TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-R-2014-001196
En fecha 10 de noviembre de 2014, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 2369, de fecha 3 de noviembre de 2014, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual remitió copias certificadas del recurso contencioso administrativo Funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por la ciudadana SONIA MYREYA BONILLA titular de la cédula de identidad Nº 13.754.369, asistida por la abogada Doris Castillo Bethermyth, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 48.633, contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO.
Dicha remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 28 de julio de 2014 que oyó en un solo efecto el recurso de apelación ejercido en fecha 4 de julio de 2014, por el abogado Pedro Fernando Guillen Peña, actuando con el carácter de Sindico Procurador Municipal del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, contra la decisión dictada por el referido Juzgado en fecha 30 de junio de 2014, en la cual declaró improcedente la oposición interpuesta contra la medida cautelar de suspensión de efectos decretada por dicho tribunal en fecha 20 de mayo de 2014.
Mediante auto de fecha 12 de noviembre de 2014, se dio cuenta a la Corte y se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia contemplado en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por consiguiente, se concedieron dos (2) días consecutivos como término de la distancia, vencidos los cuales se daría inicio al lapso de diez (10) días de despacho para que la parte apelante presentara por escrito los fundamentos de hecho y derecho del recurso de apelación. Asimismo, se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza.
El 26 de noviembre de 2014, el abogado Pedro Fernando Guillen Peña, Sindico Procurador Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, presentó escrito de fundamentación de la apelación.
El 3 de diciembre de 2014, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación.
El 10 de diciembre de 2014, se dejó constancia del vencimiento del lapso para la contestación a la fundamentación de la apelación.
Mediante auto de fecha 3 de febrero de 2015, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, de conformidad con lo establecido en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud de la reconstitución de este Órgano Jurisdiccional el 28 de enero de 2015, dada la incorporación de los abogados FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO y OSVALDO ENRIQUE RODRÍGUEZ RUGELES, como Jueces integrantes de esta Corte y mediante sesión de esa misma fecha, fue elegida la nueva Junta Directiva, la cual quedó constituida de la siguiente manera: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA; Juez Presidente, FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO; Juez Vicepresidente y OSVALDO ENRIQUE RODRÍGUEZ RUGELES, Juez.
Mediante auto de fecha 12 de febrero de 2014, se ordenó pasar el presente expediente al Juez ponente.
El 24 de febrero de 2015, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA DEMANDA DE NULIDAD INTERPUESTA CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR
DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
En fecha 19 de mayo de 2014, la ciudadana Sonia Myreya Bonilla asistida por la abogada Doris Castillo Bethermyth, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos contra el Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, esgrimiendo los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
Comenzó señalando, que “(…) En fecha 01 de Febrero (sic) de 2011 ingresé al Concejo Municipal Bolivariano de Naguanagua al Cargo 11 Secretaria, Unidad: 73, (…) cargo que he venido desempeñando hasta que el día 22 de Abril (sic) del presente año, cuando se me notifica mediante comunicación Nro. P-GM-090/2014, de fecha 21 de Abril (sic) de 2014, que había sido REMOVIDA del cargo de Secretaria, adscrita a la Secretaria de la Cámara de este Concejo Municipal, y colocada en SITUACION (sic) DE DISPONIBILIDAD por el periodo un mes, a partir de dicha notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 92, 94 y disposición transitoria primera de la Ley del Estatuto de la Función (…)”. (Mayúsculas del escrito).
Agregó, que “En fecha 11 de Abril (sic) del 2014, la Cámara Municipal mediante Acuerdo Nro. 015/2014, estableció en su articulo (sic) 1: Ejecutar medida de reducción de personal, en el Concejo Municipal Bolivariano de Naguanagua, con respecto a las listas de cargo y de personal, que fueron aprobadas en la Sesión del día 09 (sic) de Abril (sic) del 2014, igualmente en el artículo 2: Remover al personal del Concejo Municipal de Naguanagua, cuyos cargos fueron afectados por la medida de reducción,… Medida de Reducción dentro de los cuales me encuentro”.
Señaló, que “(…) el Acuerdo 015/2014, uno de sus fundamentos es el Acuerdo Nro 010/2014, Publicado en la Gaceta Municipal Nro. 26 Extraordinario de fecha 29 de enero de 2014 (…), en donde se señala en su articulo (sic) 1: Reorganizar la Rama Legislativa del Municipio Naguanagua, con la finalidad que sea ajustada la misma, según los cambios que se estime necesario aprobar (…)”. (Negrillas y subrayado del escrito).
Alegó, que “por otra parte en los fundamentos de hechos sobre los cuales se basa este Acuerdo 010/2014, puede apreciarse una indeterminación de los mismos por cuanto: a.- Plantea un supuesto las nuevas dimensiones económicas del Concejo Municipal Bolivariano de Naguanagua a partir de lo que resta del año 2014, como consecuencia de su sobredimensión e inadecuada organización administrativa, hay que ordenar y redistribuir recursos, dimensiones económicas estas aun no modificadas en una Ley de Presupuesto y en el caso concreto en la Ordenanza de Presupuesto, tampoco existe el Decreto previa formalidad de Ley que declare la Reducción presupuestaria, lo cual hace que este supuesto se encuentre viciado por falso supuesto de hecho. B.- La necesidad de dictar normas y establecer cambios en la organización del Concejo Municipal, para ajustarla a los reales requerimientos de personal para el efectivo desempeño de sus funcionas legislativas, lo cual es factible mediante el procedimiento de reducción de personal, debido a la reorganización administrativa., en este supuesto no puede apreciarse la nueva visión de organización administrativa ni cuales son los requerimientos en esa nueva visión la cual era necesaria a los fines de proceder o iniciar un procedimiento de reorganización, y a partir de allí se plantea la necesidad o no de reducción de personal, vistas así las cosas este supuesto esta (sic) basado en un falso supuesto por indeterminación del mismo, ya que no se prueba la sobredimensión, ni se prueba la nueva visión con fundamento a un análisis profesional”.
Agregó, que “Puede apreciarse además, en el articulo (sic) 2 de este Acuerdo 010/2014, Iniciar Procedimiento de Reducción de Personal del Concejo Municipal, por la reorganización administrativa de la rama legislativa del Municipio Naguanagua y en el articulo (sic) 4 … se insta al director de Administración del Concejo Municipal a presentar el informe técnico que justifique la reducción de personal. (Omissis). Como puede apreciarse aquí existe una mezcla de actuaciones administrativas en un mismo tiempo, que en los procedimientos funcionariales deben ser precedidos unos de otros, es decir, para iniciar el procedimiento de reducción de personal por reorganización administrativa, era necesario previamente la existencia del informe técnico que lo justificara para así proceder a solicitar la reducción de personal, tal como se encuentra estipulado en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa (…)”. (Negrillas y subrayado del escrito).
Expuso, que de conformidad con el artículo 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa,“(…) se observa, que el mismo prevé para la procedencia de la reducción de personal, la obligatoriedad del ‘informe que justifique la medida’, entonces, como se desprende del artículo mencionado, es imprescindible el informe Técnico que justificara la medida de reducción de personal, pero no acordarlo, sin realizar la debida autorización, tal como se aprecia en los articulos (sic) del Acuerdo antes señalado, sin el informe técnico previo. Todo lo antes señalado en este Párrafo, viciaría el presente procedimiento por violación del Principio de Legalidad previsto en el articulo (sic) 137 de la Constitución de la Republica (sic) Bolivariana de Venezuela, conforme al cual, la Constitución y las Leyes definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Publico (sic), a la cual deben sujetarse las actividades que realicen; por otra parte también se vulnera la garantía constitucional del debido proceso establecido en el artículo 49 de la Constitución de la Republica (sic) Bolivariana Venezuela”. (Negrillas y subrayado del escrito).
Adujo, que “Otro de los fundamentos del Acuerdo 015/2014, lo constituye el acuerdo Nro 012 de 05 (sic) de febrero de 2014 publicado en la Gaceta Municipal Nro. 026 Extraordinario de fecha 06 (sic) de febrero de 2014, (…) donde resulta oportuno destacar lo señalado en el ultimo (sic) considerando del mismo, donde se señala que la Directora de Administración presentó al despacho de la Presidencia del Concejo Municipal, el Informe y la opinión técnica requisitos según el artículo 118 del vigente Reglamento de la Ley Carrera Administrativa, el día 31 de enero de 2014, con lo que se evidencia la posterioridad del informe técnico, al Acuerdo 010/2014 Publicado en la Gaceta Municipal Nro. 26 Extraordinario de fecha 29 de enero de 2014, donde sin la autorización debida, ni el informe técnico se acuerda Iniciar Procedimiento de Reducción de Personal del Concejo Municipal”. (Subrayado del escrito).
Manifestó, que “Este mismo Acuerdo 010/2014, en su artículo 1, se aprueba el informe que justifica la medida de reducción de personal, como la opinión técnica requeridos, presentados en un solo instrumento por la Dirección de Administración del Concejo Municipal, el 31 de enero de 2014; y en su articulo (sic) 3 se señala: una vez transcurrido el plazo antes dispuesto, se someterá a la consideración de este Concejo Municipal, la aprobación de las solicitudes de reducción de personal, la eliminación de las unidades en la forma solicitada y los cambios que sea pertinente establecer, con la finalidad de hacer efectiva la reorganización acordada, y poder aplicar los cambios estructurales y la reordenación de gastos. Este ultimo (sic) articulo (sic) presenta una serie de indeterminaciones en cuanto al proceder de este ente administrativo en el procedimiento debido, en lo que se refiere a reducción de personal, en una fecha y acuerdo anterior (Acuerdo 010/2014) acuerda iniciar el procedimiento de reducción sin informe; en este acuerdo, (Acuerdo 012/2014) plantea además hacer efectiva la reorganización acordada, pero en donde esta acordada dicha reorganización, no se evidencia tal acuerdo o decisión, circunstancia esta que constituye un falso supuesto hecho, ya que tal reorganización no ha sido planteada ni acordada conforme a la normativa legal vigente”. (Negrillas y subrayado del escrito).
Reseñó, que “(…) de conformidad con la Ley del Estatuto de la Función Pública y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los actos para Designación y Retiro de personal, deben estar fundamentados en una ACTO ADMINISTIATIVO de efectos particulares, es decir, dichos actos deben estar sustentados en una Resolución, resolución ésta inexistente y ello se puede verificar en la comunicación contentiva de notificación , por cuanto la misma se fundamenta en acuerdo antes señalado y en dicho acuerdo está contenido en la medida de de personal, 19 funcionarios afectados por la medida. Por otra parte, en caso, de querer tomar en consideración la comunicación contentiva de la remoción y disponibilidad el mismo adolece de los requisitos previstos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”. (Mayúsculas y subrayado del escrito).
Sostuvo, que “Por tal razón dicho Acuerdo emitido por la Cámara Municipal no constituye el Acto Administrativo pertinente de efecto particular necesario para la remoción del cargo, constituiría en todo caso uno de los fundamentos legales sobre los cuales debería basarse el acto administrativo que contuviera el Acto Administrativo de Remoción, mas sin embargo es el que toma esta entidad municipal como el acto administrativo sobre el cual fundamenta mi Remoción y el que es recurrido de nulidad en esta solicitud como en efecto se hace., (sic) por estar fundamentado en falso supuesto de hecho y de derecho como lo serian los Acuerdos 010/2014 y 012/2014, y al mismo tiempo por incumplir con el principio de Legalidad previsto en nuestra Constitución”.
Denunció, que “De conformidad con las normas establecidas en el artículo 49 y 137 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, artículo 78 de la Ley del Estatuto de Función Pública y 118 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, podemos observar que el presente procedimiento de remoción se encuentra viciado de nulidad absoluta con fundamento a lo establecido en el Artículo 19 Numeral 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por violar la normativa Constitucional y legal, al no respetar el principio de Legalidad, al no sujetar su actuación a los procedimientos previstos en la normativa legal vigente, en los casos de retiro de personal de la administración pública (…) Dicha así las cosas las actuaciones realizadas a lo largo de este procedimiento estarían viciadas por ser inconstitucionales e ilegales, al no cumplir el Consejo Municipal de Naguanagua con el Principio de Legalidad y violar el debido proceso en el presente Procedimiento administrativo (sic) de Reducción de Personal (…)”.
Agregó, que “(…) en fecha 24 de abril de 2014, la Organización del SINDICATO UNICO (sic) DE TRABAJADORES DEL SECTOR PUBLICO (sic) DE LA ALCALDIA (sic) CONCEJO MUNICIPAL, ANEXO Y SIMILARES DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO (SUTRASPA-COMASIMNAGUA), consigno ante la Inspectoría del Trabajo Cesar PIPO Arteaga, Expediente Nro. 080-2012-04-00038, sala de Contratos Conflictos y Conciliación, PROYECTO DE CONVENCIÓN COLECTIVA DEL TRABAJO, para ser discutido por la Alcaldía del Municipio Naguanagua, tal como se evidencia de Acta debidamente suscrita en la misma fecha, por el Funcionario del trabajo, Inspector Jefe el Trabajo y por el representante del Sindicato, (…) Cabe destacar que al igual, que todos los compañeros afectados por la medida de Reducción de Personal, formo parte de esta Organización Sindical, y de conformidad con lo previsto en el artículo 511 de la Ley Orgánica del Trabajo a partir de la fecha de presentación del PROYECTO DE CONVENCION (sic) COLECTIVA DEL TRABAJO, ningún trabajador podrá ser despedido, traslado, suspendido o desmejorado en sus condiciones de trabajo sin justa causa, calificada previamente por el inspector del trabajo”. (Mayúsculas y subrayado del escrito).
En el mismo sentido, solicitó “(…) se pronuncie y acuerde como Medida Cautelar SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACUERDO 015/2014, de fecha 11 de Abril (sic) de 2014, con fundamento a lo previsto en el artículo 109 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el artículo 104 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, mientras se pronuncia sobre el fondo en la presente causa”.
En cuanto al fumus boni iuris o presunción de buen derecho, señaló que el mismo consiste “(…) en mi condición de funcionario publico (sic) que detento y la estabilidad laboral que debe caracterizar el ejercicio de la función publica (sic), fundamentado en que ingrese (sic) a la administración publica (sic) conforme a la normativa legal vigente y prueba de ello lo constituye, que ocupo si Cargo: 11 Secretaria, Unidad 73, Ingreso 01/02/2011 (sic), tal como se evidencia en copia de recibo de pago y copia de carnet del Concejo Municipal Bolivariano de Naguanagua, ambas instrumentos acompañados al presente escrito, los cuales evidencian mi condición funcionaria publica (sic) en ejercicio de sus funciones en el Concejo Municipal Bolivariano de Naguanagua, Municipio Naguanagua del estado Carabobo evidenciándose que se violó el debido proceso y el procedimiento legal establecido tanto en materia funcionarial como presupuestaria (…) y en el caso especifico de marras podemos observar a pesar de la indeterminación en la motivación del acto, en el supuesto que el motivo fuese presupuestario que no se sigue el debido proceso, por cuanto no existe un informe técnico que justifique la reducción de personal por insuficiencia presupuestaria, y tampoco existe como consecuencia de este un Decreto de Reducción del presupuesto para el ejercicio fiscal del año 2014. Por otro lado, desde la perspectiva de la normativa funcionarial, también se viola el debido proceso, ya se acuerda la Reducción en el Acuerdo 010/2014 sin la existencia de un informe técnico, vulnerándose en todo momento el sentido cronológico de los actos según lo previsto en la norma”.
En cuanto al periculum in mora, refirió que “(…) dado por la inestabilidad en el ejercicio de la función publica (sic) que genera los EFECTOS del Acuerdo (sic) aquí Recurrido, efectos estos además ocasionaron la situación administrativa de disponibilidad sin la existencia, de un procedimiento que conforme a la normativa legal, debe estar sujeta la actividad del concejo Municipal Bolivariano de Naguanagua, disponibilidad esta que de conformidad con la norma es de un mes, en caso de no obtener reubicación, la fase siguiente seria el Retiro de la Administración Pública y las consecuencias jurídicas que tal actuación implica. Retiro este, el fin de conformidad con lo señalado por el Concejal Gustavo Mercado, en su condición de Presidente del Concejo Municipal de Naguanagua, en notas de prensa: 1,. (sic) Diario Notitarde: miércoles 23 de abril de 2014, Naguanagua- La Entrada- San Diego, página /11: en Naguanagua. Iniciado Proceso de reorganización en Concejo Municipal… encontramos que el Concejo Municipal se encontraba sobredimensionado en materia de Recursos nanos… inclusión de muchas personas que sin entrar a calificar sus cualidades, no cumplían funciones específicas y además excedían las necesidades y capacidad física de nuestra sede... (…) Diario Notitarde: Miércoles 30 de Abril (sic) de 2014, Naguanagua –La entrada- San Diego, Pagina 11: Dijo el Presidente del Concejo Municipal de Naguanagua: congelados cargos de trabajadores que están en proceso administrativo…. Seriamos irresponsables si se ingresara nuevo personal.... Para nadie es un secreto -dijo- que Venezuela esta (sic) viviendo una tremenda crisis económica, una descomunal crisis que ha afectado no solo (sic) él bolsillo de los ciudadanos, o el desabastecimiento, también afecta la recaudación de los municipios, de manera que el problema es presupuestario (…)”. (Negrillas del escrito).
Infirió, que “De conformidad con las notas de prensa, las cuales constituyen hechos notorios, no susceptibles de ser probadas, y así es considerada por la jurisprudencia patria, vemos que la voluntad e intención firme, manifestada por el Presidente del Concejo Municipal es el Retiro definitivo de la administración de todos los trabajadores, afectados en la medida de reducción contenida en el acuerdo 015/2014, aquí recurrido, lo cual hace que mi estabilidad como funcionaria publica (sic) se vea afectada de manera cierta, ya que podría generar como ha sido declarado la congelación del cargo que detento o suprimir el mismo en función a la reorientación prevista en los Acuerdo antes señalados, en el Presupuesto del presente ejercicio fiscal; y en el caso de ser restituido mi derecho infringido por este c Tribunal, se vería imposibilitada la ejecución de la decisión por inexistencia presupuestaria o en el peor de los casos por la inexistencia de los cargos por haber sido eliminados en el Registro de Asignación de Cargos, al seguir el curso el presente procedimiento de Reducción de Personal”. (Subrayado del escrito).
Agregó, en cuanto al periculum in damni, que “(…) de no solicitarse esta medida cautelar y tomando en cuanto los lapsos y términos del presente procedimiento en sede jurisdiccional se corre el riesgo que al no materializarse la reubicación, se proceda al a (sic) mi Retiro de la administración publica (sic), entiéndase a la salida de esta y con ella todas las consecuencias jurídicas que tal circunstancia implicaría, pudiendo con esta actuación en Concejo Municipal Bolivariano de Naguanagua causarme un daño, en el ejercicio de mi carrera administrativa, la cual debe ser caracterizada por la estabilidad y caso que esta pudiere ser afectada, la misma debe fundamentarse sobre supuestos de ser probados. En el caso que nos ocupa existe una indeterminación en la motivación y argumentos,(sobredimension, hipertrofia, presupuesto), una asimetría cronológica en el procedimiento en cuanto a la secuencia de la actividad administrativa y sus actos (Primero se inicia el Procedimiento de Reducción personal y luego se elabora el Informe Técnico), mas sin embargo queda demostrado que sin duda alguna el fin ultimo (sic) es el retiro, y eso se demuestra cuando las declaraciones se señala, que los cargos serán congelados, lo que imposibilitaría mi regreso en caso de salir gananciosa en el presente procedimiento, en el presente ejercicio fiscal, por falta de previsión presupuestaria. También se corre riesgo que una vez materializado mi retiro se acuerde una nueva estructura organizativa, eliminando el cargo que ocupo, lo cual haría imposible mi reintegro en las mismas condiciones laborales que detento y por ende haría imposible ejecución de una sentencia que declarara la restitución de mi derecho infringido”.
Finalmente solicitó, que “(…) acuerde la medida cautelar aquí solicitada, se pronuncie sobre la nulidad del ACUERDO N 015/2014 emitido por el Consejo Municipal Bolivariano de Naguanagua, Municipio Naguanagua en fecha 11 de Abril (sic) de 2014 aquí solicitada con todos los efectos legales consiguientes, sustancie el presente procedimiento conforme a derecho, a fin de garantizar la seguridad social a que todo funcionario público le asiste. (…)”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del escrito).
II
DE LA MEDIDA CAUTELAR DECRETADA
El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, mediante auto de fecha 20 de mayo de 2014, admitió el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por la ciudadana Sonia Mireya Bonilla y, declaró procedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, con base en las siguientes consideraciones:
“Al respecto este Juzgado observa, que la querellante para fundamentar el requisito de presunción del buen derecho, expresó que el acto administrativo impugnado le vulneró el derecho al debido proceso y el derecho a la defensa.
En este sentido, aprecia este Juzgado que la solicitud cautelar fundamenta el fumus bonis iuris en el hecho de que en el acto de remoción no se tomaron en cuenta ninguno de los extremos exigidos en los artículos 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, para llevar a cabo la reducción de personal por reorganización administrativa, motivo por el cual se le ha violentado los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
A tales efectos, la querellante consigna copia de Oficio Nº P-GM-090/2014, suscrito por el Presidente del Concejo Municipal de Naguanagua, mediante el cual se le notifica de su Remoción del cargo de Secretaria y copia del Acto impugnado, evidenciándose que de dicho contenido existe una serie de considerandos que para entrar en su análisis se deben verificar extremos de ley que no corresponde conocerse en esta oportunidad procesal.
Ahora bien, observa este Tribunal que en el folio treinta y tres (33) al treinta y cuatro (34), corre inserta copia de la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales para el Ejercicio Económico 2014, publicado en la Gaceta Municipal Nº 116 de fecha 10 de diciembre de 2013, en la cual se evidencia un monto asignado a las partidas 401 de Bolívares Catorce millones setecientos setenta mil novecientos treinta y nueve con treinta y cinco céntimos (Bs. 14.770.939,35), destinados para gastos de personal del Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo.
Asimismo, corre inserto en folio treinta y cinco (35) copia del Oficio N° D.A.C.-0274/2013 de fecha 22 de noviembre de 2013, dirigido al Director de Planificación y Presupuesto de la Alcaldía del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, suscrito por el Director de Administración, mediante el cual remite resumen de partidas presupuestarias de gastos, a ser ejecutadas para el Ejercicio Económico Financiero del año 2014, y por medio del cual se evidencia la coincidencia del monto asignado a las partidas 401 (Gastos de Personal), verificado en los folios treinta y tres (33) al treinta y cuatro (34), es decir, la cantidad de Bolívares Catorce millones setecientos setenta mil novecientos treinta y nueve con treinta y cinco céntimos (Bs. 14.770.939,35).
Observa igualmente quien juzga que corre inserto en el folio treinta y ocho (38), copia de Oficio de fecha 13 de mayo de 2014 dirigido al Presidente y demás miembros del Concejo Municipal de Naguanagua, suscrito por la Directora de Planificación y Control de Gestión del Municipio Naguanagua, mediante el cual solicita ‘…(Omissis)….incorporación de Crédito Adicional al Presupuesto de Ingreso y Gastos Públicos Municipales para el Ejercicio Económico Financiero 2014, por un monto de CINCO MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y UN MIL BOLÍVARES CON NOVENTA Y SIETE CÉNTIMOS (BS. 5.481.000,97), recursos provenientes de disponibilidades presupuestarias existentes al cierre del ejercicio económico financiero 2013 y de economías presupuestarias existentes al cierre del ejercicio económico financiero 2013 y de economías financieras de contratos al 31/12/2013 ajustados en la contabilidad a enero 2014, incluye recursos del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI); de Ingresos Extraordinarios por reintegro de disponibilidades presupuestarias al 31/12/2013 del Concejo Municipal y Contraloría Municipal, de ingresos no liquidados en los años 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012 que se encuentran abonados en las cuentas del Fisco Municipal de Naguanagua….(Omissis…).
A este respecto, es oportuno señalar lo previsto en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público en sus artículos 6 y 49, respectivamente, a saber:
(…Omissis…)
Por otra parte, los artículos 15 y 20 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, señalan:
(…Omissis…)
Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, prevé en su artículo 229, respecto del Sistema Presupuestario y Contable, lo siguiente:
(…Omissis…)
Asimismo, no escapa de la vista de este juzgador que corre inserto al folio treinta (30), copia de ACTA de fecha 24 de abril de 2012, suscrita en la Inspectoría del Trabajo Cesar ‘Pipo’ Artega, mediante la cual el ciudadano Engelbert Henriquez, en su carácter de Secretario de Organización del Sindicato único de trabajadores del sector público de la Alcaldía, Concejo Municipal, Anexos y Similares del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, realiza consignación de Proyecto de Convención Colectiva de Trabajo, para ser discutido por la Alcaldía de Naguanagua, y en la cual se establece: Asi (sic) mismo y de conformidad con lo previsto en el Artículo 511 de la Ley Orgánica del Trabajo, se informa al Representante Legal de la Alcaldía de Naguanagua, que a partir de la fecha a (sic) de su presentación ningún trabajador podrá ser despedido, trasladado, suspendido o desmejorado en sus condiciones de trabajo sin justa causa, calificada previamente por el Inspector del Trabajo’.
En consecuencia, al no apreciarse, prima facie, en grado de presunción, que al (sic) recurrente se le ha respetado el derecho a la defensa y al debido proceso, en el inicio del procedimiento de reducción de personal por presunta insuficiencia presupuestaria llevado a cabo por el Concejo Municipal del Municipio Naguanagua, mediante el cual se decidió la remoción de su cargo de la actual querellante. Esta presunción grave de violación del derecho a la defensa y debido proceso, justifica el fumus bonis iuris en favor de la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la parte querellante. Así se declara.
En cuanto al segundo requisito, periculum in mora, observa el Tribunal que de continuar el proceso de reducción de personal puede acarrear movimientos a nivel presupuestario que pudieren ocasionarle a la querellante un daño irreversible, ya que de ser materializado su retiro, y se acuerde una nueva estructura organizativa, eliminando su actual cargo, haría imposible la ejecución de una sentencia que declarara la restitución de su presunto derecho infringido. Estas circunstancias justifican el segundo requisito de la medida. En consecuencia, también se encuentra cumplido el segundo requisito de la medida cautelar. Así se declara.
De conformidad con lo expuesto, resulta PROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos del Acuerdo Nº 015/2014 de fecha once (11) de abril de 2.014, emitido por el Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, mediante el cual se acuerda la Remoción de la ciudadana SONIA MIREYA BONILLA, titular de la cédula de identidad V- 13.754.369, del cargo de Secretaria, hasta que se dicte sentencia definitiva en la presente causa. Así se declara.
III
DE LA DECISIÓN
1.- Se ADMITE el Recurso Contencioso Administrativo de (sic) Funcionarial conjuntamente con Medida Cautelar de Suspensión de Efectos por (sic) interpuesto por la ciudadana SONIA MIREYA BONILLA, titular de la cédula de identidad N° V-13.754.369, debidamente asistida por la abogada DORIS CASTILLO BETHERMYTH, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 48.633, contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO. Se ordenan las citaciones y notificaciones respectivas.

2- Se declara PROCEDENTE la Medida Cautelar de Suspensión de Efectos del Acuerdo Nº 015/2014 de fecha once (11) de abril de 2.014, emitido por el Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, mediante el cual se acuerda la Remoción de la ciudadana SONIA MIREYA BONILLA, titular de la cédula de identidad N° V-13.754.369, del cargo de Secretaria, hasta que se dicte sentencia definitiva en la presente causa, por las razones expuestas en la motiva de este fallo”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del original).

III
DE LA OPOSICIÓN A LA MEDIDA CAUTELAR DECRETADA
En fecha 26 de mayo de 2014, la representación judicial del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, presentó escrito de oposición a la medida cautelar acordada, alegando en ese sentido las consideraciones que a continuación se señalan:
Manifestó que “(…) la decisión en cuestión se ha fundamentado en un falso supuesto de hecho, en cuanto a la causa que justificó la medida de reducción de personal aprobada por el Concejo Municipal de Naguanagua. Tal como se lee en la decisión que declara procedente el amparo cautelar (sic), cuando entra a considerar el fumus bonis iuris (…) la sentencia que acuerda la medida de suspensión de efectos, citaba entre sus fundamentos los documentos consignados por la parte querellante para demostrar sus alegatos referidos a que supuestamente el Acuerdo impugnado es violatorio del debido proceso por cuanto no existe un informe técnico que justifique la reducción de personal por insuficiencia presupuestaria, destacando igualmente una presunta inexistencia de un Decreto de Reducción de Presupuesto para el ejercicio fiscal del año 2014, vulnerándose supuestamente el orden cronológico de los actos según lo previsto en la norma (…). Resulta necesario destacar que la medida de reducción de personal aprobada por el Concejo Municipal de Naguanagua no se fundamentó en insuficiencias presupuestaria, no se justificó en razones de limitaciones financieras. Como expresamente se ha indicado en todos los Acuerdos emitidos desde el inicio del procedimiento de reducción de personal, esta medida se ha realizado por razones de reorganización administrativa, por lo tanto la causa que ha justificado la medida ha sido los cambios en la organización administrativa del Concejo Municipal (…)”. (Resaltado del original).
Adujo que, “(…) el Concejo Municipio (sic), en el segundo Acuerdo emitido en el procedimiento de reducción de personal (Acuerdo 012/2014 publicado en la Gaceta Municipal N° 029 Extraordinario del 06 de febrero de 2014), decidió aprobar el informe que justificaba la medida de reducción de personal, así como la opinión técnica requeridos, presentados en un solo instrumento por la Directora de Administración del Concejo Municipal el 31 de enero de 2014; y se encargó a la Dirección de Administración del Concejo Municipal, la elaboración de los resúmenes de los expedientes del personal que ocupaban los cargos que estaban incluidos en las solicitudes de reducción de personal, con la finalidad de analizar su status funcionarial, antigüedad y otros aspectos determinantes para tomar la decisión que corresponda, en el período de un (1) mes (…)”. (Negritas del original).
Sostuvo, que “(…) en el tercer Acuerdo emitido por el Concejo Municipal en el procedimiento de reducción de personal (Acuerdo No. 015/2014 publicado en la Gaceta Municipal No. 053 Extraordinario del 11 de abril de 2014), el cual ha sido objeto de medida de suspensión de efectos a la que hoy hago oposición, se decidió ejecutar la medida de reducción de personal en el Concejo municipal de Naguanagua, con respecto a las listas de cargos y de personal que fueron aprobadas en la sesión del día 09 de abril de 2014, y fue removido el personal cuyos cargos fueron afectados por la medida de reducción de personal que allí se identifican. Esta decisión fue tomada en consideración a lo decidido por el Acuerdo Nº 10, publicado en la Gaceta Municipal Nº 26 Extraordinario del 29 de enero de 2014, en el cual se decidió Reorganizar la Rama Legislativa del Municipio Naguanagua y se dio inicio al procedimiento de reducción de personal del Concejo Municipal, y a lo dispuesto por el acuerdo No. 012 (…) y que luego de transcurrido el plazo antes señalado (un mes) y elaborados los resúmenes indicados, en la sesión del día 09 de abril de 2014, este Concejo Municipal aprobó las solicitudes de reducción de personal presentadas por los funcionarios antes indicados (…)”.
Esgrimió, “(…) que el informe y la Opinión Técnica que han justificado la medida de reducción de personal aprobada por el Concejo Municipal de Naguanagua, presentado en un solo texto por la Directora de Administración en fecha 31 de enero de 2014 (…), expone la necesidad de una reorganización administrativa en este Concejo, según el cual está justificado realizar una medida de reducción de personal en la rama legislativa del Municipio Naguanagua. Allí se indicó que fue realizado un estudio exhaustivo de la actual estructura organizativa que existe en este organismo municipal para el ejercicio económico 2014, en atención a la Relación de Cargos Fijos aprobada por la Cámara Municipal […]”. [Corchetes de esta Corte].
Refirió que “[…] toda la motivación que ha realizado el Concejo Municipal en los Acuerdos emitidos desde el inicio del procedimiento de reducción de personal, así como el Informe y la Opinión Técnica que han servido para justificar esta medida, se fundamentan en razones de reorganización administrativa con la finalidad de realizar cambios en la organización administrativa; por lo que la medida de reducción de personal aprobada por el Concejo Municipal y que dio origen a la remoción de la parte querellante, no se fundamenta en razones de limitaciones financieras ni en una supuesta insuficiencia presupuestaria, como erradamente lo alegó la parte querellante y lo consideró este Tribunal para acordar la medida a la que hacemos oposición”. (Negrillas del original).
Denunció que “[…] al no existir el supuesto fáctico que fundamentó la medida de suspensión de efectos, resulta improcedente la consideración realizada por el Tribunal en cuanto a no haber apreciado en grado de presunción, que al (sic) recurrente se le haya respetado el derecho a la defensa. Tal y como se desprende de los mencionados acuerdos emitidos durante el procedimiento de reducción de personal por reorganización administrativa (…)”.
Sostuvo que “(…) la parte querellante no especificó jamás cuál fue o en qué consistió la vulneración que alega; (…) se limitó a expresar que de parte de la administración, ésta incurrió en violación del debido proceso por vulnerar un mandato legal –sin especificar cuál-, luego indicó que hubo indeterminación en la motivación del acto, que en el supuesto que fuera presupuestario no se sigue el debido proceso –pero no señala cuál-, alega la inexistencia de un informe que justifique la reducción de personal, y este aparece reflejado y considerado en el Acuerdo N° 012/2014 acompañado por la misma parte querellante, y cuya nulidad no fue retada (sic); de donde se desprende además, que no se trata de ninguna insuficiencia presupuestaria; razón por la que tampoco cabe hacer ningún ‘Decreto de reducción presupuestaria’ para el ejercicio fiscal 2014; y finalmente expuso que también se viola el debido proceso puesto que el acto impugnado se acordó sin la existencia de un informe técnico, y que se vulneró el sentido cronológico de los actos ‘según lo previsto en la norma’, sin establecer cual (sic) es el sentido cronológico ni a cual (sic) norma hace referencia”.
Expuso “(…) en cuanto al falso supuesto de derecho contenido en la decisión que acuerda la suspensión de efectos del acto impugnado, cuando consideró que ‘…no escapa a la vista de este juzgador que corre inserto al folio veintisiete (27), copia del ACTA de fecha 24 de abril de 2012, suscrita en la Inspectoría del Trabajo Cesar ‘Pipo’ Arteaga, mediante la cual el ciudadano Hengelbert Henríquez, en su carácter de Secretario de Organización del Sindicato único de trabajadores del Sector público de la Alcaldía, Concejo Municipal, Anexos y Similares del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, realiza consignación del Proyecto de Convención Colectiva de Trabajo, para ser discutido por la Alcaldía de Naguanagua, y en la cual se establece: ‘Así mismo y de conformidad con lo previsto en el artículo 511 de la Ley Orgánica del Trabajo se informa al Representante Legal de la Alcaldía de Naguanagua, que a partir de fecha a (sic) de su presentación, ningún trabajador podrá ser despedido, trasladado, suspendido o desmejorado en sus condiciones de trabajo sin justa causa, calificada previamente por el Inspector del Trabajo’ Sobre este aspecto, cabe destacar que, aunque esta es toda la consideración que hace el Tribunal sobre el tema, se le está dando aplicación a una norma que no regula el caso en cuestión –falso supuesto de derecho-, puesto que a pesar de que para la fecha de presentación del proyecto de convención colectiva regía el derogado artículo 511 de la Ley Orgánica del Trabajo, lo cierto es que al momento de producir el acto que ahora se impugna, se encontraba en vigencia el artículo 419 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, el cual dispone en su numeral 9 que gozarán de fuero sindical, los trabajadores y las trabajadoras durante la tramitación y negociación de una convención colectiva de trabajo o de un pliego de peticiones a partir del día y hora en que sea presentado por ante la Inspectoría del Trabajo, hasta el término de su negociación (…).” (Negrillas del original).
Finalmente, solicitó que se declarara con lugar la oposición formulada contra la medida cautelar de suspensión de efectos acordada en el presente caso.
IV
DE LA DECISIÓN APELADA
En fecha 30 de junio de 2014, Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte del estado Carabobo, declaró improcedente la oposición interpuesta por el abogado Pedro Fernando Guillen Peña, actuando con el carácter de Sindico Procurador del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, debidamente asistido por la abogada Marineala Millán Rodríguez inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 27.295; confirmó la medida cautelar de suspensión de efectos del acuerdo Nº 015/2014 de fecha 11 de abril de 2014, y ordenó la reincorporación provisional de la ciudadana Sonia Myreya Bonilla, con base en el razonamiento que a continuación se explana:
“Realizado el estudio de las actas procesales que conforman el presente cuaderno de medidas, este Tribunal pasa a decidir en los siguientes términos:
(…Omissis…)
(…) advierte este Juzgado Superior que la oposición que se ejerza contra una medida de este tipo, debe estar dirigida a desvirtuar la presunción que constituye el basamento de la misma, por cualquier medio idóneo para ello.
Como primer punto, la representación del ente querellado fundamenta su oposición en que la decisión fue dictada en base a un falso supuesto de hecho.
En tal sentido, del análisis del los escritos de oposición y de promoción de pruebas, respectivamente, se puede verificar que la representación judicial del ente querellado consigna copia certificada de Informe y Opinión Técnica que justificaron la medida de reducción de personal en el Concejo Municipal de Naguanagua, remitido en fecha 31 de enero de 2014 al ciudadano Presidente del Concejo Municipal de Naguanagua, en el cual se observa lo siguiente:
(…Omissis…)
Resulta pertinente señalar que el problema central debatido para decretar la procedencia o no de la Oposición a la Medida Cautelar acordada en la presente causa, radica en determinar si en el procedimiento de reducción de personal se respetó el derecho a la defensa y al debido proceso del querellante, es decir, si tuvo lugar conforme a las normas que regulan la materia, ya que en este presupuesto se basó el fumus bonis iuris a favor de la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la parte querellante.
En ese orden, es oportuno para quien decide indicar que la reducción de personal debe efectuarse de conformidad con el procedimiento legalmente establecido y con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello un límite a la discrecionalidad del ente administrativo de que se trate; pues todo acto discrecional de la Administración tiene una parte reglada, en virtud de la cual se establece el ámbito de decisión de la Administración, dentro del cual ésta debe ajustar su actuación, la cual debe, por demás, estar debidamente razonada, pues la distancia entre la ‘discrecionalidad’ y la ‘arbitrariedad’ viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo si dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados.
Ello así, este Tribunal observa que para que la reducción de personal resulte válida los respectivos actos de remoción y retiro, no pueden apoyarse en meras resoluciones y/o acuerdos, sino que en cada caso deben verificarse en estricta observancia a lo que la Ley del Estatuto de la Función Pública y el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, han dispuesto al respecto.
Siendo esto así, la Ley del Estatuto de la Función Pública (artículo 78) dispone lo siguiente:
(…Omissis…)
Del artículo parcialmente reproducido, se observa que el proceso de reducción de personal, puede darse debido a:
i) Limitaciones financieras
ii) Cambios en la organización administrativa
iii) Razones técnicas
iv) Supresión del órgano o ente.
Aunado a lo anterior, el órgano o ente afectado por la reducción de personal esta conminado a cumplir con lo estipulado en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, cuyo texto expreso reza:
(…Omissis…)
Tales presupuestos legales permiten deducir que las medidas de reducción de personal por reorganización administrativa, están sujetas al cumplimiento de un procedimiento previo tendente a preservar el derecho a la estabilidad que abriga a todo funcionario público, principio éste desarrollado en la Ley del Estatuto de la Función Pública, y cuyo fin es garantizar al funcionario de la permanencia en el cargo al servicio de la Administración.
De allí, que los procedimientos de reducción de personal que pretenda llevar a cabo la Administración Pública (Nacional, Estadal o Municipal) con llevan a la realización de ciertos actos, tales como:
1.- La elaboración de informes que justifiquen la medida.
2.- Opinión de la oficina Técnica correspondiente.
3.- Presentación de la solicitud de reducción de personal.
4.- Su respectiva aprobación.
5.- Un listado de los funcionarios afectados por la medida.
6.-Acto de remoción y, finalmente, el acto de retiro.
Así las cosas, considera este Juzgado Superior que, en un proceso de reestructuración de personal, deben individualizarse por seguridad jurídica, los cargos a eliminar con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñan, su situación laboral y la justificación de dicha elección, con la finalidad de limitar y controlar legalmente el ámbito de aplicación de la medida, en virtud del derecho a la estabilidad que gozan dichos funcionarios.
Dentro de esta perspectiva, queda claro que la discrecionalidad administrativa para nombrar y remover funcionarios, encuentra su límite en casos donde la declaratoria de reducción de personal -por cambios en la organización administrativa o modificación en los servicios- condiciona tal dictamen a la realización de un procedimiento previo.
En este orden de ideas, en el caso de marras, el organismo está en la obligación de señalar el por qué de ese cargo y no otro es el que se va a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios públicos de carrera, se vea afectada por un listado que contenga simplemente los cargos a suprimir, sin ningún tipo de motivación, toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios, no puede convertirse en meras formalidades.
En tal sentido, sin que la siguiente observación represente un adelanto de opinión sobre el fondo de la controversia planteada, de la copia certificada del Informe y Opinión Técnica que justificaron la medida de reducción de personal en el Concejo Municipal de Naguanagua, de fecha 31 de enero de 2014, remitido al ciudadano Presidente del Concejo Municipal de Naguanagua, no se evidencia a prima facie la presunción de que se le haya respetado al querellante el derecho a la defensa y al debido proceso, así se declara.
Por otra parte, la parte oponente fundamentó su oposición a la medida cautelar en la presunta incurrencia en un falso supuesto de derecho. En ese sentido, cabe traer a colación lo explanado por este sentenciador:
(…Omissis…)
De la transcripción precedente se evidencia que este juzgador se limitó a observar el mencionado documento y a realizar una transcripción de lo allí establecido por el funcionario de la Inspectoría del Trabajo Cesar ‘Pipo’ Artega, razón por la cual se desestima el argumento de haber incurrido en un falso supuesto de derecho al dictar la medida cautelar, así se decide.
En este estado, es importante señalar que el oponente no cuestionó los fundamentos correspondientes al periculum in mora, razón por lo cual se consideran incólumes a los efectos de la medida cautelar acordada, así se declara.
Por tanto, considera quien aquí decide, que no se bastaron por si sólo ni los meros argumentos contenidos en el escrito de oposición, ni las pruebas promovidas, para desvirtuar lo señalado en la sentencia opuesta, la cual fuera otorgada en atención a esa posibilidad grave de violación a un derecho constitucional -el derecho a la defensa y al debido proceso- y cuyo peligro de violación en grado de verosimilitud, permanece vigente –a la luz de la presente incidencia.
Al respecto es necesario considerar que el artículo 49 constitucional consagra:
(…Omissis…)
Ahora bien, como puede apreciarse, la medida cautelar se encuentra fundamentada en los requisitos establecidos en nuestro ordenamiento jurídico, en conclusión, para revertir una medida cautelar con ocasión de una oposición, debe necesariamente el opositor traer a los autos medios probatorios que desvirtúen los aportados por el actor al momento de solicitar la cautelar, haciendo sucumbir la medida decretada, pero ello en forma alguna ha ocurrido en el presente caso, y así se establece.
En consecuencia, la medida cautelar de suspensión de efectos acordada por este Tribunal en fecha 20 de mayo de 2014, se encuentra ajustada a los requisitos legales y jurisprudencialmente establecidos, por lo que debe declarar IMPROCEDENTE la oposición formulada, y así se declara.
-V-
DECISIÓN
Conforme a lo expuesto, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, actuando con la competencia constitucional que le es atribuida, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. IMPROCEDENTE la oposición interpuesta por el ciudadano abogado Pedro Fernando Guillen Peña, (…) asistido por la abogada Marianela Millán Rodríguez, (…) contra la medida cautelar de suspensión de efectos decretada por este Tribunal en fecha 20 de mayo de 2014.
2. CONFIRMA la Medida Cautelar de Suspensión de Efectos del Acuerdo Nº 015/2014 de fecha once (11) de abril de 2.014. En consecuencia:
3. SE ORDENA al Presidente del Concejo Municipal del Municipio Naguanagua la reincorporación PROVISIONAL de la ciudadana SONIA MYREYA BONILLA, (…) al cargo de Secretaria, o uno de similar categoría, con el consiguiente pago de los conceptos salariales y demás beneficios laborales, hasta tanto se decida el fondo del presente recurso contencioso administrativo funcionarial”. (Negrillas y mayúsculas del original).
V
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 26 de noviembre de 2014, el abogado Pedro Fernando Guillen Peña, actuando con el carácter de Sindico Procurador Municipal del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, presentó escrito de fundamentación de la apelación, con base en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Alegó, que “(…) el fallo apelado debe ser revocado y que, al entrar a conocer el fondo del asunto, esta Corte debe declarar improcedente la medida cautelar solicitada por la parte querellante (…)”.
Denunció el vicio de incongruencia negativa, “En atención a lo dispuesto por el artículo 243, ordinal 52, del Código de Procedimiento Civil, la sentencia apelada incurre en el vicio de incongruencia negativa, porque no entró a analizar los argumentos expuestos por la administración municipal -con motivo de la oposición formulada- para desvirtuar la motivación de la sentencia que decretó la medida cautelar de suspensión de efectos, ni tampoco entró a valorar los elementos probatorios promovidos con el objeto de demostrar los referidos argumentos que ponían de relieve la improcedencia de la medida cautelar decretada. Por el contrario, el Juzgador realizó una nueva motivación sobre la procedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos, al analizar la pruebas que cursaban en autos con respecto al procedimiento de reducción de personal, y estimó que la medida cautelar resultaba procedente por un motivo distinto al que originalmente expuso cuando decretó la medida”. (Negrillas del escrito).
Agregó, que “(…) la primera decisión que declaró procedente la medida cautelar, cuando entró a considerar el fumus bonis iuris, consideró lo siguiente: ‘En consecuencia, al no apreciarse, prima facie, en grado de presunción, que al recurrente se le ha respetado el derecho a la defensa y al debido proceso, en el inicio del procedimiento de reducción de personal por presunta insuficiencia presupuestaria llevado a cabo por el Concejo Municipal del Municipio Naguanagua, mediante el cual se decidió la remoción de su cargo de la actual querellante. Esta presunción grave de violación del derecho a la defensa y al debido proceso, justifica el fumus bonis iuris a favor de la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la parte querellante. Así se declara.’ (…)”. (Negrillas y subrayado del escrito).
Resaltó, que “(…) se observa que esa primera sentencia -que acordó la medida de suspensión de efectos- citaba entre sus fundamentos los documentos consignados por la parte querellante para demostrar sus alegatos referidos a que supuestamente el Acuerdo impugnado es violatorio del debido proceso por cuanto no existía un informe técnico que justificara la reducción de personal por insuficiencia presupuestaria, destacando igualmente una presunta inexistencia de un Decreto de Reducción de Presupuesto para el ejercicio fiscal del año 2014, vulnerándose supuestamente el orden cronológico de los actos según lo previsto en la norma; y luego de ello el Tribunal hace referencia a disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, a normas de la Ley Orgánica de la Administración Pública (relativas a los órganos de la Administración Pública y la asignación de recursos públicos) y de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, respecto del Sistema Presupuestario y Contable”.
Señaló, que “(…) frente a esa motivación de la referida sentencia, el Municipio que represento alegó en la oportunidad de hacer oposición a la medida cautelar decretada, que existía el vicio de falso supuesto de hecho en esa decisión; y en tal sentido destacó que la medida de reducción de personal aprobada por el Concejo Municipal de Naguanagua no se fundamentó en insuficiencia presupuestaria, no se justificó en razones de limitaciones financieras. Así, se puso de relieve que según los Acuerdos emitidos desde el inicio del procedimiento de reducción de personal, esta medida se realizó por razones de reorganización administrativa, por lo tanto la causa que ha justificado la medida ha sido los cambios en la organización administrativa del Concejo Municipal. Y para demostrar la existencia del vicio denunciado, se consignaron los siguientes documentos: el Acuerdo Nº 010/2014, publicado en la Gaceta Municipal Nº 26 Extraordinario del 29 de enero de 2014, que dio inicio al procedimiento de reducción de personal, que decidió iniciar el procedimiento de reducción de personal del Concejo Municipal, por la reorganización administrativa de la Rama Legislativa del Municipio Naguanagua; el Acuerdo No. 012/2014 publicado en la Gaceta Municipal No. 029 Extraordinario del 06 de febrero de 2014, que decidió aprobar el informe que justificaba la medida de reducción de personal, así como la opinión técnica requeridos; el Acuerdo No. 015/2014 publicado en la Gaceta Municipal No. 053 Extraordinario del 11 de abril de 2014, el cual fue objeto de la medida de suspensión de efectos a la que se hizo oposición, que decidió ejecutar la medida de reducción de personal en el Concejo Municipal de Naguanagua, en consideración a la decisión de Reorganizar la Rama Legislativa del Municipio Naguanagua. Por otra parte, se consignó el Informe y la Opinión Técnica que justificaron la medida de reducción de personal aprobada por el Concejo Municipal de Naguanagua, para poder llevar a cabo una reorganización administrativa. Con todos esos documentos que fueron promovidos como prueba en la (sic) procedimiento de oposición a la medida cautelar, se demostraba que se siguió el debido proceso y que el procedimiento de reducción de personal se fundamentó en razones de reorganización administrativa, con la finalidad de realizar cambios en la organización administrativa; con lo que se desvirtuaba que la medida de reducción de personal aprobada por el Concejo Municipal y que dio origen a la remoción de la parte querellante, se hubiese fundamentado en razones de limitaciones financieras o en una supuesta insuficiencia presupuestaria, como erradamente lo alegó la parte querellante y lo consideró el Tribunal para acordar la medida a la que se hizo oposición”. (Negrillas y subrayado del escrito).
Alegó, que “(…) con sorpresa observamos en la sentencia apelada que declaró improcedente la oposición formulada, que la misma no se pronunció sobre estos alegatos y pruebas del Municipio que represento, en cuanto a que no se trataba de un procedimiento por limitaciones presupuestarias sino que era por reorganización administrativa, y que se había seguido el debido proceso y respetado el derecho a la defensa. Por el contrario, el Juzgador pasa a referirse a las distintas fases del procedimiento de reducción de personal y con fundamento en el derecho a la estabilidad del querellante, entra a analizar el contenido del Informe Técnico -lo cual es asunto de la sentencia de fondo y no de la medida cautelar- para considerar que no existía la motivación requerida, en cuanto a que el organismo estaba en la obligación de señalar el por qué de ese cargo y no otro era el que se iba a eliminar con la reducción de personal (…)”. (Negrillas del escrito).
Señaló, que “De suerte que se puede observar, en las sentencias atinentes a la medida cautelar decretada, el cambio de la motivación que realizó el Juzgador: la primera se fundamentó en el análisis de aspectos presupuestarios para concluir que no se apreciaba, en grado de presunción, que al recurrente se le hubiese respetado el derecho a la defensa y al debido proceso, en el inicio del procedimiento de reducción de personal por presunta insuficiencia presupuestaria llevado a cabo por el Concejo Municipal del Municipio Naguanagua, mediante el cual se decidió la remoción de su cargo del querellante. En cambio, la segunda sentencia tuvo como fundamento la motivación del Informe y la Opinión Técnica de la medida de reducción de personal, y consideró que el organismo estaba en la obligación de señalar el por qué de ese cargo y no otro era el que se iba a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios públicos de carrera, se viese afectada por un listado que contenga simplemente los cargos a suprimir, sin ningún tipo de motivación”. (Negrillas y subrayado del escrito).
Refirió, que “Con el cambio de motivación que denuncio se pone de relieve el vicio denunciado de incongruencia negativa, con lo cual a su vez se vulnera el derecho a la defensa del Municipio que represento, al fundamentar la medida cautelar en argumentos que no se expusieron en la sentencia contra la cual se dirigió la oposición y que, en consecuencia, no se pudo presentar una defensa para desvirtuar tal motivación. Por las razones antes expuestas, solicito que se declare procedente el vicio denunciado y se revoque la sentencia apelada”.
Denunció, el vicio de falso supuesto por cuanto “(…) se desprende que la sentencia apelada considera que el Concejo Municipal no motivó el Informe y la Opinión Técnica, al no indicar por qué el cargo de la parte querellante resultó afectado por esa medida, y no otro. En este sentido, es necesario poner de relieve que en el Informe y la Opinión Técnica que justificaron la medida de reducción de personal aprobada por el Concejo Municipal de Naguanagua, (tal como se observa en las pruebas presentadas por el Municipio), se indicó que fue realizado un estudio exhaustivo de la estructura organizativa que existía en este organismo municipal para el ejercicio económico 2014, en atención a la Relación de Cargos Fijos aprobada por la Cámara Municipal; e igualmente se efectuó un análisis de la normativa prevista en la Ordenanza sobre el Funcionamiento Administrativo del Concejo Municipal, publicada en la Gaceta Municipal de Naguanagua No. 110 Extraordinario del 5 de diciembre de 2013. Y en ese Informe se expusieron las razones que justificaban que determinados cargos y no otros fueran afectados por la medida de reducción de personal, en atención al análisis que se hizo de los expedientes de vida de los funcionarios que ocupaban dicho cargos y con fundamento en la estructura organizativa que se requería, para adecuarla a la que se encontraba establecida en la citada Ordenanza”.
Alegó, que “(…) sí se realizó una debida motivación de la medida de reducción de personal en el respectivo Informe Técnico, por lo que el fundamento que ha utilizado la sentencia apelada para confirmar la medida cautelar decretada resulta a todas luces improcedente, y así solicito sea declarado”. (Negrillas del escrito).
Expuso, en cuanto al derecho al debido proceso y el derecho a la defensa en el procedimiento de reducción de personal, que “(…) al no existir los supuestos fácticos que fundamentaron la medida de suspensión de efectos -en las dos sentencias antes referidas-, resulta improcedente la consideración realizada por el Tribunal en cuanto a no haber apreciado en grado de presunción que al recurrente se le haya respetado el derecho a la defensa. Tal como se desprende de los Acuerdos consignados por el Municipio en la fase de oposición de la medida cautelar, los mismos fueron emitidos durante el procedimiento de reducción de personal por reorganización administrativa, realizado en el Concejo Municipal de Naguanagua, con fundamento en la normativa prevista en la Ley del Estatuto de la Función Pública, y el artículo 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, que regulan el procedimiento de reducción de personal. De allí que se haya cumplido el debido proceso para la aprobación de la referida medida, por parte del Concejo Municipal de Naguanagua, y en modo alguno se ha vulnerado el derecho a la defensa de la parte querellante, porque se han seguido todos los pasos procedimentales establecidos en las referidas normas, por lo que la consideración hecha por el Tribunal resulta improcedente (…)”.
Arguyó, que “(…) la parte querellante no especificó jamás cuál fue o en qué consistió la vulneración que alegó; esto es, se limitó a expresar que la administración incurrió en violación del debido proceso por vulnerar un mandato legal -sin especificar cuál-; luego indicó que hubo indeterminación en la motivación del acto, que en el supuesto que fuera presupuestario no se siguió el debido proceso —pero no señala cuál-; y finalmente expuso que también se violaba el debido proceso puesto que el acto impugnado se acordó sin la existencia de un informe técnico, y que se vulneró el sentido cronológico de los actos ‘según lo previsto en la norma’, sin establecer cuál es el sentido cronológico ni a cuál norma hacía referencia”.
Agregó, que “Ahora bien, en este aspecto resulta fundamental traer a colación lo que ha puesto de relieve la jurisprudencia patria, en los casos de reducción de personal en los cuales se ha solicitado medidas cautelares por una supuesta violación del derecho a la defensa y al debido proceso, en el sentido de que no es posible entrar a analizar en ese procedimiento cautelar si se cumplieron los pasos procedimentales establecidos en disposiciones legales y reglamentarias, porque esto es materia del juicio de nulidad; lo que puede verificar el juez en la fase cautelar es si se siguió o no un procedimiento administrativo. Además, ha puesto de relieve la jurisprudencia que en materia de reducción de personal se está ante el ejercicio de la potestad organizativa de la Administración, que no puede entrañar una vulneración del derecho a la defensa de los funcionarios que resulten afectados, en la prosecución del referido procedimiento”. (Negrillas del escrito).
En el mismo sentido, la parte apelante hizo referencia a la sentencia Nº 0574, de fecha 24 de mayo de 2012, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, así como también sentencia Nº 2005-00171 dictada por esta Corte en fecha 9 de agosto de 2010.
Alegó que “(…) es necesario resaltar que, además de los vicios antes denunciados de los que adolece la sentencia apelada, la medida cautelar decretada no cumple con los extremos exigidos para su procedencia, en atención a las normas jurídicas que regulan la lo materia y de acuerdo con los criterios jurisprudenciales existentes sobre el tema. En efecto, ha puesto de relieve la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en relación con los requisitos para declarar procedente la medida cautelar de suspensión de efectos administrativos, en Sentencia N° 01038 de 21 de octubre de 2010 (…)”.
Resaltó, que “(…) la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo cuya nulidad se solicite, no sólo debe estar fundamentada en las razones de hecho y de derecho que la parte afectada considere pertinente exponer, sino que el solicitante está en el deber de acreditar su argumentación, acompañando al efecto algún medio probatorio que permita al órgano jurisdiccional verificar la existencia de la presunción del buen derecho, y además el peligro en la demora alegados (…) A su vez, resulta fundamental, de conformidad con el artículo 104 de la Ley Orgánica de Jurisdicción Contencioso Administrativa, que el Juez entre a ponderar los intereses públicos generales y colectivos concretizados y las gravedades en juego”.
Refirió, que “(…) Como se puede observar en la sentencia apelada, ninguno de los extremos antes indicados se cumplieron para decretar la medida. No fue probada por la parte querellante la argumentación -poco clara, como antes se indicó- en cuanto a la supuesta violación del derecho a la defensa y el debido proceso; tampoco acreditó el perjuicio que le causaría la demora. Y en ningún momento el Juzgador entró a ponderar los intereses públicos generales y colectivos concretizados en juego, lo cual era indispensable que realizara, a la luz del ordenamiento jurídico vigente; para ello debía tener presente que se trataba de un acto que fue dictado en un procedimiento de reducción de personal, seguido para poder llevar a cabo una reorganización administrativa en el Concejo Municipal de Naguanagua, con la finalidad de adaptar su estructura a la normativa prevista en la Ordenanza sobre el Funcionamiento Administrativo del Concejo Municipal, (publicada en la Gaceta Municipal de Naguanagua No. 110 Extraordinario del 5 de diciembre de 2013), y a las necesidades reales de este organismo público, para el idóneo desempeño de las competencias establecidas por el ordenamiento jurídico. Téngase en cuenta que el Concejo Municipal procedió a aplicar la mencionada medida de reducción de personal en ejercicio de su potestad organizativa y con fundamento en lo previsto en las normas que autorizan aplicar este tipo de medida, en los supuestos expresamente tipificados para ello, y dentro de los cuales se encuentra la reorganización administrativa, que fue el fundamento del procedimiento seguido en el mencionado organismo municipal. Por tanto, al no cumplir la sentencia apelada con los requisitos previstos en la ley para acordar una medida cautelar de suspensión de efectos, la medida solicitada debe ser declarada improcedente”.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
- De la competencia:
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa. Así se decide.
- De la apelación:
En virtud de lo anteriormente señalado, corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, pronunciarse con respecto al recurso de apelación incoado por la representación judicial del Consejo Municipal del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, contra la decisión dictada en fecha 30 de junio de 2014, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de Región Centro Norte, mediante la cual declaró improcedente la oposición a la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada contra el Acuerdo Nº 015/2014 de fecha 11 de abril de 2014, dictado por el referido Consejo Municipal, el cual acordó la remoción de la ciudadana Sonia Myreya Bonilla del cargo de Secretaria adscrita a la Secretaría de dicho Consejo Municipal.
Al respecto, el Síndico Procurador Municipal del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, alegó en el escrito de fundamentación de la apelación los siguientes vicios: i) incongruencia negativa ii) vicio de suposición falsa de la sentencia y iii) violación de los requisitos para el otorgamiento de la medida cautelar solicitada
Ello así, procede esta Corte a pronunciarse acerca de los vicios denunciados de la siguiente manera:

i) Del vicio de incongruencia negativa:
Señaló, que “En atención a lo dispuesto por el artículo 243, ordinal 5º del Código de Procedimiento Civil, la sentencia apelada incurre en el vicio de incongruencia negativa, porque no entró a analizar los argumentos expuestos por la administración municipal –con motivo de la oposición formulada- para desvirtuar la motivación de la sentencia que decretó la medida cautelar de suspensión de efectos, ni tampoco entró a valorar los elementos probatorios promovidos con el objeto de demostrar los referidos argumentos que ponían de relieve la improcedencia de la medida cautelar decretada. Por el contrario, el Juzgador realizó una nueva motivación sobre la procedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos, al analizar las pruebas que cursaban en autos con respecto al procedimiento de reducción de personal y estimó que la medida cautelar resultaba procedente por un motivo distinto al que originalmente expuso cuando decretó la medida”. (Negrillas del original).
Alegó, que en la sentencia dictada en fecha 20 de mayo de 2014, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, mediante la cual el referido Juzgado declaró procedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, se citó “(…) entre sus fundamentos los documentos consignados por la parte querellante para demostrar sus alegatos referidos a que supuestamente el Acuerdo impugnado es violatorio del debido proceso por cuanto no existía un informe técnico que justificara la reducción de personal por insuficiencia presupuestaria (…)”.
Indicando, que “(…) frente a esa motivación (…) el Municipio que represento alegó en la oportunidad de hacer oposición a la medida cautelar decretada, que existía el vicio de falso supuesto de hecho en esa decisión; y en tal sentido destacó que la medida de reducción de personal aprobada por el Concejo Municipal de Naguanagua no se fundamentó en insuficiencia presupuestaria, no se justificó en razones de limitaciones financieras. Así, se puso de relieve que según los Acuerdos emitidos desde el inicio del procedimiento de reducción de personal, esta medida se realizó por razones de reorganización administrativa, por lo tanto la causa que ha justificado la medida ha sido los cambios en la organización administrativa del Concejo Municipal. (Negrillas y subrayado del original).
Finalmente, con relación al presente vicio alegó, que “Con el cambio de motivación que denuncio se pone de relieve el vicio denunciado de incongruencia negativa, con lo cual a su vez se vulnera el derecho a la defensa del Municipio que represento, al fundamentar la medida cautelar en argumentos que no se expusieron en la sentencia contra la cual se dirige la oposición y que, en consecuencia, no se pudo presentar una defensa para desvirtuar tal motivación. Por las razones antes expuestas, solicito que se declare procedente el vicio denunciado y se revoque la sentencia apelada”.
En tal sentido, esta Corte estima necesario señalar que el vicio de incongruencia, se manifiesta cuando el Juez con su decisión modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Precisamente ante el segundo supuesto citado, se estará en presencia de una incongruencia negativa, visto que el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial. (Vid. sentencia Nº 1.245 de fecha 6 de noviembre de 2013, Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia), es decir, no existe correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes.
En igual sentido, mediante sentencia Nº 00145 de fecha 4 de febrero de 2009, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, (caso: C.V.G. Industria Venezolana de Aluminio C.A.), interpretó lo siguiente:
“De acuerdo con las exigencias impuestas por la legislación procesal, toda sentencia debe contener decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia (ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil).
Para cumplir con este requisito de forma exigido para los fallos judiciales, la decisión que se dicte en el curso del proceso no debe contener expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas; por el contrario, el contenido de la sentencia debe ser expresado en forma comprensible, cierta, verdadera y efectiva, que no dé lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias, contradicciones o ambigüedades; debiendo para ello ser exhaustiva, es decir, pronunciarse sobre todos los pedimentos formulados en el debate, y de esa manera dirimir el conflicto de intereses que constituye el objeto del proceso.
Estas exigencias de carácter legal, como requisitos fundamentales e impretermitibles que deben contener las sentencias, han sido categorizadas por la jurisprudencia como: el deber de pronunciamiento, la congruencia y la prohibición de absolver la instancia…” (Negrillas de esta Corte).
Vista la sentencia ut supra citada, debe advertir este Órgano Jurisdiccional que la congruencia, constituye una de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrada en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que éste no se satisface única y exclusivamente accediendo a la jurisdicción y obteniendo una resolución motivada y fundada en derecho, sino que además es necesario, que dicha resolución atienda sustancialmente al objeto de las pretensiones formuladas y probadas por las partes, de forma que ésta ofrezca una respuesta coherente de todo lo que ha sido planteado en el proceso.
Ahora bien, en el caso de marras, alega la parte apelante que el iudex a quo incurrió en el delatado vicio por cuanto “(…) no entró a analizar los argumentos expuestos por la administración municipal -con motivo de la oposición formulada- para desvirtuar la motivación de la sentencia que decretó la medida cautelar de suspensión de efectos, ni tampoco entró a valorar los elementos probatorios promovidos con el objeto de demostrar los referidos argumentos que ponían de relieve la improcedencia de la medida cautelar decretada”.
Al respecto, resulta oportuno referir lo establecido en la decisión emanada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte del estado Carabobo, en fecha 20 de mayo de 2014, mediante la cual se declaró procedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, analizando el juzgador el oficio mediante el cual se procedió a remover a la ciudadana Sonia Myreya Bonilla del cargo de Secretaria del Concejo Municipal del Municipio Naguangua del estado Carabobo, igualmente refirió la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales para el Ejercicio Económico 2014 -en el cual se evidencia el monto asignado a las partidas destinadas a gastos de personal-, siendo este último verificado a través del Oficio N° D.A.C.-0274/2013 de fecha 22 de noviembre de 2013, dirigido al Director de Planificación y Presupuesto de la Alcaldía del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo. En el mismo sentido, el iudex a quo, trajo a colación el Oficio de fecha 13 de mayo de 2014 dirigido al Presidente y demás miembros del Concejo Municipal de Naguanagua, mediante el cual se solicitó la incorporación de Crédito Adicional al Presupuesto de Ingreso y Gastos Públicos Municipales para el Ejercicio Económico Financiero 2014, concluyendo en este sentido, lo siguiente:
“(…) al no apreciarse, prima facie, en grado de presunción, que al recurrente se le ha respetado el derecho a la defensa y al debido proceso, en el inicio del procedimiento de reducción de personal por presunta insuficiencia presupuestaria llevado a cabo por el Concejo Municipal del Municipio Naguanagua, mediante el cual se decidió la remoción de su cargo del actual querellante. Esta presunción grave de violación del derecho a la defensa y debido proceso, justifica el fumus bonis iuris en favor de la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la parte querellante. Así se declara.
(…Omissis…)
De conformidad con lo expuesto, resulta PROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos del Acuerdo Nº 015/2014 de fecha once (11) de abril de 2.014, emitido por el Concejo Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, mediante el cual se acuerda la Remoción de la ciudadana SONIA MYREYA BONILLA, (…) del cargo de Secretaria, hasta que se dicte sentencia definitiva en la presente causa. Así se declara”. (Negrillas y subrayado del original).
Ello así, en fecha 26 de mayo de 2014, el abogado Pedro Fernando Guillén Peña, actuando con el carácter de Síndico Procurador del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, presentó escrito de oposición a la medida cautelar otorgada en fecha 20 de mayo de 2014, por el referido Juzgado Superior indicando que “(…) en primer lugar, la decisión en cuestión se ha fundamentado en un falso supuesto de hecho, en cuanto a la causa que justificó la medida de reducción de personal aprobada por el Concejo Municipal de Naguanagua. (…) Resulta necesario destacar que la medida de reducción de personal aprobada por el Concejo Municipal de Naguanagua no se fundamentó en insuficiencia presupuestaria, no se justificó en razones de limitaciones financieras. Como expresamente se ha indicado en todos los Acuerdos emitidos desde el inicio del procedimiento de reducción de personal, esta medida se ha realizado por razones de reorganización administrativa, por lo tanto la causa que ha justificado la medida ha sido los cambios en la organización del Consejo Municipal”. (Negrillas del escrito).
Ahora bien, de lo parcialmente transcrito se desprende, que precisamente en virtud de tales alegatos es que el Juzgado a quo, a los fines de resolver al respecto, en la decisión objeto de apelación -sentencia de fecha 30 de junio de 2014- refiere, que:
“Resulta pertinente señalar que el problema central debatido para decretar la procedencia o no de la Oposición a la Medida Cautelar acordada en la presente causa, radica en determinar si en el procedimiento de reducción de personal se respetó el derecho a la defensa y al debido proceso del querellante, es decir, si tuvo lugar conforme a las normas que regulan la materia, ya que en este presupuesto se basó el fumus bonis iuris a favor de la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la parte querellante.
En ese orden, es oportuno para quien decide indicar que la reducción de personal debe efectuarse de conformidad con el procedimiento legalmente establecido y con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello un límite a la discrecionalidad del ente administrativo de que se trate; pues todo acto discrecional de la Administración tiene una parte reglada, en virtud de la cual se establece el ámbito de decisión de la Administración, dentro del cual ésta debe ajustar su actuación, la cual debe, por demás, estar debidamente razonada, pues la distancia entre la ‘discrecionalidad’ y la ‘arbitrariedad’ viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo si dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados.
Ello así, este Tribunal observa que para que la reducción de personal resulte válida los respectivos actos de remoción y retiro, no pueden apoyarse en meras resoluciones y/o acuerdos, sino que en cada caso deben verificarse en estricta observancia a lo que la Ley del Estatuto de la Función Pública y el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, han dispuesto al respecto.
(…Omissis…)
Así las cosas, considera este Juzgado Superior que, en un proceso de reestructuración de personal, deben individualizarse por seguridad jurídica, los cargos a eliminar con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñan, su situación laboral y la justificación de dicha elección, con la finalidad de limitar y controlar legalmente el ámbito de aplicación de la medida, en virtud del derecho a la estabilidad que gozan dichos funcionarios.
Dentro de esta perspectiva, queda claro que la discrecionalidad administrativa para nombrar y remover funcionarios, encuentra su límite en casos donde la declaratoria de reducción de personal -por cambios en la organización administrativa o modificación en los servicios- condiciona tal dictamen a la realización de un procedimiento previo.
En este orden de ideas, en el caso de marras, el organismo está en la obligación de señalar el por qué de ese cargo y no otro es el que se va a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios públicos de carrera, se vea afectada por un listado que contenga simplemente los cargos a suprimir, sin ningún tipo de motivación, toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios, no puede convertirse en meras formalidades.
En tal sentido, sin que la siguiente observación represente un adelanto de opinión sobre el fondo de la controversia planteada, de la copia certificada del Informe y Opinión Técnica que justificaron la medida de reducción de personal en el Concejo Municipal de Naguanagua, de fecha 31 de enero de 2014, remitido al ciudadano Presidente del Concejo Municipal de Naguanagua, no se evidencia a prima facie la presunción de que se le haya respetado al querellante el derecho a la defensa y al debido proceso, así se declara”. (Resaltado de esta Corte).
De la precedente cita puede observarse con meridiana claridad, que es en virtud de los argumentos expuestos por la parte que se opuso a la medida decretada, que el Juez de instancia pasa a referir “que el problema central debatido para decretar la procedencia o no de la Oposición a la Medida Cautelar acordada en la presente causa, radica en determinar si en el procedimiento de reducción de personal se respetó el derecho a la defensa y al debido proceso del querellante”; haciendo mención a las normas que deben observarse en todo proceso de reducción de personal.
Que en la decisión del 20 de mayo de 2014, donde decretó la medida cautelar cuestionada, también concluyó, que fue por “no apreciarse, prima facie, en grado de presunción, que al recurrente se le ha respetado el derecho a la defensa y al debido proceso, en el inicio del procedimiento de reducción de personal”.
Es decir, que en ambas decisiones el Juzgador de instancia hace mención prima facie al procedimiento que en todo caso debe observarse cuando se lleva a cabo una reducción de personal, señalando entre otras cosas, en la decisión objeto de apelación, “(…) que la reducción de personal debe efectuarse de conformidad con el procedimiento legalmente establecido y con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello un límite a la discrecionalidad del ente administrativo de que se trate; pues todo acto discrecional de la Administración tiene una parte reglada, en virtud de la cual se establece el ámbito de decisión de la Administración, dentro del cual ésta debe ajustar su actuación, la cual debe, por demás, estar debidamente razonada, pues la distancia entre la ‘discrecionalidad’ y la ‘arbitrariedad’ viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo si dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados”.
Así pues, este Órgano Colegiado observa, que es precisamente a los fines de resolver el argumento efectuado por la representación judicial de la parte querellada en su escrito de oposición, que el Juzgado a quo -se insiste- refiere en el fallo apelado el procedimiento que debe observarse en todo proceso de reducción de personal, concluyendo prima facie que existe la presunción de violación del derecho a la defensa y al debido proceso, de allí pues que mal pueda considerarse que hubo un cambio en la motivación e incongruencia negativa, porque fue justamente en virtud del alegato esgrimido por la parte apelante en su escrito de oposición que el juzgado a quo realiza tal análisis, razón por la cual esta Corte considera que en el caso de autos el juzgado de instancia no incurrió en el vicio de incongruencia negativa denunciado por la parte apelante. Así se decide.
Asimismo, este Órgano Colegiado estima pertinente indicar que los razonamientos expuestos en los párrafos precedentes son realizados de manera preliminar, y en modo alguno se debe considerar que se haya resuelto sobre el fondo del asunto controvertido.
ii) Del vicio de suposición falsa:
Reseñó la representación judicial del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, en su escrito de fundamentación de la apelación, que la sentencia apelada consideró que el Concejo Municipal no motivó el informe y la opinión técnica, al no indicar por qué el cargo de la parte querellante resultó afectado por esa medida, y no otro; y a tal efecto señaló, que “(…) es necesario poner de relieve que el Informe y la Opinión Técnica que justificaron la medida de reducción de personal aprobada por el Concejo Municipal de Naguanagua, (tal como se observa en las pruebas presentadas por el Municipio), se indicó que fue realizado un estudio exhaustivo de la estructura organizativa que existía en este organismo municipal para el ejercicio económico 2014, en atención a la Relación de Cargos Fijos aprobada por la Cámara Municipal; e igualmente se efectuó un análisis de la normativa prevista en la Ordenanza sobre el Funcionamiento Administrativo del Concejo Municipal, publicada en la Gaceta Municipal de Naguanagua No. 110 Extraordinario del 5 de diciembre de 2013. Y en ese informe se expusieron las razones que justificaban que determinados cargos y no otros fueran afectados por la medida de reducción de personal (…) Por lo tanto, si se realizó una debida motivación de la medida de reducción de personal en el respectivo Informe Técnico, por lo que el fundamento que ha utilizado la sentencia apelada para confirmar la medida cautelar decretada resulta a todas luces improcedente, y así solicito sea declarado”. (Negrillas del original).
Visto lo anterior, esta Alzada evidencia que el vicio que se pretende resaltar es el de suposición falsa y en este sentido se estima oportuno traer a colación la sentencia número 1507, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 8 de junio de 2006, (caso: Edmundo José Peña Soledad contra la C.V.G. Ferrominera Orinoco Compañía Anónima), mediante la cual manifestó que la suposición falsa de la sentencia, se presenta como:

“(…) un vicio propio de la sentencia denunciable mediante el recurso extraordinario de casación previsto en el encabezamiento del artículo 320 del Código de Procedimiento Civil, el cual conforme lo ha sostenido la doctrina de este Alto Tribunal, tiene que estar referido forzosamente a un hecho positivo y concreto establecido falsa e inexactamente por el Juez en su sentencia a causa de un error de percepción, y cuya inexistencia resulta de actas o instrumentos del expediente mismo.

Asimismo, se ha dicho que para la procedencia del alegato de suposición falsa, es necesario demostrar que el error de percepción cometido por el juzgador resulta de tal entidad, que en caso de no haberse producido otro habría sido el dispositivo del fallo recurrido; por tanto, puede constatarse la existencia de la suposición falsa, pero si ésta resultare irrelevante para el cambio del dispositivo no sería procedente, por resultar francamente inútil.

De igual forma esta Sala ha advertido que el referido vicio no está previsto expresamente como uno de los supuestos del artículo 244 eiusdem; sin embargo, la suposición falsa se refiere al hecho de que el juez atribuya a instrumentos o actas del expediente menciones que no contiene, o dé por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos o cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente.

Por lo tanto, si bien no está establecida en forma expresa como una causal de nulidad de acuerdo a las normas señaladas, debe entenderse que, cuando el juez se extiende más allá de lo probado en autos, es decir, atribuye a instrumentos o actas del expediente menciones que no contienen, o dé por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos o cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente, estará sacando elementos de convicción y supliendo excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados; en consecuencia, no estará dictando una decisión expresa, positiva y precisa respecto del material probatorio y estará infringiendo las disposiciones de los artículos 12 y 243, ordinal 5º, del Código de Procedimiento Civil (vid. Sentencia N° 4577 de fecha 30 de junio de 2005) (…)”. (Destacado de esta Corte).
De la sentencia transcrita ut supra se colige que, para incurrir en el vicio de suposición falsa, es necesario que el Juez al dictar la sentencia que resuelva el fondo del asunto, haya establecido un hecho positivo y concreto sin respaldo probatorio en el expediente, o bien haya atribuido a un instrumento del expediente, menciones que no contiene, aunado al hecho que de no haberse producido tal inexactitud, otro hubiere sido la resolución del asunto planteado.
En este contexto, el Juzgado a quo al realizar un análisis del escrito de oposición a la medida cautelar de suspensión de efectos decretada y de las pruebas promovidas en esa instancia el 9 de abril de 2014, con ocasión a la articulación probatoria realizada a tal efecto, a saber, -copia certificada del Informe y Opinión Técnica que justificaron la medida de reducción de personal en el Concejo Municipal de Naguanagua, de fecha 31 de enero de 2014-, concluyó que:
“(…) el proceso de reducción de personal, puede darse debido a:
i) Limitaciones financieras
ii) Cambios en la organización administrativa
iii) Razones técnicas
iv) Supresión del órgano o ente.
(…Omissis…)
(…) las medidas de reducción de personal por reorganización administrativa, están sujetas al cumplimiento de un procedimiento previo tendente a preservar el derecho a la estabilidad que abriga a todo funcionario público, principio éste desarrollado en la Ley del Estatuto de la Función Pública, y cuyo fin es garantizar al funcionario de la permanencia en el cargo al servicio de la Administración.
De allí, que los procedimientos de reducción de personal que pretenda llevar a cabo la Administración Pública (Nacional, Estadal o Municipal) con llevan (sic) a la realización de ciertos actos, tales como:
1.- La elaboración de informes que justifiquen la medida.
2.- Opinión de la oficina Técnica correspondiente.
3.- Presentación de la solicitud de reducción de personal.
4.- Su respectiva aprobación.
5.- Un listado de los funcionarios afectados por la medida.
6.-Acto de remoción y, finalmente, el acto de retiro.
Así las cosas, considera este Juzgado Superior que, en un proceso de reestructuración de personal, deben individualizarse por seguridad jurídica, los cargos a eliminar con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñan, su situación laboral y la justificación de dicha elección, con la finalidad de limitar y controlar legalmente el ámbito de aplicación de la medida, en virtud del derecho a la estabilidad que gozan dichos funcionarios.
(…Omissis…)
En tal sentido, sin que la siguiente observación represente un adelanto de opinión sobre el fondo de la controversia planteada, de la copia certificada del Informe y Opinión Técnica que justificaron la medida de reducción de personal en el Concejo Municipal de Naguanagua, de fecha 31 de enero de 2014, remitido al ciudadano Presidente del Concejo Municipal de Naguanagua, no se evidencia a prima facie la presunción de que se le haya respetado a la querellante el derecho a la defensa y al debido proceso, así se declara.(…)”. (Negrillas del original).
Así las cosas, estima esta Corte que la parte apelante se limitó a establecer en el escrito de fundamentación a la apelación, que tanto en el informe como en la opinión técnica antes referidos, “(…) fue realizado un estudio exhaustivo de la estructura organizativa que existía en ese organismo municipal para el ejercicio económico 2014, en atención a la Relación de Cargos Fijos aprobados por la Cámara Municipal; e igualmente se efectuó un análisis de la normativa prevista en la Ordenanza sobre Funcionamiento Administrativo del Concejo Municipal (…) y en ese informe se expusieron las razones que justificaban que determinados cargos y no otros fueran afectados por la medida de reducción de personal (…)”, sin tomar en cuenta que, en la decisión apelada no le estaba dado al Juez por tratarse de una decisión en fase cautelar entrar a realizar consideraciones respecto al mérito de dichos instrumentos, de allí pues que sólo se limitó a referir que “en un proceso de reestructuración de personal”, es necesario cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, así como lo indicado en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa; con lo cual se concluyó que, sin que dicha observación fuera considerada un adelanto de opinión sobre el fondo de la controversia, que de la “(…) copia certificada del Informe y Opinión Técnica (…) de fecha 31 de enero de 2014 (…)”, no se evidencia prima facie que se le hubiera respetado el derecho a la defensa y al debido proceso a la ciudadana Sonia Mireya Bonilla.
Así pues, este Órgano Jurisdiccional considera que el Iudex a quo con su declaratoria, no atribuyó a la copia certificada del Informe y Opinión Técnica que justificaron la medida de reducción de personal en el Concejo Municipal de Naguanagua, de fecha 31 de enero de 2014, menciones no contenidas en ellos o que hubiera demostrado hechos con pruebas que no existen en el expediente, pues como se estableció anteriormente, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte se limitó a establecer preliminarmente que existe un procedimiento para reducción de personal establecido en los instrumentos legales antes indicados y no realizó análisis de fondo de las pruebas promovidas con el escrito de oposición a la medida cautelar, lo cual evidentemente le está vedado al juzgador en fase cautelar, por lo tanto mal puede aducir la representación del Municipio Naguanagua del estado Carabobo que el fallo apelado incurrió en el vicio de suposición falsa y por ello se debe desestimar este argumento. Así se decide.
iii) De la violación de los requisitos para el otorgamiento de la medida cautelar solicitada:
Al respecto, alegó que “(…) la medida cautelar decretada no cumple con los extremos exigidos para su procedencia, en atención a las normas jurídicas que regulan la materia y de acuerdo con los criterios jurisprudenciales existentes sobre el tema (…)”.
En ese sentido agregó, que “No fue probada por la parte querellante la argumentación (…) en cuanto a la supuesta violación al derecho a la defensa y el debido proceso; tampoco se acreditó el perjuicio que le causaría la demora. Y en ningún momento el Juzgador entró a ponderar los intereses públicos generales y colectivos concretizados en juego, lo cual era indispensable que realizara, a la luz del ordenamiento jurídico vigente; para ello debía tener presente que se trataba de un acto que fue dictado en un procedimiento de reducción de personal, seguido para poder llevar a cabo una reorganización administrativa en el Concejo Municipal de Naguanagua (…)”.
Al efecto, esta Corte advierte que del escrito de oposición a la medida decretada, presentado por la representación judicial de la parte recurrida se desprende que dicha representación judicial cuestionó la motivación efectuada por el Juzgado a quo respecto a la presunción del buen derecho o fumus bonis iuris al señalar “resulta improcedente la consideración realizada por el Tribunal en cuanto a no haber apreciado en grado de presunción, que al recurrente se le haya respetado el derecho a la defensa”; argumento que cabe señalar, fue desvirtuado por Juzgado a quo tal y como fue analizado en párrafos precedentes. Sin que se evidencie del aludido escrito de oposición que la parte que recurre en apelación, haya cuestionado el análisis del resto de los requisitos, tan es así que el Juez de la recurrida señaló en el fallo apelado “(…) que el oponente no cuestionó los fundamentos correspondientes al periculum in mora, razón por lo cual se consideran incólumes a los efectos de la medida cautelar acordada (…)”, por lo tanto, se hace palmario que se encuentran cubiertos los requisitos necesarios para la procedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos decretada, lo que lleva a esta Corte a desechar el alegato presentado por la parte apelante. Así se decide.
Visto todo expuesto a lo largo del presente fallo, este Órgano Jurisdiccional debe declarar sin lugar el recurso de apelación ejercido y en consecuencia se confirma el fallo que declaró improcedente la oposición a la medida cautelar decretada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, en fecha 20 de mayo de 2014, y confirmó la Medida Cautelar de Suspensión de Efectos del Acuerdo Nº 015/2014 de fecha 11 de abril de 2014. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por el abogado Pedro Fernando Guillén Peña, actuando con el carácter de Síndico Procurador del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, contra el fallo proferido por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte en fecha 30 de junio de 2014, mediante la cual, declaró improcedente la oposición a la medida cautelar decretada por el referido Juzgado en fecha 20 de mayo de 2014, formulada por el ente querellado, en el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por la ciudadana SONIA MIREYA BONILLA, antes identificada, asistida por la abogada Doris Castillo Bethermyth, previamente mencionada, contra el acto administrativo contenido en el Acuerdo Nº 015/2014, de fecha 11 de abril de 2014, emanado del CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO; y confirmó la medida cautelar de suspensión de efectos del Acuerdo Nº 015/2014, de fecha 11 de abril de 2014.
2.- SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3.- Se CONFIRMA el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte en fecha 30 de junio de 2014, mediante la cual, declaró improcedente la oposición a la medida cautelar decretada por el referido Juzgado en fecha 20 de mayo de 2014.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase con lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de abril del año dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
El Juez Presidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Juez Vicepresidente,

FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO

El Juez,

OSVALDO ENRIQUE RODRÍGUEZ RUGELES

La Secretaria,

JEANNETTE M. RUIZ G.

AJCD/73
Exp. AP42-R-2014-001196.

En fecha ____________ (_____) de ____________ de dos mil quince (2015), siendo la (s) ____________ de la _____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2015- ___________.

La Secretaria.