JUEZ PONENTE: MIRIAM E. BECERRA T.
EXPEDIENTE N° AP42-R-2004-001479
En fecha 16 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 1453 de fecha 28 de julio de 2004, emanado del Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial, interpuesta por los Abogados Elis Oraima Aray de Añez y Elina Olaira Añez Aray, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros 20.323 y 69.815, respectivamente, actuando en su carácter de Apoderadas Judiciales del ciudadano JORGE ELOY PEREYRA MENDOZA, titular de la cédula de identidad Nº 10.101.092, contra la CORPORACIÓN MERIDEÑA DE TURISMO (CORMETUR).
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 28 de julio de 2004, el recurso de apelación interpuesto en fecha 19 de julio de 2004, por el Abogado José Javier García Vergara, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 39.297, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR), contra la sentencia dictada en fecha 12 de mayo de 2004, por el referido Juzgado Superior, mediante la cual declaró que “…no tiene materia sobre la cual decidir respecto a la solicitud de nulidad del acto administrativo (…) por cuanto el mismo fue revocado por la administración (sic)”, ordenando “…la reincorporación del recurrente (…) previo al pago de los salarios dejados de percibir, como reparación de los daños materiales, previa corrección monetaria”.
En fecha 1º de febrero de 2005, se dictó auto mediante la cual se acordó la reanudación de la causa previa notificación de las partes.
En fecha 6 de abril de 2006, el Abogado José Javier García Vergara, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR), solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 7 de abril de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 25 de abril de 2006, se inició la relación de la causa y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presentase el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 16 de mayo de 2006, el Abogado José Javier García Vergara actuando en su carácter de Apoderado Judicial de la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR), fundamentó la apelación.
En fecha 1º de junio de 2006, el Abogado José Javier García Vergara actuando en su carácter de Apoderado Judicial de la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR), presentó el escrito de promoción de pruebas, el cual fue agregado a los autos el 6 del mismo mes y año, quedando abierto en esa oportunidad, el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a la admisibilidad de las pruebas.
En fecha 13 de junio de 2006, se ordenó pasar el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, en virtud de haber vencido el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas. La causa fue recibida por el referido Juzgado el 21 del mismo mes y año.
En fecha 28 de junio de 2006, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, se pronunció sobre la admisibilidad de las pruebas promovidas y ordenó que se notificara a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 2 de noviembre de 2006, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación dejó constancia de haber practicado la notificación de la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 12 de diciembre de 2006, el Juzgado de Sustanciación ordenó remitir el presente expediente a esta Corte.
En fecha 13 de diciembre de 2006, esta Corte difirió la oportunidad para la fijación de los Informes Orales.
En fecha 6 de febrero de 2007, tuvo lugar la celebración del acto de informes en la presente causa, dejándose constancia de la incomparecencia de las partes, razón por la que esta Corte declaró desierto el acto.
En fecha 7 de febrero de 2007, se dictó auto mediante el cual se dijo “Vistos” y se ordenó pasar el expediente a la Jueza Neguyen Torres López, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente. En esa oportunidad se pasó la causa conforme lo ordenado.
En fecha 17 de septiembre de 2007, se dictó auto mediante el cual se ordenó la resignación de la presente causa, por no haberse aprobado la Ponencia presentada.
En fecha 27 de septiembre de 2007, se dictó auto mediante el cual se dejó expresa constancia que se realizó la itineración correspondiente al presente expediente por motivo de “falta de acuerdo en la ponencia”, siendo asignada la misma al Juez Javier Sánchez Rodríguez, por el Sistema Juris2000, a quien se ordenó pasar el expediente para que dictara la decisión correspondiente.
En fecha 30 de marzo de 2015, en virtud de la incorporación de la Juez María Elena Centeno Guzmán, se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la manera siguiente: MIRIAM E. BECERRA T., Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 30 de septiembre de 2015, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado que se encontraba, acordando su reanudación una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 18 de noviembre de 2015, una vez transcurrido el lapso fijado en el auto dictado por este Órgano Jurisdiccional de fecha 30 de septiembre de 2015, se reasignó la ponencia a la Juez MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, a quien se ordenó pasar el presente expediente a los fines que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte procede a decidir, previas las consideraciones siguientes:
-I-
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL
En fecha 20 de diciembre de 2001, las Abogadas Elis Oraima Aray de Añez y Elina Olaira Añez Arary, actuando en su carácter de Apoderados Judiciales del ciudadano Jorge Eloy Pereyra Mendoza, interpusieron la querella funcionarial, contra la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR), en los términos siguientes:
Relataron, que su representado se inició el 16 de febrero de 1997, como funcionario en la Corporación Merideña de Turismo, con el cargo de Analista de Presupuesto II, hasta que en fecha 6 de julio de 2001, mediante oficio sin número le comunicaron que por reestructuración de la Institución, decidieron prescindir de sus servicios a partir de esa misma fecha.
Expresaron, que a su poderdante no se le informó el motivo, ni la fundamentación de su retiro, que nunca fue sancionado conforme lo pautan los artículos 55 y siguientes de la Ley de Carrera Administrativa aplicable rationae temporis, que no incurrió en las causales de destitución, que al ser retirado se le violó el derecho a la estabilidad en el desempeño de su cargo, que el acto impugnado es un acto írrito y por tal motivo solicitaban la nulidad absoluta del mismo de conformidad con el artículo 121 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia aplicable rationae temporis, en concordancia con lo pautado en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, artículo 35 ordinal 1° de la Ley de la Función Pública del Estado Mérida y la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado Mérida.
Manifestaron que el acto administrativo de retiro no ha causado ningún efecto jurídico, por cuanto no está firme, que la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR) no cumplió con la garantía del derecho a la estabilidad, que la gestión reubicatoria es obligación de la Oficina de Personal y Recursos de la Gobernación del estado Mérida, que no se cumplió el procedimiento pautado en los artículos 86 y 87 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa vigente para la fecha de la interposición del referido recurso.
Solicitaron, la nulidad absoluta del acto administrativo de efectos particulares de retiro, su restitución en el cargo que venía ejerciendo como Analista de Presupuesto II en las mismas condiciones preexistentes, el pago de los sueldos dejados de percibir con los respectivos aumentos desde la fecha del acto administrativo recurrido, hasta la sentencia definitivamente firme, que se le respete el derecho al trabajo y a la estabilidad laboral y se acuerde la indexación de los salarios caídos y la condenatoria en costas por abuso de poder.
-II-
DEL FALLO APELADO
En fecha 12 de mayo de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, declaró que “…no tiene materia sobre la cual decidir respecto a la solicitud de nulidad del acto administrativo (…) por cuanto el mismo fue revocado por la administración (sic)”, ordenando “…la reincorporación del recurrente (…) previo al pago de los salarios dejados de percibir, como reparación de los daños materiales, previa corrección monetaria”; decisión a la que arribó en la querella funcionarial interpuesta, en los términos siguientes:
“Observa este Juzgador que el presente proceso se tramitó por el procedimiento de nulidad de (sic) acto administrativo de efectos particulares y no por el procedimiento de las querellas funcionariales, sería inoficioso y en contra de la celeridad procesal una reposición de causa; ya que este Tribunal, ratificando el criterio sostenido en el expediente N° 2349-96, que estableció: ‘...de conformidad con jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema de Justicia cuando un procedimiento ha sido llevado, por otro procedimiento que no es el aplicable, pero se le han garantizado a las partes sus derechos, específicamente las garantías del debido proceso y el derecho a la defensa, y no obstante que observa este Juzgador que el proceso que debió aplicarse es el establecido en la Ley de Carrera Administrativa, al constatarse efectivamente que se dio garantía de intervención a todos los interesados en el recurso de nulidad interpuesto, entra a decidir la presente causa dada la celeridad procesal y la innecesaria reposición de la misma...’, sostiene que es evidente que se notificó a la administración (sic) autora del acto impugnado a fin de que remitieran los antecedentes administrativos (quien los remitió) y se publicó el Cartel de Emplazamiento, llamando a los interesados y en fecha 08 (sic) de abril de 2002, diligenció ante este Despacho el Abogado JOSE (sic) JAVIER GARCIA (sic), apoderado judicial de la parte demandada, lo que demuestra que tuvo pleno conocimiento del recurso, y así se decide.
Por cuanto de los antecedentes administrativos consignados en el expediente, se desprende que el acto cuya nulidad se ha demandado en la presente causa perdió su vigencia al haber sido objeto de una revocatoria, es obvio que este Tribunal no tiene materia sobre la cual decidir, en relación al acto impugnado.
No obstante, es importante dejar establecido, en aras de los artículos 26 y 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que en el presente proceso se dan ciertas circunstancias que pueden originar lesiones al derecho a la defensa y al debido proceso del recurrente de autos. En efecto, consta de los antecedentes administrativos que en fecha 19 de octubre de 2001 se revocó el acto administrativo mediante el cual se destituía al recurrente, pero cambiando su motivación, en el sentido de que ésta tenía como base los cambios en la organización administrativa, pero en forma alguna aparece que el mismo (entiéndase el acto) hubiese sido notificado al recurrente. Esta circunstancia evita que dicho ‘acto’ adquiriera ‘eficacia’, es decir, la actitud necesaria para producir efectos jurídicos, así para que un acto adquiera trascendencia en el mundo jurídico requiere la necesaria coincidencia entre el concepto de validez y el de eficacia.
Es un requisito indispensable para la eficacia del acto la publicidad del mismo, que no es otra cosa que la perfección del acto cuando ha sido comunicado por la administración (sic) a los administrados, de allí que, la publicidad no forma parte del acto, pero es una formalidad posterior a la emisión del mismo, es un acto nuevo e independiente del primero. Nuestra Jurisprudencia (sic) entiende a la notificación y a la publicación del acto como las formas complementarias, para que los actos produzcan efectos y su sentido, como requisito formal ha sido expuesto así: ‘... Con todo acierto se ha dicho que crear el derecho secretamente carece de sentido, de allí que el acto no comunicado, resulta in-oponible a los interesados. La razón en cuyo mérito para la eficacia (perfección) del acto administrativo, sea este general o particular, se requiere indispensablemente la publicidad o comunicación del acto, es la misma que hace obligatoria la publicación de la ley formal, pues dicha publicidad o comunicación constituyen la base de la presunción de conocimiento de la Ley atribuida a los habitantes del país...’ (Sentencia CPCA 24/10/85, caso Sociedad ATRIUM C.A., Magistrado Ponente ARMIDA QUINTANA MATOS, RDP N° 24-124).
En este orden de ideas, este Tribunal Superior considera pertinente, vista la situación de autos; ordenar la reincorporación del recurrente al cargo que ocupaba previo el pago de los derechos que le corresponden por salarios dejados de percibir, previa corrección monetaria, para que la administración (sic) proceda a notificar el acto de fecha 19 de octubre de 2001, cumpliendo los requisitos establecidos en los artículos 73 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, con expresa indicación de los lapsos para la impugnación del mismo y los organismos ante los cuales debe hacerse, pues de lo contrario se estaría violando, se reitera, el derecho a la defensa de la misma, todo de conformidad con las facultades previstas en el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y así se decide.
DECISIÓN
En mérito de lo anteriormente expuesto este Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial Los Andes actuando en sede Constitucional en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad (sic) de la Ley, decide:
PRIMERO: Este Tribunal no tiene materia sobre la cual decidir respecto a la solicitud de nulidad del acto administrativo contenido en oficio sin número de fecha 06-07-2001 (sic), en el recurso Contencioso (sic) Administrativo (sic) interpuesto por el ciudadano JORGE ELOY PEREYRA MENDOZA en contra de CORPORACIÓN MERIDEÑA DE TURISMO (CORMETUR), Instituto Autónomo adscrito a la Gobernación del Estado (sic) Mérida, por cuanto el mismo fue revocado por la administración (sic).
SEGUNDO: Se ordena la reincorporación del recurrente al cargo de Analista de Presupuesto III en la CORPORACIÓN MERIDEÑA DE TURISMO, previo el pago de los salarios dejados de percibir, como reparación de los daños materiales, previa corrección monetaria, calculados desde el retiro de su cargo hasta que la presente sentencia quede definitivamente firme.
TERCERO: Se ordena a la administración (sic) que proceda a notificar el acto de fecha 19 de octubre de 2001, cumpliendo los requisitos establecidos en los artículos 73 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, con expresa indicación de los lapsos para la impugnación del mismo y los organismos ante los cuales debe hacerse…” (Mayúsculas y negrillas del original).
-III-
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN
DE LA APELACIÓN
En fecha 16 de mayo de 2006, el Abogado José Javier García Vergara, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR), presentó escrito de fundamentación al recurso de apelación interpuesto, en los términos siguientes:
Alegó, que “…denuncio el error en que incurrió el a quo en su sentencia, al violar el ordinal 5º del artículo 343 eiusdem, y la violación de los artículos 12 y 15 del mismo cuerpo adjetivo, al incurrir en el error de incongruencia positiva objetiva, por extrapetita…”.
Indicó, que “…el a quo en su fallo declaró en el particular Segundo (sic) de la parte motiva vuelto del folio 177, repetido al folio 178 y vto., particular Primero del Dispositivo. Que le (sic) acto cuya nulidad se demando (sic) no existe por haber sido revocado, por ella no tiene materia que decidir respecto al recurso, pero paradójicamente, subvirtiendo el procedimiento como si fuese un recurso de amparo (…) se extralimito (sic) decidiendo algo distinto a lo pedido, sacando elementos de convicción no alegados ni probados por las partes y supliendo excepciones no alegadas por las partes, ya que al reconocer la no existencia del acto demandado en nulidad, pero imaginarse que el acto revocatorio de fecha 19 de octubre de 2001, no había sido notificado por la administración, sacó elementos de convicción no alegados por las partes, en violación al artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, y al ordenar su reenganche y pago de salarios caídos hasta que la administración (sic) notificara este nuevo acto, se extralimito (sic), incurriendo en el vicio incongruencia positiva por también por extrapetita, ya que decidió algo distinto a lo pedido por el actor…”.
Manifestó, que “…el a quo al decidir algo distinto a lo pedido, incurrió el vicio de incongruencia positiva por extrapetita, ya que esto lo hizo como consecuencia de no atenerse a lo alegado y probado por las partes y sacar elementos de convicción no alegados ni probados en autos, violando el ordinal 5º del artículo 12 y 15 del Código de Procedimiento Civil. Por ello es que la sentencia apelada debe ser revocada, declarada sin lugar la demanda por improcedencia por haber sobrevenido en la acción intentada, tal como lo establecido nuestro Máximo Tribunal de la República en distintos fallos…”.
Resaltó, que “Si partimos de que el Juez de la causa en su fallo, se salió del principio dispositivo que rige la materia y los pedidos por el recurrente, aplicando el principio no dispositivo que rige en la actualidad a partir del año 2000, en los juicios constitucionales, es decir de amparo constitucional, en los cuales el Juez constitucional por no regir este principio dispositivo, puede salirse de lo pedido por las partes, sin que esto deba considerarse como incongruencia del fallo por extrapetita o ultrapetita según el caso tal como se explico en el numeral anterior, es que debemos concluir, que el a quo subvirtió el proceso, concretamente aplicó procedimiento de amparo constitucional al procedimiento ordinario de nulidad de actos administrativos”.
Solicitó, que “…sea revocada la sentencia apelada dictada por el Juzgado Superior con competencia Contencioso Administrativo de la Región Los Andes supra citada y se declare sin lugar la demanda de nulidad intentada por la (sic) ciudadano Jorge Eloy Pereyra, contra (sic) Corporación Merideña de Turismo COMETUR”. (Mayúscula del original).
-IV-
DE LA COMPETENCIA
Antes de emitir pronunciamiento sobre el presente asunto, se observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contenciosos Administrativo Regionales esta Corte considera necesario hacer referencia a su competencia para conocer del presente asunto, y al efecto trae a colación el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
En virtud de lo cual, esta Corte se declara COMPETENTE para conocer y decidir en segundo grado de jurisdicción, el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de fecha 12 de mayo de 2004, dictada por el Juzgado Superior en los Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes. Así se declara.
-IV-
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Determinada la competencia, aprecia esta Alzada que la parte querellante ocurrió a la jurisdicción contencioso administrativa, en la oportunidad de interponer, como en efecto interpuso, la querella funcionarial, contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en el oficio sin número, dictado en fecha 6 de julio de 2001, por el Presidente de la Corporación Merideña de Turismo, cuyo contenido resuelve por motivos de “reestructuración y/o destitución” prescindir de los servicios del ciudadano Jorge Eloy Pereira Mendoza, quien venía desempeñando el cargo de Analista de Presupuesto II adscrito a la Corporación Merideña de Turismo del estado Mérida.
De la controversia antes descrita, correspondió conocer en primer grado de jurisdicción al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, quien resolvió declarar que “…no tiene materia sobre la cual decidir respecto a la solicitud de nulidad del acto administrativo (…) por cuanto el mismo fue revocado por la administración (sic)”, ordenando “…la reincorporación del recurrente (…) previo al pago de los salarios dejados de percibir, como reparación de los daños materiales, previa corrección monetaria”; según decisión de fecha 12 de mayo de 2004.
Ello así, esta Corte antes de entrar a conocer los fundamentos que sostienen el recurso de apelación intentado, pasa a resolver una cuestión de orden público que debe atenderse con carácter preferencial, en los términos siguientes:
Se observa de un examen minucioso al escrito libelar, que la parte querellante dentro de las pretensiones perseguidas solicitó la nulidad absoluta del acto administrativo de efectos particulares impugnado, su restitución en el cargo que venía ejerciendo como Analista de Presupuesto II en las mismas condiciones preexistentes, el pago de los sueldos dejados de percibir con los respectivos aumentos desde la fecha del acto administrativo recurrido, hasta la sentencia definitivamente firme, que se le respete el derecho al trabajo y a la estabilidad laboral y se acuerde la indexación de los sueldos dejados de percibir y la condenatoria en costas por abuso de poder.
Ahora bien, de la revisión efectuada al contenido del fallo apelado no se constató que el Iudex A quo emitiere pronunciamiento concreto sobre las costas procesales solicitadas.
En razón de lo anterior, es preciso señalar que toda sentencia debe contener una decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia.
En efecto, la decisión que se dicte en el curso del proceso no debe contener expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas; debiendo por el contrario ser exhaustiva, es decir, pronunciarse sobre todos los pedimentos formulados en el debate, para dirimir el conflicto de intereses que le ha sido sometido en el proceso. La inobservancia de tal requerimiento, deriva en el vicio de incongruencia, el cual se origina cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes intervinientes en el proceso.
Ergo, el vicio de incongruencia se manifiesta cuando el Juez con su decisión, modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre alguna de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio, acarreando en el primer supuesto una incongruencia positiva y, en el segundo, una incongruencia negativa.
En el presente caso, el Juzgado A quo omitió el debido pronunciamiento sobre las costas procesales, quedando determinado así, la existencia del vicio de incongruencia negativa por infracción a lo previsto en el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, lo que por sí sólo hace nulo el fallo de conformidad con lo previsto en el artículo 244 eiusdem, razón por la cual esta Instancia Judicial se encuentra forzada en ANULAR por orden público el fallo apelado y declarar INOFICIOSO pronunciarse sobre los fundamentos sostenidos en el recurso de apelación. Así se decide.
Delimitado lo que antecede, pasa esta Corte a resolver el fondo del asunto controvertido, de conformidad con lo previsto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, aplicable supletoriamente por remisión expresa del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo cual realiza en los términos siguientes:
En el presente caso, el recurrente solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio s/n de fecha 6 de julio de 2001, suscrito por el (TTE.) (EJ) Jorge Segundo Cegarra, actuando en su carácter de Presidente de la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR), mediante el cual prescinde de los servicios que prestaba el actor en el cargo de Analista de Presupuesto III en el referido Instituto Autónomo Estadal.
De acuerdo a lo denunciado por la parte querellante en su escrito libelar, el acto impugnado se encuentra plagado de violaciones al debido proceso, al derecho a la estabilidad en el cargo por no llevarse a cabo la gestión reubicatoria, así como por el vicio de inmotivación.
En tal sentido, esta Corte observa que en uso del poder que le confiere la potestad de autotutela administrativa, la Administración revocó el acto administrativo impugnado, dictando un segundo acto administrativo de fecha 19 de octubre de 2001, publicado en el Diario el Cambio en fecha 17 de abril de 2002, en su página 21, por cuanto según lo dicho por la Representación Judicial de la recurrida, fue imposible practicar la notificación personal a la recurrente. Al respecto es oportuno realizar las consideraciones siguientes:
El artículos 81 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, prevé la potestad de autotutela que tiene la Administración para revisar sus propios actos, la cual se puede manifestar a través de las potestades siguientes: i) la confirmatoria, cuando la Administración reitera el contenido del acto previamente dictado; ii) la convalidatoria, que se refiere a la facultad que tiene el ente u órgano para subsanar los vicios de nulidad relativa; sin embargo ciertos vicios de los actos administrativos, como algunos vicios en la causa, no son convalidables, pues es imposible subsanar, por ejemplo, hechos inexistentes o respecto de los cuales ha habido error en la apreciación o calificación; y iii) la revocatoria, la cual consiste en que la Administración puede extinguir el acto administrativo cuando constate vicios que lo afecten de nulidad absoluta o cuando por razones de mérito o conveniencia sea necesario dejar sin efecto el acto revisado.
Al hablar de la facultad que tiene la Administración para revisar sus propios actos, se debe interpretar no sólo como una prerrogativa del sujeto administrativo, sino también como un sistema de potestades al servicio del principio de legalidad y por consiguiente, a su efectivo control. Es por esto que, la obligación de la Administración no termina con el cumplimiento de los requisitos de fondo y forma que constituyen la eficacia del acto administrativo, sino con la vigilancia de su actuación, y por ende de la corrección de los vicios, así como también con la declaratoria de nulidad cuando los vicios sean absolutamente inválidos.
Respecto a la potestad de autotutela de la Administración, en sentencia No. 00819 de fecha 13 de julio de 2004, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, señaló lo siguiente:
“En el presente caso como se ha expuesto, no se trata de un problema de incompetencia del órgano que dictó el acto sancionatorio, sino que el superior jerárquico, es decir, el Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales, en ejercicio de la referida potestad de autotutela, mediante la Resolución Nº RI-394-E de fecha 30 de agosto de 2002, objeto del presente recurso, revocó parcialmente la Providencia Administrativa Nº 0004 dictada por la Dirección Estadal Ambiental Falcón, en fecha 1º de febrero de 2002, revocando en consecuencia, la sanción de multa impuesta a la recurrente y confirmando el resto de las sanciones que le fueran impuestas mediante le (sic) referido acto administrativo impugnado.
En este orden de ideas, la Sala Político-Administrativa de la antes denominada Corte Suprema de Justicia, en fecha 26 de julio de 1984 (caso: Despacho Los Teques, C.A. vs. Ministerio del Ambiente y de los Recursos Renovables), estableció respecto a la potestad de autotutela de la Administración, lo siguiente:
“… ‘Así también, desde hace bastante tiempo reconoció la jurisprudencia de esta Corte la existencia de la llamada potestad de autotutela de la Administración Pública, según la cual pueden y deben los órganos competentes que la integran revocar de oficio, en cualquier momento, aquellos actos suyos contrarios a derecho y que se encuentren afectados de nulidad absoluta; sin perjuicio de que también pueden hacerlo con respecto a aquellos actos suyos viciados de nulidad relativa que no hayan dado lugar a derechos adquiridos. Tal potestad ha sido reconocida como un atributo inherente a la Administración y no como un ‘sucedáneo’ de la potestad jurisdiccional. En tal sentido, merece ser citada la sentencia de esta Sala del 2-11-67 (sic), en la cual se dictaminó que ‘(...) la facultad de la autoridad administrativa para actuar en tal sentido está contenida en el principio de la autotutela de la Administración Pública, que da a ésta poderes de revocar y modificar los actos administrativos que, a su juicio, afecten el mérito o legalidad de los casos por ellos contemplados (...)’.
De la sentencia transcrita ha reiterado la Sala, que la estabilidad de los actos administrativos se traduce siempre en una necesidad de esencia finalista para el ordenamiento jurídico, tanto para la eficacia del acto como para la seguridad jurídica de los particulares y en segundo lugar, que puede y debe la Administración declarar la nulidad de oficio en cualquier momento, de aquellos actos suyos contrarios a derecho y que se encuentren afectados de nulidad absoluta; sin perjuicio de que también pueden hacerlo con respecto a aquellos actos suyos viciados de nulidad relativa que no hayan dado lugar a derechos adquiridos…” (Negrilla de la Corte).
De la sentencia transcrita, se evidencia que la potestad de autotutela comprende la posibilidad que tiene la Administración -en este caso el Instituto recurrido- de revisar de oficio los actos administrativos dictados por ella, en las formas previstas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; donde puede no sólo corregir errores materiales o de cálculo en los que hubiere incurrido, sino también revocar o declarar la nulidad absoluta de los actos dictados por ella. Así pues, el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece lo siguiente:
“Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico…”.
De la mencionada norma, se evidencia que la Administración Pública en ejercicio de su potestad de autotutela, puede de oficio o a instancia de parte, revocar en todo o parcialmente los actos dictados por ella, resultando la extinción del acto en vía administrativa, mediante otro acto administrativo.
Tanto la revisión en cualquier momento, sea de oficio o a instancia de parte de los actos administrativos viciados de nulidad absoluta, como la firmeza de los actos administrativos, se encuentran establecidos en las normas previstas en los artículos 82 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por lo que respecta a la mencionada firmeza de los actos administrativos en sede administrativa y a la revisión de oficio contenida en los artículos transcritos, observa esta Corte, que la firmeza de los actos administrativos en sede administrativa, se debe diferenciar de la cosa juzgada judicial, en tanto y en cuanto, a la primera se le vincula con el acto administrativo definitivo no sujeto a revisión ordinaria en sede administrativa (ya sea porque el acto causó estado al agotarse la vía administrativa, pero está sujeto a la impugnación judicial; o porque adquirió firmeza al no ser impugnado); mientras que el segundo, la cosa juzgada judicial, se refiere a la imposibilidad o impedimento para el juez de volver a decidir sobre hechos ya decididos, cuando los sujetos, el objeto y el título sean los mismos (artículos 272 y 273 del Código de Procedimiento Civil, que diferencian la cosa juzgada formal de la material).
Precisado lo anterior, se observa que los actos administrativos que adolezcan de vicios de nulidad absoluta y que no sean declarativos de derechos a favor de los particulares, una vez que adquieren firmeza, por haberse intentado los recursos administrativos contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los cuales garantizan el derecho a la defensa de los justiciables, o por haber vencido los lapsos para su impugnación tanto en vía administrativa como en sede judicial, pueden ser revocados por la Administración en cualquier momento, bien sea de oficio o a instancia de parte.
Así las cosas, esta Corte observa que el acto administrativo impugnado en la presente causa fue revocado por la Administración a través del acto administrativo de fecha 19 de octubre de 2001, dictado por el Presidente de la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR), en los folios veintitrés (23), treinta (30) y treinta y uno (31) del expediente judicial, en virtud de su potestad de autotutela que le confiere la Ley, por lo que no habiendo causado ningún derecho subjetivo o interés legítimo personal y directo para el particular, se extingue de la esfera jurídica de las partes. Así se declara.
Realizadas las consideraciones anteriores, es necesario para esta Coste entrar a analizar la figura de la reedición del acto administrativo, a los fines de determinar si el nuevo acto dictado por la Administración en virtud de la revocatoria del primigenio, configura la reedición del acto y por tanto verificar si el nuevo acto es una reproducción del acto revocado. A tal efecto, esta Corte observa:
Con la reedición del acto lo que se persigue ante todo impedir que se hagan nugatorios todos los trámites efectuados en el curso del proceso jurisdiccional, entre ellos el relativo a la suspensión de la eficacia del acto o a cualquier otra medida cautelar que hubiese recaído sobre la situación planteada. Asimismo, en el contencioso administrativo de nulidad contra los actos individuales, se busca eliminar la posibilidad de que la Administración autora del acto atacado obligue al administrado a regresar a la vía administrativa. Incluso, llega a limitarse que la Administración, por medio del uso de la potestad revocatoria sobre el acto originario, como el caso de autos, opere sobre el Juez para que se abstenga de dictar la sentencia decisoria del recurso interpuesto.
Al respecto, “los motivos perseguidos por la figura de la reedición del acto se pueden enunciar de la siguiente forma:
1.- Impedir que la Administración burle la sentencia que acordara la suspensión del acto o cualquier otra medida cautelar, dictando nuevas decisiones que tengan su mismo contenido;
2.- Impedir que se obligue al recurrente a regresar a la vía administrativa;
3.- Impedir que la Administración obstaculice el conocimiento de la cuestión de fondo por parte del Juez, induciéndolo a declarar que no tiene materia sobre la cual decidir, si hay un acto posterior al originariamente impugnado que, por recaer sobre su mismo objeto, pueda considerarse como revocatorio del precedente” (RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard, Las Peculiaridades del Contencioso Administrativo, Fundación de Estudios de Derecho Administrativo -FUNEDA- Caracas 2001).
Así las cosas, el hecho material de la reedición del acto se manifiesta predominantemente en la emanación de un nuevo acto idéntico en su contenido y finalidad a uno precedente que hubiese sido objeto, bien de su extinción o modificación por parte de la autoridad que dictara el originario o de otra que de ella dependa, sobre el mismo objeto de dicho acto. La característica del nuevo acto está en el hecho de que versa sobre el mismo objeto del anterior, bien porque constituya una versión idéntica o semejante en su contenido y finalidad, o bien porque implique su extinción por motivos que se refieren a los intereses de la Administración. En este sentido, el objetivo o finalidad de la reedición se configura por la intención del órgano autor originario de reafirmar el contenido de su decisión.
Ahora bien, trasladando el análisis anterior al caso de autos, esta Corte observa que, primero, el acto administrativo originario impugnado, se trata de la notificación al recurrente de que, en virtud del procedimiento de reestructuración que sufre la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR), se decidió prescindir de sus servicios, por otro lado, en virtud de la revocatoria de éste, la Administración dictó un nuevo acto de fecha 19 de octubre de 2001 revocando el primigenio, pero manteniendo la decisión de retirarlo del cargo en virtud de la reorganización administrativa, manteniendo al efecto, la “destitución” del ciudadano Jorge Eloy Pereyra Mendoza, de su cargo de Analista de Presupuesto III de la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR).
Después de lo anterior, es lógico para este Órgano Jurisdiccional señalar que el acto administrativo de fecha 19 de octubre de 2001, dictado por el Presidente de la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR), en el que se revocó el acto administrativo de fecha 6 de julio de 2001, dictado por el mismo Ente, cumple con los requisitos reconocidos y reiterado por la jurisprudencia patria, para ser considerado como un acto reeditado por la Administración, en cuanto a su finalidad, objeto, destinatario y el órgano del cual emanó.
Así las cosas, en el presente caso, el procedimiento incoado contra el primer acto se extenderá al segundo, por lo que ambos son calificados como objetos plurales de la impugnación, por cuanto se trata de la reedición del acto administrativo revocado, que ordenó la “remoción y/o destitución” del recurrente. Así se declara.
En virtud de lo anterior, esta Corte entra a conocer de la impugnación del acto administrativo reeditado por la Administración de fecha 19 de octubre de 2001, dictado por la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR), mediante la cual se acordó prescindir de los servicios prestados por el recurrente en el referido Ente. A tal efecto observa:
El recurrente interpuso la querella funcionarial por medio de la cual en términos generales denunció que el acto administrativo impugnado está viciado de nulidad absoluta de conformidad con lo previsto en el numeral 4, del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por haber sido dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido para despedir a un funcionario público.
En este sentido, consta en el expediente judicial al folio seis (6), el acto administrativo primigenio recurrido de fecha 6 de julio de 2001, emanado del Presidente de la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR), así como el acto administrativo reeditado en fecha 19 de octubre de 2001 (folios 23 al 25), en el cual se le notificó a la recurrente que “He decidido prescindir de sus servicios a partir de la fecha indicada en el acto aquí modificado 6 de julio de 2001, por cambios en la organización administrativa de este Instituto Autónomo, manteniendo de igual manera, la disposición de esta Corporación de pagar sus prestaciones sociales (…). Se mantiene la decisión de ‘destitución’ del ciudadano JORGE ELOY PEREYRA MENDOZA…”. (Mayúsculas del original y negrillas de esta Corte).
Así las cosas, esta Corte observa del acto administrativo impugnado, que la Administración al prescindir de los servicios del recurrente, utilizó como fundamento la reorganización administrativa por la que atravesaba el organismo y a la vez, por la destitución del cargo.
En relación con la primera causal, debe indicarse que para llevarse a cabo una reorganización administrativa, debe cumplirse con un procedimiento legalmente establecido.
Ello así, es criterio reiterado de esta Corte que la reducción de personal a que se contrae el numeral 2, del artículo 53 de la derogada Ley de Carrera Administrativa -aplicable rationae temporis al caso de autos, no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro situaciones distintas que justifican el retiro del funcionario afectado; el primero, las limitaciones financieras; el segundo, reajustes presupuestarios; el tercero, modificación de los servicios y el cuarto, por cambios en la organización administrativa.
Los dos primeros son objetivos y para su legalidad basta que hayan sido aprobados por las autoridades competentes, al ocurrir modificaciones en la ejecución de los respectivos presupuestos fiscales; los dos últimos, si requieren una justificación y la comprobación de los respectivos informes, además de la aprobación correspondiente.
Cuando la reducción de personal es debido a cambios en la organización administrativa, como en el presente caso, se requiere el cumplimiento de las siguientes condiciones: elaboración de informes justificativos, informe técnico realizado por la oficina competente, aprobación de la solicitud de la medida de reducción de personal por el Consejo Legislativo, listado resumen de los funcionarios afectados por la medida con completa identificación del cargo y del funcionario, remoción y el retiro.
Así las cosas, la Administración debe cumplir con lo previsto en los artículos 53 y 54 de la derogada Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 de su Reglamento General, con la finalidad de motivar y justificar legalmente su actuación, siendo ello, un límite a la discrecionalidad del Ente Administrativo.
Ante la situación planteada, del análisis efectuado a las actas que integran el presente expediente, esta Corte no evidencia de autos el cumplimiento por parte de la Administración de los requisitos anteriormente señalados para llevar a cabo una medida de reducción de personal por reestructuración y cambios en la organización administrativa, puesto que no consta algún informe técnico que ordenó la medida de reducción de personal, el informe que lo justifica, su aprobación, entre otros, todo lo cual impide a esta Corte tener la convicción que la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR), estuvo afectada por una medida de reducción de personal. Así se declara.
Tampoco consta en autos las resultas de las gestiones reubicatoria pese que el querellante pudo haber tenido ese privilegio. Además que tampoco existe algún procedimiento disciplinario de destitución que se haya tramitado contra el querellante, para justificar que su egreso haya sido producto de una sanción como lo apuntara la Administración en el contenido del acto cuestionado cuando de manera confusa señala que “…se mantiene la decisión de destitución…”.
Ello así, visto que la Administración prescindió de los servicios del recurrente sin cumplir con los procedimientos legalmente establecidos, resulta nulo el acto administrativo que separó al solicitante de su cargo de Analista de Presupuesto II en la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR), y que corresponde por vía de consecuencia, su reincorporación al mencionado cargo. Así se declara.
En cuanto a los conceptos pecuniarios pretendidos por el querellante esta Corte debe acordar los sueldos dejados de percibir desde el momento del ilegal retiro hasta la efectiva reincorporación mediante una experticia complementaria del fallo. Así de decide.
Finalmente, en cuanto a la solicitud de la indexación, es necesario traer a colación el reciente criterio sentado por la Sala Constitucional en sentencia Nº 391, dictada en fecha 14 de mayo del 2014, (caso: Mayerling del Carmen Castellanos Zarraga), del cual se cita extracto a continuación:
“…esta Sala estima que la indexación resulta de obligatoria aplicación a la cancelación de prestaciones de (sic) sociales, tanto en el caso de los funcionarios públicos como en el caso de los trabajadores al servicio del sector privado, más aún cuando existe en los actuales momentos un crecimiento de trabajadores que se encuentran a la orden de la Administración Pública, convirtiéndose el Estado en el mayor empleador y el primer encargado de garantizar el derecho a la no discriminación y a la igualdad en la Constitución.
Asimismo, esta Sala considera que la negativa a aplicar la indexación monetaria en el ámbito de la Función Pública, en virtud que los conceptos que se ordenan cancelar derivan de una relación estatutaria, no siendo éstos susceptibles de ser indexados por ser una deuda de valor, en el cual, además, no existe un dispositivo legal que ordene la corrección monetaria, no puede ser justificación para no ser aplicada a los funcionarios, por cuanto dicha indexación es la consecuencia de un hecho: pérdida del valor adquisitivo de la moneda en el tiempo y el objetivo de ésta es alcanzar el mayor grado de justicia social posible, garantizar un nivel de vida digna para todos por igual…”
(…omissis…)
Dicho lo anterior, esta Sala Constitucional, en aras de garantizar la tutela judicial eficaz del trabajador y hacer prevalecer la justicia (…) que ésta deberá ser calculada desde la fecha de admisión de la demanda hasta la fecha de ejecución de la sentencia, entendida como la fecha del efectivo pago…”.
Así establecida por la Sala Constitucional la procedencia del pago de la indexación en casos como el de autos, por ser conceptos de exigibilidad inmediata tanto las prestaciones sociales como el pago del salario o sueldo – este último ordenado a pagar en el presente caso-, esta Corte acogiendo el criterio antes citado, declara procedente el pago de la indexación sobre las cantidad adeudada por concepto de sueldos dejados de percibir en el periodo comprendido del 6 de julio de 2001 hasta la sentencia definitivamente firme, para lo cual deberá solicitarse al Banco Central de Venezuela un informe sobre el índice inflacionario acaecido en el país desde la fecha de la interposición de la presente querella hasta la fecha de la ejecución del presente fallo, a fin de que este índice se aplique sobre el monto que en definitiva corresponda pagar a la querellante, para lo cual se ordena realizar experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
En relación a la solicitud de condenatoria en costas, esta Corte debe comenzar por destacar que las costas procesales atienden a todos aquellos gastos que se generan por las actuaciones directas de las partes dentro de un proceso, bien realizadas por las propias partes o por una tercera persona a nombre de éstas y antes de dictarse la sentencia la cual servirá de título constitutivo para la exigibilidad de dichas costas. De igual forma, suelen concebirse en un sentido contrapuesto que supone por una parte, la sanción que se impone a la parte que ha sido totalmente vencida en juicio, y por otra, la indemnización que se debe al vencedor por los gastos que le ocasionó el vencido al obligarlo a litigar
Ahora bien, es oportuno para esta Corte traer a colación el criterio sentado mediante la sentencia N° 172 de fecha 18 de febrero de 2004, por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, según el cual, “es una desigualdad injustificable, que la República, y los entes que gozan de tal privilegio, no puedan ser condenados en costas y, en cambio, sí puedan serlo los particulares que litigan contra ella y resulten totalmente vencidos. Al contrario de lo señalado, tal posibilidad de condena en costas de los particulares, viene a constituir una traba al ejercicio de su derecho contra la República o los entes públicos con tal privilegio, y esa posibilidad obra como una fórmula disuasiva, en perjuicio del derecho de defensa de las partes (artículo 49 constitucional) e indirectamente en el ejercicio del derecho de acceso a la justicia (artículo 26 constitucional). (…) Por estos motivos, la Sala interpreta que cuando la República o los entes que gozan del privilegio de no ser condenados en costas, obtienen sentencia favorable, no puede condenarse en costas a su contraparte, así ellos hayan dado pie a las demandas en su contra”.
De la sentencia anteriormente transcrita se evidencia que por la naturaleza del caso en la cual la prerrogativa de la administración mediante la cual el Estado no se le sea condenado en costa es desigual que a la parte cuando la perdidosa sea el particular corra con las costas del proceso, por lo que en el caso de marras, no habría condenatoria en costas. Así se declara.
En virtud de lo anterior, esta Corte declara PARCIALMENTE CON LUGAR querella funcionarial interpuesta, en consecuencia, ordena la reincorporación del recurrente al cargo que ejercía en la Corporación Merideña de Turismo (CORMETUR). Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide y declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer de la apelación interpuesta por el Abogado José Javier García Vergara, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la CORPORACIÓN MERIDEÑA DE TURISMO (CORMETUR), contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 12 de mayo de 2004, que declaró que “…no tiene materia sobre la cual decidir respecto a la solicitud de nulidad del acto administrativo (…) por cuanto el mismo fue revocado por la administración (sic)”, ordenando “…la reincorporación del recurrente (…) previo al pago de los salarios dejados de percibir, como reparación de los daños materiales, previa corrección monetaria”, en querella funcionarial interpuesta por las Abogados Elis Oraima Aray De Añez y Elina Olaira Añez Aray, actuando con el carácter de Apoderadas Judiciales del ciudadano JORGE ELOY PREREIRA MENDOZA, contra el acto administrativo contenido en el oficio s/n de fecha 6 de julio de 2001, suscrito por el Presidente de la CORPORACIÓN MERIDEÑA DE TURISMO (CORMETUR).
2.- ANULA el fallo apelado por razones de orden público.
3.- INOFICIOSO pronunciarse sobre el recurso de apelación incoado.
4.-PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
5.- ORDENA la reincorporación de la recurrente al cargo que ejercía en la CORPORACIÓN MERIDEÑA DE TURISMO (CORMETUR), o a un cargo de igual o superior jerarquía con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación así como los beneficios socioeconómicos que no impliquen la prestación efectiva del servicio.
6.- ORDENA aplicar la corrección monetaria para lo cual deberá solicitarse al Banco Central de Venezuela un informe sobre el índice inflacionario acaecido en el país desde la fecha de la interposición de la presente querella hasta la fecha de la ejecución del presente fallo.
Publíquese regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen y déjese copia de la presente decisión.
Contencioso Administrativo, en Caracas, a los tres (3) días del mes de diciembre de dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
PONENTE
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
El Secretario Accidental
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA
Exp. Nº AP42-R-2004-001479
MB/28
En fecha ______________ ( ) días del mes de ___________ de dos mil quince (2015), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº ___________________.
El Secretario Accidental
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