JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2009-000787
En fecha 15 de junio de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° TS10ºCA-874-09 de fecha 2 de junio de 2009, anexo al cual el Juzgado Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Jorge Pérez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 71.656, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana NELLY JOSEFINA MENDOZA CÁCERES, titular de la cédula de identidad N° 7.288.507, contra el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT).
Dicha remisión, se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 2 de junio de 2009, el recurso de apelación interpuesto en fecha 2 de junio de 2009, por la Abogada Ada Fernández, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 83.078, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida, contra la sentencia dictada en fecha 18 de febrero de 2009, por el señalado Juzgado Superior, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 18 de junio de 2009, se dio cuenta a la Corte, se inició la relación de la causa, se designó Ponente, y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presentara su escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 21 de julio de 2009, la Abogada Ada Fernández, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida, presentó escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 27 de julio de 2009, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció en fecha 3 de agosto de 2009.
En fecha 4 de agosto de 2009, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció en fecha 11 de agosto de 2009.
En fechas 12 de agosto, 8 de octubre, 5 de noviembre y 3 de diciembre de 2009, se difirió la oportunidad para la fijación del Acto de Informes.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Abogado Efrén Navarro, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la manera siguiente: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 8 de febrero de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se reasignó la Ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO.
En fechas 22 de febrero, 22 de marzo y 22 de abril de 2010, se difirió la oportunidad para la fijación del Acto de Informes.
En fecha 19 de mayo de 2010, se fijó para el 15 de junio de 2010, la celebración del Acto de Informes en la presente causa.
En fecha 15 de junio de 2010, se llevó a cabo el Acto de Informes en la presente causa, dejándose constancia de la incomparecencia de la parte recurrente y la comparecencia de la parte recurrida.
En fecha 16 de junio de 2010, esta Corte dijo “Vistos” y ordenó pasar el expediente al Juez Ponente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 23 de enero de 2012, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación de la Juez Marisol Marín R., quedando integrada de la manera siguiente: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín R., Juez.
En fecha 2 de agosto de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación de la Juez Miriam E. Becerra T., se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la manera siguiente: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Miriam E. Becerra T., Juez.
En fecha 28 de abril de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 30 de marzo de 2015, en virtud de la incorporación de la Juez María Elena Centeno Guzmán, se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la manera siguiente: MIRIAM E. BECERRA T, Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO., Juez.
En fecha 2 de julio de 2015, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 7 de mayo de 2008, el Abogado Jorge Pérez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Nelly Josefina Mendoza Cáceres, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Expuso que, “…mi representada ingresó al SENIAT en fecha 01 (sic) de septiembre de 1999, en el cargo de Profesional Informático, Grado 12, seguidamente en fecha 18/06/2003 (sic) es designada como Gerente General de Informática y en fecha 18 de septiembre de 2006, es notificada mediante comunicación Nº 12102 de esa misma fecha, que (…) fue designada como Gerente General de Tecnología de Información y Comunicaciones…” (Mayúsculas del original).
Que, “…mi patrocinada en fecha 12 de septiembre de 2006, fue notificada mediante comunicación Nº GRH/2006/A-467-0011812 de fecha 12 de septiembre de 2006, que (…) le había sido aprobado su ascenso al cargo de Especialista Informático Grado 15, (…) Posteriormente, en fecha 28 de enero de 2008, mediante comunicación Nº SNAT/GGA/GRH/DCT/2008/A-040, de esa misma fecha, fue notificada que (…) se aprobó el cambio de clasificación a partir del día siguiente a la fecha del cese de sus funciones, a Especialista Informático, Grado 17…” (Mayúsculas del original).
Expresó que “…mi representada recibe su salario en el mes de febrero con el cargo de Especialista Informático, Grado 17 (…) Ahora bien, cuando mi representada verifica nuevamente el salario que le ha sido cancelado para el mes de marzo se percata que el mismo se corresponde con el cargo de Profesional en Informática Grado 12, y no como Especialista Informático, Grado 17, esto es, se procedió a desconocer o no sabemos cómo mencionar a dejar sin efecto el otorgamiento de su última reclasificación, esto es, al de Especialista Informático, Grado 17, sin que previamente se le haya notificado de las causas por las cuales se procedió a tomar esa decisión…”.
Que, “…los actos administrativos dictados (…) dirigidos a mi poderdante, (…) a través de los cuales se le otorgaron las clasificaciones en los distintos grados antes descritos, no adolecen de vicio alguno ya que se dictaron conforme a las normas legales y sublegales, por consiguiente, al estar los actos conforme a ley, esto es, cumplir con todos y cada uno de los requisitos a los que alude el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y habiéndose notificado a su destinatario, dichos actos crearon en la esfera jurídica de mi patrocinada, todos los efectos jurídicos a que estaban dirigidos, siendo estos el otorgamiento de los grados…”.
Adujo que, “…el acto, si es que existe un acto administrativo por cuanto hasta la presente fecha se desconoce su existencia, (…) adolece del vicio de Falso Supuesto, establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que mi patrocinada fue notificada en su oportunidad de cada uno de los actos administrativos que le confería las clasificaciones a Especialista Informático, Grados 15 y 17, actos estos aprobados por la máxima autoridad del SENIAT para el momento, surtiendo así plenos efectos jurídicos para mi poderdante, por ello son irrevocables para la Administración…” (Mayúsculas del original).
Que, “…la revocatoria de las reclasificaciones de que fue objeto mi cliente, y que surtieron efecto en su esfera jurídica, ya que al notificársele se le causó derechos subjetivos, viola de manera directa, flagrante, y grosera su derecho a la defensa y al debido proceso, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al no estar precedida dicha revocatoria de un procedimiento administrativo previo donde se le hubiese garantizado su derecho a la defensa y al debido proceso” (Mayúsculas del original).
Alegó la violación del derecho a la no discriminación, “…cuando el actual ciudadano Superintendente del SENIAT (…) procede a dejar sin efecto sus clasificaciones, pero a la ciudadana MARLENY JOSEFINA CONTRERAS HERNÁNDEZ (…) a quien mediante Punto de Cuenta Nº GRH/2006-3450, de fecha 31 de diciembre de 2006 (…) el ciudadano Superintendente del SENIAT para la fecha, procedió a otorgarle de Profesional Administrativo Grado 09 a Especialista Administrativo Grado 17, quien para el momento se desempeñaba como Gerente de Recaudación, como podrá observar se le otorgaron de una vez ocho (08) grados, pero no le fue revocada tal clasificación…” (Mayúsculas del original).
Finalmente, solicitó “1.Otorgar el cargo de Especialista Informático Grado 17, el cual le fue conferido conforme a la Ley por el funcionario competente para ello. 2. Se le ordene cancelar la diferencia existente entre lo pagado en el mes de marzo de 2008 y las que se sigan causando desde ese mes y año hasta que se le dé cumplimiento a la sentencia definitiva en el presente proceso. 3. Que se ordene la cancelación de las diferencias de los bonos o cualquier otro beneficio de tipo económico que se le otorguen a los funcionarios del SENIAT durante la sustanciación del presente proceso judicial tomándose como base el cargo de Especialista Informático Grado 17. Para el caso de que el Tribunal considere que a mi representada no le corresponde el Grado 17, se proceda a otorgarle el Grado 15, en vista de que este le fue conferido en el mes de septiembre de 2006…” (Mayúsculas del original).
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 18 de febrero de 2009, el Juzgado Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia declarando Parcialmente Con Lugar el recurso interpuesto, en los siguientes términos:
“…corresponde a este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital decidir la querella interpuesta, sobre la base de las siguientes consideraciones:
Solicitó el apoderado judicial de la parte querellante, que sea declarada ´la nulidad de la actuación material´ en que incurrió el órgano querellado, al dejar sin efecto la clasificación de cargos que el anterior Superintendente del organismo le había conferido a su representada, esto es, Especialista Informático Grado 15 y Especialista Informático Grado 17, los cuales, según su dicho, le crearon derechos subjetivos e intereses legítimos, por tanto, con dicha actuación la Administración, violó su derecho a la defensa y al debido proceso, por cuanto no estuvo precedida de un procedimiento administrativo previo, el derecho a la no discriminación e incurrió en falso supuesto de hecho.
Por su parte, la representación judicial de la República alegó que la decisión del organismo de reconocer la nulidad absoluta de los actos en los cuales se aprobaron los ascensos de la querellante fue producto de su potestad de autotutela, toda vez que, fueron dictados en violación del artículo 21 de la Constitución Nacional, el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Ley del SENIAT y las políticas aprobadas mediante Punto de Cuenta Nº GRH/2006-1414, de fecha 29 de junio de 2006, que rige los ascensos y cambios de clasificación en el organismo.
Ahora bien, a los fines de esclarecer la presente controversia, observa este Órgano Jurisdiccional, que la parte querellante recurre contra ´la actuación material´ del órgano querellado al dejar sin efecto la clasificación de cargos que le otorgaron, sin que para ello se diera inicio al respectivo procedimiento administrativo.
En tal sentido, los términos en los cuales está planteada la pretensión, puede subsumirse en lo que ha sido calificado por la doctrina como una ´vía de hecho´, entendida ésta como ´(…) toda actuación material de la Administración realizada sin un título jurídico válido que la sustente (…)´ (Hernández, José. La pretensión procesal administrativa frente a las vías de hecho. En: Derecho Contencioso Administrativo. Libro Homenaje al Profesor Luis Enrique Farías Mata. Barquisimeto, 2006. p. 221).
Siendo ello así, se aprecia al folio 15 de la pieza Nº 1 del expediente judicial, que la decisión de la Administración de ordenar que la querellante pasara del cargo de Especialista Informático grado 17 al de Profesional Informático grado 12, tiene su fundamento en el Punto de Cuenta N° SNAT/GGA/GRH/2008-0973, mediante el cual se revocaron los cambios de clasificación de cargos otorgados en contravención a las políticas generales para otorgar los ascensos y/o promociones para los funcionarios técnicos, profesionales, así como, aquellos funcionarios de carrera que venían desempeñando cargos de libre nombramiento y remoción, aprobadas en el Punto de Cuenta N° GRH/2006-1414, de fecha 29 de junio de 2006.
A mayor abundamiento, en el texto del Punto de Cuenta Nº SNAT/GGA/GRH/2008-0973, se destaca que ´(…) de la revisión de las actuaciones practicadas por el anterior Gerente de Recursos Humanos durante el ejercicio 2007 y en los meses de enero y febrero de 2008, se detectó que los criterios establecidos en el punto de cuenta ut supra citado se utilizaron para otorgar cambios de clasificación de cargos y no para el otorgamiento de ascensos y/o promociones, apreciándose además que tales movimientos se efectuaron en forma desproporcionada y en flagrante violación al principio de igualdad frente a la ley, previsto en el artículo 21 de nuestra Carta Magna´.
Sin embargo, no consta en las actas que conforman el expediente judicial y administrativo de la querellante, el fundamento jurídico de la revocatoria de los cambios de estas clasificaciones de cargos.
A pesar de ello, es en el escrito de contestación de la presente querella que la representación de la República, expresó, que la decisión del organismo en reconocer la nulidad absoluta de los actos en los cuales se aprobó el cambio de clasificación de cargos otorgados a varios funcionarios, entre ellos, la querellante, fue producto de su potestad de autotutela, alegato que en criterio de este Tribunal, constituye una motivación sobrevenida del acto.
Conforme a lo expuesto, esta instancia judicial determina, que el órgano querellado, en uso de la potestad revocatoria que expresamente le atribuye la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, revocó los actos en los cuales le confirió a la querellante 5 grados en la clasificación de cargos.
Pero, no existe evidencia en autos de que el órgano querellado haya instruido un procedimiento administrativo previo, para efectuar la revocatoria de los aludidos cambios en las clasificaciones de cargos, ni para ratificar el cambio de grado del actual cargo desempeñado por la querellante, esto es, Profesional Informático Grado 14.
Esta conducta de la Administración, obra en contra de lo establecido en el artículo 49 de la Constitución Nacional, por lo tanto, estima pertinente este sentenciador, traer a colación lo señalado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en su sentencia Nº 1.473, de fecha 13 de noviembre de 2000:
(…)
Del criterio jurisprudencial parcialmente trascrito, se concluye, que en el presente caso, el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), al revocar los cambios de clasificación de cargos otorgados a la querellante, sin la realización de un procedimiento administrativo previo, incurrió en una vía de hecho que vulneró su derecho a la defensa y al debido proceso. Así se declara.
Declarada la procedencia de la vía de hecho, estima inoficioso este sentenciador, pronunciarse respecto al alegato de vicio de falso supuesto de hecho y violación del derecho a la discriminación. Así se declara.
Ahora bien, este Tribunal Superior, pasa a determinar la situación jurídica que debe ser restablecida, a cuyo efecto observa:
La parte querellante solicitó que, como consecuencia de la declaratoria de la actuación material del Superintendente del SENIAT, se le otorgue el cargo de Especialista Informático grado 17, por cuanto le fue conferido conforme a la Ley por el funcionario competente para ello.
Siendo ello así, observa este sentenciador que, efectivamente, mediante oficio Nº SNAT/GGA/GRH/DCT/2008/A-040 de fecha 28 de enero de 2008 fue notificada la querellante de la aprobación de su cambio de clasificación de cargo pasando del cargo de Especialista Informático grado 15 a Especialista Informático grado 17. (Folio 12 de la pieza Nº 1 del expediente judicial).
Ahora bien, resulta oportuno señalar, que para la fecha en que le fue otorgado a la querellante el referido cambio de clasificación de cargo, ésta se encontraba en el ejercicio del cargo de Gerente General de Tecnología de Información y Comunicaciones, cargo de libre nombramiento y remoción al cual fue designada en fecha 18 de septiembre de 2006, tal como consta a los folios 69, 70 y 71 del expediente administrativo.
Atendiendo a ello y, una vez efectuado el análisis de las actas que conforman el expediente administrativo de la querellante, aprecia este sentenciador, lo siguiente:
Que en fecha 1º de septiembre de 1999 la querellante ingresó al organismo querellado en el cargo de Profesional Informático 12 y, el 25 de junio de 2004 fue designada como Gerente de Planificación y Tecnología, adscrita a la Gerencia General de Informática, cargo de libre nombramiento y remoción, lo cual consta a los folios 110, 55, 141 y 142 del expediente administrativo.
Que en fecha 29 de junio de 2004 es designada como Gerente General de Informática, en calidad de encargada y, el 15 de diciembre de 2004, se le confiere la titularidad de dicho cargo, lo cual implicó el cese de las funciones que desempeñaba como Gerente de Planificación y Tecnología, adscrita a la Gerencia General de Informática, con carácter de titular. (Folios 54, 56 y 62 del expediente administrativo).
Que mediante oficio Nº GRH/2006/A-467-0011812 de fecha 12 de septiembre de 2006, se le notificó a la querellante que a través del Punto de Cuenta Nº GRH/2006-2205 de fecha 11 de septiembre de 2006, se aprobó ´su ascenso al cargo de Especialista Informático Grado 15´. (Folio 11 de la pieza Nº 1 del expediente judicial).
Que como fue señalado precedentemente, el 28 de enero de 2008, se autorizó su cambio de clasificación de cargo pasando del cargo de Especialista Informático grado 15 a Especialista Informático grado 17.
Que el 7 de febrero de 2008 cesa en el cargo de Gerente General de Tecnología de Información y Comunicaciones y quedó incorporada al cargo de Especialista Informático grado 17, como consta de la notificación que cursa al folio 13 de la pieza Nº 1 del expediente judicial.
Con base en lo expuesto y visto que el organismo querellado aprobó los cambios de clasificación de cargos de la querellante, fundamentándose para ello en los criterios a ser utilizados para los ascensos de los funcionarios técnicos y profesionales del SENIAT, contenidos en el Punto de Cuenta Nº GRH/2006-1414 de fecha 29 de junio de 2006, se concluye, que la Administración contrario a efectuar una clasificación de cargos le otorgó a la querellante un ascenso de 5 grados, contrariando los criterios establecidos en el referido Punto de Cuenta.
Así, aun cuando es cierto que uno de los criterios a ser considerados para otorgar ascensos a los funcionarios del SENIAT, consistía en que los funcionarios de alto nivel (grado 99) que hayan tenido una duración mínima de 6 meses en dichos cargos (situación en la que se encontraba la querellante), una vez que cesaran en sus funciones, volverían a su cargo anterior; no es menos cierto que éstos debían ser inmediatamente evaluados atendiendo a una serie de requisitos establecido en el Punto de Cuenta supra, entre ellos, tener un mínimo de 2 años de antigüedad en el cargo-grado actual y, además, en caso de que procediera el ascenso, este se limitaría a un máximo de 2 grados.
Sin embargo, se aprecia, que los cambios de clasificaciones de cargos que se le concedieron a la querellante el 11 de septiembre de 2006 y el 28 de enero de 2008, se realizaron estando ésta en el ejercicio de cargos de libre nombramiento y remoción, por lo que estima oportuno este sentenciador precisar lo siguiente:
Desde el 25 de junio de 2004 la querellante fue designada de forma sucesiva en distintos cargos de libre nombramiento y remoción, constituyendo un obstáculo a los fines de calificar para un ascenso, al violar uno de los puntos establecidos en los aludidos criterios para otorgar ascensos, esto es, haber cesado en el ejercicio de las funciones del cargo de libre nombramiento y remoción que desempeñaba, a los efectos de que pudiera ser evaluada conforme a los requisitos exigidos para el otorgamiento de ascensos.
En este orden de ideas, mal pudo ser ascendida la querellante en su cargo de carrera si no se encontraba desempeñando las funciones inherentes al mismo, muy a pesar de que cumpliera con los requisitos exigidos para ello, tal como consta en el ´Formato de Revisión Fase II Programa de Promociones y Ascensos´, de fecha 26 de mayo de 2003 que riela al folio 115 del expediente administrativo, de cuyo contenido se colige la opinión favorable de su Supervisor Inmediato y del Gerente de la dependencia a la cual estaba adscrita, de las razones expuestas por la querellante respecto al cargo que según ella le correspondería, esto es, el grado 14.
Frente a dicha situación, aprecia este sentenciador, que el Superintendente del SENIAT utilizó los criterios aplicables para los ascensos de los funcionarios técnicos y profesionales del SENIAT, con el fin de concederle a sus funcionarios de confianza cambios en las clasificaciones de cargos, contrariando con dicha actuación la normativa que rigen los ascensos en el organismo.
Además, en el caso de haberlos utilizado para conferir ascensos, estaría desconociendo el principio de inderogabilidad singular del reglamento, ya que un acto de carácter particular no puede violar una disposición administrativa de carácter general, toda vez que ésta establecía unos límites que se vieron lesionados al pretender concederle a la querellante 2 ascensos para un total de 5 grados, los cuales además de violar los requisitos exigidos para su aprobación, traspasaron el límite de grados permitidos.
Aunado a lo expuesto, el máximo jerarca del órgano querellado, utilizó los criterios que estableció mediante Punto de Cuenta Nº GRH/2006-1414 de fecha 29 de junio de 2006, con un fin distinto para el cual fueron previstos, por cuanto al autorizar cambios en las clasificaciones de cargos de sus funcionarios de confianza, incluida la querellante, incurrió en desviación de poder y violó el artículo 146 de la Constitución Nacional.
Siendo ello así, este Tribunal Superior establece, que los actos mediante los cuales se le confirió a la querellante los cambios de clasificación de cargo, de Profesional Informático grado 12 a Especialista Informático grado 15 y de este a Especialista Informático grado 17, en caso de haber subsistido debían ser declarados nulos ya que estaban viciados de nulidad absoluta, ya que se autorizaron con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, esto es, al margen de los ´Criterios a ser utilizados en los ascensos de los funcionarios técnicos y profesionales del SENIAT´, contenidos en el Punto de Cuenta Nº GRH/2006-1414 de fecha 29 de junio de 2006 y, además, por otorgar los mencionados ascensos con el fin claro de promover a un funcionario de carrera en un cargo de libre nombramiento y remoción, ello en franca y abierta violación de la normativa interna general que regula dicha actuación.
Por consiguiente, resultan improcedentes las pretensiones de la parte querellante respecto a que le sea otorgado el cargo de Especialista Informático grado 17, el pago de las diferencias generadas por concepto de sueldos, entre lo pagado en la quincena de marzo de 2008 hasta que se diera cumplimiento a la presente sentencia definitiva, así como, el pago de las diferencias de bonos o cualquier otro beneficio de tipo económico que se le otorgaran a los funcionarios del SENIAT, durante la sustanciación del presente proceso judicial, tomándose como base el sueldo del cargo de Especialista Informático grado 17. Así se declara.
Conforme a la declaratoria que antecede, este Tribunal Superior vista la solicitud efectuada por la querellante en el sentido que se verifique la procedencia del Grado 15, que le fue conferido en el mes de septiembre de 2006, da por reproducida la fundamentación efectuada supra respecto a la improcedencia de la misma por estar viciado de nulidad absoluta el acto administrativo que le concedió el mencionado grado. Así se declara.
Resta por analizar la procedencia o no de la violación del derecho a la no discriminación alegado por la parte querellante, quien afirma, que a otra funcionaria del órgano querellado se le confirió 8 grados más respecto al cargo que ostentaba, ubicándola en el cargo de Especialista Administrativo Grado 17 y, pese a ello, no se le revocó dicha clasificación.
Al respecto, dado que el objetivo de la querellante al efectuar esta denuncia consistía en demostrar la legalidad de los ascensos que se le confirieron y, visto que este sentenciador declaró la nulidad de los mismos, queda claro para este sentenciador que dicha igualdad es ante la Ley, por lo que no puede ser declarado violado dicho principio de igualdad con fundamento en otro acto igualmente nulo, por lo que en tal sentido considera inoficioso entrar analizar dicho alegato. Así se declara.
No obstante la improcedencia de las solicitudes que anteceden, al haber declarado este juzgador la procedencia de la vía de hecho en que incurrió la Administración al revocar los cambios de clasificación de cargos otorgados a la querellante, sin la realización de un procedimiento administrativo previo, situación que vulneró su derecho a la defensa y al debido proceso, este sentenciador, a los fines de restablecer la situación jurídica que le fue infringida a la querellante, estima pertinente, acotar lo siguiente:
El apoderado judicial de la parte querellante señaló, que mediante Punto de Cuenta Nº SNAT/GGA/GRH-0973 de fecha 28 de febrero de 2008, el Superintendente del SENIAT ´(…) procedió a dejar sin efecto la clasificación de cargos que el anterior Superintendente del SENIAT Dr. José Gregorio Vielma Mora, actuando facultado por la Ley, le otorgara a mi poderdante y que le creo (sic) derechos subjetivos e intereses legítimos, esto es, los grados de Especialista Informático Grado 15, y Especialista Informático Grado 17, otorgados mediante Puntos de Cuenta Nº SNAT/GGA/GRH/2008/0406 y SNAT/GGA/GRH/2006-2205, respectivamente´.
Contrario a ello, la representación judicial de la República, en la oportunidad de dar contestación a la presente querella, manifestó, que al cesar la querellante en el cargo de libre nombramiento y remoción, se procedió a evaluarla, decidiendo promoverla ´(…) del cargo que ostentaba para el momento del cese en sus funciones de Profesional Informático grado 12 al de Profesional Informático grado 14 y no así al que pretende temerariamente la querellante de Especialista Informático grado 17 (…)´, hecho que pretendió comprobar a través la certificación de la relación de cargos desempeñados por la querellante que cursa al folio 109 de la pieza Nº 1 del expediente judicial.
Ahora bien, la señalada certificación de relación de cargos no guarda relación con los movimientos de personal de los cual fue objeto la querellante, es decir, los ascensos a los grados 15 y 17, pues a pesar de que el órgano querellado los revocó debió dejar constancia de ello.
Por otra parte, no consta en autos que a la querellante una vez que cesó en el cargo de Gerente General de Tecnología de Información y Comunicaciones, se le haya efectuado la correspondiente evaluación a la que hizo referencia la representación judicial de la República, con el objeto de determinar si calificaba o no para el ascenso que aduce haberle otorgado al grado 14.
En virtud de ello, este Tribunal Superior, en aras de restablecer la situación jurídica en que se encontraba la querellante para la fecha en que se produjo la actuación material de la Administración, le ordena a la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), que le efectúe a la querellante la correspondiente evaluación conforme a lo dispuesto en el punto 9 de los criterios a ser utilizados en los ascensos de los funcionarios técnicos y profesionales del SENIAT, aprobados mediante Punto de Cuenta Nº GRH/2006-1414 de fecha 29 de junio de 2006, y en el artículo 44 del vigente Estatuto del Sistema de Recursos Humanos del SENIAT, verificando para ello, los requisitos mínimos exigidos en el Manual Descriptivo de Cargos del SENIAT. Así se declara.
Finalmente, este Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declara parcialmente con lugar, la presente querella. Así se declara…” (Mayúsculas del fallo).
III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 21 de julio de 2009, la Abogada Ada Fernández, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida, presentó escrito de fundamentación de la apelación, en los términos siguientes:
Señaló que, “…en la sentencia dictada en fecha 18 de febrero de 2009, por el Juzgado Superior Décimo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el Tribunal no examinó a fondo lo alegado y probado en autos, violando así el artículo 243, ordinal 5º del Código de Procedimiento Civil, es por esto que denuncio el vicio de incongruencia positiva (sic) por cuanto en la sentencia recurrida no se hizo un análisis expreso, positivo y preciso de los planteamientos, alegatos y defensas opuestas por el SENIAT (sic) en el escrito de contestación…” (Mayúsculas del original).
Que, “…el señalamiento por demás impreciso que hiciere el A quo al señalar que el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) procedió a ´revocar los cambios de clasificación de cargos otorgados a la querellante, sin la realización de un procedimiento administrativo previo, incurrió en una vía de hecho que vulneró su derecho a la defensa y al debido proceso´. Por ende, al haber sido utilizada esta vía de revisión de oficio, es decir, la revocatoria, este acto mantiene todos sus efectos jurídicos en la esfera jurídica de su destinataria…” (Mayúsculas del original).
Sostuvo que, “…este Servicio en ningún momento revocó el acto de clasificación que se le hiciere a la querellante en el cargo de carrera, sino que procedió a revisar por vía de oficio la nulidad absoluta del acto administrativo Nº SNAT/GGA/GRH/DCT/2008/A-040 de fecha 28 de enero de 2008, por cuanto fue dictado con total inobservancia del procedimiento establecido en el Punto de Cuenta Nº GRH/2006-1414 de fecha 29 de junio de 2006, requisito de fondo de los actos administrativos establecido en los numerales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que al corresponderse con un vicio que vulnera los efectos jurídicos del acto, en consecuencia, la actuación del Servicio que represento procedió a reconocer la nulidad absoluta del Punto de Cuenta Nº GRH/2006-2205 de fecha 11 de septiembre de 2006, y la comunicación Nº SNAT/GGA/GRH/DCT/2008/A-040 de fecha 28 de enero de 2008 de conformidad con el contenido del artículo 83 ejusdem, por vulnerar el principio de legalidad y del debido proceso…” (Mayúsculas del original).
Que, “…el Juzgador en ningún momento señaló, identificó o definió cuál es el procedimiento previo que supuestamente debía agotar la Administración Pública, para ´revocar´ a su decir, el acto administrativo recurrido, asentando de esta manera el vicio de incongruencia negativa…”.
Alegó que, “…el A quo interpretó erróneamente el principio de la revisión de los actos administrativos, ya que la norma contenida en el artículo 19, numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, destaca (…) el sentenciador al señalar que la Administración debió revocar los puntos de cuenta de clasificación signados con los Nros. GRH/2006-2205 de fecha 11 de septiembre de 2006, mediante el cual se le otorgó a la querellante el cargo de Especialista Informático grado 15, y la comunicación Nº SNAT/GGA/GRH/DCT/2008/A-040 de fecha 28 de enero de 2008, mediante la sustanciación de un procedimiento administrativo previo, debió haber reconocido el hecho de que el órgano que represento aplicó indubitablemente el procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos por vía de autotutela, procediendo a reconocer la nulidad absoluta de los señalados actos de clasificación…” (Mayúsculas del original).
Que, “…el A quo en ningún momento se pronunció acerca del incumplimiento de la obligación del anterior Superintendente del Servicio Nacional Aduanero y Tributario SENIAT (…) de acogerse al contenido de las normas constitucionales y legales así como a los procedimientos de clasificación de cargos en la Administración Pública, específicamente en la normativa legal y sublegal de este Organismo, políticas de clasificación y ascensos para los cargos de carrera, por lo tanto los actos de clasificación anulados por este Servicio, violan los límites de la actividad administrativa, lo que acarreó como consecuencia la declaración de nulidad absoluta que hiciera el Superintendente con respecto de tales actos…” (Mayúsculas del original).
Indicó que, “…un acto dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, no puede crear derecho alguno, tal como es el caso del Punto de Cuenta Nº GRH/2006-2205 de fecha 11 de septiembre de 2006, mediante el cual se le otorgó el grado 15 y la comunicación Nº SNAT/GGA/GRH/DCT/2008/A-040 de fecha 28 de enero de 2008 mediante el cual se le otorgó el grado 17…” (Mayúsculas del original).
Finalmente, solicitó “…sea declarada CON LUGAR la apelación interpuesta…” (Mayúsculas y negrillas del original).
IV
DE LA COMPETENCIA
Como primer punto, debe este Órgano Jurisdiccional Colegiado pronunciarse en relación a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
En este sentido, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo que sigue:
“ARTÍCULO 110: Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la citada norma, las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia para conocer de los recursos contenciosos administrativos funcionariales, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer la apelación interpuesta. Así se declara.
V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer de la presente apelación, se pasa a decidir la misma en los términos siguientes:
El Juzgado A quo declaró Parcialmente Con Lugar el recurso interpuesto con fundamento en que “…en el texto del Punto de Cuenta Nº SNAT/GGA/GRH/2008-0973, se destaca que ´…de la revisión de las actuaciones practicadas por el anterior Gerente de Recursos Humanos durante el ejercicio 2007 y en los meses de enero y febrero de 2008, se detectó que los criterios establecidos en el punto de cuenta ut supra citado se utilizaron para otorgar cambios de clasificación de cargos y no para el otorgamiento de ascensos y/o promociones, apreciándose además que tales movimientos se efectuaron en forma desproporcionada y en flagrante violación al principio de igualdad frente a la ley, previsto en el artículo 21 de nuestra Carta Magna´.
Sin embargo, no consta en las actas que conforman el expediente judicial y administrativo de la querellante, el fundamento jurídico de la revocatoria de los cambios de estas clasificaciones de cargos.
A pesar de ello, es en el escrito de contestación de la presente querella que la representación de la República, expresó, que la decisión del organismo en reconocer la nulidad absoluta de los actos en los cuales se aprobó el cambio de clasificación de cargos otorgados a varios funcionarios, entre ellos, la querellante, fue producto de su potestad de autotutela, alegato que en criterio de este Tribunal, constituye una motivación sobrevenida del acto.
Conforme a lo expuesto, esta instancia judicial determina, que el órgano querellado, en uso de la potestad revocatoria que expresamente le atribuye la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, revocó los actos en los cuales le confirió a la querellante 5 grados en la clasificación de cargos.
Pero, no existe evidencia en autos de que el órgano querellado haya instruido un procedimiento administrativo previo, para efectuar la revocatoria de los aludidos cambios en las clasificaciones de cargos, ni para ratificar el cambio de grado del actual cargo desempeñado por la querellante, esto es, Profesional Informático Grado 14.
Esta conducta de la Administración, obra en contra de lo establecido en el artículo 49 de la Constitución Nacional, por lo tanto, estima pertinente este sentenciador, traer a colación lo señalado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en su sentencia Nº 1.473, de fecha 13 de noviembre de 2000:
(…) Del criterio jurisprudencial parcialmente trascrito, se concluye, que en el presente caso, el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), al revocar los cambios de clasificación de cargos otorgados a la querellante, sin la realización de un procedimiento administrativo previo, incurrió en una vía de hecho que vulneró su derecho a la defensa y al debido proceso. Así se declara…”.
Asimismo, la parte recurrida alegó en su escrito de fundamentación de la apelación, que “…en la sentencia dictada en fecha 18 de febrero de 2009, por el Juzgado Superior Décimo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el Tribunal no examinó a fondo lo alegado y probado en autos, violando así el artículo 243, ordinal 5º del Código de Procedimiento Civil, es por esto que denuncio el vicio de incongruencia positiva (sic) por cuanto en la sentencia recurrida no se hizo un análisis expreso, positivo y preciso de los planteamientos, alegatos y defensas opuestas por el SENIAT (sic) en el escrito de contestación…” (Mayúsculas del original).
Que, “…el A quo en ningún momento se pronunció acerca del incumplimiento de la obligación del anterior Superintendente del Servicio Nacional Aduanero y Tributario SENIAT (…) de acogerse al contenido de las normas constitucionales y legales así como a los procedimientos de clasificación de cargos en la Administración Pública, específicamente en la normativa legal y sublegal de este Organismo, políticas de clasificación y ascensos para los cargos de carrera, por lo tanto los actos de clasificación anulados por este Servicio, violan los límites de la actividad administrativa, lo que acarreó como consecuencia la declaración de nulidad absoluta que hiciera el Superintendente con respecto de tales actos…” (Mayúsculas del original).
Ahora bien, antes de entrar a conocer la apelación ejercida por la parte actora, considera esta Corte necesario citar lo dispuesto en el artículo 243, ordinal 5º del Código de Procedimiento Civil, prevé que:
“Artículo 243. Toda sentencia debe contener:
(…Omissis…)
5. Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia”
La norma antes indicada, establece que el fallo debe ceñirse a lo alegado y probado en autos, es decir, el Juez debe proferir su dictamen tomando en cuenta todas y cada una de las pretensiones opuestas por las partes, para que la sentencia no incurra en el vicio de incongruencia, ello a los fines de evitar vulnerar el orden público y el incumplimiento de los requisitos intrínsecos de la sentencia, previsto en el artículo ut supra citado.
Asimismo, la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal de la República, ha señalado que los requisitos previstos en la aludida norma, no sólo buscan lograr la igualdad de las partes ante la ley, sino resguardar el equilibrio que debe prevalecer entre los derechos e intereses de éstas en el proceso, así como para preservarles el derecho a la defensa, a la debida asistencia jurídica y al debido proceso (Vid. sentencia de la aludida Sala Nº 822 dictada en fecha 11 de junio de 2003, caso: Consorcio Social la Puente).
En este orden, la doctrina ha definido la congruencia de la sentencia como la conformidad que debe existir entre ésta y la pretensión o pretensiones que constituyan el objeto del proceso, más la oposición u oposiciones en cuanto delimitan este objeto. De allí, que el vicio de incongruencia se produce cuando el juez extiende su decisión más allá de los límites del problema judicial que le fue sometido a su consideración (incongruencia positiva), o bien cuando omite el debido pronunciamiento sobre alguno de los términos del problema judicial (incongruencia negativa), traduciéndose esta última en la omisión de pronunciamiento por parte del Juez sobre una defensa oportunamente formulada, ya que, según el principio de exhaustividad de la sentencia, hay omisión de pronunciamiento cuando la sentencia no otorga la debida tutela jurídica sobre alguno de los alegatos de las partes.
Ahora bien, con fundamento en la determinación del problema judicial que debe hacerse en la sentencia, podrá verificarse la llamada incongruencia del fallo, que aplicada a las dos reglas antes expuestas da lugar a la incongruencia positiva o ultrapetita, (Ne Eat Iudex Ultra Petita Partium), cuando el Juez extiende su decisión más allá de los límites del problema judicial que le fue sometido a su consideración; donde también es importante destacar lo que Guasp llama incongruencia mixta, que comprende la extrapetita, que es la combinación de la incongruencia positiva con la negativa, que se produce cuando el juez extiende su decisión sobre cuestiones que no le fueron planteadas en el proceso, (Ne Eat Iudex Extra Petita Partium), cuando se otorga algo distinto de lo pedido, o se pronuncia sobre cosa extraña, o la incongruencia negativa, omisiva o citrapetita, (Ne Eat Iudex Citra Petita Partium), cuando el juez omite el debido pronunciamiento sobre alguno de los términos del problema judicial.
De lo antes expuesto concluye esta Corte, que la inobservancia por el Juez de Instancia de los requerimientos indicados en el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, acarrea su nulidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 244 ejusdem.
En ese sentido, se observa que el Juzgado A quo señaló que “…Desde el 25 de junio de 2004 la querellante fue designada de forma sucesiva en distintos cargos de libre nombramiento y remoción, constituyendo un obstáculo a los fines de calificar para un ascenso, al violar uno de los puntos establecidos en los aludidos criterios para otorgar ascensos, esto es, haber cesado en el ejercicio de las funciones del cargo de libre nombramiento y remoción que desempeñaba, a los efectos de que pudiera ser evaluada conforme a los requisitos exigidos para el otorgamiento de ascensos.
En este orden de ideas, mal pudo ser ascendida la querellante en su cargo de carrera si no se encontraba desempeñando las funciones inherentes al mismo, muy a pesar de que cumpliera con los requisitos exigidos para ello, tal como consta en el ´Formato de Revisión Fase II Programa de Promociones y Ascensos´, de fecha 26 de mayo de 2003 que riela al folio 115 del expediente administrativo, de cuyo contenido se colige la opinión favorable de su Supervisor Inmediato y del Gerente de la dependencia a la cual estaba adscrita, de las razones expuestas por la querellante respecto al cargo que según ella le correspondería, esto es, el grado 14.
Frente a dicha situación, aprecia este sentenciador, que el Superintendente del SENIAT utilizó los criterios aplicables para los ascensos de los funcionarios técnicos y profesionales del SENIAT, con el fin de concederle a sus funcionarios de confianza cambios en las clasificaciones de cargos, contrariando con dicha actuación la normativa que rigen los ascensos en el organismo.
Además, en el caso de haberlos utilizado para conferir ascensos, estaría desconociendo el principio de inderogabilidad singular del reglamento, ya que un acto de carácter particular no puede violar una disposición administrativa de carácter general, toda vez que ésta establecía unos límites que se vieron lesionados al pretender concederle a la querellante 2 ascensos para un total de 5 grados, los cuales además de violar los requisitos exigidos para su aprobación, traspasaron el límite de grados permitidos.
Aunado a lo expuesto, el máximo jerarca del órgano querellado, utilizó los criterios que estableció mediante Punto de Cuenta Nº GRH/2006-1414 de fecha 29 de junio de 2006, con un fin distinto para el cual fueron previstos, por cuanto al autorizar cambios en las clasificaciones de cargos de sus funcionarios de confianza, incluida la querellante, incurrió en desviación de poder y violó el artículo 146 de la Constitución Nacional…”.
De lo anterior, se evidencia que el Juzgado A quo realizó pronunciamiento sobre los criterios utilizados por la Administración recurrida para el otorgamiento de cambios de clasificación y ascensos, contrario a lo alegado por la parte apelante, por lo cual, se desecha el vicio de incongruencia negativa alegado. Así se decide.
Posteriormente, la parte recurrida alegó en su escrito de fundamentación de la apelación, que “…el A quo interpretó erróneamente el principio de la revisión de los actos administrativos, ya que la norma contenida en el artículo 19, numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, destaca (…) el sentenciador al señalar que la Administración debió revocar los puntos de cuenta de clasificación signados con los Nros. GRH/2006-2205 de fecha 11 de septiembre de 2006, mediante el cual se le otorgó a la querellante el cargo de Especialista Informático grado 15, y la comunicación Nº SNAT/GGA/GRH/DCT/2008/A-040 de fecha 28 de enero de 2008, mediante la sustanciación de un procedimiento administrativo previo, debió haber reconocido el hecho de que el órgano que represento aplicó indubitablemente el procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos por vía de autotutela, procediendo a reconocer la nulidad absoluta de los señalados actos de clasificación…” (Mayúsculas del original).
Que, “…este Servicio en ningún momento revocó el acto de clasificación que se le hiciere a la querellante en el cargo de carrera, sino que procedió a revisar por vía de oficio la nulidad absoluta del acto administrativo Nº SNAT/GGA/GRH/DCT/2008/A-040 de fecha 28 de enero de 2008, por cuanto fue dictado con total inobservancia del procedimiento establecido en el Punto de Cuenta Nº GRH/2006-1414 de fecha 29 de junio de 2006, requisito de fondo de los actos administrativos establecido en los numerales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que al corresponderse con un vicio que vulnera los efectos jurídicos del acto, en consecuencia, la actuación del Servicio que represento procedió a reconocer la nulidad absoluta del Punto de Cuenta Nº GRH/2006-2205 de fecha 11 de septiembre de 2006, y la comunicación Nº SNAT/GGA/GRH/DCT/2008/A-040 de fecha 28 de enero de 2008 de conformidad con el contenido del artículo 83 ejusdem, por vulnerar el principio de legalidad y del debido proceso…”.
Ello así, debe acotarse que el vicio de errónea interpretación de una norma jurídica tiene lugar, cuando el Juez aún reconociendo la existencia y la validez de una norma apropiada al caso, equivoca la interpretación en su alcance general y abstracto, es decir, cuando no le da el verdadero sentido, haciendo derivar de ella consecuencias que no concuerdan con su contenido (Vid. sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 0923 de fecha 5 de abril de 2006, caso: ALNOVA C.A).
Al respecto, esta Corte advierte que riela a los folios quince (15) al diecinueve (19) del expediente judicial, copia simple del Punto de Cuenta Nº SNAT/GGA/GRH/2008-0973 de fecha 28 de febrero de 2008, suscrito por la Gerente de Recursos Humanos del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), mediante el cual se propone “Revocar los cambios de clasificación de cargos que fueron otorgados en contravención a las políticas aprobadas mediante punto de cuenta Nº GRH/2006-1414 de fecha 29 de junio de 2006”, en los siguientes términos:
“Mediante punto de cuenta Nº GRH/2006-1414 de fecha 29 de junio de 2006, el anterior Superintendente Nacional Aduanero y Tributario, aprobó las políticas generales que sirvieron de soporte para otorgar los ascensos y/o promociones para los funcionarios técnicos, profesionales, así como aquellos funcionarios de carrera que vienen desempeñando cargos de libre nombramiento y remoción (grados 99), entre los cuales se destacan las siguientes: ‘(…) Para aquellos funcionarios que opten al ascenso, en el caso que proceda se limitará a un máximo de dos (2) grados (…). En cuanto a los Funcionarios de Alto Nivel (grado 99) que hayan tenido una duración de seis (6) meses mínimo en dichos cargos, una vez que hayan cesado en sus funciones, volverán a su cargo anterior e inmediatamente se evaluarán de acuerdo a los requisitos exigidos y se les asignará hasta un máximo de dos (2) grados’.
No obstante, de la revisión de las actuaciones practicadas por el anterior Gerente de Recursos Humanos durante el ejercicio 2007 y en los meses de enero y febrero de 2008, se detectó que los criterios establecidos en el punto de cuenta ut supra citado se utilizaron para otorgar cambios de clasificación de cargos y no para el otorgamiento de ascensos y/o promociones, apreciándose además que tales movimientos se efectuaron en forma desproporcionada y en flagrante violación al principio de igualdad frente a la ley, previsto en el artículo 21 de nuestra Carta magna.
Es de observar que estas políticas se implementaron en esa oportunidad para ser consideradas en los casos de aquellos funcionarios que no fueron promovidos o ascendidos durante el lapso comprendido entre el 30/08/01 y el 30/08/03, abarcando, incluso, una revisión general del resto del personal que no habían sido objeto de este tipo de movimientos en los últimos dos (2) años, previa valoración tanto de la experiencia como de la formación académica del recurso humano, tal como se reseña en el citado punto de cuenta, consideraciones estas igualmente inobservadas por las anteriores autoridades administrativas quienes aplicaron indebidamente las políticas antes mencionadas, sin respetar ni garantizar las condiciones legales y administrativas para que la igualdad ante la ley fuese real y efectiva.
3. SOLUCIÓN PROPUESTA: Revocar los cambios de clasificación de cargos que fueron otorgados en forma desproporcionada y en contravención a los criterios establecidos en el punto de cuenta antes mencionado, quedando encargada la Gerencia de Recursos Humanos para que gestione los trámites administrativos correspondientes y practique las notificaciones a que haya lugar.
4. ANEXOS: Relación contentiva de los casos objeto de la presente medida, así como del punto de cuenta Nº GRH/2006-1414 de fecha 29 de junio de 2006” (Resaltado de esta Corte).
De lo anteriormente transcrito, se deduce que el Gerente de Recursos Humanos del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), propuso los cambios de clasificación de cargos que fueron otorgados en forma desproporcionada y en contravención a los criterios establecidos en la normativa interna del mencionado Servicio, siendo el referido punto de cuenta debidamente aprobado por el Superintendente del Órgano recurrido, quedando encargada de cumplir dichos lineamientos la prenombrada Gerencia, a fin de realizar la gestión de los trámites administrativos a los que hubiere lugar, tal como se evidencia de dicho Punto de Cuenta.
En tal sentido, es necesario destacar que a la Administración Pública le está atribuido, con fundamento en el interés general, la especial prerrogativa de la autotutela que le permite realizar determinados actos encaminados a satisfacer a aquél interés sin sujeción a ningún otro órgano. Así, esta capacidad le permite crear derechos en un caso concreto, producir actos jurídicos de efectos particulares, que se presumen válidos y legítimos por el sólo hecho de la cualidad jurídica que le reconoce el ordenamiento jurídico-administrativo, sin que para ello deba acudir ante los Órganos Jurisdiccionales, de manera que su actuación por sí sola puede crear, constituir o modificar situaciones jurídicas determinadas, en los casos en que tales actividades se produzcan en defensa y protección de los derechos y bienes que le competan, es decir, aquellos que abrigan el interés general o particular.
Ahora bien, como una de las manifestaciones del principio de la autotutela administrativa se encuentra la potestad revisora, relacionada directamente con el principio de legalidad de la actividad administrativa, la cual le permite a la Administración Pública, con las limitaciones que la ley contempla, reformar o revocar los actos administrativos que considere total o parcialmente viciados por razones de mérito o de ilegalidad.
De modo que, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos dentro del denominado Título IV “De la Revisión de los Actos Administrativos en Vía Administrativa”, consagra cuatro disposiciones, en el Capítulo I “De la Revisión de Oficio”, donde se le confiere a la Administración Pública el poder para convalidar los actos administrativos anulables (artículo 81), revocar los que no originen derechos subjetivos, ni interés legítimos a particulares (artículo 82), reconocer los vicios de nulidad absoluta (artículo 83) y rectificar aquéllos emitidos con errores materiales o de cálculo (artículo 84). Tales artículos expresamente establecen lo siguiente:
“Artículo 81. La administración podrá convalidar en cualquier momento los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan”.
“Artículo 82. Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico”.
“Artículo 83. La administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella”.
“Artículo 84. La administración podrá en cualquier tiempo corregir errores materiales o de cálculo en que hubiere incurrido, en la configuración de los actos administrativos”.
De esta forma, en atención a lo establecido en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ut supra transcrito, se desprende que a la Administración Pública le ha sido asignada la potestad de “reconocer” la nulidad absoluta de los actos administrativos que estén afectados por los vicios previstos en el artículo 19 eiusdem, es decir, que en cualquier momento, de oficio o a instancia de parte, si el acto administrativo dictado se encuentra viciado de nulidad en forma que resulte insubsanable y no pueda ser convalidado porque está afectado por una irregularidad que es contraria al orden jurídico, la Administración puede realizar tal “reconocimiento” y en consecuencia, declarar su nulidad. Aún así, en aquellos casos en que el acto administrativo haya creado derechos a favor de los destinatarios del mismo, ello no obsta, para que la Administración, ante la existencia de un vicio de tal magnitud que acarree su nulidad absoluta y radical, proceda a “reconocer” dicha nulidad y consecuentemente, dejar sin efecto tal acto, desde el momento inmediatamente anterior al que fue dictado.
En este sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 581 de fecha 17 de junio de 2010 (caso: Sorzano & Asociados, C.A.), estableció lo siguiente:
“En lo que respecta a la potestad de autotutela de la Administración, se debe señalar que una de sus manifestaciones más importantes es la potestad revocatoria, que no es más que la posibilidad de poder revisar y corregir sus actuaciones administrativas y, en consecuencia, la facultad para extinguir sus actos administrativos en vía administrativa.
Esta potestad se encuentra regulada, en primer lugar, en la norma prevista en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos antes transcrito, en el sentido de que los actos administrativos pueden ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, sea por la misma autoridad que dictó el acto o su superior jerarca, siempre y cuando no originaren derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular.
Por otro lado, la potestad declaratoria de nulidad que está prevista en el artículo 83 eiusdem, autoriza a la Administración para que en cualquier momento, de oficio o a instancia del particular, reconozca la nulidad absoluta de los actos por ella dictados.
Así las cosas, observa esta Sala que si bien la norma antes referida consagra la posibilidad de la Administración de revisar en cualquier momento de oficio o incluso a solicitud de particulares los actos por ella dictados, esa facultad debe ejercerse siempre y cuando se detecte alguno de los vicios de nulidad absoluta señalado taxativamente en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (Vid. sentencia N° 01107 del 19 de junio de 2001, caso: Virgilio Elías Velásquez, reiterada en decisión N° 00687 del 18 de junio de 2008, caso: Ángel Domingo Utrera)”.
En atención al criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, advierte esta Corte que las señaladas potestades constituyen un deber que recaen sobre la propia Administración de rectificar su actuación, bien sea de oficio o a solicitud de parte, pudiendo revocar o anular en cualquier momento aquellos actos que resulten contrarios a derecho y por lo tanto, afectados de nulidad absoluta; así como también, aquellos actos administrativos que se encuentren viciados de nulidad relativa, siempre y cuando no hayan dado lugar al goce de derechos subjetivos.
Ello así, es de expresar que la autotutela propugna el poder que tiene la Administración para convalidar los actos administrativos anulables, revocar los que no originen derechos subjetivos ni intereses legítimos a los particulares, reconocer los vicios de nulidad absoluta y rectificar aquéllos emitidos con errores materiales o de cálculo, por lo cual, la Administración puede ejercer esta potestad de reconocer la nulidad absoluta de los actos administrativos, siempre y cuando se detecte alguno de los vicios señalados taxativamente en el artículo 19 ejusdem y a tal efecto, en caso de haber creado derechos subjetivos a favor de un particular, deberá iniciar un procedimiento para constatar la verdadera existencia de tal vicio (Vid. sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia N° 2001 de fecha 16 de Agosto de 2002, caso: Anyumir Maryuri Peñalosa Bastos).
De lo anterior, se desprende que si bien la Administración Pública puede “reconocer” la existencia de un vicio de nulidad absoluta en un acto administrativo previamente dictado, para ello está en la obligación de iniciar un procedimiento a los fines de constatar la verdadera existencia de tal vicio, el cual, además, no puede tratarse de una causal de anulabilidad del acto dictado, sino que, por el contrario, ha de ser una auténtica causal que provoque la nulidad radical del mismo, es decir, que el vicio en concreto se circunscriba a alguna de las causales taxativas previstas en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ante cuya constatación o reconocimiento la Administración Pública está en la obligación de revocar el acto administrativo, pues no pueden subsistir actos contrarios al ordenamiento jurídico.
Aunado a lo anterior, en el procedimiento que, de oficio o a solicitud de particulares, debe iniciar la Administración Pública, es necesario que sea notificado y se le permita ejercer su derecho a la defensa a los interesados que, en apariencia, pudieron verse beneficiados del acto administrativo de que se trate, (Vid. Sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Nros. 2.212 y 2.888, de fecha 17 de septiembre de 2002 y 20 de noviembre de 2002, respectivamente, casos: Grupo Don Jorge, S.A. y Atunera del Oriente Atorsa, C.A.).
Realizadas las anteriores precisiones, evidencia esta Alzada que en el caso de autos el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), pretende con el acto administrativo traído al proceso, mediante el cual alega haber dado nulidad a la Providencia Administrativa, que le otorgaba el ascenso en grado a la ciudadana Nelly Josefina Mendoza Cáceres, se le reconozca su potestad de autotutela, cuando lo cierto es que no se evidencia que la misma se hubiese ejercido, puesto que no se desprende del Punto de Cuenta Nº SNAT/GGA/GRH/2008-0973 de fecha 28 de febrero de 2008, que se le haya dado la nulidad formal a los Puntos de Cuentas Nros. SNAT/GGA/GRH/2006-A-467 de fecha 12 de septiembre de 2006, y SNAT/GGA/GR/2008/A-040 de fecha 28 de enero de 2008, en los cuales se reclasificó el cargo de la recurrente de Profesional en Informática Grado 12 a Especialista Informático Grado 15; y de Especialista Informático Grado 15 a Especialista Informático Grado 17. Asimismo, no logra probar la parte querellada que dicho acto administrativo sea resultado de un procedimiento administrativo que haya sido notificado a la recurrente, vulnerando de esta manera el debido proceso y el derecho a la defensa del administrado.
Ello así, no puede la Administración bajo el ejercicio de su potestad de autotutela, revocar de oficio los puntos de cuenta por medio de los cuales se reclasificó el cargo de la parte actora sin iniciar y tramitar un procedimiento previo, menoscabando con este proceder los derechos adquiridos por la querellante de ascender y ocupar un cargo superior, por lo cual, se desecha el vicio de errónea interpretación alegado. Así se declara.
En razón de lo anteriormente expuesto, esta Corte declara SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto y CONFIRMA el fallo apelado. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 2 de junio de 2009, por la Abogada Ada Fernández, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), contra la sentencia dictada en fecha 18 de febrero de 2009, por el Juzgado Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Jorge Pérez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana NELLY JOSEFINA MENDOZA CÁCERES, contra el señalado Servicio.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA
Exp. Nº AP42-R-2009-000787
EN/
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil quince (2015), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Accidental,
|
