TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: OSVALDO ENRIQUE RODRÍGUEZ RUGELES
EXPEDIENTE NºAP42-R-2005-001614
El 26 de agosto de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 2104-05 de fecha 12 de julio de 2005, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el abogado José Agustín Ibarra, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 56.464, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano ALONSO JOSÉ YÚSTIZ ÁLVAREZ, titular de la cédula de identidad número 11.597.393, contra el MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.
Tal remisión se efectuó en virtud del auto dictado por el Juzgado a quo en fecha 16 de junio 2005, mediante el cual oyó en ambos efectos la apelación interpuesta en fecha 8 de abril del mismo año, por el abogado José Martín Labrador Brito, Inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 64.944, actuando como apoderado judicial de la parte querellante, contra la decisión dictada por el mencionado Juzgado Superior en fecha 4 de abril de 2005, mediante la cual declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto: “por cuanto no se agotó el procedimiento previo a las demandas contra la República”.
En fecha 6 de octubre de 2005, se dio cuenta a esta Corte y por auto de la misma fecha se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández; asimismo, de conformidad con lo previsto en el aparte 18 del artículo 19 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se dio inicio a la relación de la causa cuya duración sería de quince (15) días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en las que fundamentaba el recurso de apelación.
El 21 de febrero de 2006, la representación judicial de la parte querellante presentó escrito de fundamentación al recurso de apelación ejercido.
En fecha 30 de marzo de 2006, la representación judicial de la parte querellante presentó escrito de alegatos, ante esta Corte.
El 18 de marzo 2011, la representación judicial de la parte querellante presentó diligencia mediante la cual solicitó abocamiento en la presente causa.
El 8 de mayo de 2012, mediante auto se dejó constancia de que por cuanto en fecha 6 de noviembre de 2006, fue constituida esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, conformada por los ciudadanos Emilio Ramos González, Juez Presidente; Alexis José Crespo Daza, Juez Vicepresidente y Alejandro Soto Villasmil, Juez; se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.
Ahora bien, por cuanto de la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente se evidenció que la causa se encontraba paralizada desde el seis (6) de octubre de dos mil cinco (2005), en consecuencia a los fines de garantizar el debido proceso la tutela judicial efectiva, y el derecho a la defensa, se acordó la reanudación de la misma previa notificación de las partes.
En consecuencia, se ordenó la notificación del ciudadano Alonso José Yústiz Álvarez, al Alcalde del Municipio Iribarren del estado Lara y al Síndico Procurador del Municipio Iribarren del estado Lara, y por cuanto las partes se encontraban domiciliadas en el estado Lara, se comisionó al Juzgado (Distribuidor) del Municipio Iribarren del estado Lara, a los fines de que practicara las diligencias necesarias.
En esta misma fecha, se libró la boleta dirigida al ciudadano Alonso José Yústiz Álvarez y Oficios Nros. CSCA-2012-003518, CSCA-2012-003519 y CSCA-2012-003520, dirigidos al Juzgado (Distribuidor) del Municipio Iribarren del estado Lara, al Alcalde del Municipio Iribarren del estado Lara y al Síndico Procurador del Municipio Iribarren del estado Lara, respectivamente.
El 29 de enero de 2013, se recibió del Juzgado Primero del Municipio Iribarren del estado Lara, el Oficio Nº 1555-2012 del 30 de noviembre de 2012, anexo al cual remitió las resultas de la comisión Nº KP02-C-2012-001243 (nomenclatura de ese Juzgado) librada por esta Corte el 8 de mayo del mismo año.
El 4 de febrero de 2013, se dejó constancia mediante auto que por cuanto en fecha 15 de enero de 2013, fue reconstituido este Órgano Jurisdiccional, en virtud de la incorporación de la Dra. Anabel Hernández Robles y mediante sesión de esa misma fecha, fue elegida la nueva Junta Directiva, la cual quedó constituida de la siguiente manera: Alejandro Soto Villasmil, Juez Presidente; Alexis José Crespo Daza, Juez Vicepresidente y Anabel Hernández Robles, Jueza; esta Corte, se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.
El 5 de marzo de 2013, se dejó constancia mediante auto de que por cuanto en fecha 20 de febrero de 2013, fue reconstituido este Órgano Jurisdiccional, en virtud de la incorporación del abogado Gustavo Valero Rodríguez y mediante sesión de esa misma fecha, fue elegida la nueva Junta Directiva, la cual quedó constituida de la siguiente manera: Alejandro Soto Villasmil, Juez Presidente; Gustavo Valero Rodríguez, Juez Vicepresidente y Alexis José Crespo Daza, Juez; esta Corte, se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.
En consecuencia, a los fines de dar cumplimiento al auto dictado en fecha 8 de mayo de 2012, se acordó notificar a las partes y por cuanto la parte recurrida se encontraba domiciliada en el estado Lara, se comisionó al Juzgado (Distribuidor) del Municipio Iribarren del estado Lara, a los fines de que notifique al Alcalde del Municipio Iribarren del estado Lara y al Síndico Procurador del Municipio Iribarren del estado Lara; así las cosas, vista la exposición del Alguacil del Juzgado Primero del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del estado Lara, de fecha 9 de octubre de 2012, mediante la cual manifestó la imposibilidad de practicar la notificación dirigida al ciudadano Alonso José Yústiz Álvarez, se acordó librar boleta por cartelera dirigida al mencionado ciudadano; transcurridos como se encontrasen los lapsos se continuaría con el cómputo del lapso para fundamentar la apelación interpuesta, de acuerdo al procedimiento fijado en el auto dictado por este Órgano Jurisdiccional en fecha 6 de octubre de 2005, el cual resulta aplicable rationae temporis a la presente causa.
En esa misma fecha, se libró boleta por cartelera dirigida al ciudadano Alonso José Yústiz Álvarez y Oficios Nros. CSCA-2013-001483, CSCA-2013-001484 y CSCA-2013-001485, dirigidos al Juez (Distribuidor) del Municipio Iribarren del estado Lara, al Alcalde del Municipio Iribarren del estado Lara y al Síndico Procurador del Municipio Iribarren del estado Lara, respectivamente.
El 18 de marzo de 2013, se fijó en la cartelera de esta Corte la boleta librada al ciudadano Alonso José Yústiz Álvarez; la cual, fue retirada el 16 de abril de 2013.
El 29 de abril de 2014, se recibió del Juzgado Tercero del Municipio Iribarren del estado Lara, Oficio Nº 948 de fecha 29 de octubre de 2013, anexo al cual remitió las resultas de la comisión Nº KP02-C-2013-000430 (nomenclatura de ese Juzgado) librada por esta Corte el 5 de marzo del mismo año.
El 28 de mayo de 2014, se dejó constancia mediante auto que por cuanto en fecha 2 de mayo de 2014, fue reconstituido este Órgano Jurisdiccional, en virtud de la incorporación del abogado Enrique Luis Fermín Villalba y mediante sesión de esa misma fecha, fue elegida la nueva Junta Directiva, la cual quedó constituida de la siguiente manera: Alexis José Crespo Daza, Juez Presidente; Enrique Luis Fermín Villalba, Juez Vicepresidente y Gustavo Valero Rodríguez, Juez; esta Corte, se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.
Ahora bien, por cuanto se observó que no se había dado cumplimiento a lo ordenado en el auto del 5 de marzo de 2013, se acordó notificar a las partes y por cuanto la recurrida se encontraba domiciliada en el estado Lara se comisionó al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, a los fines de que notificase al Alcalde del Municipio Iribarren del estado Lara y al Síndico Procurador del Municipio Iribarren del estado Lara; ello así, vista la exposición del Alguacil del Juzgado Primero del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del estado Lara, de fecha 9 de octubre de 2012, mediante la cual manifestó la imposibilidad de practicar la notificación dirigida al ciudadano Alonso José Yústiz Álvarez, se acordó librar boleta por cartelera dirigida al mencionado ciudadano, para ser fijada en la Sede de este Tribunal; transcurridos como se encuentren los lapsos de ley, se continuará con el cómputo del lapso para fundamentar la apelación interpuesta, de acuerdo al procedimiento fijado en el auto dictado por este Órgano Jurisdiccional en fecha 6 de octubre de 2005.
En esa misma fecha, se libró boleta por cartelera dirigida al ciudadano Alonso José Yústiz Álvarez y Oficios Nros. CSCA-2014-004262, CSCA-2014-004263 y CSCA-2014-004264, dirigidos al Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, al Alcalde del Municipio Iribarren del estado Lara y al Síndico Procurador del Municipio Iribarren del estado Lara, respectivamente.
El 17 de julio de 2014, se fijó en la cartelera de esta Corte la boleta librada a nombre del ciudadano Alonso José Yústiz Álvarez; la cual, fue retirada el 2 de octubre de 2014.
El 5 de mayo de 2015, se dejó constancia de que por cuanto en fecha 28 de enero de 2015, fue reconstituido este Órgano Jurisdiccional, en virtud de la incorporación de los abogados Freddy Vásquez Bucarito y Osvaldo Enrique Rodríguez Rugeles, y mediante sesión de esa misma fecha, fue elegida la nueva Junta Directiva, la cual quedó constituida de la siguiente manera: Alexis José Crespo Daza, Juez Presidente; Freddy Vásquez Bucarito, Juez Vicepresidente y Osvaldo Enrique Rodríguez Rugeles, Juez; esta Corte, se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.
Ahora bien, por cuanto fue recibido el Oficio el Nº 534-2015, de fecha 14 de abril de 2015, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte en fecha 28 de mayo de 2014, la cual fue debidamente cumplida, se ordenó agregarlo a los autos.
El 23 de julio de 2015, notificadas como se encontraban las partes del auto dictado por esta Corte en fecha 28 de mayo de 2014, y vencido el lapso establecido en el mismo, se reasignó la ponencia al Juez Osvaldo Enrique Rodríguez Rugeles, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En la misma fecha, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente asunto pasa esta Corte a decidir, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Mediante escrito presentado en fecha 22 de junio de 2004, la representación judicial del ciudadano Alonso José Yústiz Álvarez, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Municipio Iribarren del estado Lara, exponiendo como fundamento de su pretensión los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Expuso, que “[Su] mandante laboró en calidad de REVISOR DE CONTRALORÍA I N/P en la CONTRALORÍA MUNICIPAL de la ALCALDIA [sic] DEL MUNICIPIO IRIBARREN del Estado Lara, desde el 16-06-1.992 [sic] al 28-02-2002, laborando por un tiempo de 09 años, 8 meses y 12 días. Con un sueldo mensual de Bs. 353.634,00. el [sic] cual no es el verdadero [...] Situación que le ocasionó una merma en el patrimonio [...] al no calculársele debidamente su sueldo al término de la relación laboral y por ende los débitos laborales. Cabe destacar que dicha municipalidad no pagó el fideicomiso de [su] representado así como tampoco los aumentos previstos en la Cláusula 6 de [sic] convención colectiva de trabajo y otros derechos [...]”.
Refirió, que en“[...] [esa] Convención Colectiva las partes establecieron un beneficio que por vía de extensión se le aplica a los Trabajadores a objeto de mejorar lo previsto en tales convenios y en tal sentido [...] el trabajador tiene la potestad de aplicar una norma convencional en cuanto le sea más favorable [...] visto que la Convención Colectiva que solicita[ron] sea aplicada por vía de extensión de beneficio le otorga [al funcionario] mejores condiciones para su retiro de la Administración sea cual fuere el mismo por Prestaciones Sociales o por la Jubilación [...]”.
Narró, que “La cláusula 52 de la Convención Colectiva de los Empleados Municipales de la Alcaldía del Municipio Iribarren establece la procedencia del Despido Injustificado para los empleados de dicha administración municipal, hecho atípico, contrario a lo que es aplicable a todo empleado de la Administración Pública. Sin embargo, al establecerse en la Convención Colectiva dicho Despido Injustificado y el cual es Ley entre las partes se hace procedente su aplicación. Si bien es cierto, que en dicha cláusula se establec[ió] un procedimiento de una presunta comisión de avenimiento que nunca existió no invalida la procedencia de la Calificación de algún Despido Injustificado [...]”.
Observó, que “[...] el derecho existe y por tanto aplicable en todos aquellos casos en que la Administración actuando de manera fraudulenta, con dolo y simulación lleva a sus empleados a una presunta renuncia cuando en realidad estamos en presencia de una destitución simulada, fraudulenta lo que violenta derechos constitucionales y que a la luz de la cláusula 52 de dicha convención se hace aplicable a objeto de mejores beneficios el despido injustificado. Sabemos que en materia laboral el mismo se comporta por un hacer del patrono pagándole todos los derechos de Ley y convencionales a sus dependientes situación a la cual no escapa la administración [sic] cuando en una norma de orden contractual establece los parámetros para el pago de los débitos laborales al termino [sic] de la relación laboral. Cuando la municipalidad actuó con dolo, simulación y en abierto fraude no solamente destituyó [a su] representado sino que a su vez tiende a calificarse tal actuación como la más altera [sic] lo que podría Calificarse como un Despido Injustificado correspondiéndole así el pago cuádruplo tal como lo estipularon las partes”. [Subrayado del texto].
Afirmó, que “Para establecer los elementos que componen el sueldo de los Empleados Administrativos de la Alcaldía del Municipio Iribarren, el Sindicato de Empleados Municipales (SUDEMADI) de dicha Alcaldía, y la Administración Municipal suscribieron Convención Colectiva la cual fue firmada el 13 de Agosto de 1998, y aún vigente acordando en la Cláusula 01 Definiciones [...] la norma citada es muy clara al establecer diversos beneficios para el computo [sic] lo [sic] que es sueldo o salario y es el que debe tomarse en cuenta para todos los efectos legales y convencionales que le corresponda [...] al término de su Relación Laboral”. [Mayúsculas del texto].
Manifestó, que la contratación colectiva en su Cláusula Nº 6, estableció que “[...] se deberá considerar por lo menos la tasa inflacionaria del año 1999 y como se verá la misma tiene carácter imperativo tal como lo dispusieron las partes en dicha Convención. Todo lo anterior tal como fue planteado originó que a [su] mandante no se le calculó debidamente lo que compone el salario o sueldo al término de la relación funcionarial. A ello hay que agregar que la Convención Colectiva se extendió a partir de Agosto del año 2000, por no haberse discutido otra, quedando vigentes los derechos y beneficios para los años subsiguientes, máxime cuando mi representado no recibió aumento desde el año 1999”.
Señaló, como “TOTAL PRESTACIONES Bs. 123.006.192,13 [...] ADELANTO de PRESTACIONES Bs. 13.736.17194 [...] DEUDA PATRONAL Bs. 109.270.020,19 [...]”. [Resaltado y mayúsculas del texto].
Confirmó, que “Cuando la Alcaldía del Municipio Iribarren acordó pagarle las Prestaciones Sociales a [su] mandante no se realizó [sic] los cálculos debidos, lo que ocasionó en consecuencia un excesivo gravamen en su patrimonio. Cuando ello sucedió no tuvo la previsión de cumplir todos los parámetros establecidos en la Convención Colectiva, Leyes y Constitución, lo que hace posible en el presente su revisión. [Esa] omisión de la Administración Municipal, ocasionó un daño evidente lo que se configura del marco del Derecho Civil como una Lesión, dentro del contexto de la teoría de la imprevisión [...] es evidente en el presente caso a nuestra apoderada se le dejó de pagar el 91% de lo que realmente le correspondía [...] ante una Lesión ENORMÍSIMA que amerita que los Órganos Jurisdiccionales restablezcan tales derechos legales o Convencionales [...]” [Mayúsculas del texto].
Argumentaron, que “[...] para demandar como en efecto lo [hicieron] a falta de convenimiento a la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, en la cantidad de Bolívares CIENTO NUEVE MILLONES DOSCIENTOS SETENTA MIL VEINTE CON DIEZ Y NUEVE CENTIMOS [sic] (Bs. 109.270.020,19) por Diferencia de Prestaciones Sociales anteriormente descritas. Asimismo, solicita[ron] se condene la demandada en Costas y Costos del Juicio, igualmente se establezca como Indexación Judicial habida cuenta de la Jurisprudencia de nuestro máximo Tribunal”. [Mayúsculas y resaltado del texto].
II
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
Mediante escrito de fecha 21 de febrero de 2006, los abogados José Agustín Ibarra y José Martín Labrador Brito, ya identificados, en representación del ciudadano Alonso José Yústiz Álvarez, presentaron ante esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo de los fundamentos de hecho y de derecho del recurso de apelación ejercido, con base en los siguientes argumentos:
Señalaron, que “[…] el Juez declaró improcedente la excepción de ilegalidad e inadmisible la demanda, actuando en evidente contradicción a las formas más elementales que dicta la lógica jurídica por cuanto a [su] entender, no puede declararse la improcedencia y la inadmisibilidad de una demanda a la vez. Al declararse inadmisible la demanda es porque no se cumplió uno de los requisitos como mínimo para ser admisible, lo que origina que el Juez no tenga la obligación de pronunciarse por la [sic] debatido en el proceso. Mayor contradicción [se encuentra] al declarar improcedente la excepción de ilegalidad que es un mecanismo de defensa de fondo dentro del juicio, lo que origina que declarando la inadmisibilidad nunca pudo declarar improcedente la demanda, lo que hace que el presente fallo sea nulo en toda su extensión […]”.
Manifestaron, que “[…] la Administración Municipal al oponer la Cosa Juzgada por existir transacción realizada en la Inspectoría del Trabajo, ha llevado a cabo un Acto que obliga al recurrente ha [sic] plantear tal excepción, en virtud que tal defensa tendría efectos sobre la Admisibilidad de la Demanda. Y, de [sic] analizado el Acto de Homologación y de sus resultados sobre sus condiciones para la procedencia, es decir sin haber violentado el orden legal y constitucional, sólo y sólo así, el Juez Contencioso podría declararlo improcedente”.
Indicaron, que “[…] la sentencia que se recurre señala que el acto [...] carece de firmeza, hecho no cierto en virtud que la transacción llevada a cabo por ante la Inspectoría del Trabajo hasta el presente esta [sic] firme no siendo declarada su nulidad por ningún órgano jurisdiccional, cayendo el Juez ante una evidente incongruencia negativa. Lo que hace que el presente fallo sea nulo”.
Señalaron, que “De la sentencia del 20 de Noviembre del [sic] 2002 [...] emanada de la Sala Constitucional […] estableció que los actos emanados de las Inspectoría [sic] del Trabajo el competente para conocer en Primera Instancia era la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa [sic], por lo que resulta forzoso señalar la necesidad de analizar quién es el Juez competente o Juez natural para así no violentar tal Principio Constitucional […] la excepción opuesta es contra una transacción emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara, a raíz de oponer la Alcaldía del Municipio Iribarren la Cosa Juzgada, por existir Transacción ante tal Órgano Administrativo, lo que sugiere precisión de éste [sic] Tribunal en cuanto a su competencia y su condición de Juez natural para poder conocer la presente causa […]”.
Destacaron, que la demanda “[…] fue admitida bajo el amparo de la extinta Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y donde la Cosa Juzgada no era un requisito de inadmisibilidad, lo cual no puede operar en el presente caso, en virtud que la presunción de la misma ha sido impugnada tal como riela en autos y en cuanto al procedimiento previo en vía administrativa la Ley es muy clara al establecer que dicha prerrogativa será a favor de la República cuando ella sea demandada y no los otros entes territoriales y demás organismos de la República y en cuanto a la aplicación del mismo por vía jurisprudencial no tendrán efectos retroactivo [sic] sino efectos prospectivos con respecto a futuros fallos que se intenten a la luz de esa nueva jurisprudencia que pudiere existir, porque de lo contrario estaríamos ante una calamidad jurídica e inseguridad de tal naturaleza que impida el ejercicio pleno de la justicia […]”.
En cuanto, al procedimiento previo como vía para la subversión de la justicia mencionaron, que “Cuando declara la inadmisibilidad de la presente demanda lo hace sobre la base de una jurisprudencia evidentemente contradictoria no vinculante al presente caso y además citando normas que no resuelven lo por él decidido. En tal sentido los privilegios de la República, establecidos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y que subrepticiamente se le aplican al Municipio, por que el Juez nunca lo señaló, trayendo como consecuencia el otorgarle privilegios procesales que nunca motivo [sic]”.
Señalaron, que “[…] el alegato de la municipalidad acerca de la prescripción [...] no es procedente a [su] entender por existir impugnación del acto de transacción homologado antes citado [...] se evidencia una prejudicialidad en virtud de existir impugnación del acto homologado [...] y el cual hasta el presente no tiene sentencia y está en fase de trámite, por la paralización de la Corte conocida en el foro jurídico. Lo que trae como consecuencia natural un pronunciamiento de este Tribunal sobre estos elementos alegados […]”.
Advirtieron, que “La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia conocida por este Despacho, decidió que los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, tales como Resoluciones, Transacciones, el competente para conocer es esta Superioridad y no las Cortes Primera y Segunda como lo había establecido la Sala Constitucional. Por interpretación lógica del referido fallo, este Juzgador igualmente tiene la competencia para conocer de la excepción de la ilegalidad que en el presente acto alegamos como defensa.”
En cuanto a la no exigencia del agotamiento de la vía previa administrativa, concluyeron que “La Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en Sentencia del 3 de Febrero del 2005 [...] decisión número 2005-00104 en ponencia de la Juez María Emma León Montesinos, estableció: Debe acotarse que resulta irrelevante para este órgano jurisdiccional la revisión del requisito relativo al agotamiento de la vía administrativa por cuanto la exigencia de dicha condición de admisibilidad fue excluida de los presupuestos procésales exigidos en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia […]”.
Finalmente, solicitaron que se declarara con lugar el recurso de apelación interpuesto, y en consecuencia se declarara la nulidad del fallo emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental de fecha 4 de abril de 2005.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
.-De la competencia:
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto; para lo cual, observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1 de la Resolución Nº 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; en virtud de lo cual, esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso administrativa en materia de función pública. Así se declara.
Establecida la competencia de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, para conocer de la presente apelación pasa a decidir con fundamento en las siguientes motivaciones:
.- De la sentencia apelada:
Así las cosas, expresó la sentencia apelada dictada el 4 de abril de 2005, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que:
“[...] de la revisión de las actas procesales, este Juzgador advierte que no consta en autos que se haya agotado el procedimiento previo a las demandas contra la República, por consiguiente, la demanda, mas no la pretensión ni la acción, debe ser declarada inadmisible de conformidad con el artículo 124.3 de la abrogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy 19.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en Gaceta Oficial Nº 37.942 del 20 de mayo de 2004, no pudiendo suplirse este requisito con probanzas posteriores [...] declara inadmisible la demanda incoada en contra del Municipio Iribarren del Estado Lara, por cuanto no se agotó el procedimiento previo a las demandas contra la República [...]”.
De lo cual se colige, que el Juzgado a quo consideró que por cuanto correspondía la aplicación del procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República, establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se declaraba Inadmisible la demanda deducida.
Ahora bien, interpreta esta Corte que el Juzgado a quo declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado, esgrimiendo como fundamento de su decisión, que la parte querellante no había agotado el procedimiento administrativo previo establecido en el artículo 54 y siguientes del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.554 de fecha 13 de noviembre de 2001; el cual, funge como requisito de admisibilidad de las demandas de contenido patrimonial que se intenten contra la República. Al respecto; el aludido artículo 54 de la Ley in commento establece, que:
“Artículo 54.- Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe constar en el mismo”. [Resaltado y subrayado de esta Corte].
De la cita del artículo 54 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se colige que el antejuicio administrativo debe agotarse en las demandas de contenido patrimonial, constituyéndose en una condición de admisibilidad para la interposición de este tipo de demandas contra la República; sin embargo, en el presente caso la pretensión de la parte querellante va dirigida a restablecer una situación jurídica presuntamente afectada y derivada de una relación funcionarial entre el peticionante y la Administración.
Ello así, esta Corte considera necesario señalar que el agotamiento del juicio previo administrativo o “antejuicio administrativo” constituye una forma de autotutela administrativa, como todo antejuicio administrativo; por cuanto, está destinado a permitir que la Administración se entere de las eventuales acciones que en su contra podrían interponerse, a fin de conocer el alcance y fundamento de las mismas y su posible autocomposición.
El antejuicio es así un medio de defensa patrimonial de la República, ya que se eleva ante sus órganos competentes [Administración Activa a quien se imputa la conducta demandada y Administración Consultiva quien interviene en el trámite conociendo], para preparar su eventual defensa jurisdiccional o reconsiderar a los fines de un acuerdo con el eventual demandante. [Vid. Sentencia Nº 2006-00169 de fecha 14 de febrero de 2006, caso: Antonio José Fuentes García contra la República Bolivariana de Venezuela por Órgano del Ministerio de Educación Superior, dictada por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo].
En tal sentido, cabe destacar que el antejuicio administrativo perfila no sólo como una prerrogativa procesal de la República, sino también como una garantía para el particular, cuyo fin radica en resolver eventualmente un asunto sin recurrir a los órganos jurisdiccionales facilitando en consecuencia, los mecanismos para la resolución de conflictos y controversias entre los particulares y la Administración, constituyendo así un medio para que la Administración ejerza su potestad de autotutela y una condición o requisito previo de admisibilidad para las demandas patrimoniales que se intenten contra ésta.
Ahora bien, tal como se desprende del artículo 54 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, trascrito ut supra, el antejuicio administrativo debe agotarse en las demandas de contenido patrimonial, constituyendo, como ya se dijo, una condición de admisibilidad para la interposición de estas demandas contra la República; sin embargo, en el presente caso la pretensión de la parte actora va dirigida a restablecer una situación jurídica presuntamente afectada, derivada de una relación funcionarial entre el querellante y la Administración.
Dentro de esta perspectiva, es pertinente señalar que del escrito libelar se desprende que el recurrente pretende el pago por diferencia de prestaciones sociales derivadas de la relación de empleo público que mantuvo con el Municipio Iribarren del estado Lara desde el 16 de junio de 1992, hasta el 28 de febrero de 2002.
Siendo así, que lo pretendido deriva del vínculo funcionarial entre el querellante y el Órgano recurrido, el régimen legal que regula tal situación es la Ley del Estatuto de la Función Pública, que norma todo lo relacionado con la materia funcionarial y el sistema de personal; es decir, los ingresos, ascensos, traslados, suspensiones y retiros, así como un sistema de seguridad social a los efectos de garantizar a los funcionarios todo lo relativo a las pensiones, jubilaciones, prestaciones sociales, entre otros beneficios.
Es por ello, que la aludida Ley del Estatuto rige todo lo concerniente a la relación funcionarial entre los funcionarios públicos y la Administración Pública en todos los niveles territoriales del Poder Público; siendo, además, que dicha Ley prevé la obligatoriedad de la observancia de las normas contenidas en ella; sin que, ello signifique la vulneración de las disposiciones contenidas en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; es así, como el artículo 1º de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece, que:
“Artículo 1.- La presente Ley regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales, lo que comprende:
1. El sistema de dirección y de gestión de la función pública y la articulación de las carreras públicas.
2. El sistema de administración de personal, el cual incluye la planificación de recursos humanos, procesos de reclutamiento, selección, ingreso, inducción, capacitación y desarrollo, planificación de las carreras, evaluación de méritos, ascensos, traslados, transferencia, valoración y clasificación de cargos, escalas de sueldos, permisos y licencias, régimen disciplinario y normas para el retiro.[...Omissis...]”. [Resaltado y subrayado de esta Corte].
En refuerzo de lo anterior, cabe señalar que el artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece que:
“Artículo 95. Las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de la presente Ley se iniciarán a través del recurso contencioso administrativo funcionarial, el cual consiste en una querella escrita en la que el interesado o interesada deberá indicar en forma breve, inteligible y precisa:
1. La identificación del accionante y de la parte accionada.
2. El acto administrativo, la cláusula de la convención colectiva cuya nulidad se solicita o los hechos que afecten al accionante, si tal fuere el caso.
3. Las pretensiones pecuniarias, si fuere el caso, las cuales deberán especificarse con la mayor claridad y alcance.
4. Las razones y fundamentos de la pretensión, sin poder explanarlos a través de consideraciones doctrinales. Los precedentes jurisprudenciales podrán alegarse sólo si los mismos fueren claros y precisos y aplicables con exactitud a la situación de hecho planteada. En ningún caso se transcribirán literalmente los artículos de los textos normativos ni las sentencias en su integridad.
5. Los instrumentos en que se fundamente la pretensión, esto es, aquellos de los cuales se derive inmediatamente el derecho deducido. Estos instrumentos deberán producirse con la querella.
6. Lugar donde deberán practicarse las citaciones y notificaciones.
7. Nombres y apellidos del mandatario o mandataria si fuere el caso. En tal supuesto deberá consignarse junto con la querella el poder correspondiente.
8. Cualesquiera otras circunstancias que, de acuerdo con la naturaleza de la pretensión, sea necesario poner en conocimiento del juez o jueza”. [Resaltado y subrayado de esta Corte].
De la norma anteriormente trascrita se desprende que todas aquellas controversias que se susciten con motivo de la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se conocerán a través del recurso contencioso administrativo funcionarial; siendo, presentado el mismo por medio de una querella que deberá contener los requisitos establecidos en el dispositivo legal in commento.
Igualmente resulta oportuno, señalar lo establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia Nº 2003-576 de fecha 26 de febrero de 2003, caso: Ángel Tadeo Sena Gudiño contra la Gobernación del estado Miranda, quien precisó que la querella constituía una acción procesal que no podía ser considerada como una demanda pecuniaria intentada contra la República; por cuanto, se dirigía a solicitar al Juez contencioso administrativo la protección de los derechos e intereses vulnerados por la Administración; así, planteó, que:
“[...] la querella ha sido definida por la doctrina como ‘el medio a través del cual un sujeto sometido a la Ley de Carrera Administrativa recurre por ante un Tribunal de la Carrera Administrativa contra un acto o una actuación de la Administración Pública Nacional derivado de la relación de empleo público que lesiona sus derechos o intereses, con el objeto de que dicho acto sea anulado, o bien se le restablezca en el goce de la situación afectada’.
[...] es el medio típico de impugnación en el contencioso administrativo funcionarial, configurándose ante todo como una acción procesal y no como un recurso, pues se trata en realidad de una acción procesal, entendida ésta como la medida a través de la cual se solicita al Juez contencioso-administrativo la protección de los derechos e intereses lesionados por la Administración, permitiéndole al querellante señalar distintas pretensiones, que no se agotan con la nulidad del acto impugnado tal y como ocurre en el contencioso general, por cuanto a través de esta puede hacer valer cualquier pretensión necesaria para la protección de sus derechos e intereses, tales como nulidad, condena e indemnización entre otras, teniendo la querella un objeto no limitado, y podrá intentarse contra cualquier manifestación del actuar de la Administración funcionarial: actos, hechos, omisiones y abstenciones”. [Resaltado y subrayado de esta Corte].
En este orden de ideas, este Órgano Jurisdiccional considera necesario traer a colación la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 2280, caso: Constructora Franma, C.A., contra el Instituto Municipal de la Vivienda Andrés Eloy Blanco (IMVAEB) Del Estado Barinas, de fecha 18 de octubre de 2006, en la cual se concluyó que sólo es exigible el agotamiento del antejuicio administrativo en materia contractual, en los siguientes términos:
“[...] los entes del Estado poseen una serie de garantías o privilegios, como lo sería el antejuicio administrativo’ [...] que ‘para que tal privilegio sea aplicable a determinado ente público es necesario que exista expresa previsión legal al respecto’ [...] los cuales no se requieren en otros casos, tales como las acciones de nulidad con pretensiones de condena ejercidas en materia funcionarial, donde el tema nuclear que se discute se refiere netamente a obligaciones de índole laboral, razón por la cual -se insiste- sólo en los casos de contratos administrativos es que debe exigirse el antejuicio administrativo previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República”. [Vid sentencias de la misma Sala Nº 02870 de fecha 29 de noviembre de 2001 caso: Oficina Técnica Mampra Vs. Compañía Anónima Venezolana de Televisión y decisión Nº 05212, de fecha 27 de julio de 2005, caso: Alida Teresa González contra el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (I.A.A.I.M), ratificada mediante sentencia N° 05999, del 26 de octubre de 2005, caso: Rafael Rosendo Medina Morales vs. la República de Venezuela]. [Resaltado y subrayado de esta Corte].
Con fundamento en lo expuesto, y visto que en el caso de autos la controversia suscitada se dio en el marco de una relación funcionarial, se entiende, en virtud de las normas recogidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que éstas deben dirimirse a través del ejercicio de la querella prevista en la mencionada Ley; por lo que, la prerrogativa del agotamiento de la vía administrativa contenida en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no le resulta aplicable; siendo, asimismo, que el procedimiento previsto en la citada norma constituye un requisito previo para las demandas patrimoniales que se intenten contra la República, los Estados o los Municipios u otras personas jurídicas públicas y, no un requisito de admisibilidad de recursos o querellas de naturaleza funcionarial. [Vid. Sentencia Nº 2006-1749 de fecha 8 de junio de 2006, caso: Ana Rosa Puerta Ramírez contra Gobernación del estado Trujillo, de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo]. Así se declara.
Ello así, esta Corte en virtud de los razonamientos antes expuestos declara con lugar la apelación y revoca la sentencia emitida por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 4 de abril de 2005; en consecuencia, declara con lugar el recurso de apelación interpuesto.
.-De la caducidad de la acción:
Ahora bien, esta Alzada considera necesario pronunciarse sobre el requisito de admisibilidad referido a la caducidad de la presente acción, por constituir materia que interesa al orden público; por tanto, revisable en cualquier estado y grado de la causa.
El lapso de caducidad es una institución de suma importancia; pues, constituye un requisito insoslayable para admitir cualquier demanda; salvo los casos que se intenten contra violaciones a los derechos humanos, derechos imprescriptibles, etc.; que, no sólo está contemplado en la Ley Adjetiva por excelencia como lo es el Código de Procedimiento Civil; sino, en leyes especiales que también establecen procedimientos.
En este sentido vale acotar, que la insistencia del legislador se desprende del “contenido ordenador y su vinculación con la seguridad jurídica que tiene que garantizar todo sistema democrático”, tal como fue señalado en la sentencia Nº 727 de fecha 8 de abril de 2003, caso: Osmar Enrique Gómez Denis dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la cual declaró que los lapsos procesales especialmente el lapso de caducidad no conforman “‘formalidades’ per se, susceptibles de desaplicación, sino, por el contrario, que ellos son elementos temporales ordenadores del proceso, esenciales al mismo y de eminente orden público, en el sentido de que son garantías del derecho a la defensa y al debido proceso de las partes, que por ellos se guían, y cuyo fin es la salvaguarda de la seguridad jurídica”.
Partiendo de lo anterior, esta Alzada observa que para la fecha de la interposición de la querella; esto es, el 22 de junio de 2004, la Ley del Estatuto de la Función Pública era el instrumento jurídico vigente; pero, en aras a la seguridad jurídica y a fin de no causar perjuicios irreparables a las partes que serían contradictorios a los principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Corte estima que en casos como el planteado; esto es, cobro de diferencia de prestaciones sociales, dicha causal de inadmisibilidad debe ser observada ya sea conforme al lapso previsto en la Ley o bajo el criterio jurisprudencial vigente para el momento del hecho generador, que en el caso de autos se verificó el 7 de marzo de 2002, momento del pago de las prestaciones sociales; tal como, se evidencia de los recaudos probatorios que cursan en el expediente judicial; esto es, “LIQUIDACIÓN FINAL DE PRESTACIONES SOCIALES EMPLEADOS”, folio treinta y nueve (39); “SOLICITUD DE PAGO DIRECTO”, folio cuarenta (40); “ORDEN DE PAGO” folio cuarenta y uno (41); los cuales, mantienen su vigor probatorio en esta causa al no haber sido enervados en la secuela procesal.
Ello así, debe atenderse que para la fecha en que se produjo el hecho generador; esto es, el 7 de marzo de 2002, imperaba en todo su rigor la Ley vigente para el momento; es decir la Ley de Carrera Administrativa, conforme a la cual el lapso de caducidad era de seis (6) meses, tal como lo establecía en su artículo 82.
En este sentido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 1.643 del 3 de octubre de 2006, caso: Héctor Ramón Camacho, se pronunció sobre la inadmisibilidad por caducidad en el cobro de diferencia de prestaciones sociales señalando lo siguiente:
“[...] toda acción intentada con fundamento en la Ley del Estatuto de la Función Pública deberá ser interpuesta ante los órganos jurisdiccionales en el lapso que allí se establece, aplicable en los casos, donde exista una relación jurídico administrativa funcionarial que vincule a la parte con el órgano administrativo respectivo. Dicho artículo establece un lapso de tres meses para incoar la querella a partir del día en que se produce el hecho que da lugar al recurso.
[...Omissis...]
Así pues, se fija un término para el ejercicio de la acción, con el propósito de dar estabilidad al acto administrativo no impugnado dentro de ese término, y afianzar la Seguridad jurídica tanto de las partes como de la propia Administración.
Asimismo, debe indicarse que en materia contencioso-funcionarial, cuando el trabajador considera que la actuación de la Administración Pública lesiona sus derechos o intereses, puede proponer la acción ante el respectivo órgano jurisdiccional; acción ésta que, por tratarse de una materia especial, se le denomina querella. La interposición de esta querella es motivada por un ‘hecho’ -que no necesariamente consiste en la emanación de un acto administrativo-, que posiblemente perjudica la esfera jurídica del funcionario.
Este ‘hecho’ que ocasiona o motiva la interposición de la querella es el que debe tomarse en cuenta a los efectos del cómputo del lapso de caducidad, al cual hace referencia el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Entonces, para determinar la caducidad de una acción, siguiendo las pautas establecidas en la norma comentada, es necesario establecer, en primer término cuál es el hecho que dio lugar a la interposición de la querella; y, en segundo lugar, una vez determinado lo anterior, es imprescindible establecer cuándo se produjo ese hecho.
[...Omissis...]
Asimismo, debe indicarse que si bien el derecho al trabajo, puede señalarse sin duda alguna como un ‘derecho fundamental’, y que además todo lo que se desprenda y desarrolle de tal derecho (como las prestaciones sociales por ejemplo), debe ser respetado y garantizado por los operadores de justicia tal como lo ordena el artículo 19 de la Carta Fundamental; dicho derecho por ser tal, no puede interpretarse como absoluto y no sometido a límite alguno, estableciendo la inexistencia de lapsos para los reclamos en razón de ellos o aplicando lapsos consagrados en otras disposiciones normativas ajenas a la especialidad de la materia y a la ley respectiva, ya que los lapsos procesales son materia de orden público; y ello supondría una violación al principio de legalidad y especialización, que podría derivar en una situación de anarquía jurídica.” [Resaltado y subrayado de esta Corte].
En atención a ello, observa esta Corte que siendo que el querellante recibió el pago de sus prestaciones sociales por parte de la Administración Municipal en fecha 7 de marzo de 2002, y al estar la presente querella motivada en el pago de diferencia de prestaciones sociales el cómputo del lapso de caducidad debe hacerse desde esa fecha de pago cuando le nació el derecho a exigir tal diferencia de prestaciones sociales.
Ahora bien, desde la fecha del pago; esto es, el 7 de marzo de 2002, hasta la fecha de presentación de la querella en cuestión; es decir, el 22 de junio de 2004, se evidencia que transcurrió un lapso de dos (2) años, tres (3) meses y dieciséis (16) días; lo cual, supera evidentemente el lapso de seis (6) meses consagrado en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis.
Conforme al razonamiento expuesto relativo a la caducidad, y siendo ésta de obligatoria revisión dado su carácter de orden público; en consecuencia, tomando en cuenta que el presente recurso contencioso administrativo funcionarial fue interpuesto de manera extemporánea, esta Corte declara inadmisible el presente recurso por haber operado la caducidad. Así se decide. [Vid. Decisión de esta Corte Nº 2007-154 de fecha 7 de febrero de 2007, caso: Wilmer Antonio Daza Meléndez contra la Alcaldía del Municipio Iribarren del estado Lara].
IV
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer del recurso de apelación ejercido por el abogado José Martín Labrador Brito, el 8 de abril de 2005, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano ALONSO JOSÉ YÚSTIZ ÁLVAREZ, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 4 de abril de 2005, mediante la cual se declaró INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el precitado querellante contra el MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA.
2.- CON LUGAR el recurso de apelación ejercido.
3.- REVOCA la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 4 de abril de 2005, en los términos expuestos en el presente fallo.
4.- INADMISIBLE por caduco el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el abogado José Agustín Ibarra, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte querellante.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el presente expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los trece (13) días del mes de agosto de dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
El Juez Presidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
El Juez Vicepresidente,

FREDDY VÁSQUEZ BUCARITO
El Juez

OSVALDO ENRIQUE RODRÍGUEZ RUGELES
Ponente
La Secretaria,

JEANNETTE M. RUIZ G.
OERR/57
Exp. Nº AP42-R-2005-001614
En fecha _________ ( ) de ___________ de dos mil quince (2015), siendo la (s) ______________ de la _______________ se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2015-_________.
La Secretaria