JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2009-000123
En fecha 3 de febrero de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 1822 de fecha 4 de diciembre de 2008, emanado del Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana LUISA ELENA BETANCOURT ROMERO, titular de la cédula de identidad Nº 8.379.402, debidamente asistida por el Abogado Antonio Calatrava Armas, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 1.459, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por Órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS RELACIONES INTERIORES, JUSTICIA Y PAZ, a través del REGISTRO PRINCIPAL DEL ESTADO MONAGAS.
Dicha remisión, se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 4 de diciembre de 2008, el recurso de apelación interpuesto en fecha 13 de agosto de 2008, por el Abogado Héctor Sánchez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 82.193, actuando en su carácter de Sustituto de la ciudadana Procuradora General de la República, contra la decisión dictada por el referido Juzgado Superior, en fecha 5 de agosto de 2008, la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial.
En fecha 10 de febrero de 2009, se dio cuenta a esta Corte y por auto de esa misma fecha, se ordenó la aplicación del procedimiento previsto en el aparte 18 del artículo 19 de la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de la República Bolivariana de Venezuela, se concedieron seis (6) días continuos y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para fundamentar la apelación. Asimismo, se designó ponente a la Juez MARÍA EUGENIA MATA.
En fecha 18 de marzo de 2009, se ordenó realizar el cómputo por Secretaría de los días de despacho transcurridos para la fundamentación de la apelación y se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente.
En esa misma fecha, la Secretaria Accidental de esta Corte certificó que: “...desde el día diez (10) de febrero de dos mil nueve (2009), fecha en que se dio inicio a la relación de la causa, exclusive, hasta el día diecisiete (17) de marzo de dos mil nueve (2009), fecha en que terminó la relación de la causa, inclusive, transcurrieron 15 días de despacho, correspondientes a los días 17, 18, 19, 25 y 26 de febrero, así como los días 2, 3, 4, 5, 9, 10, 11, 12, 16 y 17 de marzo de dos mil nueve (2009). Asimismo transcurrieron seis (6) días continuos del término de la distancia correspondientes a los días 11, 12, 13, 14, 15 y 16 de febrero de dos mil nueve (2009)”. Asimismo, se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente, a los fines que dictara la decisión correspondiente.
En fecha 23 de marzo de 2009, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 1º de junio de 2009, esta Corte dictó fallo mediante el cual declaró: “1. La NULIDAD parcial del auto dictado por este Órgano Jurisdiccional el 10 de febrero de 2009, únicamente en lo referente al inicio de la relación de la causa, así como la nulidad de todas las actuaciones procesales suscitadas con posterioridad al mismo. 2. Se ORDENA la reposición de la causa al estado de que se dé nuevamente inicio a la relación de la causa, una vez que conste en autos la ultima notificación de las partes, conformidad con lo establecido en el aparte 18, del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela” (Mayúsculas y negrillas del texto original).
En fecha 8 de julio de 2009, se libraron las notificaciones ordenadas, en tal sentido, se comisionó al Juzgado Primero de los Municipios Maturín, Aguasay, Santa Bárbara y Ezequiel Zamora de la Circunscripción Judicial del estado Monagas, a los fines que practicara las referidas notificaciones.
En esa misma fecha, se libraron las notificaciones ordenadas.
En fecha 7 de julio de 2009, el ciudadano Alguacil de esta Corte dejó constancia que en fecha 1º de julio de 2009, practicó la notificación del ciudadano Director General de Registro y Notarías del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia.
En fecha 10 de julio de 2009, el ciudadano Alguacil de esta Corte dejó constancia que en esa misma fecha fue remitido la comisión ordenada a través de la valija oficial de la Dirección Ejecutiva de Magistratura.
En fecha 14 de julio de 2009, el Alguacil de esta Corte dejó constancia que en fecha 9 de julio de 2009, fue notificada a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Abogado Efrén Navarro, fue elegida la nueva Junta Directiva de esta Corte, quedando reconstituida de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 7 de diciembre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio signado con el N° 0498 de fecha 14 de octubre de 2010 emanado del Juzgado Tercero de los Municipios Maturín, Aguasay, Santa Bárbara y Ezequiel Zamora de la Circunscripción Judicial del estado Monagas, mediante el cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte en fecha 8 de junio de 2009.
En fecha 8 de diciembre de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 14 de diciembre de 2010, esta Corte a los fines de salvaguardar el derecho a la defensa y el debido proceso de las partes involucradas en la misma, acordó de conformidad con lo previsto en el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil, notificar a las partes, y visto que la parte recurrida se encuentra domiciliada en el estado Monagas, de conformidad con lo previsto en el artículo 234 ejusdem, aplicable por disposición del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se comisionó al Juzgado Primero de los Municipios Maturín, Aguasay, Santa Bárbara y Ezequiel Zamora de la Circunscripción Judicial del estado Monagas, a los fines que practicara las diligencias necesarias para notificar al ciudadano Registrador Principal del estado Monagas. Asimismo, esta Corte acordó librar boleta por cartelera a la mencionada ciudadana para ser fijada en la sede de este Tribunal de conformidad con lo previsto en los artículos 174 y 233 del Código de Procedimiento Civil. Igualmente, se indicó que una vez notificadas las partes, se daría inicio por auto expreso y separado, al procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En esa misma fecha, fueron libradas las notificaciones y la comisión.
En fecha 17 de enero de 2010, la Secretaria de esta Corte fijó en la cartelera de este Órgano Jurisdiccional la boleta librada en fecha 14 de diciembre de ese mismo año.
En fecha 18 de enero de 2011, el ciudadano Alguacil de esta Corte dejó constancia que en fecha 11 de ese mismo mes y año, fue notificado el ciudadano Director General de Registro y Notarías del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia.
En fecha 3 de febrero de 2011, el ciudadano Alguacil de esta Corte dejó constancia que en fecha 31 de enero de ese mismo año, fue notificada la ciudadana Procuradora General de la República.
En esa misma fecha, el Secretario de esta Corte hizo constar que el día 2 de febrero de 2011, venció el término de diez (10) días de despacho a que se refiere la boleta fijada en fecha diecisiete (17) de enero de dos mil once (2011).
En fecha 28 de febrero de 2011, esta Corte ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se ratificó la ponencia a la Juez María Eugenia Mata, se concedió seis (6) días continuos correspondientes al término de la distancia y se fija el lapso de diez (10) días de despacho siguientes, para fundamentar la apelación.
En fecha 10 de marzo de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio signado con el N° 2.910-5146 de fecha 25 de enero de 2011, proveniente del Juzgado Primero de los Municipios Maturín, Aguasay, Santa Bárbara y Ezequiel Zamora de la Circunscripción Judicial del estado Monagas, mediante el cual remitió las resultas de la comisión librada.
En fecha 14 de marzo de 2011, se ordenó agregar a los autos las resultas de la comisión librada.
En fecha 17 de marzo de 2011, este Órgano Jurisdiccional, en aras de garantizar el debido proceso y de conformidad con las previsiones contenidas en los artículos 206 y 310 del Código de Procedimiento Civil, revocó el auto dictado en fecha 28 de febrero de 2011. Asimismo; se dejó constancia del inicio de los lapsos de ley correspondientes y una vez vencidos los mismos, se fijaría el aludido procedimiento de segunda instancia.
En fecha 28 de abril de 2011, se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se ratificó la ponencia a la Juez María Eugenia Mata, se concedieron seis (6) días continuos correspondientes al término de la distancia y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho siguientes, para fundamentar la apelación.
En fecha 24 de mayo de 2011, vencidos como se encontraban los lapsos fijados en el auto de fecha 28 de abril de 2011, a los fines previstos en los artículos 92 y 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se ordenó practicar por Secretaría, el cómputo de los días de despacho transcurridos para la fundamentación de la apelación. Igualmente, se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, Secretaria de esta Corte certificó que: “…desde el día veintiocho (28) de abril de dos mil once (2011), fecha en que se fijó el lapso para la fundamentación de la apelación, exclusive, hasta el día veintitrés (23) de mayo de dos mil once (2011), fecha en que terminó dicho lapso, inclusive, transcurrieron 10 días de despacho, correspondientes a los días 5, 9, 10, 11, 12, 16, 17, 18, 19 y 23 de mayo de dos mil once (2011). Asimismo, se deja constancia que transcurrieron seis (6) días continuos del término de la distancia correspondiente a los días 29 y 30 de abril de dos mil once (2011) y los días 1, 2, 3 y 4 de abril de dos mil once (2011)”. Asimismo, se pasó el presente expediente a la Juez Ponente María Eugenia Mata.
En fecha 28 de julio de 2011, este Órgano Jurisdiccional de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, prorrogó el lapso para decidir la presente causa.
En fecha 27 de octubre de 2011, se dejó constancia que en fecha 26 de octubre de 2011, venció el lapso de ley otorgado, de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Abogada Marisol Marín, fue elegida la nueva Junta Directiva, quedando reconstituida de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín, Juez.
En fecha 25 de enero de 2012, este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presenta causa en el estado que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Abogada Miriam Elena Becerra Torres, fue elegida la nueva Junta Directiva, quedando reconstituida de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez.
En fecha 8 de julio de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 2 de julio de 2007, la ciudadana Luisa Elena Betancourt Romero, debidamente asistida por el Abogado Antonio Calatrava Armas, interpuso recurso contencioso funcionarial contra el Registro Principal del estado Monagas, con base en las razones de hecho y de derecho siguientes:
Señaló, que “...en fecha dieciocho (18) de Abril (sic) de 1.997 (sic), ingresé a prestar mis servicios en el Registro Principal del Estado (sic) Monagas, con sede en la ciudad de Maturín, (...) me inicié con el cargo primero de ESCRIBIENTE I, y posteriormente fui transferida al Cargo de ENCARGADA DE CAJA...” (Mayúsculas del original).
Señaló, que “No obstante de haber trabajado sin nombramiento en dicha oficina pública como lo es y representa el Registro Principal del Estado (sic) Monagas, se inician una serie de comunicaciones al Ministerio de Interior y Justicia, a la Dirección General de Registros y Notarias de ese Despacho Ministerial, así tenemos las siguientes comunicaciones: 1. Comunicación nº 31 de fecha 13 de Febrero (sic) de 2.003 (sic), (...) 2. Oficio Nº 32 de fecha 18 de Febrero (sic) de 2.003 (sic) (...) 3. En fecha 04 (sic) Junio (sic) de 2003, en Oficio Nº 112, (...) 4. En fecha 18 de Junio (sic) de 2.003 (sic), en Oficio Nº 6250, (...) 5. En fecha 20 de Junio (sic) de 2.003 (sic) en Oficio Nº 6250...”, mediante las cuales se ratificaba la postulación de la ciudadana Luisa Elena Bentarcourt Romero.
Expuso, que “...a pesar de haber ingresado al Registro Principal desde el 18 de abril de 1.997 (sic), y tener diez (10) años de servicio ininterrumpido en el mismo, el día 09 (sic) de Abril (sic) del (sic) 2.007 (sic), recibo una comunicación s/n del (...) Administrador del Registro Principal del Estado (sic) Monagas, en donde se me notifica que ‘en vista de los cambios realizados en el Registro Principal’ se me había asignado al Departamento de Archivo (...) y que mi traslado será debidamente notificado a su momento...”.
Arguyó, que el “...nueve (09) de Abril (sic) de 2.007 (sic), recibo la Comunicación Nº 6520-047, suscrita por el ciudadano Registrador del Registro Principal del Estado (sic) Monagas, (...) en donde me expresa, que se dirige a mi, con el propósito de notificarme que por Reorganización del Personal, se ha resuelto prescindir de los servicios que he venido desempeñando como personal contratado...”.
Manifestó, que “…siempre en el Registro tuve el trato de empleada, gozaba de los beneficios contractuales Colectivos de la Administración Pública, y durante diez (10) años consecutivos, se me cancelaron mis vacaciones, las primas y los bonos que pudieran haberle correspondido a cualquier funcionario público dentro del Registro Principal…”.
Argumentó, que “...mi ingreso a la administración (sic) pública (sic) fue en fecha 18 de Abril (sic) de 1.997 (sic), al amparo de la Constitución de la República de Venezuela de 1.961 (sic), (...) y que en consecuencia “no puede la administración (sic) despedirme como lo ha hecho el ciudadano Registrador Principal del estado Monagas sin cumplir los procedimientos establecidos en la Ley del Estatuto de la Función Pública, es decir sin un procedimiento previo, y sin una motivación como lo establece la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.
Que, “Por todo lo antes expuesto, se evidencia que si bien es cierto que el cargo que desempeñaba como ENCARGADA DE CAJA al servicio del Registro Principal del estado Monagas desde el 18 de Abril (sic) de 1.997 (sic), lo inicié como contratada, hicieron del mismo un CARGO DE CARRERA, en razón de ello es que acudo (…) a los fines de ejercer EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD DEL ACTO QUE MOTIVO (sic) MI DESTITUCIÓN…” (Mayúsculas del texto original).
Denunció, que “…el acto administrativo recurrido, carece de procedimiento de investigación, por lo que viola el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y que por consiguiente tal incumplimiento acarrea una flagrante violación al Derecho Constitucional de la defensa y al debido proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 de nuestra Constitución…”.
Que, “El fundamento de la presente acción de Nulidad del Acto Administrativo lo encontramos, en los artículos 2, 7, 26, 49, 93, 141, 144 y 145 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; en los artículos 30, 89 ordinal segundo, 92, 93 y 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; y en los artículos 9, 19 numeral 4, 30, 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
Finalmente, solicitó la declaratoria de nulidad “…DEL ACTO ADMINISTRATIVO Por medio del cual se prescindió de mis servicios de manera ilegítima constituida por Comunicación N° 6520-047 de fecha 09 (sic) de Abril (sic) de 2.007 (sic); y en consecuencia se me reincorpore al cargo que venía desempeñando como ENCARGADA DE CAJA al servicio del Registro Principal del estado Monagas, y bajo las mismas condiciones en que venía ejerciendo en la oportunidad en que fui notificado del despido, así como también se me cancele el Pago de los Sueldos Caídos y demás beneficios y conceptos laborales dejados de percibir, bien sea por Decretos Presidenciales, por convenios Contractuales Colectivos” (Mayúsculas y negrillas del texto original).
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 5 de agosto de 2008, el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes de la Circunscripción Judicial del estado Monagas con Competencia en lo Contencioso Superior Administrativo de la Región Sur Oriental, dictó decisión mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, en los siguientes términos:
“Observa este Tribunal que al folio 139 del expediente, consta copia de Oficio No. 6520-99, suscrito por el Registrador Principal Dr. Diógenes Bermúdez, de fecha 13 de Mayo de 2002, donde se evidencia que la recurrente, ciudadana LUISA BETANCOURT, ingresó a la Administración desde el año 1.997, con el cargo de Escribiente I, siendo trasferida posteriormente al cargo de encargada de caja, hasta que fue notificada de que se prescinde sus servicios en fecha 09 (sic) de Abril (sic) de 2007.
Antes de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la Constitución derogada, se señalaba que ‘la ley establecerá la carrera administrativa, mediante normas de ingreso, egreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro de empleados de la administración Pública Nacional…’. Allí se contenían los principios programáticos que regirían la carrera administrativa y que serian desarrollados en principio por la Ley de Carrera Administrativa. Así mismo los Órganos Competentes Estadales o Municipales dictarían sus propias normas de carrera Administrativa, sin contradecir la Ley Nacional.
Se establecían ciertos requisitos para el nombramiento, el cual se verificaba mediante un acto unilateral, no discrecional, pues era consecuencia del concurso, de acuerdo al artículo 35 de la derogada Ley.
Ahora bien era posible realizar nombramientos provisorios o interinos, en conformidad con el artículo 36 de la Ley de Carrera Administrativa, de acuerdo a ciertas circunstancias y los candidatos debían ser evaluados en un lapso prudencial, el cual no excedería de seis meses y de acuerdo al Reglamento de la citada Ley, se podía considerar ratificado el funcionario no evaluado, si transcurrido el tiempo no se hubiere evaluado, por cuanto no podía el funcionario cargar con la inactividad de la administración en el cumplimiento de sus obligaciones.
La nueva Constitución en su artículo 146, señala que los cargos en los órganos de la administración pública son de carrera, excepto los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados, los obreros y los demás que determine la Ley que al efecto se dicte. Añade el mencionado artículo que el ingreso de los funcionarios públicos y funcionarias públicas a la carrera es por concurso público.
Por su parte la nueva ley, Ley del Estatuto de la Función Pública en su artículo 3, establece que ‘el funcionario público será aquel que en virtud del nombramiento expedido por la autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una función pública remunerada, con carácter ‘permanente’ y en el artículo 19, los clasifica como funcionarios de carrera y funcionarios de libre nombramiento y remoción, lo primeros serán quienes habiendo ganado el concurso y superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerados y con carácter permanente y los segundos son aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta ley en vista a las funciones que ejercen.
Ahora bien, los artículos 20 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, señala que los funcionarios o funcionarias de libre nombramiento y remoción, podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza y describe los cargos de alto nivel.
A los fines de determinar si la funcionaria era de carrera o no, se hace a su vez necesario determinar, en principio, si el cargo que ocupaba desde su ingreso a la Administración en 1.997 (sic), era de carrera o de libre nombramiento y remoción.
La Administración no dio contestación a la demanda y ante el silencio evidente por parte de la administración, de remitir el expediente administrativo, correspondientes al año 1997- 2001, lo que hace presumir al tribunal que la recurrente es una funcionaria de carrera.
Al efecto debe decirse:
Anteriormente quedó establecido que la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece, en consonancia con el artículo 146 Constitucional, que serán quienes habiendo ganado el concurso y superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerados y con carácter permanente. Por tanto, nadie podrá ingresar a la carrera administrativa, sino en virtud de estos requisitos, siendo indispensable el concurso público. Sin embargo, esta normativa no puede aplicarse de forma retroactiva, pues aquellas personas que ingresaron a la Administración antes de la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1.999 (sic) y de la Ley, deberá aplicárseles la normativa existente y que como se dijo, eran susceptibles de adquirir la estabilidad en el cargo, ya que al no ser evaluadas en el lapso prudencial establecido en la ley, en conformidad con el Reglamento, se consideraba ratificado el nombramiento, siendo la jurisprudencia tanto de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo como de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia y luego del Tribunal Supremo de Justicia constante en este sentido, ya que los actos y hechos jurídicos funcionariales se consolidaron durante la vigencia de la derogada Constitución, la cual de acuerdo a las interpretaciones realizadas por los Tribunales contencioso administrativo lo permitía, siendo que, además, el hecho de (sic) que no se hubiese obtenido la declaración expresa de la situación funcionarial, bien mediante algún título o certificado de carrera y bien mediante una sentencia, no significa que el funcionario de vieja data no hubiera alcanzado la condición de estabilidad expresada. Admitir lo contrario, sería aceptar una discriminación entre quienes fueron desincorporados en tiempos pasados y obtuvieron su reingreso bajo esta doctrina y quienes no lo fueron, pero lo son ahora en idénticas condiciones, haciendo la salvedad de que, los que ingresaron de esta misma manera, con posterioridad a la vigencia de la Constitución, y la Ley del Estatuto de la Función Pública, no pueden ni deben tener igual suerte, cosa que no es materia de esta decisión. Por tanto, la recurrente, al haber ingresado en la Administración para el ejercicio de un cargo de carrera en el año 1.997 (sic) y permanecer en la Administración hasta su ‘notificación’ el 09 (sic) de Abril (sic) de 2.007 (sic), es beneficiaria de la estabilidad que concede al funcionario público el ser un funcionario de carrera. Así se decide.
III
Del Acto Impugnado
Es deber de este Juzgador controlar la legalidad del acto administrativo dictado. Como tal Acto Administrativo, lo que consta en autos es una ‘Notificación’ en la que se comunica a la recurrente que motivado a la Reorganización del Personal, han resuelto prescindir de sus servicios que ha venido desempeñando como personal contratado, por lo que debe concluirse que no existe acreditado en autos un acto administrativo que sirva de fundamento a la ‘notificación’ que cursa al folio 14 del expediente y mediante la cual, basada en una reorganización del personal, se ‘prescinde de los servicios’ de la recurrente.
Por otra parte el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece:
(...Omissis...)
Es evidente que la Administración Pública, violó la norma antes transcrita al pretender realizar ejecución mediante la notificación de un acto que no ha dictado, incurriendo por tanto en una actuación material, violando los derechos funcionariales de la recurrente, que si bien, tienen derecho a ser removidas mediante un acto que tenga validez y eficacia en el mundo jurídico y por tanto debe considerarse que la Administración actuó por vía de hecho.
Al respecto y sobre la vía de hecho puede afirmar junto con la Jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y la Doctrina lo siguiente:
‘La vía de hecho resulta – entonces – ajena a una correcta y apegada actividad de la Administración a la Constitución y a la Ley, ya que vulnera los derechos y garantías de los particulares, acarreando como consecuencia que el ente público pierde las prerrogativas y privilegios de los cuales goza frente a los administrados, a fin de que pueda ser restablecida la situación lesiva y restituir el equilibrio jurídico – democrático alterado por la actuación material ilícita e ilegítima de la Administración.
En este orden de ideas, el reconocido jurista argentino Roberto Dormí, en su obra Derecho Administrativo, ha señalado que la vía de hecho se configura ante la presencia de ciertos elementos como son: a) un acto material, una acción directa de la Administración, un hacer de la actividad administrativa; b) que debe importar al ejercicio de la actividad administrativa y c) que dicha actuación no se ajuste a derecho, ya sea porque: i) carece de un acto administrativo o de una norma de carácter general que avale su proceder, por lo que tal actividad no tiene, desde ya, presunción de legitimidad, que de algún modo excluya la arbitrariedad; ii) toma como base un acto irregular por no haber observado el procedimiento administrativo correspondiente (como sucede cuando se trata de la ejecución de un acto administrativo estando pendiente un recurso administrativo que suspende el procedimiento, o cuando el acto aún no ha sido notificado, toda vez que en tales casos el acto carece de ejecutoriedad); y iii) lesiona un derecho o garantía constitucional reconocidos, es decir, provoca, o tiene la virtualidad de hacerlo, un agravio a los derechos individuales, en todo su aspecto, teniendo en cuenta la amplitud de la protección que le dispensa la Constitución. En fin, en palabras del referido – y tal como se señala ut supra – ‘la prohibición de vías de hecho administrativa procura enmarcar la actividad de la Administración a conducirse dentro de los cánones del estado de derecho’ (Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo No. 1478 de 06 (sic) de Julio (sic) de 2.001 (sic), con ponencia de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño).
En consecuencia, existe en la actuación de la Administración, una vía de hecho, respecto a la supuesta remoción de la funcionaria, ya que la notifica y prescinde de sus servicios, asunto que no se encuentra regulado en la Ley respecto de la actividad funcionarial.
La Administración entiende que prescindió de los servicios de la funcionaria a través de la notificación. La recurrente LUISA ELENA BETANCOURT ROMERO, solicita que dicho acto o notificación debe ser declarado NULO, por no encontrarse expresamente manifestada la voluntad de la Administración en un acto Administrativo, que reúna los requisitos que se establecen los artículos 7, 9 y 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, siendo así, este Tribunal debe concluir que ante la falta absoluta del acto administrativo de destitución, la Administración escogió para actuar una vía de hecho, por lo que la recurrente debe reingresar al cargo que tenía de Encargada de Caja y debe procederse al pago de los sueldos dejados de percibir desde el momento del inexistente acto administrativo que prescinde de los servicios, hasta su definitiva reincorporación a su cargo. Así se decide.
(...Omissis...)
Por las consideraciones anteriormente expuestas, éste Juzgado Superior Quinto Agrario, Civil Bienes de Circunscripción Judicial del Estado Monagas con Competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, Impartiendo Justicia, actuando en Nombre de la República y por Autoridad de la Ley, DECLARA: CON LUGAR el recurso que por Nulidad de Acto Administrativo, tiene intentado la Ciudadana LUISA ELENA BETANCOURT ROMERO, antes identificada, representada por el Abogado ANTONIO CALATRAVA ARMAS, igualmente identificado, en contra de la actuación material contenida en la notificación’ de fecha 09 de Abril de 2.007, suscrita por el Dr. Francisco Monagas Peley, Registrador Principal del Estado Monagas, mediante la cual se remueve de los servicios a la recurrente en el cargo de Encargada de Caja en el Registro Principal del Estado (sic) Monagas.
NULA, la mencionada Notificación y el acto que pretende contener y ORDENA al Registro Principal del Estado Monagas de la República Bolivariana de Venezuela, la reincorporación inmediata de la identificada recurrente a su puesto de trabajo o a uno de igual o superior jerarquía y remuneración,
CONDENA al pago de los sueldos dejados de percibir, desde la ilegal separación de su cargo hasta que sea definitivamente reincorporada” (Mayúscula y negrillas del texto original).
III
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse acerca de su competencia para conocer de las apelaciones interpuestas contra las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 110. Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Igualmente, el artículo 24 en su numeral 7 de la Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece que:
“Artículo 24. Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
7. Las apelaciones de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y de las consultas que les correspondan conforme al ordenamiento jurídico”.
En consecuencia, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 13 de agosto de 2004, contra la decisión emitida en fecha 5 de agosto de 2008, por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes de la Circunscripción Judicial del estado Monagas con Competencia en lo Contencioso Superior Administrativo de la Región Sur Oriental, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca del recurso de apelación interpuesto por la Apoderado Judicial de la Procuraduría General de la República Judicial, contra la sentencia dictada en fecha 5 de agosto de 2008, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso interpuesto contencioso administrativo y al respecto observa:
El artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, señala lo siguiente:
“Dentro de los diez días de despacho siguientes a la recepción del expediente, la parte apelante deberá presentar un escrito que contengan los fundamentos de hecho y de derecho de la apelación, vencido este lapso, se abrirá un lapso de cinco días de despacho para que la otra parte dé contestación a la apelación.
La apelación se considerará desistida por falta de fundamentación” (Resaltado de la Corte).
En aplicación del artículo transcrito, se evidencia que la parte apelante tiene la obligación de presentar dentro del lapso de diez (10) días de despacho siguientes a la recepción del expediente, el escrito en el cual indique las razones de hecho y de derecho en que fundamenta su apelación y en caso de no cumplir con esta obligación legal, el Juez procederá a declarar el desistimiento del recurso de apelación.
En el caso sub iudice, se desprende de los autos que conforman el presente expediente que desde“…el día veintiocho (28) de abril de dos mil once (2011), fecha en que se fijó el lapso para la fundamentación de la apelación, exclusive, hasta el día veintitrés (23) de mayo de dos mil once (2011), fecha en que terminó dicho lapso, inclusive, transcurrieron 10 días de despacho, correspondientes a los días 5, 9, 10, 11, 12, 16, 17, 18, 19 y 23 de mayo de dos mil once (2011). Asimismo, se deja constancia que transcurrieron seis (6) días continuos del término de la distancia correspondiente a los días 29 y 30 de abril de dos mil once (2011) y los días 1, 2, 3 y 4 de abril de dos mil once (2011)”, sin que en ese período la parte apelante hubiere consignado escrito de fundamentación de la apelación.
Conforme a lo anterior, se desprende que la parte apelante no consignó dentro del señalado lapso, así como tampoco con anterioridad al mismo, escrito en el cual indicara las razones de hecho y de derecho en las que fundamenta el recurso de apelación, por lo que resulta aplicable la consecuencia jurídica del desistimiento del recurso de apelación, prevista en el citado artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Conforme a lo anterior, esta Corte declara DESISTIDO el recurso de apelación interpuesto en fecha 13 de agosto de 2008, por el Abogado Héctor Sánchez, actuando en su carácter de Sustituto de la ciudadana Procuradora General de la República, contra la decisión dictada por el referido Juzgado Superior, en fecha 5 de agosto de 2008, la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial. Así se decide.
Ahora bien, observa esta Corte que mediante sentencia Nº 1.542 de fecha 11 de junio de 2003 (caso: Municipio Pedraza del estado Barinas), la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia estableció que en los casos donde opere la consecuencia jurídica del desistimiento tácito de la apelación, examinar de oficio el contenido del fallo apelado con el objeto de constatar si el mismo: a) no viola normas de orden público y, b) no vulnera o contradice interpretaciones vinculantes de la Sala Constitucional de ese Máximo Tribunal, sobre el sentido y aplicación que debe dársele a determinadas normas del ordenamiento jurídico para garantizar su armonía con las disposiciones del Texto Fundamental.
De data más reciente es la sentencia Nº 150 de fecha 26 de febrero de 2008, dictada por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República (caso: Monique Fernández Izarra), mediante la cual se reiteró el criterio ut supra, estableciéndose lo que a continuación se expone:
“Conforme a lo dispuesto en el párrafo 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, como ley procesal aplicable al caso, la sanción al incumplimiento de la carga de fundamentar el recurso de apelación consiste en que ésta se tenga como desistida, lo que conlleva la extinción del procedimiento en segunda instancia y la consecuente declaratoria de firmeza del fallo apelado, salvo dos importantes excepciones establecidas por la aludida disposición, como se observa de su texto:
De la norma surgen dos importantes excepciones que impiden al juez de la Alzada declarar firme el fallo aun (sic) cuando hayan operado las condiciones para declarar el desistimiento de la apelación o la perención de la instancia, de ser el caso; a saber: (i) que el fallo o acto recurrido violente normas de orden público y (ii) que por expresa norma legal corresponda al Tribunal Supremo de Justicia el control jurídico de la decisión o acto de que se trate.
Interesa en el presente caso destacar que la Sala ha ampliado las anteriores excepciones, fijando también como obligación del juez de Alzada la de examinar que el pronunciamiento jurisdiccional no contraríe interpretaciones dadas por esta Sala Constitucional en el ejercicio de la labor de interpretación encomendada por el Constituyente de 1999 en el artículo 335 del Texto Constitucional vigente. En tal sentido, dejó sentado en sentencia N° 1.542 del 11 de junio de 2003, caso: ‘Municipio Pedraza del Estado Barinas’, que:
(…)
Tal imperativo precisa entonces que la labor de juzgamiento en las instancias correspondientes no se limita a la mera confrontación de la inactividad de la parte en el cumplimiento de la carga prevista en la ley procesal, sino que exige un examen por parte del juez de Alzada de los elementos cursantes a los autos para verificar, de forma razonada, que no existe vulneración de alguna norma de orden público o que no se ha obviado la aplicación de algún criterio vinculante dimanado de esta Sala que obligue a su corrección oficiosa, antes de declarar la firmeza del fallo apelado…” (Destacado de esta Corte).
En atención a lo anterior, se observa que la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República Bolivariana de Venezuela, en sentencia N° 902 de fecha 14 de mayo de 2004 (caso: C.V.G. Bauxilum, C.A), estableció el carácter de orden público de la prerrogativa procesal de la consulta prevista en el ahora artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, según el cual toda sentencia contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente, criterio que fue ratificado en la señalada decisión N° 150 de fecha 26 de febrero de 2008, de la manera siguiente:
“Sobre la aludida nota de obligatoriedad, esta Sala destacó en su sentencia N° 902 del 14 de mayo de 2004, caso: ‘C. V.G. Bauxilum, C.A.’, lo que sigue
(...)
Al respecto debe advertirse que la consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, hasta tanto sea derogada por el legislador nacional o sea declarada por la jurisdicción constitucional su nulidad por motivos de inconstitucionalidad, no puede ser asimilada a la consulta obligatoria prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de situaciones jurídicas subjetivas particulares, y debe ser efectuada sin excepción por los Tribunales Superiores que sean competentes en cada caso (sin perjuicio de la potestad de todos los jueces de la República de velar por la integridad de la Constitución, de acuerdo al artículo 334 de la Carta Magna, cuando la aplicación de la norma legal en el caso concreto pueda, por ejemplo, ocasionar la violación de derechos o garantías constitucionales), ya que la misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, no con el objetivo de evitar la responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el cumplimiento de sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República. Así se decide’.
Si bien en una primera aproximación a su examen, se entendió que dicha prerrogativa operaba cuando no mediara el ejercicio de algún recurso procesal que provocara el examen del juez de la Alzada, sin embargo, esta Sala considera que no puede obviarse en su correcta interpretación aquellas normas que estructuran los procedimientos contencioso administrativos, concretamente las que regulan la sanción del desistimiento del recurso ante su falta de fundamentación, pues debe recordarse que, a diferencia del proceso civil, por sus especificidades, el recurso de apelación en los procedimientos jurisdiccionales de esta naturaleza -cuyo trámite se concentra en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de• Justicia- es de carácter complejo, en tanto su tramitación en segunda instancia exige una carga procesal adicional, cual es su fundamentación o la exposición de los argumentos de hecho y de derecho que sustentan la pretensión -que, no obstante, carece del rigor técnico exigido por la Casación Civil para instar el control jurídico de un pronunciamiento jurisdiccional susceptible de revisión en esa sede (En tal sentido, Vid. Sentencia de esta Sala Constitucional N° 286 del 26 de febrero de 2007, caso: ‘Trinidad María Betancourt Cedeño’).
Una lectura concordada de las anteriores disposiciones conllevan a la Sala a afirmar que en virtud del carácter de orden público que ostenta la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, surge como obligación impretermitible para todos los órganos jurisdiccionales que cuando se haya dictado un fallo contrario a las pretensiones o resistencias de la República esgrimidas enjuicio, debe revisarse oficiosamente los motivos de hecho y de derecho del fallo apelado, aun que no se haya fundamentado el recurso de apelación, pues, como se dijo anteriormente, ésta se erige en una excepción a la declaratoria de firmeza del fallo, como consecuencia jurídica prevista en el párrafo 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia...”.
Del criterio jurisprudencial anterior, se evidencia la obligación en la que se encuentran los Órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa de aplicar la prerrogativa procesal de la consulta acordada por el legislador a la República, en el caso de verificarse el desistimiento tácito del recurso de apelación interpuesto por falta de fundamentación, pues dicha prerrogativa tiene como propósito impedir afectaciones en el cumplimiento de los fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, en aras de resguardar el interés general como bien jurídico tutelado.
Conforme a lo expuesto, se observa que en el caso sub iudice, la parte querellada es la República Bolivariana de Venezuela por Órgano del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores, Justicia y Paz, a través del Registro Principal del estado Monagas, en consecuencia, siendo que en el presente caso la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, declaró Con Lugar la querella funcionarial interpuesta, siendo ello contrario a las pretensiones de la República, le resulta aplicable la prerrogativa procesal prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Así se decide.
Precisado lo anterior, corresponde a esta Corte pronunciarse sobre el tema medular o neurálgico de la presente causa, lo cual obliga a este Órgano Jurisdiccional a efectuar una determinación de la naturaleza de la relación que existía entre la ciudadana Luisa Elena Betancourt y el Registro Público del estado Monagas, es decir, si existía una relación de empleo público, o por el contrario una relación de carácter laboral.
En ese sentido, siendo que la querellante alega haber ingresado a la Administración Pública el 18 de abril de 1997, se debe precisar que la Constitución de 1961, en su artículo 122 establecía textualmente lo siguiente:
“La ley establecerá la carrera administrativa mediante las normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro de los empleados de la Administración Pública Nacional y proveerá su incorporación al sistema de seguridad social
(...Omissis...)
Todo funcionario o empleado público está obligado a cumplir los requisitos establecidos en la Ley para el ejercicio de su cargo.”
De la anterior disposición constitucional, se desprende los principios programáticos que todavía conforman el régimen funcionarial de la Carrera Administrativa, cuales son, honestidad, participación, celeridad, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas, responsabilidad y legalidad de la actuación administrativa, lo cual se traduce en ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro de la Administración Pública, además del sometimiento a la Ley, es decir del principio de la legalidad de la actividad administrativa.
De igual forma, la hoy derogada Ley de Carrera Administrativa, estableció un régimen jurídico que consagró la carrera y la profesionalidad como prestación permanente del servicio, cuyo ámbito de aplicación subjetiva se circunscribía a los funcionarios públicos y las relaciones que estos tenían con la Administración Pública, obrando en calidad de servidores públicos, tal y como lo establece el artículo 1 de la propia Ley al señalar:
“La presente Ley regula los derechos y deberes de los funcionarios públicos en sus relaciones con la Administración Pública Nacional mediante el establecimiento de un sistema de administración de personal que permita estructurar técnicamente y sobre la base de méritos, todas las normas y procedimientos relativos a las diversas situaciones jurídicas y administrativas de los funcionarios públicos.”
Tales funcionarios, según el artículo 2 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, pueden ser de carrera o de libre nombramiento y remoción. Los primeros estaban definidos en el artículo 3 como “aquellos que, en virtud de nombramiento, han ingresado a la carrera administrativa conforme se determina en los artículos 34 y siguientes, y desempeñan servicios de carácter permanente”, en tanto que los segundos son los particularizados en el artículo 4, en razón a los cargos que puedan ocupar en un momento determinado así como aquellos que, aún ejerciendo cargos no enumerados en el texto legal, fuesen de similar jerarquía a estos y además, aquellos que el Presidente excluya de la carrera mediante Decreto.
Así, los funcionarios al servicio de la Administración Pública, para adquirir la condición o el “status” de carrera según la derogada Ley, debían reunir los siguientes requisitos: a) nombramiento; b) cumplimiento de previsiones legales específicas, entre las cuales se encuentra el concurso; y, c) prestar servicios de carácter permanente.
Por su parte, el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa -aún vigente-, establece todo lo concerniente a la forma de ingreso de los funcionarios públicos y a tal efecto, se dispuso en dicho cuerpo reglamentario, que tales ingresos se efectuarían mediante concurso público de oposición de mérito y examen que determinen la idoneidad de la persona que aspira ingresar a la carrera.
Igualmente estableció dicho Reglamento, que el período de prueba previsto en la Ley de Carrera Administrativa no excedería de seis meses, lapso en el cual debía evaluarse al aspirante, con la obligación, por parte de la máxima autoridad, de retirar del organismo al funcionario que no aprobare dicha evaluación. Sin embargo, el referido Reglamento en su artículo 140, impone una consecuencia bifronte, configurada en una especie de sanción a la Administración y a la vez derecho para el sujeto que pretenda ingresar, al considerar ratificado el nombramiento del funcionario que no hubiere sido evaluado, en el entendido que no puede el mismo cargar con los resultados negativos de la inoperancia de la Administración en el cumplimiento de sus obligaciones.
Así, pueden distinguirse otros tipos de funcionarios, cuales son, los denominados funcionarios de derecho y de hecho. Los primeros son aquellos que desempeñan su cargo con investidura plena, es decir, han ingresado y se mantienen en el ejercicio de su destino por haber cumplido con todos los requisitos que para ello pautan las leyes y reglamentos en vigor.
Los segundos, es decir, los funcionarios de hecho, están caracterizados por la existencia de elementos que enervan su investidura, elementos estos que generalmente atañen a la ilegitimidad del funcionario en la medida en que se presentan cuando el ingreso a la prestación del servicio público no se realiza conforme al estricto cumplimiento del régimen legal existente, pero que a pesar de ello, su desempeño funcionarial resulta cubierto de una apariencia de legalidad.
Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el régimen de los funcionarios públicos varió, al preverse los principios para el establecimiento de un Estatuto de la Función Pública más que para la Carrera Administrativa, disponiendo que dicho Estatuto regulara y determinara, además de lo previsto en la Constitución de 1961, las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos para ejercer sus cargos.
De igual manera establece el artículo 146 de la vigente Carta Magna, que los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera, excepto aquellos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados, los obreros a su servicio y los demás que determine la Ley que al efecto se dicte. Este aspecto del establecimiento de la carrera administrativa, tal y como se señala en la exposición de motivos de nuestra carta magna, “constituye un pilar necesario para sustentar el edificio de una Administración Pública moderna, dinámica y eficiente”.
Asimismo previó el nuevo texto constitucional, que el ingreso de los funcionarios públicos a los cargos de carrera debe efectuarse mediante concurso público, los ascensos deben estar sometidos a método científicos basados en el sistema de méritos y los traslados, suspensiones y retiros, deben ser de conformidad con el desempeño de los funcionarios.
Ahora bien, de un análisis comparativo de la Constitución de 1961 y la vigente, encontramos que ambas prevén la creación de un cuerpo normativo que regule todo lo concerniente al ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios públicos; sin embargo, en la nueva Constitución se consagra expresamente el ingreso a la carrera administrativa a través de concurso público, no pudiéndose acceder a ésta por designaciones o contrataciones que obvien el mecanismo de selección objetivo que invoca la constitución, ni se podrá adquirir estabilidad por el transcurso del tiempo en el ejercicio de algún cargo de carrera, es decir, sólo el concurso público dará acceso a la carrera administrativa y la consecuente estabilidad del funcionario en el desempeño de su cargo.
Por otra parte, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé que la permanencia del funcionario en la carrera administrativa debe estar relacionada con el resultado positivo de la evaluación que se efectúe en el desempeño del cargo. Tal evaluación deberá ser objetiva y periódica y de su resultado positivo dependerá la estabilidad en el cargo, sus ascensos y beneficios laborales; si, por el contrario, dicha evaluación es negativa, el funcionario deberá ser removido de la función pública.
En este orden de ideas, cabe destacar que la exposición de motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela señala que los anteriores principios: “deben ser desarrollados por la vía legal de manera de restringir la discrecionalidad en la toma de decisiones relacionadas para poder optar a dichos concursos y así poder ascender en la carrera administrativa. Correlativo a ello deberá avanzarse hacia la conformación de instancias estatales que contribuyan a la formación y actualización permanente del funcionario público”.
Así, con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, los principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativos a la función pública fueron desarrollados a plenitud consagrándose en su artículo 3 que el funcionario público será “toda persona natural que, en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una función pública remunerada, con carácter permanente”.
Por su parte el artículo 19 de la referida Ley del Estatuto señala que:
“Los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública serán de carrera o de libre nombramiento y remoción.
Serán funcionarios o funcionarias de carrera, quienes habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerado y con carácter permanente.
Serán funcionarios o funcionarias de libre nombramiento y remoción aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta Ley”
Asimismo el artículo 30 eiusdem establece que:
“Los funcionarios o funcionarias públicos de carrera que ocupen cargos de carrera gozarán de estabilidad en el desempeño de sus cargos. En consecuencia, sólo podrán ser retirados del servicio por las causales contempladas en la presente Ley”
Por otro lado, se consagró en la Ley del Estatuto de la Función Pública, un Título completo relativo al régimen aplicable al personal que ingresa a la Administración Pública bajo la modalidad del contrato, señalándose en dicho título lo siguiente:
“Artículo 37.- Sólo podrá procederse por la vía del contrato en aquellos casos en que se requiera personal altamente calificado para realizar tareas específicas y por tiempo determinado.
Se prohibirá la contratación de personal para realizar funciones correspondientes a los cargos previstos en la presente Ley.
Artículo 38.-El régimen aplicable al personal contratado será aquél previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral.
Artículo 39.-En ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública
De igual manera en el artículo 40 de la misma Ley se indica:
“Serán absolutamente nulos los actos de nombramiento de funcionarios o funcionarias públicos de carrera, cuando no se hubiesen realizado los respectivos concursos de ingreso, de conformidad con la Ley”.
Ello así, siendo que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé el ingreso a la Administración Pública mediante la realización de un concurso público, pormenorizadamente desarrollado en la Ley del Estatuto de la Función Pública, no pueden los órganos administrativos ni jurisdiccionales otorgar, a aquellos funcionarios que sean designados o presten sus servicios de manera irregular, bien como funcionarios de hecho o contratados, la cualidad o el “status” de funcionarios de carrera, tal y como ha venido sosteniendo a lo largo de estos años la doctrina y la jurisprudencia venezolana.
No obstante, quiere esta Corte aclarar, que todos aquellos funcionarios que hayan ingresado a la Administración mediante nombramiento, sin efectuar el concurso a que hace alusión la Constitución y la Ley, o que estén prestando servicios en calidad de contratados en cargos de carrera, tendrán derecho a percibir los beneficios económicos de su efectiva prestación de servicios, en las mismas condiciones que los funcionarios que hayan sido designados mediante concurso público, es decir, a la remuneración correspondiente al cargo desempeñado, así como el pago de las prestaciones sociales al finalizar la relación laboral, pero en lo que atañe a su estabilidad y a los derechos derivados de ésta, no pueden asimilarse a un funcionario de derecho, en directa aplicación de lo preceptuado en las normas constitucionales y legales antes indicadas.
Por otra parte, los funcionarios que se encuentren en el desempeño de un cargo de carrera en situación irregular -bien como contratados o bien siendo funcionario de hecho-, tendrán derecho a concursar para optar a la condición o “status” de carrera y el tiempo de servicio prestado por ellos, así como las condiciones en las cuales haya desempeñado sus servicios, deberán ser estimados por la Administración en el baremo o método de evaluación que a los efectos del concurso se establezca.
Establecido lo anterior, este Órgano debe precisar que de una revisión del presente expediente judicial, se observan que la parte querellante presentó los siguientes elementos probatorios:
i) Comunicación de fecha 13 de febrero de 2003, suscrita por el Registrador Principal del estado Monagas, dirigida al Director General de Registros y Notarias del Ministerio de Interior y Justicia, mediante la cual ratifica la postulación de la ciudadana Luisa Elena Betancourt, al cargo de Escribiente I (Vid. folio 8).
ii) Comunicación de fecha 18 de febrero de 2003, suscrita por el Registrador Principal del estado Monagas, dirigida al Director General de Registros y Notarias del Ministerio de Interior y Justicia, mediante la cual ratifica la postulación de la ciudadana Luisa Elena Betancourt, al cargo de Escribiente I (Vid. folio 9).
iii) Comunicación de fecha 4 de junio de 2003, suscrita por el Registrador Principal del estado Monagas, dirigida al Director General de Registros y Notarias del Ministerio de Interior y Justicia, mediante la cual ratifica la postulación de la ciudadana Luisa Elena Betancourt, al cargo de Escribiente I (Vid. folio 10).
iv) Comunicación de fecha 18 de junio de 2003, suscrita por el Registrador Principal del estado Monagas, dirigida al Director General de Registros y Notarias del Ministerio de Interior y Justicia, mediante la cual ratifica la postulación de la ciudadana Luisa Elena Betancourt, al cargo de Escribiente I (Vid. folio 11).
v) Comunicación de fecha 20 de junio de 2003, suscrita por el Registrador Principal del estado Monagas, dirigida al Director General de Registros y Notarias del Ministerio de Interior y Justicia, mediante la cual ratifica la postulación de la ciudadana Luisa Elena Betancourt, al cargo de Escribiente I (Vid. folio 12).
vi) Comunicación de fecha 25 de noviembre de 1999, suscrita por el Registrador Principal del estado Monagas, dirigida al Banco Unión, S.A.C.A., mediante la cual autorizó a dicha entidad bancaria a debitar de la cuenta de ahorro Nº 1050-627250, la cantidad de ciento cincuenta mil bolívares (Bs. 150.000,00), a favor de la ciudad Luisa Betancourt (Vid. folio 15).
vii) Comunicación de fecha 19 de mayo de 1999, suscrita por el Registrador Principal del estado Monagas, dirigida al Banco Unión, S.A.C.A., mediante la cual autorizó a dicha entidad bancaria a debitar de la cuenta de ahorro Nº 1050-627250, la cantidad de cien mil bolívares (Bs. 100.000,00), a favor de la ciudad Luisa Betancourt (Vid. folio 16).
viii) Comunicación de fecha 25 de noviembre de 1999, suscrita por el Registrador Principal del estado Monagas, dirigida al Banco Unión, S.A.C.A., mediante la cual autorizó a dicha entidad bancaria a debitar de la cuenta de ahorro Nº 1050-627250, la cantidad de doscientos cincuenta mil bolívares (Bs. 250.000,00), a favor de la ciudad Luisa Betancourt (Vid. folio 17).
ix) Comunicación de fecha 3 de junio de 2002, suscrita por el Registrador Principal del estado Monagas, dirigida al Banco Unión, S.A.C.A., mediante la cual autorizó a dicha entidad bancaria a debitar de la cuenta de ahorro Nº 1050-627250, la cantidad de dos ciento cincuenta mil bolívares (Bs. 250.000,00), a favor de la ciudad Luisa Betancourt (Vid. folio 18).
x) Comunicación de fecha 16 de diciembre de 2002, suscrita por el Registrador Principal del estado Monagas, dirigida al Banco Unión, S.A.C.A., mediante la cual autorizó a dicha entidad bancaria a debitar de la cuenta de ahorro Nº 1050-627250, la cantidad de dos ciento cincuenta mil bolívares (Bs. 250.000,00), a favor de la ciudad Luisa Betancourt (Vid. folio 19).
xi) Planilla de fecha 16 agosto de 2000, relativa al Pago de Vacaciones suscrita por la ciudadana Luisa Elena Betancourt Romero (Vid. folio 20).
xii) Planilla de fecha 25 junio de 2001, relativa al Pago de Vacaciones suscrita por la ciudadana Luisa Elena Betancourt Romero (Vid. folio 21).
xiii) Planilla de fecha 20 marzo de 2002, relativa al Pago de Vacaciones suscrita por la ciudadana Luisa Elena Betancourt Romero (Vid. folio 22).
xiv) Planilla de fecha 29 diciembre de 2006, relativa al Pago de Vacaciones suscrita por la ciudadana Luisa Elena Betancourt Romero (Vid. folio 23).
xv) Circular de fecha 11 de julio de 2006, suscrita por el Registrado Principal del estado Monagas, de la cual se desprende que la ciudadana Luisa Elena Betancourt, fue asignada a la caja del referido Registro (Vid. folio 25).
xvi) Recibos de pago relativos a los años 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 suscrito por la ciudadana Luisa Elena Betancourt (Vid. del folio 169 al 214).
xvii) Recibos de pago relativos a los año 2006 y 2007, suscritos por la ciudadana Luisa Elena Betancourt, de la cual se desprende: “FECHA DE INGRESO: 18/04/1997 (sic). CARGO: CONTRATADA” (Vid. del folio 215 al 257).
Asimismo, se evidencia que la parte querellada presentó los documentos que se indican a continuación:
i) Copia del contrato de trabajo celebrado a tiempo determinado por dos (2) años, suscrito por el Registrador Principal Interino del estado Monagas, con vigencia desde el 2 d enero de 2006 al 31 de diciembre de 2007 (Vid. folio 51).
ii) Cartel de notificación suscrito por el Inspector del estado Monagas, mediante el cual se le notificó a la parte querellada del procedimiento iniciado ante esa Inspectoría relativo a la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, interpuesta por la ciudadana Luisa Elena Betancourt Romero (Vid. folio 61).
iii) Escrito de promoción de pruebas consignado ante la Inspectoría del Trabajo del estado Monagas, en el expediente Nº 044-07-01-00339, relativa a la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos presentada (Vid. folio 62 al 65).
Ello así, de las referidas documentales evidencia esta Corte que desde el 18 de abril de 1997, entre la ciudadana Luisa Elena Betancourt Romero y el Registro Principal del estado Monagas, existía una relación de prestación de servicios de carácter remunerado, en la cual la querellante recibía una contraprestación de carácter monetario.
De igual forma, se evidencia que el Registro Principal del estado Monagas en diversas oportunidades remitió comunicaciones al Director General de Registro y Notarias, postulando a la querellante para el cargo de Escribiente I, a los fines de regularizar la situación de la referida ciudadana.
En ese mismo sentido, se evidencia que mediante contrato de trabajo celebrado a tiempo determinado por dos (2) años, suscrito entre el Registrador Principal Interino del estado Monagas y la ciudadana Luisa Elena Betancourt Romero, se protocolizó una relación de carácter laboral.
Igualmente, debe precisar esta Alzada que se constata del expediente que la recurrente no logró demostrar que su ingresó fue a través de un nombramiento para ocupar un cargo de carácter permanente en el referido Registro, dado que en diversas oportunidades fue postulada para ocupar el cargo de Escribiente I, sin recibir la aprobación de la Autoridad competente, aunado al hecho que la querellante manifiesta en su escrito libelar que su ingresó fue mediante contrato laboral.
Ello así, siendo que tanto la Constitución de la República de Venezuela de 1961 y la Ley de Carrera Administrativa, vigentes para la fecha en que la querellante ingresó al Registro Principal del estado Monagas, así como la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley del Estatuto de la Función Pública, prevén que el concurso público resulta el único medio idóneo para el ingreso en la carrera administrativa; concluye este Órgano Jurisdiccional que la ciudadana Luisa Elena Betancourt Romero mantuvo con el referido Registro una relación de carácter laboral, la cual no debe ser considerada por una relación de empleo público, por lo tanto no era merecedor de los derechos y deberes previstos en la Ley de Carrera Administrativa ni los establecidos en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se declara.
En virtud de lo antes expuesto resulta forzoso para esta Corte REVOCAR la decisión dictada en fecha 5 de agosto de 2008, por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes de la Circunscripción Judicial del estado Monagas con Competencia en lo Contencioso Superior Administrativo de la Región Sur Oriental, en consecuencia, se declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, en fecha 5 de agosto de 2008, la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana LUISA ELENA BETANCOURT ROMERO, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por Órgano del MINISTERIO del PODER POPULAR PARA LAS RELACIONES INTERIORES, JUSTICIA Y PAZ, a través del el REGISTRO PRINCIPAL DEL ESTADO MONAGAS.
2. DESISTIDA la apelación.
3. REVOCA el fallo interpuesto por efecto de la consulta.
4. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de _________________ de dos mil catorce (2014). Años 204° de la Independencia y 155° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
Ponente
La Juez,
MIRIAM E. BECERRA T.
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
Exp. N° AP42-R-2009-000123
MEM
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil catorce (2014), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario,
|
