JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2005-000370
En fecha 14 de febrero de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 0085 de fecha 9 de septiembre de 2004, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana LAURA ELENA SIBILA, titular de la cédula de identidad Nº 9.821.465, debidamente asistida por la Abogada María Morillo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 55.591, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE URBANO DE PASAJEROS DEL MUNICIPIO VALENCIA DEL ESTADO CARABOBO.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 9 de septiembre de 2004, el recurso de apelación interpuesto en fecha 7 de septiembre de 2004, por la ciudadana Isandra Villegas, actuando con el carácter de Directora del Instituto recurrido, debidamente asistida por la Abogada Behzabeth Carrasco, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 24.653, contra la sentencia dictada en fecha 25 de agosto de 2004, por el mencionado Juzgado Superior, así como su aclaratoria de fecha 30 de agosto de 2004, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso interpuesto.
En fecha 21 de abril de 2005, la Abogada María Morillo, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, consignó diligencia mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 1º de junio de 2005, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se ordenó la notificación de los ciudadanos Presidente del Instituto Autónomo Municipal de Tránsito y Transporte Urbano de Pasajeros y Síndico Procurador del Municipio Valencia del estado Carabobo, para lo cual se ordenó la comisión del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte.
En fecha 21 de junio de 2005, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte.
En fecha 21 de septiembre de 2005, se recibió el oficio Nº 2858 de fecha 29 de agosto de 2005, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte en fecha 1º de junio de 2005.
En fecha 28 de septiembre de 2005, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 9 de mayo de 2007, la Abogada María Morillo, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, consignó diligencia mediante la cual solicitó se confirmara la sentencia apelada.
En fechas 25 de julio y 4 de octubre de 2007, la Abogada María Morillo, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, consignó diligencias mediante las cuales solicitó se declarara desistido el recurso de apelación interpuesto y se confirmara la sentencia apelada.
En fecha 18 de diciembre de 2008, fue constituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada de la siguiente manera: Andrés Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 20 de enero de 2010, se reconstituyó esta Corte en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, cuya Junta Directiva quedó conformada de la manera siguiente: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 23 de enero de 2012, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación de la Abogada Marisol Marín R., quedando integrada de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín R., Juez.
En fecha 19 de febrero de 2013, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se ordenó la notificación de la ciudadana Laura Elena Sibila, y de los ciudadanos Presidente del Instituto Autónomo Municipal de Tránsito y Transporte Urbano de Pasajeros y Síndico Procurador del Municipio Valencia del estado Carabobo, para lo cual se ordenó comisionar al Juzgado de los Municipios Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego de la Circunscripción Judicial del estado Carabobo.
En fecha 2 de abril de 2013, la Abogada María Morillo, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, consignó diligencia mediante la cual se dio por notificada del auto dictado por esta Corte en fecha 19 de febrero de 2013.
En fecha 25 de septiembre de 2013, se recibió del Juzgado Quinto de los Municipios Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego de la Circunscripción Judicial del estado Carabobo, el oficio Nº 4420-496-13 de fecha 7 de junio de 2013, anexo al cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte en fecha 19 de febrero de 2013.
En fecha 17 de octubre de 2013, se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, se concedieron dos (2) días correspondientes al término de la distancia y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho para la fundamentación de la apelación.
En fecha 6 de noviembre de 2013, vencidos como se encontraban los lapsos fijados en el auto de fecha 17 de octubre de 2013, se ordenó al Secretario de esta Corte practicar el cómputo de los días de despacho transcurridos para la fundamentación de la apelación y en consecuencia, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente, a los fines que dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, la Secretaría de esta Corte dejó constancia que desde el día 17 de octubre de 2013, fecha en que se fijó el lapso para la fundamentación de la apelación, hasta el día 5 de noviembre de 2013 (inclusive), transcurrieron los 10 días de despacho, correspondientes a los días 21, 22, 23, 24, 28, 29, 30 y 31 de octubre de 2013 y a los días 4 y 5 de noviembre de 2013, asimismo, transcurrieron dos (2) días continuos del término de la distancia correspondientes a los días 18 y 19 de octubre de 2013.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Juez Miriam E. Becerra T, quedó reconstituida su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARIA EUGENIA MATA; Juez Vicepresidente y MIRIAM E. BECERRA T., Juez.
En fecha 26 de marzo de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 4 de mayo de 2001, la ciudadana Laura Elena Sibila, debidamente asistida por la Abogada María Morillo, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Instituto Autónomo Municipal de Tránsito y Transporte Urbano de Pasajeros del Municipio Valencia del estado Carabobo, con base en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Expuso que, “…el día 05 (sic) de septiembre de 2000, fui notificada de la Resolución 034/2000, resolución esta que resuelve retirarme del cargo en el Cuerpo de Policía de Tránsito y Circulación adscrita al IAMTT (sic) desde el 16 de septiembre de 1998 (…) fundamentándose tal decisión en que, en fecha 01(sic) de agosto de 2000, me fue notificada la Resolución Nº 025/2000 de fecha 26 de julio de 2000, que la División de Administración y Personal del Instituto, con el objeto de cumplir con la finalidad establecida en la norma aplicable (norma que no se indica en dicha resolución) tomó el tiempo y las medidas necesarias (no hay indicación de cuánto tiempo ni cuáles medidas) para reubicarme en un cargo de carrera similar o de superior nivel y remuneración al que ocupaba y en que las diligencias reubicatorias fueron infructuosas…” (Mayúsculas del original).
Que, “…contra esta resolución interpuse Recurso de Reconsideración, en fecha 25 de septiembre de 2000, (…) y habiéndose ya vencido el lapso que tenía el ente municipal para decidir el recurso mencionado, hasta la fecha no he sido notificada de decisión expresa alguna, por lo que debo deducir que ha operado el Silencio Administrativo negativo…”.
Alegó que, “…efectivamente, en fecha 01 (sic) de Agosto (sic) de 2000 fui notificada de la Resolución Nº 025/2000 de fecha 26 de julio de 2000, que resuelve removerme de mi cargo y colocarme en situación administrativa de disponibilidad por un tiempo que no fue determinado en dicha resolución, pero que fue desde el 01 (sic) de Agosto (sic) de 2000 hasta el 05 (sic) de septiembre de 2000 e igualmente, resuelve la apertura de un procedimiento sumario, ordenando una serie de actuaciones que no fueron cumplidas…”.
Que, “…para la fecha en que fui retirada del cargo que ejercía, en el Municipio Valencia regía la Ordenanza de Carrera Administrativa de fecha 25 de Noviembre (sic) de 1977 (…) la cual en su artículo 28 establece que ´El personal municipal sujeto a esta ordenanza gozará de estabilidad en el servicio, pudiendo ser retirado del mismo solo por: a) Por renuncia escrita del funcionario b) Por invalidez c) Por jubilación d) Por estar incurso en causal de destitución´. Siendo entonces que, de la Resolución Nº 025/2000 de fecha 01 (sic) de septiembre de 2000, se desprende, de manera por demás evidente, que mi retiro no se debe a ninguna de las causales establecidas taxativamente en este artículo 28, sino que fui retirada por una reducción de personal, aprobada en Junta Directiva, en virtud de unas supuestas limitaciones presupuestarias y financieras sufridas por el IAMTT (sic) durante el ejercicio fiscal 2000…” (Mayúsculas del original).
Finalmente, solicitó que “…se declare la nulidad absoluta de la Resolución Nº 034/2000…”.
-II-
DEL FALLO APELADO Y SU ACLARATORIA
En fecha 25 de agosto de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y en fecha 30 de agosto de 2004, dictó aclaratoria del señalado fallo, con base en las siguientes consideraciones:
“Corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a su conocimiento, y al respecto observa lo siguiente:
Se centra la presente querella, en la nulidad del acto administrativo por medio del cual, se retiró a la ciudadana querellante del cargo que venía desempeñando en el Instituto Autónomo Municipal de Tránsito y Transporte Público Urbano de Pasajeros del Municipio Valencia del Estado Carabobo (IAMTT), así se desprende del petitorio del recurrente, ahora bien, en el folio tres (3) del escrito de libelo de demanda se observa, que se solicita la nulidad del acto por medio del cual se le removió a la querellante su cargo, contra este acto, el querellante interpuso recurso de reconsideración, y fue debidamente contestado por el ente querellado, siendo la fecha de notificación de este acto el catorce (14) de septiembre de 2000. A partir de esta fecha la recurrente tenía seis meses para atacar en sede judicial el mencionado acto, y siendo que la fecha de interposición de la demanda fue el cuatro (4) de mayo de 2001, se observa que trascurrió mas del tiempo previsto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, (vigente para la fecha de emisión del acto y para la fecha de interposición de la querella) en consecuencia y solo con respecto a este acto administrativo se declara la CADUCIDAD. Algunos autores y las propia letra de la ley, la han llamado caducidad de la acción, pero considera este Juzgador que tal denominación no está adaptada con la doctrina procesal contemporánea y con la visión universal, jurisdiccionalística y abstracta de la acción, seria en todo caso, la caducidad de la pretensión, que es en definitiva, es lo solicitado por la recurrente y así se decide.
Con respecto a la nulidad del acto administrativo de retiro solicitada, se observa que el fundamento principal del ente querellado se circunscribe al hecho de que en virtud de haber entrado en vigencia la Constitución Bolivariana de Venezuela, devino en inconstitucional la ordenanza que regia las relaciones funcionariales entre la Alcaldía y los funcionarios municipales, por lo que se concluyó -a su manera de ver- en la derogatoria sobrevenida de la misma.
Ante ello, debe expresar este Tribunal que, aun cuando al entrar en vigencia la Constitución de 1999, la misma introdujo una serie de cambios significativos al ordenamiento jurídico positivo venezolano, ellos, se iban aplicar de la forma que ella misma previera en las disposiciones transitorias, o en el propio texto de la Constitución. En cuanto al ámbito municipal, el cual, es el que nos interesa a los fines de resolver el asunto planteado, nos encontramos que la disposición transitoria Número Decimocuarta, establece:
´Mientras no se dicte la legislación que desarrolle los principios de esta constitución sobre el régimen municipal, continuará plenamente vigentes las ordenanzas y demás instrumentos normativos de los municipios, relativos a la materia de su competencia y al ámbito fiscal propio, que tiene atribuido conforme al ordenamiento jurídico aplicable antes de la sanción de esta constitución´
Visto ello, se constata que mientras no se dicte la nueva legislación, sobre la materia municipal se mantendrán en vigencia las ordenanzas y demás instrumentos normativos relativos a la materia de su competencia. En el caso sub judice el ente municipal consideró que la ordenanza de Carrera Administrativa dictada por el otrora Distrito Valencia, vigente para la época del momento del retiro de la querellante de su cargo, estaba derogada, en virtud del nuevo orden constitucional, que entraba en vigencia, pero como podrá observarse, este instrumento es un cuerpo normativo, que fue dictado dentro de la competencia establecidas para los municipios, ya que de conformidad a lo preceptuado en el artículo 74, corresponde al Acalde como jefe de la rama ejecutiva del Municipio, ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal, por lo tanto la mencionada ordenanza estaba vigente para la época del retiro de la querellante, por encuadrar perfectamente dentro de lo previsto en la citada disposición transitoria. Así se declara.
Establecido lo anterior, el Instituto Municipal para poder retirar a la funcionaria debió haber seguido el procedimiento establecido en la mencionada ordenanza, y fundamentarse en la causales de destitución previstas en la misma, ahora bien, del análisis del expediente administrativo llevado por la administración, se desprende que la causal para remover y posteriormente retirar a la funcionaria fue la reducción de personal por limitaciones presupuestaria y financiera, causal ésta, no prevista en el artículo 28 de la Ordenanza de Carrera Administrativa Municipal, que consagra las causales por las cuales los funcionarios municipales pueden ser retirados por la administración. Siendo ello así, debe prosperar el vicio de falta de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido y así se declara.
En cuanto a los derechos constitucionales alegados como violados por la recurrente, se observa, que al ser los mismos enunciados como consecuencia del vicio alegado, al prosperar este, debe igualmente prosperar la violación enunciada. Y así se decide.
La presente querella fue presentada conjuntamente con pretensión de amparo constitucional cautelar, en cuanto a ello, se observa que al ser la misma interpuesta de manera cautelar y durante el curso del procedimiento, no se produjo decisión alguna sobre ella, ya en esta etapa de decisión se hace Improcedente, y así se decide…”.
En fecha 30 de agosto de 2004, se dicto aclaratoria de sentencia ut supra, con base en lo siguiente:
“En cuanto a la primera aclaratoria solicitada, referente a la condición de apoderada (sic) de la abogada (sic) del querellante, se observa que la sentencia hace referencia en su primera hoja a la identificación de las partes y a procedimiento trascurrido, ahora bien, al momento de presentar su libelo de querella, la recurrente estaba asistida por la María Mónica Morillo, así expresamente lo menciona el escrito de libelo que cursa en el folio uno (1) de la primera pieza del expediente. Siendo así, no comprende este Juzgador esta aclaratoria solicitada cuando la propia querellante en su libelo así lo expresa. Igualmente, si bien es cierto que durante el procedimiento la querellante otorgó poder a la abogado asistente, y así se encuentra determinado en la sentencia en su parte dispositiva, específicamente en su numeral, el mismo no estaba vigente para la fecha de la interposición de la querella, y no puede tener efectos retroactivos para las actos ya realizados.
En referencia a la segunda aclaratoria, observa el Tribunal que la misma versa sobre errores de trascripción, la primera de ella, en cuanto al número de la Resolución impugnada, efectivamente se constata del folio uno (1) de la primera pieza del expediente de donde se tomo la cita que se transcribió en decisión que realmente el numero de la Resolución es 034/2000 y no 304/2000, como se aparece en el texto de la sentencia (folio 13 de la tercera pieza del expediente), siendo ello así, procede la corrección solicitada y así se declara. La segunda se refiere a un término utilizado en la parte motiva de la sentencia, ante ello, se observa, que el termino destitución fue utilizado de manera inadecuada, en virtud de que a lo que se quería hacer referencia era a las causales de retiro de la administración. Así se declara.
Finalmente en torno a la última solicitud de la aclaratoria formulada, se observa que al declararse firme el acto de remoción, pues lógicamente no procede la reincorporación solicitada y así se declara. En cuanto a los salarios caídos se observa que, al declararse la nulidad del acto de retiro, la querellante no ha sido retirada de la administración, en consecuencia, son procedentes los salarios caídos desde la fecha de remoción hasta el presente, y mientras la administración realice las gestiones reubicatorias, a fin de conseguir un cargo de igual nivel o superior al último desempeñado por la querellante o bien en caso de no conseguirlo proceder a retirarla de la administración. Así se decide…”.
-III-
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse con relación a su competencia para conocer de las apelaciones interpuestas contra las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo. Al respecto, se observa que el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo siguiente:
“Artículo 110. Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de 5 días de despacho contado a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la norma transcrita, el conocimiento de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo en materia contencioso funcionarial, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 7 de septiembre de 2004, contra la sentencia dictada en fecha 25 de agosto de 2004, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte y su aclaratoria de fecha 30 de agosto de 2004. Así se declara.
-IV-
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, se pasa a decidir el mismo en los siguientes términos:
El artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece lo siguiente:
“Dentro de los diez días de despacho siguientes a la recepción del expediente, la parte apelante deberá presentar un escrito que contengan los fundamentos de hecho y de derecho de la apelación, vencido este lapso, se abrirá un lapso de cinco días de despacho para que la otra parte dé contestación a la apelación.
La apelación se considerará desistida por falta de fundamentación” (Resaltado de la Corte).
En aplicación del artículo transcrito, se evidencia que la parte apelante tiene la obligación de presentar dentro del lapso de diez (10) días de despacho siguientes al inicio de la relación de la causa, el escrito en el cual indique las razones de hecho y de derecho en que fundamenta su apelación y en caso de no cumplir con esta obligación legal, el Juez procederá a declarar el desistimiento tácito del recurso.
En el caso sub iudice, se desprende de los autos que conforman el presente expediente, que desde el día 17 de octubre de 2013, exclusive, hasta el día 5 de noviembre de 2013, inclusive, transcurrió el lapso de diez (10) días de despacho fijado por esta Corte para la fundamentación de la apelación, correspondiente a los días 21, 22, 23, 24, 28, 29, 30, 31 de octubre, 4 y 5 de noviembre de 2013; así como los días 18 y 19 de octubre de 2013, correspondiente al término de la distancia, evidenciándose que durante dicho lapso, ni con anterioridad al mismo, la parte actora no consignó escrito en el cual indicara las razones de hecho y de derecho en las que fundamentara dicho recurso, por lo cual resulta aplicable la consecuencia jurídica prevista en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En consecuencia, esta Corte declara DESISTIDO el recurso de apelación interpuesto en fecha 7 de septiembre de 2004, por la Representación Judicial de la parte recurrida. Así se decide.
Ahora bien, se observa que la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República Bolivariana de Venezuela, en sentencia N° 902 de fecha 14 de mayo de 2004 (caso: C.V.G. Bauxilum C.A.), estableció el carácter de orden público de la prerrogativa procesal de la consulta, que se encuentra prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, según el cual toda sentencia contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente; criterio que fue ratificado en la señalada decisión Nº 150 de la misma Sala de fecha 26 de febrero de 2008, de la manera siguiente:
“Sobre la aludida nota de obligatoriedad, esta Sala destacó en su sentencia N° 902 del 14 de mayo de 2004, caso: ‘C.V.G. Bauxilum, C.A.’, lo que sigue:
Al respecto debe advertirse que la consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, hasta tanto sea derogada por el legislador nacional o sea declarada por la jurisdicción constitucional su nulidad por motivos de inconstitucionalidad, no puede ser asimilada a la consulta obligatoria prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de situaciones jurídicas subjetivas particulares, y debe ser efectuada sin excepción por los Tribunales Superiores que sean competentes en cada caso (sin perjuicio de la potestad de todos los jueces de la República de velar por la integridad de la Constitución, de acuerdo al artículo 334 de la Carta Magna, cuando la aplicación de la norma legal en el caso concreto pueda, por ejemplo, ocasionar la violación de derechos o garantías constitucionales), ya que la misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, no con el objetivo de evitar la responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el cumplimiento de sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República. Así se decide’.
Si bien en una primera aproximación a su examen, se entendió que dicha prerrogativa operaba cuando no mediara el ejercicio de algún recurso procesal que provocara el examen del juez de la Alzada, sin embargo, esta Sala considera que no puede obviarse en su correcta interpretación aquellas normas que estructuran los procedimientos contencioso administrativos, concretamente las que regulan la sanción del desistimiento del recurso ante su falta de fundamentación, pues debe recordarse que, a diferencia del proceso civil, por sus especificidades, el recurso de apelación en los procedimientos jurisdiccionales de esta naturaleza -cuyo trámite se concentra en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia- es de carácter complejo, en tanto su tramitación en segunda instancia exige una carga procesal adicional, cual es su fundamentación o la exposición de los argumentos de hecho y de derecho que sustentan la pretensión -que, no obstante, carece del rigor técnico exigido por la Casación Civil para instar el control jurídico de un pronunciamiento jurisdiccional susceptible de revisión en esa sede (En tal sentido, Vid. Sentencia de esta Sala Constitucional N° 286 del 26 de febrero de 2007, caso: ‘Trinidad María Betancourt Cedeño’).
Una lectura concordada de las anteriores disposiciones conllevan a la Sala a afirmar que en virtud del carácter de orden público que ostenta la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, surge como obligación impretermitible para todos los órganos jurisdiccionales que cuando se haya dictado un fallo contrario a las pretensiones o resistencias de la República esgrimidas en juicio, debe revisarse oficiosamente los motivos de hecho y de derecho del fallo apelado, aunque no se haya fundamentado el recurso de apelación, pues, como se dijo anteriormente, ésta se erige en una excepción a la declaratoria de firmeza del fallo, como consecuencia jurídica prevista en el párrafo 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia…” (Destacado de esta Corte).
Del criterio jurisprudencial anterior, se evidencia la obligación en la que se encuentran los Órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa de aplicar la prerrogativa procesal de la consulta acordada por el legislador a la República, en el caso de verificarse el desistimiento tácito del recurso de apelación interpuesto por falta de fundamentación, pues dicha prerrogativa tiene como propósito impedir afectaciones en el cumplimiento de los fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, a los fines de resguardar el interés general como bien jurídico tutelado.
Ello así, aprecia esta Corte que en el caso de autos el Juzgado A quo declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Laura Sibila contra el Instituto Autónomo Municipal de Tránsito y Transporte Urbano de Pasajeros del Municipio Valencia del estado Carabobo.
Establecido lo anterior, aprecia esta Corte que en el caso de autos la parte querellada se encuentra representada por la Administración Pública Municipal, específicamente por el Instituto Autónomo Municipal de Tránsito y Transporte Urbano de Pasajeros del Municipio Valencia del estado Carabobo, contra el cual fue declarado Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, lo cual conlleva a este Órgano Jurisdiccional a determinar si la prerrogativa procesal contenida en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual establece la consulta obligatoria de toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, resulta aplicable a los Municipios como entidades autónomas con personalidad jurídica plena, para lo cual observa:
La Ley Orgánica de Régimen Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 4.109 Extraordinario de fecha 15 de junio de 1989, derogada por la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.204 de fecha 8 de junio de 2005, establecía en su artículo 102 lo siguiente:
“Artículo 102: El municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta ley. Igualmente, regirán para el Municipio, las demás disposiciones sobre Hacienda Pública Nacional en cuanto le sean aplicables…”.
Ahora bien, dicha declaración por parte del legislador tenía por finalidad revestir a los Municipios de ciertas prerrogativas y privilegios tanto procesales como fiscales, a los efectos de tutelar un interés superior que viene dado por el hecho de que tales entidades políticas, constituyen unas unidades primarias y autónomas dentro de la organización del Poder Público Nacional.
En el caso de autos, cabe destacar que la sentencia objeto del presente recurso de apelación, fue dictada por el A quo en fecha 25 de agosto de 2004, fecha en la cual se encontraba vigente la Ley Orgánica de Régimen Municipal, por lo que le es aplicable la prerrogativa procesal prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que establece la consulta obligatoria de toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República. Así se decide.
Precisado lo anterior, observa esta Corte que el A quo declaró que “…el Instituto Municipal para poder retirar a la funcionaria debió haber seguido el procedimiento establecido en la mencionada ordenanza, y fundamentarse en la causales de destitución previstas en la misma, ahora bien, del análisis del expediente administrativo llevado por la administración, se desprende que la causal para remover y posteriormente retirar a la funcionaria fue la reducción de personal por limitaciones presupuestaria y financiera, causal ésta, no prevista en el artículo 28 de la Ordenanza de Carrera Administrativa Municipal, que consagra las causales por las cuales los funcionarios municipales pueden ser retirados por la administración. Siendo ello así, debe prosperar el vicio de falta de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido y así se declara…”.
En fecha 26 de julio de 2000, el Instituto Autónomo Municipal de Tránsito y Transporte Público Urbano de Pasajeros, dictó Resolución Nº 025/2000 mediante la cual resolvió remover del cargo de Agente a la recurrente bajo los alegatos de una reducción de personal del instituto; en virtud de las limitaciones presupuestarias y financieras con fundamento en la Ordenanza de Carrera Administrativa del Distrito Valencia del estado Carabobo.
Ahora bien, riela a los folios cuarenta y tres (43) al cincuenta (50) de la primera pieza del expediente judicial, la Ordenanza de Carrera Administrativa del aludido Distrito, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Valencia del estado Carabobo de fecha 25 de noviembre de 1977, aplicable rationae temporis, la cual en su artículo 28 establece:
“…El personal municipal sujeto a esta ordenanza gozará de estabilidad en el servicio, pudiendo ser retirado del mismo solo por: a) Por renuncia escrita del funcionario b) Por invalidez c) Por jubilación d) Por estar incurso en causal de destitución…”.
Ahora bien, la Sala Constitucional en sentencia Nº 843 de fecha 16 de julio de 2014 (caso: Leyda Josefina Medina), determinó lo siguiente:
“Alega la parte solicitante, que la sentencia objeto de revisión viola el principio de reserva legal en materia funcionarial, por aplicar una ordenanza en una materia reservada constitucionalmente al legislador nacional. En este sentido, esta Sala se ha pronunciado en la sentencia N° 07 del 29 de enero de 2013 (caso Jesús Caballero Ortíz), en los siguientes términos.
Omisis…
Esta Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse en un caso similar al de autos en sentencia N° 597 del 26 de abril de 2011, caso: Carlos Baralt Morán y otros, mediante la cual anuló varios artículos de una Constitución Estadal que regulaba la materia de estatuto de la Función Pública y seguridad social en el ámbito del Estado Zulia, por considerar que violó dicho instrumento el principio de reserva legal del Poder Nacional. Dicho fallo, en su parte motiva, señala:
(…omissis…)
Del análisis de las disposiciones que anteceden, se evidencia la intención del Constituyente de excluir de la autonomía de los entes descentralizados político territorialmente, no sólo el régimen de seguridad social, jubilaciones y pensiones, sino en general del estatuto de la Función Pública.
En efecto, las normas constitucionales antes transcritas ´establecen de forma indubitable que es el Poder Legislativo Nacional, quien tiene la potestad exclusiva de legislar sobre todos los aspectos relacionados con la materia laboral, de previsión y seguridad social, incluyendo dentro de éstos, los beneficios de la jubilación y la pensión de los empleados públicos` -Cfr. Sentencia de esta Sala N° 950/09-.
Omisis…
Ahora bien, esta Sala, congruente con su propia jurisprudencia, estima que los artículos 56 letra h, 95 cardinal 12, y 78, de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal que se publicó en la Gaceta Oficial No 38.204 de 8 de junio de 2005, son inconstitucionales por violar la reserva legal del Poder Nacional consagrada en los artículos 144 y 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al atribuir la competencia a los municipios de legislar en materia de estatuto de la Función Pública y seguridad social. Así se decide.
Omisis…
Ahora bien, en el presente caso, la solicitante fue removida por la Administración Municipal de su cargo de funcionaria pública con fundamento en una ordenanza municipal que establecía que el cargo que desempeñaba era de libre remoción y dado que, de conformidad con el criterio sentado por esta Sala, producto de una interpretación directa de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la legislación en materia de función pública es objeto de reserva del legislador nacional, al estar sustentado el acto administrativo considerado válido por la decisión judicial objeto de revisión en una norma inconstitucional, por violar la reserva legal establecida constitucionalmente a la República en materia funcionarial, estando vedado al legislador municipal dictar ordenanzas en dicha materia, debía por tanto la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo decidir con apego a lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, no siendo admisible la fundamentación del acto en disposiciones de una ordenanza municipal”.
Ahora bien, observa esta Corte que el Municipio Valencia del estado Carabobo no podría reglar mediante una ordenanza las causales de retiro de los funcionario públicos bajo su administración, ello por cuanto la regulación de estos aspectos son materia de reserva legal.
Así las cosas, resulta pertinente destacar con relación a la potestad reglamentaria de la Administración Pública y la incidencia que sobre esta tiene el principio de la reserva legal, que el numeral 32 del artículo 156 de la Constitución Nacional, reserva a la Ley la regulación de todo lo relacionado con el trabajo, la previsión y la seguridad social, lo que excluye que la Administración pueda normar directa y autónomamente en tales campos, como lo sería el establecimiento de requisitos y condiciones específicas para el retiro de funcionarios públicos de la Administración.
De modo que, siendo que la reserva legal constituye, así, una limitación a la potestad reglamentaria y un mandato específico del Constituyente al legislador para que sólo éste regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales, considera esta Corte que la Ordenanza de Carrera Administrativa del Distrito Valencia del estado Carabobo, no prela sobre las regulaciones que en materia de reducción de personal establece la Ley de Carrera Administrativa y por lo tanto se REVOCA por orden público la sentencia impugnada. Así se decide.
Dicho lo anterior, por mandato del artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, corresponde conocer del fondo del asunto planteado:
A tal efecto, observa esta Corte que la presente causa se circunscribe en la solicitud de nulidad de los actos de remoción y retiro de fechas 26 de julio de 2000 y 1º de septiembre de 2000, respectivamente, dictados por el Presidente del Instituto Autónomo Municipal de Tránsito y Transporte Público Urbano de pasajeros del Municipio Valencia del estado Carabobo, por medio de los cuales se removió y retiró a la ciudadana Laura Elena Sibila, con ocasión a una medida de reducción de personal por limitaciones financieras que se llevó a cabo en el referido Instituto.
En este orden, señaló la recurrente entre los argumentos de fundamentación del presente recurso contencioso administrativo funcionarial que, “…efectivamente, en fecha 01 (sic) de Agosto (sic) de 2000 fui notificada de la Resolución Nº 025/2000 de fecha 26 de julio de 2000, que resuelve removerme de mi cargo y colocarme en situación administrativa de disponibilidad por un tiempo que no fue determinado en dicha resolución, pero que fue desde el 01 de Agosto (sic) de 2000 hasta el 05 (sic) de septiembre de 2000 e igualmente, resuelve la apertura de un procedimiento sumario, ordenando una serie de actuaciones que no fueron cumplidas…” (Mayúsculas del original).
Que “…para la fecha en que fui retirada del cargo que ejercía, en el Municipio Valencia regía la Ordenanza de Carrera Administrativa de fecha 25 de Noviembre (sic) de 1977 (…) la cual en su artículo 28 establece que ´El personal municipal sujeto a esta ordenanza gozará de estabilidad en el servicio, pudiendo ser retirado del mismo solo por: a) Por renuncia escrita del funcionario b) Por invalidez c) Por jubilación d) Por estar incurso en causal de destitución´. Siendo entonces que, de la Resolución Nº 025/2000 de fecha 01 de septiembre de 2000, se desprende, de manera por demás evidente, que mi retiro no se debe a ninguna de las causales establecidas taxativamente en este artículo 28, sino que fui retirada por una reducción de personal, aprobada en Junta Directiva, en virtud de unas supuestas limitaciones presupuestarias y financieras sufridas por el IAMTT (sic) durante el ejercicio fiscal 2000”.
Precisado lo anterior, cabe señalar que en el presente caso presuntamente se llevó a cabo un proceso de reestructuración, lo que conllevó a una medida de reducción de personal por limitaciones financieras en el Instituto recurrido.
Por su parte, el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso de autos, establecía en su artículo 118, que la solicitud de reducción de personal debe estar acompañada de un informe que justifique la medida, así como de la opinión de la Oficina Técnica competente, en caso que la causal invocada así lo exija.
Asimismo, los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicables rationae temporis, establecen que:
“Artículo 53. EI retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos:
(…)
Por reducción de personal, aprobada en Consejo de Ministros, debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa…”
“Artículo 54. La reducción de personal prevista en el ordinal 2º del artículo anterior dará lugar a la disponibilidad hasta por el término de un mes, durante el cual el funcionario tendrá derecho a percibir su sueldo personal y los complementos que le correspondan. Mientras dure la situación de disponibilidad la Oficina de Personal del organismo respectivo o la Oficina Central de Personal tomará las medidas tendientes a la reubicación del funcionario en un cargo de carrera para el cual reúna los requisitos previstos en esta Ley y sus Reglamentos. Parágrafo único: Si vencida la disponibilidad a que se refiere este artículo no hubiese sido posible reubicar al funcionario éste será retirado del servicio…”
De las normas transcritas, se evidencia por una parte, que la medida de reducción de personal requiere de la autorización de un órgano de la Administración Pública Nacional, esto es, del Consejo de Ministros; no obstante, por tratarse el caso de autos de la carrera administrativa municipal, dicha norma debe adecuarse al régimen municipal de conformidad con los artículos 50 y 74, numeral 5, de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, vigentes para la fecha en que se efectuó el proceso de reorganización administrativa y 174 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, correspondiendo al Concejo Municipal emitir la aprobación indicada en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis.
De lo antes transcrito, se colige que la reducción de personal en organismos de la Administración Pública, tiene lugar en supuestos taxativos enunciados por ley, específicamente, con ocasión a limitaciones financieras, cambios en la organización administrativa, razones técnicas o la supresión de una dirección, división o unidad administrativa del órgano. Además, la reducción de personal constituye una causal de retiro de los funcionarios al servicio de la Administración Pública, que en el caso de ser llevada a cabo en un Municipio, como ocurre en el caso de autos, requiere la autorización del Concejo Municipal correspondiente.
Asimismo, el artículo 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, exige la elaboración de un informe que justifique la medida de reducción de personal, así como la opinión de la respectiva oficina técnica y por su parte, el artículo 119 eiusdem prevé que las solicitudes de reducción de personal por razones de reorganización administrativa deberán acompañarse de un resumen del expediente del funcionario.
De lo anterior se desprende, que el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal, es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, entre ellos: 1. informe que justifique la medida, realizado por la oficina técnica competente; 2. Presentación de la solicitud de reducción de personal ante el Consejo Municipal, por tratarse el caso de autos de un municipio, tal y como se señaló ut supra; 3. La respectiva aprobación por parte del Consejo Municipal, de tal medida, pues no basta con la simple manifestación del ente ya que se debe acompañar un informe que justifique la medida y la opinión de la Oficina Técnica competente, cumpliendo así el trámite exigido en el artículo 118 del aún vigente Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.
Del mismo modo, para implementar un proceso de reducción de personal, en el informe que justifique la medida se debe especificar quiénes son los funcionarios afectados por la medida de reducción de personal, con indicación del cargo que ocupen, las labores que desempeñan y las razones por las cuales debe prescindirse de sus servicios, a fin de garantizar la transparencia en la medida y por ser tales trámites imprescindibles para la legalidad del procedimiento (Vid. Sentencia de esta Corte Nº 2010-000797 de fecha 28 de abril de 2010, expediente Nº AP42-R-2003-003439).
Precisado lo anterior, pasa esta Corte a analizar si el Instituto Autónomo Municipal de Tránsito y Transporte Urbano de Pasajeros del Municipio Valencia del estado Carabobo llevó a cabo el procedimiento previsto en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, a los fines de llevar a cabo la reducción de personal, para lo cual realiza las siguientes consideraciones:
Riela a los folios veinte (20) al veintitrés (23) del expediente judicial, la Resolución Nro. 025/2000 de fecha 26 de julio de 2000, emanado del Instituto Autónomo de Tránsito y Transporte Público Urbano de Pasajeros del Municipio Valencia del estado Carabobo, mediante el cual se declaró, que“…fue aprobada la reducción de personal del Instituto; en virtud de las limitaciones presupuestarias y financieras en que se encuentra para el presente ejercicio fiscal…”.
De la revisión exhaustiva del expediente judicial y administrativo de la presente causa, no consta en autos la presentación de la solicitud de reducción de personal ante el Consejo Municipal ni la autorización que a tal efecto debe otorgar el Consejo Municipal de la Alcaldía del Municipio Valencia para llevarse a cabo la reducción de personal.
De lo anteriormente expuesto, siendo que la Administración recurrida no cumplió con los requisitos previstos para la realización del informe que justificara la medida de reducción de personal, y en virtud de que la Administración recurrida incumplió el procedimiento previsto en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, a los fines de llevar a cabo la reducción de personal, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se declara la nulidad de la Resolución Nº 025/2000 de fecha 26 de julio de 2000, emanada del Instituto Autónomo Municipal de Tránsito y Transporte Público Urbano de Pasajeros, mediante el cual se removió a la ciudadana Laura Elena Sibila, del cargo de Agente. Así se decide.
En virtud de lo anterior, por efecto de la Consulta de Ley declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la Representación Judicial de la parte actora, en consecuencia, se ORDENA la reincorporación de la ciudadana Laura Elena Sibila al cargo de Agente, así como el pago de los sueldos dejados de percibir, desde la fecha de su ilegal remoción hasta la fecha de la reincorporación en el cargo, esto es, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo del cargo asignado más los demás beneficios que le correspondan que no impliquen la prestación efectiva del servicio y se ORDENA la realización de experticia complementaria del fallo, conforme a lo dispuesto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
-V-
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 7 de septiembre de 2004, por la ciudadana Isandra Villegas, actuando con el carácter de Directora del INSTITUTO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE URBANO DE PASAJEROS DEL MUNICIPIO VALENCIA DEL ESTADO CARABOBO, debidamente asistida por la Abogada Behzabeth Carrasco, contra la sentencia dictada en fecha 25 de agosto de 2004, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, así como su aclaratoria de fecha 30 de agosto de 2004, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana LAURA ELENA SIBILA, titular de la cédula de identidad Nº 9.821.465, debidamente asistida por la Abogada María Morillo, contra el señalado Instituto.
2. DESISTIDO el recurso de apelación interpuesto.
3. REVOCA el fallo apelado por efecto de Consulta de Ley.
4. CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
5. Se ORDENA la realización de experticia complementaria del fallo, conforme a lo dispuesto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ____________ ( ) días del mes de _______________de dos mil catorce (2014). Años 204° de la Independencia y 155° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
La Juez,
MIRIAM E. BECERRA T.
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
EXP. Nº AP42-R-2005-000370
EN/
En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil catorce (2014), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario,
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