EXPEDIENTE NÚMERO AP42-R-2014-000817
JUEZ PONENTE: GUSTAVO VALERO RODRÍGUEZ
El 28 de julio de 2014, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, oficio número 0091, de fecha 21 de julio de 2014, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual remitió el expediente contentivo del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto por la ciudadana EMPERATRIZ DEL VALLE DAZA TOVAR, titular de la cédula de identidad número 9.643.056, asistida por el abogado Lucio Antonio Díaz Hurtado, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 149.375, contra el Acto Administrativo número 833-2011, de fecha 19 de septiembre de 2011, dictado por el Alcalde de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO, mediante el cual se decidió retirarla de la Administración Pública por haber incurrido en la causal de destitución prevista en el numeral 2 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Dicha remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 21 de julio de 2014, emanado del tribunal ut supra mediante el cual se oyó en ambos efectos el recurso de apelación ejercido el día 10 de julio de 2014, por el abogado Pedro Fernando Guillén Peña, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 74.251, actuando con el carácter de Síndico Procurador del Municipio Naguanagua del estado Carabobo , contra la sentencia dictada por el aludido Juzgado Superior, en fecha 30 de mayo de 2014, mediante la cual declaró con lugar el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto.
En fecha 29 de julio de 2014, se dio cuenta a esta Corte, se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y se designó ponente al Juez GUSTAVO VALERO RODRÍGUEZ. Asimismo, se concedieron dos (2) días continuos correspondientes al término de la distancia y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho para la fundamentación de la apelación.
El 17 de septiembre de 2014, el abogado Pedro Fernando Guillén Peña, antes identificado, actuando con el carácter de Síndico Procurador de la parte recurrida, consignó escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 18 de septiembre de 2014, se fijó el lapso de 5 días de despacho, inclusive, para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual feneció el día 25 de septiembre de 2014, inclusive.
El 29 de septiembre de 2014, vencido como se encontraba el lapso para la contestación a la fundamentación de la apelación y de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se ordenó pasar el expediente al Juez ponente, a los fines que la Corte dictará la decisión correspondiente. En esa misma, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas que conforman el expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL INTERPUESTO
En fecha 20 de diciembre de 2011, la ciudadana Emperatriz Del Valle Daza Tovar, asistida por el abogado Lucio Antonio Díaz Hurtado, antes identificados, interpuso Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial, sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Indicó, que “[ocurrió] para interponer Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial de Anulación, en contra del Acto Administrativo de fecha 19 de Septiembre [sic] de 2.011 emanado del Despacho del Alcalde del Municipio Naguanagua, en el cual se [le removió] del cargo de secretaria III, adscrita a la Oficina del Registro Civil de la Alcaldía del Municipio Naguanagua, donde se [le hizo] saber el retiro de la administración pública por haber incurrido en la causal de destitución prevista en el numeral 2, del artículo 86, de la Ley del Estatuto de la Función Pública […]”. [Corchetes de esta Corte].
Como antecedentes, resaltó que “[fue] designada en fecha 20 de Abril [sic] de 2004 para ejercer el cargo de Secretaria III, en la Defensoría del Niño y del Adolescente adscrita a la Dirección de Desarrollo Social de la Alcaldía del Municipio Naguanagua; posteriormente en fecha 16 de marzo de 2011, [fue] transferida al Registro Municipal de Naguanagua, con el mismo
cargo de Secretaria III en fecha 25 de Julio [sic] de 2011 [fue] notificada de la resolución Nº [sic] 007/2011 de fecha 22 de Julio [sic] de 2011, en la cual conforme al artículo 90 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se [le ordenó] la suspensión del cargo con goce de sueldo, por un periodo [sic] de sesenta (60) días, con motivo a la averiguación administrativa que se había iniciado en [su] contra. Posteriormente según resolución Nº [sic] 833/2011, se [le destituyó] del cargo de Secretaria III […]”. [Corchetes de esta Corte]
Del vicio del falso supuesto, narró, que “[el] Alcalde Encargado del Municipio Naguanagua […] según Resolución numero [sic] 828/2011, del 15 de Julio [sic] del 2011, para fundamentar la decisión que [ordenó su] destitución, lo [hizo] con base a la aplicación del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en su numeral 2, el cual esta [sic] referido a : ‘el incumplimiento reiterado de los deberes inherentes al cargo o funciones encomendadas’. De tal manera que al aplicar dicha norma el Órgano Administrativo, originó una extensión ilegal por la incorrecta aplicación, ya que su alcance prevé como causal de destitución de hecho de incumplir reiteradamente con los deberes inherentes al cargo a las funciones encomendadas, se refiere a las tareas o funciones asignadas al cargo, tareas que le son encomendadas por los objetivos de desempeño individual, que el supervisor inmediato se encuentra en la obligación de asignar por escrito; es decir, constituye una obligación del funcionario manifestar su conformidad o no con las mismas […]”. [Corchetes de esta Corte y resaltado del original].
Bajo el mismo orden de ideas, expresó que “[…] tal incumplimiento debe estar ceñido a los objetivos de desempeño individual, los cuales al conformarse de forma reiterada no hay duda alguna configuran la existencia de la causal de destitución […] y esta a su vez, debe verificarse mediante las evaluaciones de desempeño, que establecen los artículos 57 al 62 de la Ley del Estatuto de la Función Publica [sic] En efecto, del contenido de los mencionados artículos [se encontraban] con la obligación por parte del municipio de realizar la evaluación de desempeño de [su] persona dos veces por año, y estos resultados a su vez presentarlos ante el Ministerio del Poder Popular de [sic] Planificación y Desarrollo, y [notificarle] los resultados de los mismos. De allí, que resulta errónea la apreciación y calificación dada a [su] persona como una funcionaria que haya incumplido de manera reiterada los deberes inherentes al cargo o funciones encomendadas, resultado así a todas luces errónea e incorrecta la norma aplicada para resolver [su] destitución, por cuanto, el supuesto aplicado bajo análisis deriva una consecuencia jurídica distinta a la prevista en la norma que lo regula (Falso supuesto de Derecho) […]”. [Corchetes de esta Corte, subrayado, paréntesis y resaltado del original].
Apuntó, que “[el] Ente Municipal pretende encuadrar [su] conducta de acuerdo al supuesto contenido en el artículo 86, numeral 2, de la Ley del Estatuto de la Función Publica [sic] con ello [estaban] en presencia de una tergiversación en la interpretación y calificación de los hechos para forzar la aplicación de una norma ‘inaplicable’ al caso que nos ocupa (Falso supuesto de hecho) […]”. [Corchetes de esta Corte, resaltado y paréntesis del original].
De lo anterior, destacó que “[…] se infiere que el vicio del supuesto de hecho y derecho del acto administrativo que ordena [su] destitución, ha servido para producir una resolución a todas luces violatoria de los principios de: tutela judicial efectiva, toda vez que no garantizó una justicia imparcial, idónea, transparente, responsable, equitativa y expedita; del debido proceso (derecho a la defensa), habida cuenta que [su] remoción se hizo con falta o prescindencia total y absoluta del procedimiento […]”. [Corchetes de esta Corte y paréntesis del original].
De la violación del derecho a la defensa, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, señaló, que “[…] Se evidencia en el procedimiento administrativo que produjo [su] destitución, la flagrante violación del derecho a la defensa, al no admitir la prueba de testigo que [promovió] en su debida oportunidad, en la cual [solicitó] se tomara testimonio a los ciudadanos Rosario López, Eduardo Alcántara y Engelbert Henríquez, a los fines que dieran testimonio de [su] desempeño dentro del órgano administrativo. La razón por las cuales se decidió inadmitir [sic] la prueba testimonial fue por cuanto, según el órgano administrativo, no [cumplió] con el requisito de señalar el domicilio de cada uno de los ciudadanos anteriormente citados; cabe destacar que estos ciudadanos son funcionarios de la Alcaldía de Naguanagua, en este sentido habría que preguntarse […] ¿Acaso la Dirección de Recursos Humanos, la cual tiene como función principal llevar un registro detallado sobre cada uno […] de las personas que hacen vida o laboran en la Administración Pública, desconoce el domicilio de sus funcionarios? […]”. [Corchetes de esta Corte, resaltado y subrayado del original].
Manifestó, que “[de] lo anterior, se desprende fácilmente, poniéndose de bulto la flagrante violación al derecho de ser oído previsto en el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no hay menor duda, que la resolución objeto de la presente nulidad sirvió como instrumento para administrar una justicia no idónea, ni equitativa, infringiéndose así, el principio de la Tutela Judicial Efectiva y el Debido Proceso, toda vez que de conformidad con lo establecido en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Estado está obligado a garantizar una Justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, lo cual constituye una violación al derecho a la Justicia y su carácter idóneo y equitativo que garantice la efectividad del Debido Proceso y el Derecho a la Defensa que debe garantizar el Estado […]”. [Corchetes de esta Corte].
Finalmente, solicito que “[se] [declarara] con lugar el presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad con fundamento a lo establecido en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo establecido en los artículos 92, 94 y 95 de la ley [sic] del Estatuto de la Función Publica [sic] y en el numeral 4 del articulo [sic] 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos [Así como que se acordara] el pago del salió [sic] dejado de percibir desde el momento de [su] ilegal destitución hasta [su] efectiva reincorporación […]”. [Corchetes de esta Corte].
II
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
Mediante escrito presentado en fecha 17 de septiembre de 2014, el abogado Pedro Fernando Guillén Peña, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal Encargado del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, fundamentó ante esta Corte la apelación ejercida, con base en las siguientes consideraciones:
De la incongruencia negativa de la sentencia apelada, denunció que“[…] En atención a lo dispuesto por el artículo 243, ordinal 5, del Código de Procedimiento Civil, la sentencia apelada incurre en el vicio de incongruencia negativa, porque no entró a analizar los argumentos expuestos y los elementos probatorios promovidos por la administración municipal para demostrar la causal de destitución en la que incurrió la demandante […]”. [Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original].
Expuso, que “[…] se observa que la sentencia apelada no entró a analizar todos los argumentos que expuso la administración municipal, ni examinó todas las pruebas que promovió para demostrar la causal referida al incumplimiento reiterado de los deberes inherentes al cargo de la querellante, todo lo cual aparece en el expediente administrativo consignado en el juicio. En efecto, la administración municipal tomó en consideración los documentos que cursan en el expediente disciplinario, relativos al record de entradas y salidas de la funcionario investigada informado por el superior jerárquico de la misma (funcionario encargado de tal actividad) que reflejaba y demostraba que la conducta de la ciudadana […] estaba incursa dentro de los parámetros de la causal de destitución indicada, ya que la misma nada aportó en su defensa en el período probatorio correspondiente, que lograra desvirtuar tales incumplimientos al horario del trabajo […]”. [Corchetes de esta Corte y paréntesis del original].
Bajo el mismo orden de ideas, destacó que “[…] que en la resolución de destitución, la causal en referencias [sic] fue observada con fundamento a los recaudos enviados con la comunicación dirigida por el Jefe del Registro Civil de la Alcaldía del Municipio Naguanagua, para el inicio de la averiguación administrativa correspondiente […]”. [Corchetes de esta Corte].
Mencionó, que “[…] esa solicitud fue acompañada por los recaudos que cursan agregados a los folios 0000002 al 0000011, de cuyo contenido se desprende que la funcionaria investigada en diversas oportunidades, fue objeto de las observaciones sobre incumplimiento de horario que le hizo el Jefe de la Oficina, como consta en el registro de las asistencias relativo al período comprendido entre el 11 de julio al 15 de julio de 2011 […] y el incumplimiento sobre las solicitudes de permisos requeridos por la investigada, como se puede observar en los […] documentos que aparecen en el expediente administrativo consignado […]”. [Corchetes de esta Corte].
De lo anterior, indicó que “[…] con ese récord de asistencia se demostraba que en esos días la demandante incumplió su horario de trabajo, porque el día 15 de julio de 2011 el permiso era hasta la 1:00 pm y llegó a trabajar a las 2:00 pm; el día 12 de julio de 2011 llegó a trabajar a las 8 y 10 am y se retiró de su trabajo a las 12:00 m, cuando su permiso era a partir de las 2:45 pm. […] se puede observar en la sentencia apelada que la misma omitió expresarse sobre estas pruebas del Municipio, atinentes a los incumplimientos reiterados de la querellante en cuanto a su horario de trabajo y a las ausencias injustificadas al trabajo al retirarse sin el permiso requerido, en las fechas antes indicadas […]”. [Corchetes de esta Corte].
Expresó, que “[…] se pone en evidencia la omisión de la sentencia apelada de analizar todas las pruebas aportadas por el Municipio, porque el Juzgador no hizo referencia a todos los recaudos que cursan agregados a los folios del 000001 al 000011 del expediente disciplinario […] de cuyo contenido se desprende que la funcionaria investigada en diversas oportunidades, fue objeto de las observaciones que le hizo el Jefe de la Oficina, según consta en el registro de las asistencias relativo al período comprendido entre el 11 de julio al 15 de julio de 2011. Tampoco el Sentenciador tomó en cuenta el recaudo relativo a la ausencia sin permiso de la querellante el día 10 de mayo de 2011, desde las 11:30 am hasta las 4:00 pm […] Como se observa de la sentencia apelada, nada se dice sobre estas pruebas y los retardos injustificados […] y la ausencia injustificada del día 10 de mayo de 2011 por parte de la demandante. Por lo tanto, las pruebas antes destacadas del Municipio Naguanagua no fueron tomados en cuenta en la decisión del caso; por el contrario, fueron totalmente silenciados en el referido fallo, lo cual configura el denunciado viciado […]”. [Corchetes de esta Corte].
Sostuvo, que “[el] yerro sentenciador está presente cuando considera que de la revisión exhaustiva del expediente administrativo, se pudo evidenciar que solo hubo un retraso en el horario de trabajo y una ausencia momentánea. Resulta que hubo varios retrasos en el horario de trabajo […] y varias ausencias no justificadas a su trabajo […] y que con respecto a una de esas ausencias (la del 10 mayo de 2011) hay constancia expresa en el expediente disciplinario que no fue otorgado el permiso. Por lo tanto, el Municipio sí [sic] aportó los elementos de convicción del incumplimiento reiterado del horario de trabajo de la funcionaria y del deber de ausentarse con el correspondiente permiso […]”. [Corchetes de esta Corte].
Afirmó, que “[…] quedó demostrado en el expediente y así se indicó en la resolución de destitución, que fue objeto de prueba […] que la funcionaria investigada incumpliendo el procedimiento establecido por la normativa funcionarial, solicitó permisos para realizar distintas diligencias personales, el mismo día en el que se debía hacer efectivo, lo cual también constituía un incumplimiento al deber de solicitarlo con 24 horas de anticipación. Más, el Juzgador no entró a analizar todos esos elementos aportados por el Municipio. Por consiguiente, [estimó] que la sentencia apelada incurre en una incongruencia negativa, al desconocer todos los argumentos expuestos por la administración municipal en el expediente disciplinario en cuanto a los incumplimientos reiterados de los deberes de la demandante, y que aparecen demostrados con todas las pruebas que valoró el Municipio para considerar configurada la causal de destitución en al que incurrió la querellante […]”. [Corchetes de esta Corte].
Precisó, que “[…] Por lo tanto, con base a los planteamientos expuestos […] ha quedado demostrada la incongruencia negativa de la decisión apelada, en lo atinente a la ausencia de valoración de todos los alegatos y todas las pruebas aportadas por la administración municipal, por lo que [solicitó fuera] revocado ese fallo, y consideradas todas las pruebas del Municipio, en el sentido de que fue demostrado que la querellante incurrió en la causal de destitución relativa al incumplimiento reiterado de los deberes inherentes al cargo […]”. [Corchetes de esta Corte].
Del falso supuesto de derecho, esgrimió que “[los] razonamientos jurídicos expuestos en el fallo apelado para considerar que no existía la causal de incumplimiento reiterado de los deberes inherentes al cargo, configuran un falso supuesto de derecho, al realizar una interpretación errada de las normas aplicables y de la jurisprudencia existente en la materia […]”. [Corchetes de esta Corte]. Incienso
Apuntó, que “[…] la causal prevista en el numeral 2 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública no solamente va referida a la falta de cumplimiento de las funciones o tareas encomendadas al funcionario, sino que la misma también incluye el incumplimiento de los deberes de todo funcionario público; y uno de esos deberes es el cumplimiento del horario de trabajo. De allí que los retardos en el horario de trabajo y las ausencias injustificadas reiteradas al sitio de trabajo sí [sic] constituyen una causal de destitución, porque son una infracción grave al deber de cumplir el horario establecido […]”. [Corchetes de esta Corte].
Precisó, que “[…] De lo anterior se colige que, […] la sentencia apelada incurrió en un falso supuesto de Derecho cuando examinó la causal invocada por la administración municipal para destituir a la querellante. Por la tanto, resulta demostrado el vicio denunciado, y así [solicitó] que lo [declarara] esta Corte. […]”. [Corchetes de esta Corte].
Adujo, que “[…] Los cambios en los formatos del registro civil sí son incumplimientos de un deber del funcionario público. En la resolución de destitución, la autoridad administrativa observó que de los recaudos que reposaban en el expediente, de la propia declaración de la funcionaria investigada en su defensa y de su actividad probatoria, se desprendía que efectivamente existía el reconocimiento de haber actuado en forma inconsulta al implantar los formatos de solicitud de documentos, incumpliendo así la obligación contenida en el artículo 33 en su numeral 9 […] de la Ley del Estatuto de la Función Pública […]”. [Corchetes de esta Corte y resaltado del original].
De lo anterior, concluyó que “[…] se consideró que estos incumplimientos encuadraban dentro de la causal contenida en el numeral 2 de la citada norma, ya que se había verificado de parte de la querellante el incumplimiento del deber de poner en conocimiento de su superior, acerca de las iniciativas que estimaba útiles para el mejoramiento de los servicios, tal como lo alegó la funcionaria; formato que utilizó en varias oportunidades, como aparece probado en los folios 10 y 11 del expediente disciplinario, sin haber puesto en conocimiento a su superior. Visto que la demandante prestaba sus servicios en la Oficina de Registro Civil, era indudable la importancia del cumplimiento de este deber de poner en conocimiento de su superior inmediato sobre los cambios a los formatos implementados por ella, pues tratándose de recaudos relativos al servicio de registro civil, era muy importante realizar toda la documentación con estricto apego a los lineamientos emitidos por el Consejo Nacional Electoral […]”. [Corchetes de esta Corte].
Así como que, “[…] el Consejo Nacional Electoral había emitido una serie de resoluciones para regular la transferencia establecida en la citada ley, para fijar las normas que regulaban los procedimientos relativos al registro civil, que debían seguirse durante esta época de transición, y se habían establecido los formatos a aplicarse, los cuales no podían cambiarse de manera inconsulta por la demandante. De allí que era fundamental cumplir con el preindicado deber de consultar con su superior los referidos cambios que realizó la funcionaria investigada, en cuanto a los formatos de recepción de datos que debían llenar los usuarios; por lo cual incumplió la querellante el referido deber, pues aceptó que los implementó y que luego los retiró. Todo lo cual, como antes se indicó configura la causal de incumplimiento reiterado del deber previsto en el numeral 9 del artículo 33 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. […]”. [Corchetes de esta Corte].
Relató, que “[…] este alegato no fue considerado por la sentencia apelada, la cual no entró a analizar los alegatos y pruebas de la administración municipal sobre el incumplimiento reiterado del referido deber por parte de la querellante, al no consultar con su superior esos cambios que ella implementó en los formatos de registro civil (expuestos en el considerando quinto de la resolución de destitución, punto 3, literal B). […]”. [Corchetes de esta Corte y paréntesis del original].
Afirmó, que “[…] la motivación utilizada por la sentencia apelada incurre en un falso supuesto de Derecho, al no valorar la existencia del deber de todo funcionario público, contenido en el artículo 33 en su numeral 9 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, referido a que todo funcionario público está obligado a: ‘Poner en conocimiento de sus superiores las iniciativas que estimen útiles para la conservación del patrimonio nacional, el mejoramiento de los servicios y cualesquiera otras que incidan favorablemente en las actividades a cada órgano o ente’. Ciertamente, este deber fue incumplido en varias ocasiones por la querellante, al expedir los formatos que cursan en el expediente disciplinario, y así fue observado por la administración municipal. Por lo tanto, en ese caso, se configuró el incumplimiento reiterado del mencionado deber del funcionario público en caso de la querellante, lo cual no fue apreciado por la sentencia apelada, y así [solicitó lo declarara] esta Corte […]”. [Corchetes de esta Corte].
Finalmente, solicitó que “[fuera] declarada CON LUGAR LA APELACIÓN interpuesta y, por lo tanto, REVOCADA LA SENTENCIA APELADA y declarada SIN LUGAR LA QUERELLA FUNCIONARIAL […]”. [Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original].
III
COMPETENCIA
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia, la cual encuentra su fundamento en lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial número 39.451, de fecha 22 de junio de 2010. Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Establecida la competencia, esta Corte observa, que el asunto sometido al conocimiento de este Órgano Jurisdiccional lo constituye el recurso de apelación ejercido por el abogado Pedro Fernando Guillén Peña, contra la sentencia dictada en fecha 30 de mayo de 2014, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, mediante la cual declaró con lugar el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto.
Así pues, se aprecia que el ciudadano recurrente en su escrito de fundamentación a la apelación denunció que el Juez a quo incurrió en el a) vicio de incongruencia negativa; y b) vicio de suposición falsa.
a) Del vicio de incongruencia negativa.
Vistas las denuncias esgrimidas por la parte recurrida, este Órgano Colegiado pasa a conocer de la primera de ellas, y a tal efecto se observa que el Síndico Procurador del municipio Naguanagua, alegó en su apelación que la sentencia recurrida incurrió en el vicio de incongruencia negativa, sin embargo, manifestó que en atención a lo dispuesto por el artículo 243, ordinal 5 del Código de Procedimiento Civil, la sentencia apelada no entró a analizar todos los argumentos que expuso la administración municipal, ni examinó todas las pruebas que promovió para demostrar la causal referida a los retrasos, inasistencias e incumplimiento reiterado de los deberes inherentes al cargo de la querellante, todo lo cual aparece en el expediente administrativo consignado en el juicio.
Por lo tanto, estima esta Corte que la parte recurrente lo que realmente pretende delatar es el vicio de la sentencia recurrida, que se da por ausencia de motivación por silencio de pruebas, siendo que al momento de dictar sentencia, el Juez a quo ignoró los instrumentos que corrían insertos en el expediente administrativo consignado por la parte demandada relativo a los retrasos, inasistencias e incumplimientos de los deberes.
En relación al mencionado vicio, se debe señalar que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia número 04577 de fecha 30 de junio de 2005 (caso: Lionel Rodríguez Álvarez contra Banco de Venezuela S.A.C.A., Banco Universal), señaló lo siguiente:
“… cabe destacar que aun cuando el mismo no está configurado expresamente como una causal de nulidad en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, sin embargo, la Sala estima que cuando se silencia una prueba en sede judicial, bien porque no se menciona o no se analiza ni juzga sobre su valor probatorio, explicando las razones del por qué se aprecia o se desestima, para luego y a partir de allí,
establecer hechos o considerar otros como no demostrados, se infringe el ordinal 4° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, ya que el juez no estaría expresando las razones de hecho y de derecho en que fundamenta su fallo.
En efecto, el juez tiene la obligación de analizar todos los elementos probatorios cursantes en autos, aun aquellas (sic) que a su juicio no fueren idóneas (sic) para ofrecer algún elemento de convicción, expresándose siempre cuál sea el criterio del juez respecto de ellas, de conformidad con lo establecido en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, al no realizarse la debida valoración de los medios probatorios, el juez no expresa las razones de hecho y de derecho que motivan el fallo.
No obstante, esta obligación del juez no puede interpretarse como una obligación de apreciación en uno u otro sentido, es decir, el hecho de que la valoración que haga el juez sobre los medios probatorios para establecer sus conclusiones, se aparte o no coincida con la posición de alguna de las partes procesales, no debe considerarse como silencio de prueba; por el contrario, sólo podrá hablarse de silencio de pruebas, cuando el Juez en su decisión, ignore por completo, no juzgue, aprecie o valore algún medio de prueba cursante en los autos y que quede demostrado que dicho medio probatorio pudiese, en principio, afectar el resultado del juicio. (…)”.
Al respecto, la doctrina ha establecido lo siguiente:
“Para que el juez pueda analizar debidamente la situación de hecho planteada en la pretensión y en la defensa, y lograr así la congruencia de la sentencia con aquellas, es necesario que examine y valore todas las pruebas aportadas por los litigantes, sin que pueda omitir la consideración de ninguna ni aún de aquellas que a su juicio sean inaptas o estériles para ofrecer algún elemento de convicción (Art. 509 C.P.C.), pues de otro modo – como dice la casación – podría darse el caso absurdo de que existan tantas verdades como elementos de convicción se aprecian aisladamente con prescindencia de los demás, cuando en realidad, la verdad procesal no es sino una sola; al mismo tiempo que de mantenerse un criterio distinto, podría no solamente menoscabarse el derecho de la defensa por el silencio de la prueba, sino hasta exponerse al litigante a indefensión.” (Rengel R, Arístides. Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano, según el nuevo código de 1987.II
Teoría General del Proceso. Editorial Arte. Caracas 1995. Pág. 314)
El artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, prevé de manera expresa que los jueces deben analizar y juzgar todas cuantas pruebas se hayan producido, aún aquellas que a su juicio no fueren idóneas para ofrecer algún elemento de convicción, expresándose siempre el criterio del Juez respecto de ellas, para decidir conforme a lo alegado y probado, según lo dispuesto en el artículo 12 eiusdem.
De esta manera, se le impone al juez la obligación de examinar todas las pruebas aportadas a los autos para valorarlas, ello con la finalidad de evitar incurrir en el vicio de ausencia de motivación por silencio de pruebas, el cual tiene lugar cuando:
1.- El sentenciador omite en forma absoluta toda consideración sobre un elemento probatorio, o sea, cuando silencia la prueba totalmente; y
2.- El sentenciador, a pesar de haber señalado la prueba no la analiza, contrariando el imperativo establecido en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, en virtud de la cual el examen se impone así la prueba sea inócua, ilegal o impertinente, pues justamente a esa calificación no puede llegar el Juez si previamente no emite su juicio de valoración.
Por otra parte, debe esta Corte destacar que el Juez no debe limitarse a examinar sólo algunas de las pruebas para fundamentar su decisión y silenciar otras, ello en razón de que no solamente se incurre en el vicio de silencio de pruebas cuando el sentenciador omite toda referencia y apreciación de la prueba, sino cuando aún mencionándola, se abstiene de analizarla para atribuirle el mérito que puede tener de acuerdo a la Ley, y su omisión es determinante para las resultas del proceso.
Así las cosas, el silencio de pruebas, como vicio censurado de manera expresa en el numeral 4 el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, se configura cuando el juzgador, aún haciendo mención de ella, deja de realizar el debido análisis sobre alguna de las probanzas que hayan sido aportadas al litigio por las partes, examen al que lo constriñe el expreso mandato contenido en la norma procesal establecida en el artículo 509 eiusdem.
De manera que, la consecuencia del silencio de pruebas por parte del juzgador es un fallo con ausencia de motivos que lo fundamenten, bien de hecho o de derecho, infracción que acarrea, indefectiblemente, la nulidad de la sentencia que lo contiene, en razón de que dicho pronunciamiento judicial no está apegado a la legalidad, dejando por ende, a las partes del proceso sin protección contra el arbitrio del juzgador, razón por la cual el examen de las pruebas es un elemento integrante de la motivación que el juez debe expresar en su decisión.
Es preciso señalar que, el silencio de pruebas, al constituir un error de juzgamiento, trae consigo que éste deba tener influencia sobre la suerte de la controversia, así pues, que para que el mismo sea causa de nulidad de la sentencia dicho medio probatorio en específico debe tener una influencia inmediata y determinante sobre el dispositivo, hasta el punto de que su análisis por parte del Juzgador de la primera instancia hubiera arrojado un dispositivo totalmente distinto al apelado.
Ahora bien, a los fines de poder esta Corte determinar si la sentencia apelada efectivamente se encuentra infectada del vicio de ausencia de motivación por silencio de pruebas, es necesario señalar lo decidido por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, el cual manifestó:
“[…] la falta de rendimiento a los deberes inherentes al cargo debe ser notaria, evidente y objetiva. En el presente caso, este Órgano Jurisdiccional, al realizar una [sic] análisis minucioso del expediente administrativo, consta que no existe elemento probatorio alguno que demuestre que la querellante haya incumplido reiteradamente los deberes inherentes a su cargo, ya que solo existen pruebas que verifican que había incurrido en un retraso en su hora de llegada el día veintiuno (21) de Julio [sic] de 2011, y en una ausencia momentánea en otra oportunidad […]”. [Corchetes de esta Corte].
Así las cosas, cabe destacar que se evidencia del folio sesenta y ocho (68) y sesenta y nueve (69) del presente expediente (folios dos (2) y tres (3) del expediente administrativo correspondiente a la recurrente, consignado por la representación judicial del Síndico Procurador del municipio Naguanagua) que solamente existió un retraso en el horario de llegada el día 21 de julio de 2011, y una ausencia momentánea el día 18 de julio de 2011, de las cuales se le hizo un llamado de atención a la ciudadana Emperatriz del Valle Daza Tovar, indicándole que “SE LE AGRADECE QUE ESTO NO VUELVA A REPETIRSE O SE LE IMPONDRA [sic]UNA AMONESTACIÓN POR ESCRITO”.
De esta manera, solo se observa del folio setenta y tres (73) del presente expediente (folio siete [7] del expediente administrativo mencionado supra), una solicitud de permiso no aprobada a los fines de realizar asuntos personales.
Hechas las consideraciones anteriores, mal podría alegar el Síndico Procurador del municipio Nagunagua que en el récord de asistencia se demostraba los días en los cuales la recurrente incumplió su horario de trabajo, “porque el día 15 de julio de 2011 el permiso era hasta la 1:00 pm y llegó a trabajar a las 2:00 pm; el día 12 de julio de 2011 llegó a trabajar a las 8 y 10 am y se retiró de su trabajo a las 12:00 m, cuando su permiso era a partir de las 2:45 pm”, ya que en el folio setenta y cinco (75) del presente expediente (folio nueve [9] del expediente administrativo consignado en autos) se encuentra el “Control de Asistencia” correspondiente al periodo del lunes 11 de julio al viernes 15 de julio, ambos del 2011, en el cual se observa que durante toda la semana la ciudadana Emperatriz del Valle Daza Tovar ingresó a las 8:00 am y se retiró a las 4:00pm, cumpliendo así con su horario de trabajo.
En vista de lo anteriormente expuesto, no se observa de autos que la Alcaldía del municipio Naguanagua del estado Carabobo haya probado suficiente en autos, tanto las ausencias como los retrasos alegados en contra de la ciudadana recurrente, razón por la cual no se evidencia que la sentencia recurrida haya incurrido en el vicio de silencio de pruebas, ni en el vicio de incongruencia negativa como así lo supuso la parte apelante, por lo tanto, se desestima la presente denuncia. Así se decide.
b) Del vicio de suposición falsa
Por último, el Síndico Procurador del municipio Naguanagua en su escrito de fundamentación a la apelación alegó, que el Juzgado Superior incurrió en el mencionado vicio apuntando que la causal prevista en el numeral 2 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no solamente va referida a la falta de cumplimiento de las funciones o tareas encomendadas al funcionario, sino que la misma incluye el incumplimiento de los deberes de todo funcionario público; de los cuales se desprende el cumplimiento del horario de trabajo. De allí que tanto los retardos en el horario de trabajo como las ausencias injustificadas sí constituyen una causal de destitución, porque constituyen una infracción grave al deber de cumplir el horario establecido.
No obstante, esta disputa fue resuelta en el punto anterior, al demostrarse que no hubo retrasos reiterados en el horario, ni ausencias constantes a su puesto de trabajo.
Asimismo, afirmó que la motivación utilizada por la sentencia apelada incurre en el vicio de suposición falsa al no valorar la existencia del deber de todo funcionario público, contenido en el artículo 33 en su numeral 9 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual indica:
“Artículo 33. Además de los deberes que impongan las leyes y los reglamentos, los funcionarios o funcionarias públicos estarán obligados a:
9. Poner en conocimiento de sus superiores las iniciativas que estimen útiles para la conservación del patrimonio nacional, el mejoramiento de los servicios y cualesquiera otras que incidan favorablemente en las actividades a cargo del órgano o ente.[…]”.
Alegando además, que ese deber fue incumplido en varias ocasiones por la recurrente, al expedir los formatos que cursan en el expediente disciplinario, y así fue observado por la administración municipal. Por lo tanto, en ese caso, se configuró el incumplimiento reiterado del mencionado deber del funcionario público en caso de la ciudadana Emperatriz del Valle Daza Tovar, lo cual no fue apreciado por la sentencia apelada.
En tal sentido, resulta pertinente señalar que en fecha 8 de junio de 2006, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia dictó sentencia número 1507 (caso: Edmundo José Peña Soledad Vs. Sociedad Mercantil C.V.G. Ferrominera Orinoco Compañía Anónima), mediante la cual manifestó que la suposición falsa de la sentencia es:
“[…] un vicio propio de la sentencia denunciable mediante el recurso extraordinario de casación previsto en el encabezamiento del artículo 320 del Código de Procedimiento
Civil, el cual conforme lo ha sostenido la doctrina de este Alto Tribunal, tiene que estar referido forzosamente a un hecho positivo y concreto establecido falsa e inexactamente por el Juez en su sentencia a causa de un error de percepción, y cuya inexistencia resulta de actas o instrumentos del expediente mismo. […]”. [Corchetes y resaltado de esta Corte]
Asimismo, se ha dicho que para la procedencia del alegato de suposición falsa, es necesario demostrar que el error de percepción cometido por el juzgador resulta de tal entidad, que en caso de no haberse producido otro habría sido el dispositivo del fallo recurrido; por tanto, puede constatarse la existencia de la suposición falsa, pero si ésta resultare irrelevante para el cambio del dispositivo no sería procedente, por resultar francamente inútil.
De igual forma esta Sala ha advertido que el referido vicio no está previsto expresamente como uno de los supuestos del artículo 244 eiusdem; sin embargo, la suposición falsa se refiere al hecho de que el juez atribuya a instrumentos o actas del expediente menciones que no contiene, o dé por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos o cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente.
Por lo tanto, si bien no está establecida en forma expresa como una causal de nulidad de acuerdo a las normas señaladas, debe entenderse que, cuando el juez se extiende más allá de lo probado en autos, es decir, atribuye a instrumentos o actas del expediente menciones que no contienen, o dé por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos o cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente, estará sacando elementos de convicción y supliendo excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados; en consecuencia, no estará dictando una decisión expresa, positiva y precisa respecto del material probatorio y estará infringiendo las disposiciones de los artículos 12 y 243, ordinal 5º, del Código de Procedimiento Civil (Vid. Sentencia N° 4577 de fecha 30 de junio de 2005)”
De la sentencia transcrita ut supra se colige que, para incurrir en el vicio de suposición falsa, es necesario que el Juez al dictar la sentencia que resuelva el fondo del asunto, haya establecido un hecho positivo y concreto sin respaldo probatorio en el expediente, sin apoyo en prueba que lo sustente o bien por atribuir a un instrumento del expediente menciones que no contiene, dar como demostrado un hecho con probanzas que no aparecen en autos o son falsas, o cuya inexactitud resulta de las actas o instrumentos del expediente mismo.
Revisado el vicio objeto de análisis, esta Corte pasa a revisar si la sentencia dictada por el Juzgado de Instancia se encuentra inmersa en el referido vicio y en este sentido se tiene que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, en su sentencia del 30 de mayo de 2014, indicó:
“[…] Con todo lo expuesto se quiere dejar constancia que la Administración no logró demostrar sin equívocos que las faltas de la funcionaria tuvieron como consecuencia la disminución en el rendimiento de las labores ordinarias asignadas a su cargo, por el contrario se evidencia la iniciativa de la misma en mejorar el funcionamiento del Registro, al implementar un formato simple con el objeto de agilizar los trámites que realiza tal oficina, en base a los principios de celeridad, eficacia y eficiencia que rigen la Administración Pública, consagraos en el artículo 141 de la Constitución Nacional[…]”. [Corchetes de esta Corte].
Ahora bien, cabe destacar lo expuesto en el numeral 2 del artículo 86 del la Ley del Estatuto de la Función Pública:
Artículo 86. Serán causales de destitución:
[…Omissis…]
2. El incumplimiento reiterado de los deberes inherentes al cargo o funciones encomendadas.
Dicho esto, se observa del folio setenta y seis (76) del presente expediente (folio diez [10] del expediente administrativo consignado en autos), Memorándum dirigido a la ciudadana Emperatriz del Valle Daza Tovar, en el cual se le indicó el incumplimiento en que incurrió, sin embargo, éste es el único Memorándum que hace referencia al incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, por lo tanto, mal puede el Síndico Procurador del municipio Naguanagua alegar que hubo un incumplimiento “reiterado”.
En vista de lo anteriormente expuesto, no se evidencia que la sentencia recurrida haya incurrido en el vicio de suposición falsa ya que no se demostró que la misma haya establecido un hecho positivo y concreto sin respaldo probatorio en el expediente, razón por la cual se desestima la presente denuncia. Así se declara.
Hechas las consideraciones anteriores, esta Corte declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto, por lo tanto se confirma la sentencia dictada en fecha 30 de mayo de 2014 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto el 10 de julio de 2014, por la representación judicial de la ciudadana EMPERATRIZ DEL VALLE DAZA TOVAR, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, en fecha 30 de mayo de 2014, mediante la cual declaró con lugar el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO;
2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta;
3.- Se CONFIRMA el fallo dictado en fecha 30 de mayo de 2014, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el presente expediente al Tribunal de Origen. Cúmplase con lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______________ (___) días del mes de __________ del año dos mil catorce (2014). Años 204° de la Independencia y 155° de la Federación.
El Presidente,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
El Vicepresidente,
ENRIQUE LUIS FERMÍN VILLALBA
El Juez,
GUSTAVO VALERO RODRÍGUEZ
Ponente
La Secretaria,
JEANNETTE M. RUIZ G.
AP42-R-2014-000817
GVR/12
En fecha ________________ ( ) de ___________________de dos mil catorce (2014), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el número __________________.
La Secretaria.
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