la función educativa Nacional, toda vez que la potestad de supervisión comporta para el Estado vigilar e inspeccionar las actividades educativas que realizan las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y proveer a su protección; ello implica el control sobre la estructura, organización y funcionamiento de la educación en el país, funciones que el legislador ha encomendado, velando así por el cumplimiento de un fin esencial.
Ahora bien, observa esta Corte que el A quo incurrió en error en cuanto a la normativa aplicada al momento de determinar la competencia del Gobernador del estado Miranda para nombrar al ciudadano Denis Delfín Flores Toro como Supervisor II, que no reviste consecuencias anulatorias del fallo impugnado mas allá de la corrección indicada ut supra¸ toda vez que los alegatos expuesto por la parte recurrida estaba dirigida a comprobar la incompetencia del referido funcionario para emitir dicho nombramiento, la cual ha quedado desvirtuada. Así se decide.
En virtud de lo anterior, esta Corte declara SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la Representación Judicial de del estado Bolivariano de Miranda, CONFIRMA con la reforma señalada la sentencia dictada en fecha 8 de agosto de 2006, por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Denis Delfín Flores Toro contra el estado Bolivariano de Miranda, con la reforma ut supra indicada.
-VI-
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer de el recurso de apelación interpuesto en fecha 3 de octubre de 2006, por el Abogado Carlos Eduardo Arnaudez Robaina, actuando en su carácter de Apoderado Judicial del ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA, contra la sentencia dictada en fecha 8 de agosto de 2006, por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesta por el ciudadano el ciudadano DENIS DELFÍN FLORES TORO, contra el referido Estado.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por el estado Bolivariano de Miranda.
3.- CONFIRMA con la reforma señalada la sentencia dictada en fecha 8 de agosto de 2006 por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil catorce (2014). Años 204° de la Independencia y 155° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MIRIAM E. BECERRA T.
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
Exp. N° AP42-R-2006-002126
EN/
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil catorce (2014), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario,
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