JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2010-000423
En fecha 10 de mayo de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° 1510-09 de fecha 2 de junio de 2009, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central con Sede en la ciudad de Maracay del estado Aragua, mediante el cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana MADALEY BRAVO LEDEZMA, titular de la cédula de identidad Nº 9.661.566, debidamente asistida por la Abogada Betty Torres Díaz, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 13.047, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GIRARDOT DEL ESTADO ARAGUA.
Dicha remisión, se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 2 de junio de 2009, el recurso de apelación ejercido en fecha 14 de marzo de 2008, por la Abogada Libia Briceño de Zambrano, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 1.739, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 12 de marzo de 2008, que declaró Sin Lugar el recurso interpuesto.
En fecha 12 de mayo de 2010, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, se concedieron dos (2) días continuos correspondientes al término de la distancia y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho siguientes, para fundamentar la apelación.
En fecha 9 de junio de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la Abogada Betty Torres, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana Madaley Bravo, escrito de fundamentación a la apelación.
En fecha 10 de junio de 2010, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 17 de junio de 2010, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 28 de junio de 2010, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 6 de julio de 2010, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 7 de julio de 2010, se declaró en estado de sentencia la presente causa, en consecuencia, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente Efrén Navarro, a los fines que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 7 de febrero de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la Abogada Libia Briceño de Zambrano, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana Madaley Bravo, diligencia mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 23 de enero de 2012, se reconstituyó esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación de la Juez Marisol Marín R., quedando integrada de la manera siguiente: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín R., Juez.
En fecha 22 de octubre de 2013, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la Abogada Libia Briceño de Zambrano, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana Madaley Bravo, diligencia mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 23 de octubre de 2013, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 17 de marzo 2014, se reconstituyó esta Corte, en virtud de la incorporación de la Juez Miriam E. Becerra T., quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Miriam E. Becerra T., Juez
En fecha 28 de abril de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 30 de marzo de 2015, se reconstituyó esta Corte, en virtud de la incorporación de la Juez MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: MIRIAM E. BECERRA, Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO., Juez.
En fecha 21 de julio de 2015, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL INTERPUESTO
En fecha 14 de febrero de 2007, la ciudadana Madaley Bravo Ledezma, debidamente asistida por la Abogada Betty Torres Díaz, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Alcaldía del Municipio Girardot del estado Aragua, en los términos siguientes:
Expuso que, “El día 1ro de noviembre de 1994, ingresé al Municipio Girardot del Estado (sic) Aragua, desempeñando el cargo de Coordinador de Comunidad, adscrito a la Dirección de Desarrollo Social, División de Acción Comunitaria, (…) como funcionaria de ese Municipio gozaba de estabilidad por ejercer un cargo de carrera, como se evidencia de Oficio No. 160/94 de fecha 1/12/1994 (sic)…”.
Que “En fecha 19/09/1996 (sic) recibí Oficio No. 837/96, donde se me informaba que había sido transferida para cumplir funciones en la Biblioteca Municipal ‘Augusto Padrón’, (…) y luego en fecha 03/07/2001 (sic) recibí Oficio No. 354/01 donde se me transfería al Servicio Autónomo de Cultura, Departamento de Literatura, bajo la supervisión del Jefe del Departamento de Literatura, con el mismo cargo, sueldo y beneficios que percibía hasta esa fecha, (…) y mis funciones consistían en la transcripción de comunicaciones, oficios e informes trimestrales, estadísticas del control de usuarios, elaboración de inventarios de bienes de la biblioteca y atención al público, las cuales atendí hasta el momento de mi retiro.”
Esgrimió, que “Jamás en ninguno de los tres cargos desempeñados realice (sic) funciones de coordinación y supervisión de las actividades que se desarrollan en la biblioteca, ni participé en la organización, coordinación y funcionamiento de los servicios que se prestan en la biblioteca, ni en la elaboración de catálogos, índices y bibliografía y muchos menos representaba a la Institución en eventos en el área de mi competencia”.
Asimismo alegó que, “…el día 18 de noviembre de 2006 fue publicado en el diario ‘El Aragüeño’ la resolución Nº 660 de fecha 23-10-2006 (sic) donde se me notificó (…) Colocar en el período de disponibilidad, por el lapso de un (01) mes contado, a partir de la fecha de su notificación a la funcionaria MADALEY BRAVO LEDEZMA (…) del cargo de COORDINADORA DE BIBLIOTECA III (…) fundamentado en el hecho de que el cargo que desempeño es de confianza de acuerdo con el Manual Descriptivo de Clases de Cargos (…) aprobado el 4 de enero de 2006 según Resolución Nº 008, publicado en Gaceta Municipal Extraordinaria Nº 4.757…” (Mayúsculas del original).
Que, “…el 18 de enero de 2007, fue publicado en el diario ‘El Aragüeño’ mi retiro que equivocadamente denominan ‘remoción’, fundamentado en la Resolución Nº 016, de fecha 10-01-2007 (sic)…”.
Denunció, “…la inconstitucionalidad de las citadas Resoluciones, por fundamentarse (…) en un Manual Descriptivo de Clases de Cargos, el cual califica el cargo de Coordinadora de Biblioteca III, que venía desempeñando, como cargo de confianza…”.
Indicó que, “…tal Manual así como la Ordenanza sobre Organización y Funciones del Ejecutivo Municipal menoscaban mis derechos legítimamente adquiridos, pues mi condición antes del 1º de enero de 2006 -antes de la entrada en vigencia de los citados instrumentos-, era la de funcionaria de carrera y como tal, gozaba de estabilidad y tenía derecho a un procedimiento para poder ser retirada…”.
Agregó que, “…los instrumentos legales (Ordenanza sobre Organización y Funcionamiento del Ejecutivo Municipal y el Manual Descriptivo de Clases de Cargos) que sirven de fundamento a la ‘Resolución’, quebrantan los principios de progresividad, intangibilidad e irrenunciabilidad consagrados en los artículos 19 y 89 numerales 1 y 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los vician de nulidad absoluta…”.
Expresó que, “…el instrumento para la clasificación de un cargo de alto nivel y de confianza no es de competencia municipal, por lo que resulta nulo dicho instrumento de conformidad con lo establecido en el artículo 138 de nuestra Carta Magna en concordancia con los numeral (sic) 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
Manifestó que, “La materia de Función Pública en la Constitución de 1999 es de reserva legal (...) y en esta materia las condiciones para su procedencia varían según se trate de funcionarios de carrera o de libre nombramiento o remoción, bien sean estos últimos de Alto Nivel o de Confianza. (…) De allí que le está vedado el (sic) poder municipal, a través de sus distintas ramas, dictar normas que le corresponde dictar al Poder Nacional, por medio de la Asamblea Nacional…”.
Afirmó que las actuaciones impugnadas, “…constituye[n] una usurpación de funciones y vicia de nulidad absoluta el acto, conforme a lo pautado en el artículo 19 numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con el artículo 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En cuanto a los cargos de Alto Nivel y de Confianza quedaran (sic) expresamente indicados en los respectivos Reglamentos Orgánicos de los Órganos o Entes de la Administración Pública Nacional. Nada dice con respecto a la Administración Municipal, de modo que en lo que no está expresamente atribuido al Municipio, en materia competencial en esa Ley, no puede ser ejercido por este poder. (Principio de Legalidad)…” (Corchetes de esta Corte).
Que, “…el poder municipal no puede dictar instrumento alguno en materia funcionarial y al hacerlo incurre en incompetencia por usurpación de funcionas (sic), y el instrumento que en tal sentido se dicte es inconstitucional como en efecto lo es, el Manual Descriptivo de Clases de Cargos…”.
Adujo que, “Aún cuando pudiera concluirse como ajustada (sic) constitucionalmente la Ordenanza de Organización y Funciones como el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, dictados por la autoridad municipal, ha de observarse que este último establece una severa contradicción con la Ley del Estatuto de la Función Pública al disponer que los coordinadores son funcionarios de confianza, pues, en ningún caso la Ley del Estatuto de la Función Pública tipifica como de confianza a los que ejercen funciones de coordinación que son meras actividades de índole administrativa…”.
Destacó que, “El Manual si conceptualiza y califica las funciones de los coordinadores como confidenciales y de confianza, despojándome como consecuencia de ello, del rango de funcionario de carrera (…), quebrantando el principio de los derechos adquiridos (…); lo que conlleva a una desviación de poder de la administración (sic) municipal (sic) ya que el fin que se persigue es ‘crear’ la forma para retirarme de la administración (sic) municipal (sic), omitiendo el procedimiento legalmente restablecido (sic) que es la apertura de un procedimiento disciplinario que conllevaría a mi destitución, única vía legal para que se extinga mi condición de funcionario de carrera…”.
Que, “…la administración (sic) municipal (sic) incurrió en el vicio de desviación de poder, porque dictó actos cuya verdadera finalidad debió ser la de lograr la eficiencia y efectividad de los funcionarios públicos, pero tergiversó esta finalidad con un solo fin o propósito que fue el de lograr de manera expedita retirarme de la administración (sic) pública (sic), al despojarme de mi estabilidad como funcionaria de carrera, derecho éste consagrado a los trabajadores de la administración (sic) pública (sic) desde 1973 y una vez elevado a nivel constitucional no puede ser desmejorado porque quebranta mis derechos adquiridos, así como la progresividad e intangibilidad de los mismos;…”.
Apuntó que, “La funcionaria que suscribió mi notificación no es la competente para hacerlo y en tal sentido incurrió en el vicio de extralimitación de funciones, pues no existe delegación alguna que le permita actuar en esa dirección, si la hubiere, estaba obligada a citar el número y fecha del acto que le conferían tal delegación…”.
Finalmente, solicitó “…la nulidad de las RESOLUCIONES DEL ALCALDE DEL MUNICIPIO GIRARDOT DEL ESTADO ARAGUA Nro 660 y 016 de fechas 23-10-2006 (sic) y 10-01-2007 (sic), respectivamente (…) Se ordene mire incorporación al Cargo (sic) de COORDINADOR DE BIBLIOTECA III (…) Se ordene el pago de los sueldos dejados de percibir a partir del día 31 de enero de 2007, fecha en que la Administración Municipal ilegalmente consideró que se hacía efectivo mi retiro, hasta la fecha en que se me reincorpore al cargo, incluyendo los aumentos por Decreto del Ejecutivo Nacional o convenciones colectivas. Así como el pago de los montos correspondientes a las vacaciones, bono vacacional, cesta (sic) ticket, aguinaldos o bonificación de fin de año que me hubiesen correspondido, de no haber sido removida de mi cargo…” (Mayúsculas del original).
Igualmente peticionó, “…se acuerde la corrección monetaria de las cantidades que me corresponden, dado que es un hecho notorio que el proceso inflacionario deteriora el poder adquisitivo del dinero, con el transcurso del tiempo; y que dicha corrección se efectúe tomando en consideración los índices de variación del precio al consumidor del área (sic) metropolitana (sic) de Caracas, fijados por el Banco Central de Venezuela...”.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 12 de marzo de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central con Sede en la ciudad de Maracay del estado Aragua, dictó fallo definitivo, declarando Sin Lugar la querella funcionarial interpuesta, con base en las consideraciones siguientes:
“MOTIVACIONES PARA DECIDIR:
(…Omissis…)
Ahora bien, de la revisión y estudio efectuado a las actas que conforman el presente expediente pasa este Tribunal a pronunciarse respecto a la condición de la funcionaria, si ejercía o no un cargo de libre nombramiento y remoción, a lo que tenemos que indicar que observa quien decide, que de los elementos probatorios aportados por las partes y muy especial los aportados por el Apoderado Judicial de la Parte Querellada (sic), contenido (sic) en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Girardot, a fin de comprobar las funciones que desempeñaba la funcionaria, corresponde a la Administración probar en cual (sic) de los supuestos de la norma debe encuadrarse la actividad de la funcionaria de forma concreta y particular, y se advierte que el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Girardot es un documento idóneo que permite determinar si las funciones desempeñadas por la Querellante (sic) se hayan (sic) dentro del marco de las catalogadas como del Alto Nivel o de Confianza; por lo que se concluye, que siendo la regla que todos los cargos son de carrera y la excepción son los de Alto Nivel y Confianza y por ende de Libre Nombramiento y Remoción; y en razón de encontrarse incluido el Cargo de Coordinador de Biblioteca III, adscrito al Departamento de Literatura del Servicio Autónomo de Cultura (SACUMG) de la Alcaldía del Municipio Girardot del Estado (sic) Aragua, Grado 24, (folio 122 del Expediente), debidamente consignado en copia certificada, y de acuerdo a los términos del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con el Artículo 53 ejusdem; se concluye que si probó el ente administrativo que el cargo que ejercía la Querellante (sic) era de un Funcionario de Libre Nombramiento y Remoción, por ser de los denominados de confianza, dado que de acuerdo al Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Girardot, el Cargo de Coordinador de Biblioteca II (sic), realiza funciones propias de los funcionarios de Confianza, quien supervisa y coordina las actividades que se desarrollan en la biblioteca, así como organiza (sic) y coordinar el funcionamiento de los servicios que se prestan en la biblioteca, como también supervisa y orienta al personal adscrito a la biblioteca, representa a la Institución en eventos en el área de su competencia, presenta informes técnicos, lo cual requiere confidencialidad y confianza; además estas mismas funciones se encuentran tipificadas de acuerdo a los términos del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, como funciones de confianza, por lo que el argumento esgrimido por el recurrente de la reserva legal de la función pública, el cual esta (sic) previsto en el artículo 144 de la Carta Magna, si bien resulta cierto no tiene cabida en el presente caso, por cuanto el cargo que ocupaba la misma también estaba calificado de la misma forma por el dispositivo en comento independientemente de lo establecido por el Manual, cargo este último que desempeñaba la accionante y que no fue objeto controvertido en el presente proceso; por lo cual se concluye que si probó el ente Municipal que el cargo que ejercía la Querellante (sic) era de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, dadas las funciones que ejercía, no estando amparado por el derecho a la estabilidad en el cargo, por ello a juicio de quien decide, que la motivación del acto mediante el cual remueven a la recurrente está ajustada a derecho, pues se le indicaron las razones jurídicas o fundamento de derecho, como fue indicar lo establecido en el artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que no le permiten aducir en esta instancia elementos que llevaran a la convicción contraria a quien decide de no ser funcionario de libre nombramiento y remoción utilizando para ello el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Girardot, por lo que el acto contentivo de la remoción que fue dictado por el Alcalde del Municipio Girardot del Estado (sic) Aragua, que de acuerdo a lo previsto en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el articulo (sic) 5, y numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con el artículo 19, eiusdem, el Alcalde del Municipio Girardot del Estado (sic) Aragua, puede designar y remover al personal de libre nombramiento y remoción, y por cuanto el mismo se encuentra ajustado a derecho, ya que en el caso subjudice resulta innecesario la tramitación de procedimiento administrativo alguno para remover del cargo a un funcionario de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción; y en cuanto al alegato esgrimido por la parte querellante referido a que la Directora de la Oficina de la Secretaría del Despacho del Alcalde no es competente para hacer las notificaciones respectivas, se evidencia de la Ordenanza Sobre (sic) Organización y Funciones del Ejecutivo Municipal, consignada por el ente Administrativo, la cual corre inserta a los folios 62 al 66, en el Capítulo IV, de las Oficinas de Apoyo al Alcalde, Sección Primera, de la Oficina de la Secretaría del Despacho, en su Artículo (sic) 11, ordinal 6°, que unas de las funciones que tiene la Secretaría de la Alcaldía es la de efectuar las notificaciones de los actos administrativos emanados de la Alcaldía del Municipio Girardot del Estado (sic) Aragua, en consecuencia, la funcionaria firmante de la notificación en cuestión, tiene cualidad para suscribir la misma.
(…Omissis…)
Como consecuencia de las consideraciones anteriores establece quien decide que los actos Administrativos (sic) de Remoción (sic) y Retiro (sic) contenidos en las Resoluciones números 660 y 016, de fechas 23-10-2006 (sic) y 02-01-2007 (sic) respectivamente, conservan su vigencia al no adolecer ni ser susceptibles de vicios de nulidad que afecten su valides. Así se decide...”(Negrillas del original)
III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 9 de junio de 2010, la Abogada Betty Torres, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana Madaley Bravo Ledezma, presentó escrito de fundamentación de la apelación, en los términos siguientes:
Que, “La sentencia adolece del vicio de incongruencia negativa, por cuanto el Juez no decidió en forma expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, violando así el artículo 243.5 (sic) del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 244 eiusdem y 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que califica de nula sentencia cuando faltan las determinaciones indicadas en el artículo 243 así como cuando el sentenciador no se pronuncia expresamente sobre cada uno de los extremos de la litis con fundamento en las pruebas aportadas…”.
Que, “En el presente caso, se denunció la violación directa de la Constitución, por fundamentarse mi remoción en un Manual Descriptivo de Clases de Cargos, el cual califica el Cargo de Coordinadora de Biblioteca III adscrita (sic) al Servicio Autónomo de Cultura, Departamento de Literatura de la Alcaldía del Municipio Girardot del Estado (sic) Aragua, que desempeñaba, como cargo de confianza, siendo que el Manual Descriptivo de Clases de Cargos no puede establecer categorías de funcionarios de alto nivel y de confianza porque esta es materia de reserva legal (…) además en el caso negado de (sic) que pudiera hacerlo, jamás podría establecer categorías de cargos de confianza distintos a los previsto (sic) en la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
Que, “…los cargos de Alto (sic) Nivel (sic) y de Confianza (sic) quedarán expresamente indicados en los respectivos Reglamentos Orgánicos de los Órganos o Ente de la Administración Publica (sic) Nacional. Nada dice con respecto a la Administración Municipal, de modo que lo que no está expresamente atribuido al Municipio, en materia competencial, en esa Ley, no puede ser ejercido por este poder…”.
Que, “…el poder municipal no puede dictar instrumento alguno en materia funcionarial y al hacerlo incurre en incompetencia por usurpación de funciones; y el instrumento que en tal sentido se dicte es inconstitucional como en efecto lo es, el Manual Descriptivo de Clases de Cargos por establecer perfiles para cargos de alto nivel; aspecto sobre el cual NO HUBO PRONUNCIAMIENTO por parte del sentenciador, ya que no determinó si el Alcalde incurrió en usurpación de funciones al dictar un Reglamento Orgánico que es de reserva legal de la administración (sic) pública (sic) nacional (sic), al establecer perfiles para funcionarios de alto nivel usurpó la función que le corresponden al Presidente de la República, ya que es materia del Reglamento de la Ley del Estatuto de la Función Pública…” (Mayúsculas de la cita)
Que, “Hubo silencio de prueba toda vez que no valoró ni apreció la declaración de los testigos que fueron oportunamente promovidos y evacuados, tal como consta a los folios 30, 31, 33 y 34 del Expediente, `…visto que la recurrente no probó, ni desvirtuó lo demostrado en los antecedentes administrativos traídos a los autos por la recurrida…´, cuando de los dichos de los testigos quedó plenamente probado que las labores que efectivamente cumplía en el Departamento de Literatura de la Alcaldía del Municipio Girardot eran Transcripción de Comunicaciones, oficios e informes trimestrales, estadísticas del control de usuario, elaboración de inventarios de bienes de la Biblioteca de Atención al Público. Jamás en ninguno de los tres cargos desempeñados mi representada realizó funciones de coordinación y supervisión de las actividades que se desarrollaban en la Biblioteca ni participo (sic) en la organización, coordinación y funcionamiento de los servicios que se prestan en la biblioteca”.
Que, “Se denunció la desviación de poder y tampoco hubo pronunciamiento al respecto, ya que la única finalidad del Manual Descriptivo de Clases de Cargos era la de buscar la justificación legal para proceder al retiro de mi representada, supuestamente dentro de los parámetros legales; y cuando se pretende cambiar el calificativo de un cargo, debe ser consultado con el órgano de Planificación, tal como lo consagran los artículos 50 y 51 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
Que, “El sentenciador incurrió en falsedad (…) Al dar por probado mi condición de funcionaria de confianza, por el hecho de (sic) que en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos se considere como tal, el cargo de Coordinador adscrito al Departamento de Literatura de la Alcaldía del Municipio Girardot, lo documentos contenidos en el Expediente (…) en forma alguna demuestran funciones para que se me califique como una funcionaria de libre nombramiento y remoción. Es más la propia Administración Pública consideró con base en dichos instrumentos que era una funcionaria de carrera y por ello me otorgó el mes de disponibilidad.”
Que, “La simple enunciación de funciones inherentes al cargo, como las de Planificar, Coordinar y Supervisarlas labores del personal a su cargo, no constituye tampoco, por si (sic) solo, sin que exista constancia en el Expediente (sic) de haberlas efectivamente cumplido, ya que la Administración Municipal nada probó al respecto, implica que se me pueda atribuir la condición de funcionaria de libre nombramiento y remoción; ya que como procedentemente se señaló quedó plenamente demostrado que mis labores no calificaban como funcionaria de libre nombramiento y remoción; porque no puede un Manual por si solo (sic) probar las funciones que realmente cumplía, aunado al hecho de (sic) que en el Expediente (sic) Administrativo (sic) ni en el lapso probatorio como ya se indicó, no se demostró que realizara funciones que hicieran presumir la calificación como una funcionaria de confianza, carga probatoria que correspondía a la administración (sic), bajo la premisa de que la regla general es de (sic) que todos los funcionarios son de carrera y la excepción, son los funcionarios de libre nombramiento y remoción…”.
Solicitó “…se revoque la sentencia dictada el 12 de marzo de 2008 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, con sede en Maracay, estado Aragua; y se ordene la reincorporación al Cargo de Coordinadora de Biblioteca III adscrito al Departamento Literatura de la Alcaldía del Municipio Girardot del Estado (sic) Aragua o a otro similar, con el pago de los sueldos dejados de percibir a partir del 31 de enero de 2007, fecha en que la Administración Municipal ilegalmente consideró que se hacía efectiva su remoción, hasta la fecha en que se me reincorpore al cargo, incluyendo los aumentos por Decreto del Ejecutivo Nacional o convenciones colectivas. Así como el pago de los montos correspondientes a las vacaciones, bono vacacional, cesta (sic) ticket, aguinaldos o bonificación de fin de año que le hubiesen correspondido, de no haber sido removida de mi cargo. (…) igualmente se acuerde la corrección monetaria…”.
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en torno a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
En ese sentido, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo que sigue:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la norma transcrita, y en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el conocimiento de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia para conocer de los recursos contencioso administrativo funcionariales, corresponde a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones realizadas ut supra, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 14 de marzo de 2008, contra la sentencia dictada en fecha 12 de marzo de 2008, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central con Sede en la ciudad de Maracay del estado Aragua, que declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se declara.
V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, se pasa a decidir el mismo en los siguientes términos:
Aprecia esta Corte que el ámbito objetivo del presente recurso, lo constituye la pretendida nulidad absoluta de los actos administrativos de efectos particulares, identificados con los Nros. 660 y 016, de fechas 23 de octubre de 2006 y 2 de enero de 2007, respectivamente, dictados por la Alcaldía del Municipio Girardot del estado Aragua, mediante los cuales se removió y retiró a la hoy querellante del cargo que ostentaba como “Coordinador de Biblioteca III”, adscrito al Servicio Autónomo de Cultura, Departamento de Literatura de la Alcaldía del Municipio Girardot del estado Aragua.
Asimismo, se evidencia que en fecha 12 de marzo de 2008, el Tribunal a quo dictó fallo de mérito declarando Sin Lugar el fondo de la controversia, por considerar que efectivamente el cargo de “Coordinador de Biblioteca III” era un cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción.
Así las cosas, se observa que la parte querellante fundamentó su recurso de apelación en los presuntos vicios de incongruencia negativa, silencio de prueba, falsedad sobre la consideración que tuvo el A quo en torno a la naturaleza del cargo desempeñado dentro del organismo querellado, vicios que a continuación se resuelven en los términos siguientes:
I.- De la incongruencia negativa.-
Con respecto a este vicio la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 2.133 de fecha 21 de abril de 2005, ha señalado:
"Con relación al vicio de incongruencia negativa denunciado, observa que en el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, se establece que toda sentencia debe contener una decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia.
En razón de tal normativa, la Sala destaca que doctrinariamente se ha reconocido y así lo ha interpretado este Máximo Tribunal, lo cual se ratifica en este fallo una vez más, que la decisión que se dicte en el curso del proceso no debe contener expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas; debiendo por el contrario ser exhaustiva, es decir, pronunciarse sobre todos los pedimentos formulados en el debate, para dirimir el conflicto de intereses que le ha sido sometido en el proceso. La inobservancia de tal requerimiento deriva en el vicio de incongruencia, el cual se origina cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes intervinientes en el proceso, manifestándose cuando el juez con su decisión, modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos, en el litigio. Acarreando el primer supuesto una incongruencia positiva y, en el segundo, una incongruencia negativa cuando la decisión omite el debido pronunciamiento sobre algunos de los alegatos fundamentales pretendidos por las partes en la controversia judicial…”.
En tal sentido, debe indicarse que el vicio bajo estudio, afecta igualmente el principio de exhaustividad, según el cual el Juez debe pronunciarse en todo cuanto haya sido alegado y probado en autos, ya que ello deriva precisamente del ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, cuyo texto se trae a colación:
“Artículo 243.- Toda sentencia deberá contener:
(...Omissis…)
5° Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia” (Negrillas de esta Corte).
De la norma supra señalada, se desprende la obligación del Juez de decidir en forma expresa, positiva y precisa, con base en lo alegado por las partes y medios probatorios aportados por ellas, abarcando en su pronunciamiento todos y cada uno de dichos alegatos, así como las pruebas promovidas, con fin de dar cumplimiento al principio de exhaustividad, pues de lo contrario, crearía un desequilibrio procesal o lo que es igual, otorgaría ventaja a una de las partes en detrimento de la otra, vulnerando con tal actuación, el derecho constitucional de igualdad ante la Ley previsto en el artículo 21 de la Carta Magna y la igualdad procesal prevista en el artículo 15 del referido Código Adjetivo.
De modo pues, para que la sentencia sea válida y jurídicamente eficaz, debe ser autónoma, es decir, tener fuerza por sí sola; debe en forma clara y precisa resolver todos y cada uno de los puntos sometidos a su consideración, sin necesidad de nuevas interpretaciones, ni requerir del auxilio de otro instrumento; cuya inobservancia en la decisión, infringiría el principio de exhaustividad, incurriendo por consiguiente, en el vicio de incongruencia, el cual se origina cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes intervinientes en el proceso, bien porque modifica la controversia judicial debatida, al no limitarse en resolver lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio.
En el caso concreto, se observa que la parte querellante, apeló del fallo definitivo alegando la falta de pronunciamiento por parte del A quo sobre la presunta vulneración a la reserva legal y el vicio de desviación de poder, porque a su decir, el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, elaborado por el Ente querellado mal pudo establecer categorías de funcionarios, suplantando lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública y, que su existencia sólo sirvió como fundamento legal para retirarla.
En primer lugar entra esta Corte a pronunciarse sobre la denuncia del vicio de desviación de poder, la querellante en el escrito libelar indica que, “…la administración (sic) municipal (sic) incurrió en el vicio de desviación de poder, porque dictó actos cuya verdadera finalidad debió ser la de lograr la eficiencia y efectividad de los funcionarios públicos, pero tergiversó esta finalidad con un solo fin o propósito que fue el de lograr de manera expedita retirarme de la administración (sic) pública (sic), al despojarme de mi estabilidad como funcionaria de carrera…”.
Observa esta Corte, del análisis del fallo apelado, que el Juez de instancia en ningún momento se pronunció en cuanto al alegato de la recurrente, supra señalado. Por tanto, estima esta Alzada, que el A quo incurrió en el vicio de incongruencia negativa contemplado en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, tal y como fue denunciado por la parte apelante, por esta razón debe forzosamente declarar CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en virtud de lo cual se ANULA el fallo apelado de conformidad con el artículo 244 eiusdem. Así se decide.
Anulado como ha sido el fallo recurrido, esta Corte entra a conocer del fondo del asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil. Al respecto se tiene que:
La querellante en su escrito libelar alega que, “…tal Manual [Manual descriptivo de Clases de Cargos] así como la Ordenanza sobre Organización y Funciones del Ejecutivo Municipal menoscaban mis derechos legítimamente adquiridos, pues mi condición antes del 1º de enero de 2006 -antes de la entrada en vigencia de los citados instrumentos-, era la de funcionaria de carrera y como tal, gozaba de estabilidad y tenía derecho a un procedimiento para poder ser retirada…” (Corchetes de esta Corte).
Continuó señalando que, “…los instrumentos legales (Ordenanza sobre Organización y Funcionamiento del Ejecutivo Municipal y el Manual Descriptivo de Clases de Cargos) que sirven de fundamento a la ‘Resolución’, quebrantan los principios de progresividad, intangibilidad e irrenunciabilidad consagrados en los artículos 19 y 89 numerales 1 y 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los vician de nulidad absoluta…”.
Al respecto, observa esta Corte que para la calificación de un cargo como de libre nombramiento y remoción en la categoría de confianza, es menester constatar en primer término, la existencia de una norma o disposición legal que atribuya tal condición y sólo en ausencia de ella, procede el examen de las funciones asignadas en el Registro de Información de Cargos o bien en el Manual Descriptivo de Cargos (Vid., sentencia Nº. 2006-1236 de esta Corte dictada en fecha 7 de abril de 2006, el expediente N° AP42-R-2004-000003).
Aunado a lo anterior, es menester precisar que el artículo 146 de la Constitución, reza lo siguiente:
“Artículo 146. “Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley”.
De esta disposición, se desprende que la carrera es una regla, mientras que la condición de libre nombramiento y remoción, es la excepción, resultando inconstitucional cualquier norma que pretenda invertir tal situación.
Ahora bien, la Constitución permite exclusiones a ese régimen general de carrera administrativa, siempre que se haga por estatutos de rango legal. De por sí, toda la regulación estatutaria en sus diversos aspectos: ingreso, deberes, derechos, permanencia, sanciones y egreso de funcionarios es de reserva legal, conforme lo dispone el artículo 144 de la Carta Magna, según el cual:
“La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerán su incorporación a la seguridad social. La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos”.
De modo que, aún siendo materia de reserva legal, es constitucionalmente válido que el Legislador faculte a las autoridades administrativas para dictar estatutos funcionariales especiales. No es necesario, que los estatutos especiales estén contenidos en Leyes Formales, siempre que sea clara la voluntad del Legislador de delegar ese poder.
En principio, sólo la Ley puede contener normas sobre los funcionarios públicos, pero el Legislador es libre de entregar a la Administración (Ejecutivo o entes descentralizados) la competencia para dictar el estatuto especial, sin que puedan incluirse en esa delegación, por supuesto, aspectos que escapen de la deslegalización, tales como los de contenido sancionatorio (sobre la delegación del poder para dictar estatutos funcionariales especiales, la Sala Constitucional ha fijado criterio en fallo Nº 2530/2006, caso: Colisión entre la Ley del Estatuto de la Función Pública y el Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas).
Dicho lo anterior, lo trascendente es resguardar la regla constitucional en cuanto a los cargos de la Administración Pública (Nacional, Estatal, Municipal), esto es, que en principio todos son de carrera, exceptuándose los de libre nombramiento y remoción. Es decir, que cada organismo puede a través de sus respectivos instrumentos idóneos establecer cuáles cargos han de considerarse excluidos de la carrera y que esta exceptuación sea extraordinaria, para no lesionar los principios establecidos en el artículo 146 Constitucional.
Así pues, partiendo de la premisa anterior, debe indicarse que el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, es un instrumento básico y obligatorio para la Administración Pública, que permite apreciar el sistema de clasificación de los distintos cargos públicos, así como la descripción de las actividades que desempeña, perfil que debe reunir el funcionario a ocuparlo, requisitos, etc., y es un documento esencial para determinar la categoría o naturaleza del cargo, de modo que, no es un capricho de la Administración su elaboración y observancia.
En efecto, en un sistema estatutario, como es el de carrera administrativa venezolano, es característico que tanto la clasificación de los cargos como las funciones inherentes a los mismos queden preestablecidas en el Ordenamiento Jurídico, al igual que las competencias de los órganos y, en concreto, según la jerarquía del cargo, en instrumentos normativos de diversa categoría: la Constitución, las Leyes, reglamentos o en disposiciones administrativas de carácter general como el Manual Descriptivo de Clases de Cargos. En consecuencia, esta Instancia Jurisdiccional debe dejar asentado que el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, es el medio idóneo para determinar la categoría de determinado cargo, a falta de alguna disposición legal que determine la misma.
Para mayor abundamiento, se aprecia en el acto recurrido, que el Ente querellado sostuvo que el cargo desempeñado por la ciudadana era un cargo de confianza debido a las funciones inherentes al mismo. Igualmente, en el acto de remoción in commento, puede leerse la precisión que hizo la Administración respecto a las funciones correspondientes a dicho cargo, las cuales confieren al mismo la cualidad de funcionario de libre nombramiento y remoción, conforme a las previsiones contenidas en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, cuyo texto reza:
“Los cargos de confianza serán aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministros, de los directores o directoras generales y de los directores y directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del Estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros, y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley”.
Esta disposición es enunciativa, por lo que partiendo de tal apreciación, considera esta Corte que lo determinante para considerar un cargo de confianza, es precisar la existencia de una norma que estipule taxativamente que el cargo es de libre nombramiento y remoción, y a falta de ésta, indagarse sobre la naturaleza de las labores que el Ordenamiento Jurídico asigna al mismo, es decir, que correspondería al Juez verificar las funciones inherentes al cargo, con independencia que el funcionario que lo ocupa las desarrolle o no, entendiendo por inherente aquello que por su naturaleza está de tal manera unido a otra cosa que no puede separase de ella.
Tan así es, que el Legislador estableció en el artículo 46 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que el cargo constituye la unidad básica que expresa la división del trabajo en cada unidad organizativa de la Administración Pública, en el entendido que cada cargo se crea con el propósito que el funcionario que lo ocupe lleve a cabo determinadas funciones o atribuciones dentro de la organización administrativa; actividades que, como se dijo ut supra, se encuentran preestablecidas en el Ordenamiento Jurídico y son de obligatorio cumplimiento, no relajables ni modificables por convenios particulares o actos administrativos particulares.
Dentro de esta perspectiva, el funcionario público cuando ingresa a la Administración, sólo manifiesta su consentimiento para su incorporación en un régimen legal o estatutario predeterminado, es decir, a una situación objetivamente definida, y en el que se le niega la posibilidad general e indeterminada de debatir o negociar la estructura de la organización administrativa y, en concreto, la definición de los cargos públicos o la atribución a éstos de determinadas funciones dentro de la organización.
Ello, entre otras cosas, diferencia al sistema de carrera estatutario del régimen laboral que prevalece en el sector privado, en el cual las partes pueden según su libre autonomía –salvo los asuntos de orden público- alterar las tareas o actividades mediante un acuerdo entre los contratantes.
Como corolario de lo anterior, considera esta Corte que, a los fines de determinar la naturaleza de un cargo, debe indagarse en primer lugar, si taxativamente el cargo fue catalogado de libre nombramiento y remoción por alguna norma, y a falta de ésta, determinar la naturaleza de las funciones que le son inherentes, sin que le sea permitido al funcionario ni a las autoridades, mediante actos administrativos individuales, modificar o alterar las atribuciones inherentes al mismo, previamente asignadas por el Ordenamiento Jurídico, so pena que una modificación de facto altere el funcionamiento de la Administración.
Dentro de este contexto se enmarca la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual expresa en su numeral 2 del artículo 49 que, el cargo tiene una descripción a título enunciativo de las atribuciones y deberes generales inherentes a la clase de cargo, lo cual no exime del cumplimiento de las tareas específicas que a cada cargo le atribuya la Ley o la autoridad competente.
Cuando se refiere a atribuciones o deberes generales, debe interpretarse a aquellas que el Legislador considera que son inherentes, es decir, que son propias e inseparables del cargo y que sin su ejercicio el cargo pierde su naturaleza y el fin para el cual fue creado por el Ordenamiento Jurídico y, en segundo lugar que, si bien es cierto las tareas de un determinado cargo son enunciativas –no taxativas- permitiendo al ente administrativo –previa habilitación de la Ley y por autoridad competente- asignar otras tareas específicas, no menos cierto es que ello no constituye una eximente para no cumplir aquellas generales que dada la naturaleza del cargo no pueden separarse de éste y menos una potestad para que, mediante decisión unilateral del superior jerárquico se le asignen tareas que desnaturalicen o alteren la condición que el Ordenamiento Jurídico atribuye al cargo, sea de carrera o de libre nombramiento y remoción.
Por otro lado, tenemos de igual forma el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, que prevé en su artículo 165 que “La oficina de personal mantendrá actualizada la clasificación de cargos de conformidad con el manual descriptivo de clases de cargos, a fin de que las denominaciones de los cargos correspondan efectivamente a la naturaleza de las laborares que realizan y a su nivel de complejidad”.
De ello se desprende que, la denominación del cargo está predeterminada y debe corresponderse efectivamente con el conjunto de labores y actividades generales –de obligatorio cumplimento- que el Legislador consideró que son propias e inseparables del cargo.
Dentro de tal contexto, esta Instancia Jurisdiccional observa que efectivamente al folio ciento veintidós (122) del expediente administrativo, cursa el Manual Descriptivo del Cargo de Coordinador de Biblioteca III, que refiere las actividades inherentes al mismo, cuyo tenor refiere que las funciones que realiza son las siguientes: “…coordina y supervisa las actividades que se desarrollan en la biblioteca; organiza, coordina el funcionamiento de los servicios que se prestan en la biblioteca; participa en la elaboración del catálogo, índices y bibliografías; representa a la Institución en eventos en el área de su competencia; recomienda la adquisición de materiales bibliográfico, no bibliográficos y de equipos; realiza inventario general de la biblioteca; establece y estimula las relaciones con la comunidad, elabora un programa de divulgación y promueve la creación de sociedad de amigos, y la incorporación de los servicios bibliográficos existente en la biblioteca de la Institución; selecciona y recomienda la adquisición del material bibliográfico y no bibliográficos y de equipos; supervisa y mantiene en correcto orden el material existente en la biblioteca; supervisa y orienta al personal adscrito a la biblioteca; vela por el rescate del acervo documental bibliográfico y no bibliográficos en el estado; presenta informes técnicos…”.
Siendo ello así, evidencia este órgano jurisdiccional, que el cargo de “Coordinador de Biblioteca III” era un cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y lo adminiculado con el Manual Descriptivo del Cargo.
Por consiguiente, mal podría este Órgano Jurisdiccional avalar una situación irregular, ilegítima, contraria al Ordenamiento Jurídico y a los principios constitucionales, a través de la cual se pretende desnaturalizar el cargo de “Coordinador de Biblioteca III” atribuyéndole funciones distintas como las de transcripción de comunicaciones, oficios e informes trimestrales y afines, que no se corresponden con el fin para el cual este cargo fue creado. En consecuencia, no existe lugar a dudas respecto a que el cargo desempeñado por la recurrente era de libre nombramiento y remoción, tal como lo precisó la Administración al momento de dictar el acto de remoción que afectó a la recurrente. Así se declara.
Desechado el punto antes estudiado pasa esta Corte a conocer el alegato que esgrime la querellante en cuanto al presunto vicio de desviación de poder, que a decir de la parte actora, se configuró en la oportunidad en que la Administración buscó una justificación legal para proceder al retiro a través del Manual Descriptivo de Clases de Cargos y se apartó de lo previsto en el artículo 51 de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
En tal sentido debe indicarse que el vicio bajo estudio constituye una ilegalidad teleológica, es decir, que se presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia dicta un acto para un fin distinto al previsto por el Legislador. Es un vicio que debe ser alegado y probado por la parte, sin que pueda su inactividad ser subsanada por el Juzgador.
Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en el vicio de desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto que no esté conforme con el fin establecido por la Ley, correspondiendo al accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, persigue una finalidad diferente a la prevista en el ordenamiento jurídico.
Lo anterior implica que deben darse dos supuestos para que se configure el vicio de desviación de poder, a saber, que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el Legislador, estos supuestos deben ser concurrentes y deben ser demostrados en juicio, pues no basta con la simple denuncia o presunción de su existencia (la buena fe se presume, la mala hay que probarla).
En el caso concreto, la gestión pública en cuanto al personal corresponde al Alcalde de conformidad con el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Siendo ello así, y en razón que el Alcalde del Municipio Girardot del estado Aragua, está en el deber de ejercer la administración del personal, según lo estipulado en el numeral 7 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en concordancia con los artículos 4 y 5 numeral 4 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, puede dictar los Manuales Descriptivos de Cargos.
Así, cursa en los folios setenta y dos (72) al trescientos once (311) del expediente judicial, el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Girardot, aprobado por el Alcalde de esa entidad municipal, según Resolución Nº 008, de fecha 4 de enero de 2006, publicado en Gaceta Municipal Nº 4.757 Extraordinario, de fecha 18 de enero de 2006, el cual refiere la funciones inherentes del cargo de “Coordinador de Biblioteca III”, instrumento que a decir de la querellante, fue utilizado con un fin distinto para poder encuadrar su cargo en uno de libre nombramiento y remoción. Sin embargo, observa esta Alzada que la denuncia quedó configurada en una simple afirmación, puesto que la querellante no probó en juicio lo sustentado.
Aunado a esto, si se toma en consideración que el precitado Manual fue publicado en Gaceta Municipal Nº 4.757 Extraordinario, de fecha 18 de enero de 2006, fue dictado según resolución de fecha 4 de enero de 2006, es decir, nueve (9) meses antes de la notificación del otorgamiento del mes de periodo de disponibilidad para la recurrente, además, define cargos y establece la respectivas funciones de todos los funcionarios de la Administración de la Alcaldía del Municipio Girardot del estado Aragua y no solo tiene la intención de regular el cargo de Coordinador de Biblioteca III, cargo éste, que ocupaba la recurrente para el momento de su remoción, entonces, mal podría considerarse que la intención y todos los esfuerzos de la Administración tienen como objetivo perjudicar los intereses de un solo individuo, y que tal proceder se pueda considerar una desviación de poder.
Finalmente, debe indicarse que lo previsto en el artículo 51 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se refiere a los Órganos o Entes de la Administración Pública Nacional, no así a las municipales cuya gestión corresponde al Ejecutivo Local, tal como se resaltara previamente. En efecto, dispone la referida norma:
“Artículo 51. Los órganos o entes de la Administración Pública Nacional podrán proponer al Ministerio de Planificación y Desarrollo los cambios o modificaciones que estimen conveniente introducir en el sistema de clasificación de cargos. Dicho Ministerio deberá comunicar su decisión en el plazo que se fije en el Reglamento de la presente Ley”.
En definitiva, al constatarse que la Administración no incurrió en una actuación que pueda configurarse en un supuesto de desviación de poder, debe esta Corte desechar este alegato en los términos antes esbozados. Así se decide.
Por último, la recurrente alega que: “La funcionaria que suscribió mi notificación no es la competente para hacerlo y en tal sentido incurrió en el vicio de extralimitación de funciones, pues no existe delegación alguna que le permita actuar en esa dirección, si la hubiere, estaba obligada a citar el número y fecha del acto que le conferían tal delegación…”.
Ahora bien, antes de analizar el presente alegato debe esta Corte indicar la naturaleza del vicio de extralimitación de funciones denunciado por la parte recurrente, destacar que este Órgano Jurisdiccional precisó en decisión Nº 2009-1228 del 13 de julio de 2009, caso: Sanitas Venezuela, S.A. Vs. INDECU, que el vicio de incompetencia podía configurarse como resultado de tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber, por usurpación de autoridad, por usurpación de funciones y en los casos de la extralimitación de funciones. En tal sentido, se señaló en esa oportunidad lo siguiente:
“(…) la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.
La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.
En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.
La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa (…)” (Negrillas de esta Corte).
Asimismo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha sostenido que la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa (Vid. Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nº.00594, del 14 de mayo de 2008, caso: Natalio Domingo Valery Vásquez).
Dicho lo anterior, debe indicarse que de la revisión del expediente judicial corre inserta a los folios sesenta y dos (62) al sesenta y seis (66), consignada por el ente Administrativo, la Ordenanza Sobre (sic) Organización y Funciones del Ejecutivo Municipal, en el Capítulo IV, de las Oficinas de Apoyo al Alcalde, Sección Primera, de la Oficina de la Secretaría del Despacho, en su Artículo (sic) 11, ordinal 6°, que unas de las funciones que tiene la Secretaría de la Alcaldía es la de efectuar las notificaciones de los actos administrativos emanados de la Alcaldía del Municipio Girardot del Estado (sic) Aragua. En consecuencia, la funcionaria firmante de la notificación en cuestión, tiene cualidad para suscribir la misma, dicho esto, el alegato esgrimido por la recurrente sobre la presunta existencia del vicio de extralimitación de funciones, debe ser desechado. Así se decide.
Con relación a la petición del pago de los sueldos dejados de percibir, incluyendo los aumentos por Decreto del Ejecutivo Nacional o convenciones colectivas, así como también, el pago de los montos correspondientes a las vacaciones, bono vacacional, cestatickets, aguinaldos o bonificaciones de fin de año y finalmente la petición que hace la querellante sobre la corrección monetaria de las cantidades que a su decir le corresponden, estima esta Corte que al no encontrar motivos de fondo para declarar con lugar la querella interpuesta, se hace innecesario entrar a conocer estas peticiones. Así se decide.
Por las razones fácticas y jurídicas, explanadas en la motiva de este fallo, es forzoso declarar SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por la Abogada Betty Torres Díaz, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana MADALEY BRAVO LEDEZMA, titular de la cédula de identidad Nº 9.661.566, contra la decisión de fecha 12 de marzo de 2008, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central con Sede en la ciudad de Maracay del estado Aragua, que declaró Sin Lugar el recurso interpuesto contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GIRARDOT DEL ESTADO ARAGUA.
2.- CON LUGAR el recurso de apelación incoado.
3.- ANULA el fallo apelado.
4.- SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente a su Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA
Exp. Nº AP42-R-2010-000423
EN/
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil quince (2015), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Accidental,
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