JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2005-000874
En fecha 2 de mayo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 423-05 de fecha 14 de mayo de 2005, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado José Agustín Ibarra, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 56.464, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano JORGE LUÍS CORDERO CORDERO, titular de la Cédula de Identidad Nº 7.324.244, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.
Tal remisión se efectuó, en virtud de haberse oído en ambos efecto, en fecha 3 de marzo del 2005, el recurso de apelación interpuesto en fecha 23 de febrero de 2005, por la parte recurrente contra el fallo dictado por el referido Juzgado en fecha 17 de febrero de 2005. que declaró improcedente e inadmisible el recurso interpuesto.
En fecha 10 de mayo de 2005, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel, y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presentara el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 29 de junio de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado José Agustín Ibarra, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del recurrente, escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 13 de julio de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado Luis Pérez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 92.391, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Alcaldía del Municipio Iribarren del estado Lara, el escrito de contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 14 de julio de 2005, se abrió el lapso de los cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció en fecha 26 de julio de 2005.
En fecha 27 de julio de 2005, se fijó para el cuarto día despacho siguiente, la oportunidad para celebrar el acto de informes orales.
En fecha 4 de agosto de 2005, se llevó a cabo el Acto de Informes, en el cual se dejó constancia de la comparecencia de la parte querellada
En fecha 22 de septiembre de 2005, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, en virtud de que en el día 16 de agosto de 2005, se eligió la nueva Junta Directiva de esta Corte, quedando conformada de la siguiente manera: Rafael Ortiz, Juez Presidente; Oscar Enrique Piñate, Juez Vicepresidente y Trina Omaira Zurita, Juez.
En fecha 25 de enero de 2006, esta Corte fue constituida de la siguiente manera: Javier Sánchez Rodríguez, Juez Presidente; Aymara Vilchez, Juez Vicepresidenta, Neguyen Torres, Juez.
En esa misma fecha, se reasignó la ponencia a la Juez Neguyen Torres López.
En fecha 2 de febrero de 2006, se dijo “Vistos” y se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente.
En fecha 30 de marzo de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado José Agustín Ibarra, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del recurrente, escrito de consideraciones.
En fecha 18 de mayo de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Abogado José Agustín Ibarra, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del recurrente, escrito mediante el cual solicitó abocamiento en la presente causa.
En fecha 19 de mayo de 2011, esta Corte fue constituida mediante sesión de fecha 20 de enero de 2010 y fue elegida la nueva Junta Directiva, la cual quedó de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 2 de junio de 2011, se reasignó la ponencia al Juez Efrén Navarro y se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente.
En esa misma fecha, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.
En fecha 9 de agosto de 2011, se prorrogó el lapso para decidir en la presente causa.
En fecha 30 de enero de 2012, en virtud de la incorporación de la Juez Marisol Marín R., se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro Juez Presidente; María Eugenia Mata Vicepresidente y Marisol Marín R., Juez.
En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Juez Miriam E. Becerra T, quedó reconstituida su Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; Maria Eugenia Mata; Juez Vicepresidente y Miriam E. Becerra T., Juez.
En fecha 30 de marzo de 2015, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Juez María Elena Centeno, quedó reconstituida su Junta Directiva de la siguiente manera:, MIRIAM E. BECERRA T Juez Presidente; MARIA ELENA CENTENO; Juez Vicepresidente y EFREN NAVARRO, Juez.
En fecha 6 de abril de 2015, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 7 de mayo de 2004, el Abogado José Agustín Ibarra, actuando en carácter de Apoderado Judicial del ciudadano Jorge Luís Cordero Cordero, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Alcaldía del Municipio Iribarren del estado Lara, con fundamento en las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:
Narró, que su representado laboró en calidad de Auditor I en la Contraloría Municipal de la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, desde el 12 de diciembre de 1993 hasta el 31 de enero de 2002.
Manifestó que cuando la Alcaldía de Iribarren le pagó las prestaciones sociales a su representado no realizó correctamente los cálculos, ya que no tomó en cuenta lo establecido en la clausula 57 de la Convención Colectiva de los Empleados Municipales de la Alcaldía del Municipio Iribarren, dejándosele de pagar el 85,28% de lo que realmente correspondía, lo que ocasionó una lesión grave de sus derechos.
Indicó que tomando en cuenta las cláusulas de la Convención Colectiva y el sueldo devengado por su representado a término de la relación funcionarial, le correspondía por concepto de prestaciones la cantidad de cincuenta y cuatro millones setecientos treinta y un mil novecientos cincuenta y un bolívares con cuarenta y seis céntimos (Bs. 54.731.951,46), habiendo recibido en calidad de adelanto la cantidad de ocho millones cincuenta y cinco mil doscientos ochenta y siete bolívares con diez céntimos (Bs.8.055.287,10), en consecuencia, la deuda para con su representado es de cuarenta y seis millones seiscientos setenta y seis mil seiscientos sesenta y cuatro bolívares con treinta y seis céntimos (Bs. 46.676.664,36).
Denunció que la Administración actuó con dolo, ya que llevo a su representado a renunciar cuando en realidad existe una destitución simulada, pudiendo calificarse tal situación como despido injustificado, lo que a la luz de la cláusula 52 de la Convención Colectiva genera un pago cuádruple.
Señaló que “…el juez Doctor HORACIO GONZÁLEZ, en una posición progresista y de avanzada estableció: En sana interpretación del Artículo 89 de nuestra Constitución, en cuanto a la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales y que el lapso de diez (10) años de prescripción de las prestaciones sociales tiene carácter normativo y de aplicación inmediata, en concordancia con la disposición transitoria 4.3 de nuestra Carta Magna…” (Mayúsculas del Original).
Por lo anterior, solicitó se declare con lugar el recurso interpuesto y, en consecuencia, se ordene el pago de la cantidad de cuarenta y seis millones seiscientos setenta y seis mil seiscientos sesenta y cuatro bolívares con treinta y seis céntimos (Bs. 46.676.664,36) por diferencia de prestaciones sociales y se condene en costas a la demandada.
II
DEL FALLO APELADO
El 17 de febrero de 2005, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró improcedente e inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:
“…1) En cuanto a la excepción de ilegalidad.
El thema decidendum en el presente caso versa sobre el cobro de prestaciones sociales, incoado por JORGE CORDERO, en contra de la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara.
No obstante, durante el desarrollo de las audiencias, el apoderado judicial de la parte recurrente, invocó la excepción de ilegalidad de la transacción celebrada por ante la Inspectoría del Trabajo, en fecha 15 de febrero de 2002, por la misma, no cumplió con todo y cada uno de los derechos que les correspondía a la recurrente, por cuanto tal transacción no estipulo salario, ni días a pagar, como también cantidades individuales por cada concepto, por lo que le hace presumir al apoderado judicial de la parte recurrente, el no cumplimiento de lo establecido en el artículo 3 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con los artículos 9 y 10 del Reglamento de dicha ley y artículo 1713 del Código Civil.
Planteado lo anterior y como quiera que la excepción de ilegalidad de la transacción exige como requisito de procedencia la firmeza del acto, este Tribunal estima pertinente efectuar las siguientes consideraciones:
Al respecto, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 12 de agosto de 2004, dicto decisión relacionada al caso, considerando lo siguiente:
‘Previo a resolver sobre los vicios de nulidad que se esgrimen en contra de la providencia emitida por la Dirección Regional de Salud del Estado Miranda y su ratificación por el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, hoy de Salud y Desarrollo Social, debe esta Sala pronunciarse sobre la excepción de ilegalidad opuesta por el recurrente contra el acto administrativo de fecha 17 de noviembre de 1999, dictado por la Contraloría Regional Sanitaria del Estado Miranda.
En este sentido, de conformidad con el artículo 134 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable al caso ratione temporis, aún en los casos en que se produzca la caducidad de la acción de nulidad por el transcurso del término para intentarla, podrá oponerse la ilegalidad del acto por vía de excepción; asimismo, conviene destacar que dicha disposición fue reproducida en el aparte 20 del artículo 21 de la novísima Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. En efecto, reza textualmente la citada norma, lo siguiente:
(…)
Constituye pues la disposición antes transcrita, lo que esta Sala denominó en sentencia de fecha 14 de febrero de 1985 (caso: Gisela Belmonte vs. ASOVEP) la máxima tutela que el Derecho otorga a la legitimidad de las actuaciones administrativas. No obstante, la jurisprudencia ha limitado esa posibilidad de excepcionarse, sólo en el marco de un procedimiento judicial de ejecución de actuaciones administrativas firmes; en efecto, dispuso la Sala en sentencia N° (sic)
(…)
A este respecto ha señalado tanto la doctrina como la jurisprudencia, tal y como se desprende de la norma arriba transcrita, que la figura de la excepción de ilegalidad no constituye una acción autónoma, sino que la misma procede cuando un acto administrativo de efectos particulares ha quedado definitivamente firme en sede administrativa y luego se pretende su ejecución por vía judicial; es decir, es una oposición que se interpone en un proceso ya incoado, como una defensa frente a la ejecución judicial de actuaciones administrativas firmes.
Más aún, incluso esta Sala en su desarrollo jurisprudencial sobre el tema ha venido restringiendo cada vez más esta figura excepcional, estableciendo no sólo la imposibilidad de alegarla por vía principal, sino además, estableciendo que esta excepción sólo puede ser opuesta por vía incidental dentro del marco de recursos contencioso-administrativos de nulidad de actos de efectos particulares. (Vid Sentencia de la SPA del 11 de junio de 1998).
Por lo tanto, la anterior excepción no puede ser interpuesta de manera autónoma e independiente, y mucho menos con fundamento en las normas relativas al recurso de nulidad contra actos administrativos de efectos particulares, establecidas en los artículo 121 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En virtud de ello, considera esta Sala que el argumento arriba señalado, presentado por el recurrente al momento de la apelación, resulta a todas luces improcedente por carecer de fundamento legal. Así igualmente se declara.’ (Negrillas y subrayado de la Sala)
Asimismo, en su oportunidad, la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, dispuso en el fallo citado en la decisión parcialmente transcrita supra (Sentencia 366, de fecha 11 de junio de 1998, caso: Inversiones Carnegie, C.A. y otras), lo siguiente:
‘Para la procedencia de la excepción, que está prevista únicamente en los procedimientos de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, es necesario que la Administración produzca un acto o realice una actuación tendente a obligar al administrado a ejecutar un acto que éste considera ilegal, lo cual no es el presente caso, porque ningún cumplimiento está exigiendo la Administración a las empresas accionantes. De allí que la excepción de ilegalidad es improcedente ante una situación pasiva de la Administración, y no puede utilizarse como fundamento de una acción o recurso del particular.’
Circunscribiéndonos al caso que nos ocupa, se observa que la excepción fue opuesta por la representación judicial de la sociedad de comercio recurrente, Centro Médico de los Teques, S.R.L., contra el aludido acto administrativo de fecha 17 de noviembre de 1999, dictado por la Contraloría Regional Sanitaria del Estado Miranda, mediante el cual se clausuró permanentemente el referido establecimiento médico-asistencial.
Al respecto, constata la Sala de la revisión de los autos, que el referido ente contralor no está ejecutando judicialmente el acto del cual se excepciona el recurrente, sino que simplemente, la Procuraduría General de la República, el Ministerio Público y la Sociedad Venezolana de la Cruz Roja, Seccional Miranda, propietaria del inmueble ocupado actualmente por la demandante, solicitan a este Alto Tribunal, tener en cuenta al momento de emitir la decisión de fondo, la existencia de un acto administrativo definitivo y firme que ordena la clausura permanente del Centro Médico de los Teques, S.R.L.
Atendiendo al criterio contenido en las decisiones parcialmente transcritas supra, visto que en el presente caso no se está ejecutando el acto dictado por la Contraloría Regional Sanitaria del Estado Miranda, de fecha 17 de noviembre de 1999, resulta forzoso para la Sala declarar la inadmisibilidad de la excepción de ilegalidad propuesta por la parte actora. Así se declara.’
Sumado a ello, la sumisión de la Administración al Derecho (bloque de la legalidad) plantea como cuestión primordial, los medios eficaces para controlar dicha actividad, con el objeto de garantizar que el principio de legalidad no sea una simple declaración formal.
Es así como, al lado de la autotutela administrativa, surge la tutela judicial y cuando ésta ya no es posible y se ejecuta en contra del administrado un acto de contenido ilegal, éste puede oponer la excepción de ilegalidad, debiendo establecerse que la misma sólo procede contra los actos definitivamente firmes, es decir, aquellos contra los cuales ya no existe medio de impugnación posible.
(…)
Al respecto, es conveniente agregar que la mecánica de funcionamiento de esta excepción es equivalente a una cuestión prejudicial, como sucede en el supuesto de la aplicación por el juez nacional de la normativa andina, en cuyo caso éste debe solicitar al Tribunal Andino —órgano competente- que informe cuál es la aplicación de dicha normativa y una vez que éste responda, deberá aplicar la misma al caso de que se trate.
Desde esta perspectiva, la excepción de ilegalidad debe ser resuelta por el juez competente, en su condición de juez natural, porque lo contrario atentaría contra la garantía del mismo, y una vez resuelta por el tribunal a quien competa la excepción de ilegalidad, dicho tribunal devolvería el asunto al juez que se-encuentre conociendo para dictar la sentencia correspondiente.
Por consiguiente, toda vez que han sido esbozadas las consideraciones doctrinales y jurisprudenciales supra señaladas, en el caso sub iudice se observa que el acto cuya nulidad se solicita, carece de firmeza, por ende, mal puede solicitarse en su contra la excepción de ilegalidad prevista en el artículo 20.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en razón de lo cual, siendo improcedente el alegato formulado por la representación judicial de la parte recurrente, resulta forzoso para este Juzgador declarar con lugar la excepción de la ilegalidad opuesta y así se decide.
2) En cuanto a la Inadmisibilidad de la presente demanda:
De la revisión del presente asunto, se evidencia que no consta, el procedimiento previo a las demandas contra la República, por consiguiente, la demanda, no la pretensión ni la acción, debe ser declarada inadmisible de conformidad con el artículo 124.3 de la abrogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy 19.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en Gaceta Oficial N° 37.942 del 20 de mayo de 2004, no pudiendo suplirse, este requisito con probanzas posteriores, así, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 00404 29 de abril de 2004, con ponencia del magistrado Levis Ignacio Zerpa, expediente N° 2002-0994, estableció lo siguiente:
(…)
...2.- Respecto a la cuestión previa contenida en el ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, referida a la prohibición de la ley de admitir la acción propuesta’, alega la parte accionada que la parte demandante no realizó el antejuicio administrativo, por lo que el caso de autos, a su decir, es inadmisible de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, En tal sentido, a los fines de analizar tal causal de inadmisibilidad se observa:
En decisión signada con el N° 1.735 de fecha 27 de julio de 2000, se estableció que:
‘existen una serie de normas procesales que exigen al actor el cumplimiento de requisitos previos o la presentación de documentos específicos para que el juez admita la demanda. Es lo que en doctrina se denomina como documentos-requisitos indispensables para la admisión de la demanda...’
omissis...
...el cumplimiento del antejuicio administrativo previo previsto en el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República cuando la demandada es la República, funciona como un requisito de admisibilidad de la demanda. No puede enfocarse su incumplimiento como una negación del ordenamiento jurídico a la tutela jurisdiccional. Por ello resulta indispensable diferenciar las causales de inadmisibilidad de una demanda de las de una acción. En el primer caso, la demanda podrá ser intentada en cualquier momento, siempre que se cumplan los requisitos previstos por la Ley, mientras que en el segundo tipo la acción jamás podrá ser intentada...’
De tal forma, que a omisión del requisito del antejuicio administrativo se traduce en una prohibición de le ley de admitir la demanda, mientras que no se le haya dado cumplimiento, pues tal procedimiento previo puede evitar el uso de la vía jurisdiccional.
(…)
En este sentido, este Juzgador declara Inamisible la presente demanda, por cuanto no agotó el procedimiento previo a las demandas contra la República y, así se decide...” (Negrillas y mayúsculas del original).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 29 de junio de 2005, el Abogado José Agustín Ibarra, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano José Luís Cordero Cordero, presentó escrito contentivo de los fundamentos de la apelación, en los siguientes términos:
Manifestó, que “…el Juez declaró improcedente la excepción de ilegalidad e inadmisible la demanda, actuando en evidente contradicción a las formas más elementales que dicta la lógica jurídica por cuanto a mi entender, no puede declararse la improcedencia y la inadmisibilidad de una demanda a la vez. Al declararse inadmisible la demanda es porque no se cumplió uno de los requisitos como mínimo para ser admisible, lo que origina que el Juez no tenga la obligación de pronunciarse por lo debatido en el proceso. Mayor contradicción encontramos al declarar improcedente la excepción de ilegalidad que es un mecanismo de defensa de fondo dentro del juicio, lo que origina que declarando la inadmisibilidad nunca pudo declarar improcedente la demanda, lo que hace que el presente fallo sea nulo en toda su extensión y así debe ser declarado por esta Corte…”, asimismo indicó que “…se opuso la Excepción de Ilegalidad ante el hecho que, la Alcaldía del Municipio Iribarren, opuso como punto previo: La cosa juzgada por existir transacción laboral emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara…”.
Señaló, que existe “…la ocurrencia del falso supuesto de derecho, cuando las normas señaladas por el Juez en su fallo, no guardan relación con el fondo debatido en el procedimiento llevado a cabo ante su instancia, al señalar específicamente en el Artículo 124.3 citado, que el presente procedimiento es declarado inadmisible por la existencia según el sentenciador de un recurso paralelo, lo que no es procedente en el presente caso y del texto de la sentencia se aprecia en la misma que es inadmisible por no haberse agotado el procedimiento previo a las demandas contra la República con lo cual se observa una contradicción de carácter negativo, haciendo en consecuencia nulo el presente fallo…”.
En cuanto al antejuicio administrativo, alegó que “…El artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal señala que el Municipio gozará de los mismos privilegios y prerrogativas que la Legislación Nacional otorga al Fisco Nacional. Es decir, tales privilegios tienen que ver con la hacienda (sic) publica (sic), más no así con privilegios procesales que expresamente deben ser otorgados (…) En el presente caso se violentó la tutela judicial efectiva que constitucionalmente ampara los derechos e intereses de los justiciables y más aún al declarar inadmisible la presente demanda (…) con la grave consecuencia que acarreó para nuestra defendida…”.
Con respecto a la prescripción de la acción, agregó que “…el alegato de la municipalidad acerca de la prescripción la cual no es procedente a nuestro entender por existir impugnación del acto de transacción homologado antes citado (…) y el cual hasta el presente no tiene sentencia y está en fase de trámite, por la paralización de la Corte conocida en el foro jurídico. Lo que trae como consecuencia natural un pronunciamiento de este Tribunal sobre estos elementos alegados…”.
Finalmente, solicitó sea declarado con lugar el presente recurso y se declare la nulidad del fallo apelado, y se declare con lugar el presente recurso.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 13 de julio de 2005, el Abogado Luís Pérez, en su carácter de Apoderado Judicial del Municipio Iribarren del estado Lara, presentó escrito contentivo de contestación a la fundamentación de la apelación ejercida, sobre la base de los siguientes alegatos:
Alegó que en la presente causa existe cosa juzgada que impide la actuación jurisdiccional de la pretensión incoada, en virtud de la existencia de una transacción celebrada entre las partes y homologada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara en fecha 21 de febrero de 2002.
Indicó, que “…el sentenciado a-quo procedió correctamente (…) al declarar la improcedencia de la oposición incidental de la Excepción de ilegalidad…”, ya que al declarar la misma “…no se está pronunciando sobre la falta de el pago de supuestos pasivos laborales (Improcedencia de la pretensión del actor), sino que está declarando Sin Lugar la oposición incidental de la excepción de ilegalidad. Superado dicho obstáculo es que pasa a declarar la inadmisibilidad de la pretensión…”.
Denunció que el fallo produjo un gravamen a su representado, “…constituido por la falta de declaratoria de inadmisibilidad por efecto de Cosa Juzgada, una vez que esta fue absolutamente constatada, es que a tenor de lo previsto en el artículo 299 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, la representación municipal realiza formal Adhesión a la apelación...” (Negrillas del Original).
Solicitó se declare “…la Improcedencia de la Excepción de Ilegalidad del Acto Administrativo invocada, por ser esta una herramienta procesal a la orden del demandado y no del demandante…”.
Señaló, que “…en el presente caso existe una Prohibición Legal de Admitir la Pretensión, por cuanto la parte actora no agotó el procedimiento previo de demandas patrimoniales contra el Municipio –como ente político territorial-, de conformidad con lo dispuesto en la Ordenanza de la Sindicatura Municipal de Iribarren, así como en el artículo 54 y siguientes de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, norma aplicable a los Municipios por disposición expresa del artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (vigente para la fecha en que se interpuso la demanda)…”.
Expresó, que entre el 15 de febrero de 2002, fecha del pago de las prestaciones sociales del querellante, y el 7 de mayo de 2004, momento cuando interpuso el recurso contencioso administrativo funcionarial, transcurrieron dos (2) años, cuatro (4) meses y siete (7) días, lo cual supera el lapso de caducidad previsto en la ley del Estatuto de la Función Pública.
Ratificó, que “…para el caso en que a pesar de todo lo expuesto considere ésta Corte que la pretensión es admisible, la declaratoria de PRESCRIPCIÓN, establecida en el artículo 64 de la Ley Orgánica del Trabajo…”, en vista de que desde la fecha de pago de los pasivos laborales a la querellante hasta la citación de su representada, transcurrieron dos (2) años, seis (6) meses y dieciséis (16) días.
Finalmente, solicitó se declare la inadmisibilidad o en su defecto la improcedencia del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
-V-
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en relación a su competencia para conocer de las apelaciones interpuestas contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo siguiente:
“Artículo 110. Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de 5 días de despacho contado a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la norma transcrita, el conocimiento de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo en materia contencioso funcionarial, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 23 de febrero de 2005, contra la sentencia dictada en fecha 17 de febrero de 2005, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Así se declara.
VI
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, se observa lo siguiente:
El Juzgado A quo declaró la inadmisibilidad e improcedente el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto con fundamento en que “…declara Inamisible la presente demanda, por cuanto no agotó el procedimiento previo a las demandas contra la República (…) se observa que el acto cuya nulidad se solicita, carece de firmeza, por ende, mal puede solicitarse en su contra la excepción de ilegalidad prevista en el artículo 20.21 (sic) de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en razón de lo cual, siendo improcedente el alegato formulado por la representación judicial de la parte recurrente, resulta forzoso para este Juzgador declarar con lugar la excepción de la ilegalidad opuesta…”
Asimismo, el Abogado José Agustín Ibarra, actuando en su carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente alegó en su escrito de fundamentación a la apelación denuncias que fundamentalmente se circunscriben a lo siguiente: “…la ocurrencia del falso supuesto de derecho, cuando las normas señaladas por el Juez en su fallo, no guardan relación con el fondo debatido en el procedimiento llevado a cabo ante su instancia, al señalar específicamente en el Artículo 124.3 (sic) citado, que el presente procedimiento es declarado inadmisible por la existencia según el sentenciador de un recurso paralelo, lo que no es procedente en el presente caso y del texto de la sentencia se aprecia en la misma que es inadmisible por no haberse agotado el procedimiento previo a las demandas contra la República con lo cual se observa una contradicción de carácter negativo, haciendo en consecuencia nulo el presente fallo (…) Se violento la tutela judicial efectiva que constitucionalmente ampara los derechos e intereses de los justiciables y más aun al declarar inadmisible la presente demanda, basándose en una jurisprudencia que no corresponde en el caso en cuestión (…) La Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 3 de febrero del 2005, estableció: Debe acotarse que resulta irrelevante para este órgano jurisdiccional la revisión del requisito relativo al agotamiento de la vía administrativa por cuanto la exigencia de dicha condición de admisibilidad fue excluida de los presupuestos procesales exigidos en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Tal decisión ha sido reiterada en sentencia nº 786 del 7 de julio del 2004 (…) ello deja claro la no revisión del tal requisito a los efectos de la admisibilidad de la presente demanda y en caso que el juzgados lo considerare deberá conocer el fondo en cuanto a la excepción de ilegalidad…”.
Ante tal denuncia, esta Corte considera oportuno citar lo establecido en la sentencia dictada por este Órgano Jurisdiccional en fecha 31 de julio de 2006 (caso: Roque Rafael Rondón vs. Ministerio de Educación Superior), en la cual se dejó sentado el siguiente criterio:
“…El procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República o antejuicio administrativo, como también se le conoce, es una prerrogativa procesal de la República prevista en los artículos que van del 54 al 60 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Dicho procedimiento se traduce en una reclamación que debe realizar la persona que pretende demandar patrimonialmente a la República, la cual debe ser interpuesta ante el órgano al cual corresponde el asunto y debe, además, contener una exposición concreta de las pretensiones del reclamante frente a ese caso. La procedencia o no de esta reclamación deberá ser resuelta por la Procuraduría General de la República, mediante la opinión jurídica que formule al respecto (…)
En caso de que el demandante no acredite el cumplimiento del procedimiento administrativo previo a la demandas contra la República, el Juez está obligado a declarar inadmisible la demanda por imperativo del artículo 60 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Esta condición ha sido reproducida por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, entre las causales de inadmisibilidad de la demanda a que hace mención el quinto aparte del artículo 19 de la referida Ley.
Son varias las tesis que se han elaborado para explicar la naturaleza del antejuicio administrativo, sin embargo, entre las que se mencionan con mayor frecuencia se puede citar: (i) la que lo concibe como una forma mediante la cual los particulares pueden resolver sus controversias con la Administración en sede administrativa, sin que éstos requieran acudir a los órganos jurisdiccionales; (ii) la que sostiene que es una manera para que la autoridad administrativa esté en conocimiento de las eventuales acciones de las cuales podría ser objeto y, por último; (iii) la que postula que el antejuicio administrativo es ‘…un privilegio que tienen todos los órganos administrativos fundamentado en el interés general que éstos tutelan’. Es preciso señalar que las dos primeras tesis se encuentran previstas en la Exposición de Motivos del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mientras que la última está contenida en una sentencia de fecha 13 de noviembre de 2001 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
De lo anteriormente expuesto se infiere con facilidad, que el antejuicio administrativo es una instancia que requiere de una serie de trámites y el cumplimiento de fases, lo que indudablemente supone para el justiciable invertir tiempo en espera de una respuesta de la Administración.
Ahora bien, en el presente caso el recurrente persigue el pago de la diferencia que se le adeuda por concepto de prestaciones sociales, las cuales han sido calificadas por el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela como créditos laborales de exigibilidad inmediata.
Con el carácter de exigibilidad inmediata que se le ha otorgado a las prestaciones sociales, se debe entender que el funcionario tiene el derecho de exigir el pago de las mismas tan pronto como finaliza la relación de trabajo y, por su parte, el empleador tiene el deber de pagar las prestaciones sociales en esta misma oportunidad.
Exigir el cumplimiento de trámites adicionales para hacer efectivo el pago de las prestaciones sociales, podría generar una demora innecesaria en la obtención de las mismas para el funcionario y, por consiguiente, una infracción al carácter de inmediatez que el constituyente ha conferido a las prestaciones sociales.
Del mismo modo y en vista del mencionado carácter del cual gozan las prestaciones sociales, dicha situación podría ir en abierta contradicción con el derecho a la tutela judicial efectiva que asiste a los justiciables de acuerdo con el artículo 26 del texto constitucional, según el cual toda persona tiene derecho a obtener con prontitud y sin dilaciones indebidas la decisión correspondiente…”.
Con relación a lo anterior debemos señalar que, si bien es cierto que en el caso de autos se pretende que la Administración erogue determinada cantidad de dinero a la recurrente, no es menos cierto que esta erogación o pago, deviene de la relación funcionarial y por concepto de diferencia en el pago de prestaciones sociales, que mantuvo el ciudadano Jorge Luís Cordero Cordero, con la Administración Pública, generando así el derecho a obtener las prestaciones sociales, o la diferencia que por éstas se adeude, derecho éste que resulta de preferente aplicación, frente al antejuicio administrativo. Así se declara.
De igual modo, resulta oportuno citar la sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia bajo ponencia del Magistrado Hadel Mostafá Paolini en fecha 17 de octubre de 2006 (caso: Constructora Franma, C.A.), la cual establece lo siguiente:
“…esta Sala en sentencia N° 2870 de fecha 29 de noviembre de 2001, caso: MAMPRA, sostuvo que ‘en el contencioso de las demandas o también denominado de plena jurisdicción los entes del Estado poseen una serie de garantías o privilegios, como lo sería el antejuicio administrativo’; precisando posteriormente en sentencia de esta Sala N° 1.371 del 25 de mayo de 2006, que ‘para que tal privilegio sea aplicable a determinado ente público es necesario que exista expresa previsión legal al respecto.’
Ello es de tal manera, toda vez que en casos como el presente es indisoluble a sus aspectos de mérito, lo relativo a la pretensión indemnizatoria de la accionante, razones éstas que llevan a esta Sala a ratificar que en materia de contratos administrativos, específicamente en las acciones de nulidad con pretensiones de condena, existen circunstancias particulares que hacen exigible, a los fines de su admisión, el cumplimiento de ciertos requisitos previos a su ejercicio, los cuales no se requieren en otros casos, tales como las acciones de nulidad con pretensiones de condena ejercidas en materia funcionarial, donde el tema nuclear que se discute se refiere netamente a obligaciones de índole laboral, razón por la cual -se insiste- sólo en los casos de contratos administrativos es que debe exigirse el antejuicio administrativo previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República…”.
En atención al criterio jurisprudencial transcrito, se evidencia que en el caso de marras la controversia corresponde a una relación funcionarial, concretamente al cobro judicial de diferencia de prestaciones sociales, por lo que la prerrogativa procesal del antejuicio administrativo contenida en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es aplicable al caso de autos. Así se decide.
Siendo ello así, este Órgano Jurisdiccional debe declarar Con Lugar el recurso de apelación interpuesto y Revoca la sentencia dictada en fecha 17 de febrero de 2005 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.
Ahora bien, antes de pasar a conocer del fondo de la presente causa resulta oportuno traer a colación el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa –disposición legal vigente para el momento en que se interpuso la presente acción-, el cual preveía:
“Artículo 82: Toda acción con base a esta Ley, sólo podrá ser ejercida válidamente dentro de un término de seis (6) meses a contar del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ella” (Resaltado de la Corte).
Así, la disposición antes transcrita, establece un lapso de caducidad para el ejercicio de la acción, lo cual indica, que no admite paralización, detención, interrupción ni suspensión, sino que el mismo transcurre fatalmente, y su vencimiento, por tanto, ocasiona la extinción del derecho que se pretende hacer valer, por ende, la acción ha de ser interpuesta antes de su vencimiento.
En torno al tema de la caducidad y su carácter de lapso procesal, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia número 727 de fecha 8 de abril de 2003, caso: OSMAR ENRIQUE GÓMEZ DENIS, sostuvo que:
“El lapso de caducidad, como lo denunció el recurrente, transcurre fatalmente y no es susceptible de interrupción, ni suspensión. Sin duda alguna, la caducidad es un lapso procesal y en relación con el carácter de éste, la Sala Constitucional se ha pronunciado y ha establecido que los lapsos procesales establecidos en las leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son formalidades que puedan ser desaplicados con base en el artículo 257 de la Constitución.
[…Omissis…]
En conclusión, esta Sala considera que la decisión cuya revisión se solicitó contravino la jurisprudencia de esta Sala con referencia a que los lapsos procesales, que legalmente son fijados y jurisdiccionalmente sean aplicados, no son ´formalidades´ per se, susceptibles de desaplicación, si no, por el contrario, que ellos son elementos temporales ordenadores del proceso, esenciales al mismo y de eminente orden público, en el sentido de que son garantías del derecho a la defensa y al debido proceso de las partes, que por ellos se guían, y cuyo fin es la salvaguarda de la seguridad jurídica …” [Negritas de esta Corte].
Con base en lo señalado precedentemente, esta Corte para decidir observa que la caducidad constituye materia de orden público, es decir, corre fatalmente y no es disponible por la voluntad de las partes ni del Juez, sino que corresponde su modificación al legislador, tal como lo señala la Sala Constitucional en la sentencia citada anteriormente, siendo ello así y visto que en el presente caso el recurso fue intentado en fecha 7 de mayo de 2004 y el recurrente recibió el cheque por concepto de prestaciones sociales en fecha 14 de febrero de 2002, el cual corre inserto en el folio treinta y cuatro (34), se evidencia que transcurrieron dos (2) años, dos (2) meses y veintiuno (21) días, tiempo que supera sobradamente el lapso de caducidad, ya que dicha acción debió ser ejercida en el lapso de seis (6) meses contados a partir del momento en que el querellante tuvo conocimiento del acto administrativo que lesionó sus derechos e intereses, de conformidad con el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, vigente para el momento en que tuvo lugar el hecho generador.
Por las razones antes expuestas, esta Corte debe declarar Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano José Luís Cordero Cordero en contra de la Alcaldía del Municipio Iribarren del estado Lara por haber operado la caducidad de la acción. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 23 de febrero de 2005 por el Abogado José Agustín Ibarra, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano JOSÉ LUIS CORDERO CORDERO, contra el fallo dictado en fecha 17 de febrero de 2005 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual se declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.
2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3.- REVOCA la sentencia apelada.
4.- INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial, por haber operado la caducidad de la acción.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ____________ ( ) días del mes de _______________de dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
El Secretario,
IVÁN HIDALGO
EXP. Nº AP42-R-2005-000874
EN/
En fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil quince (2015), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario,
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