JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2012-001305
En fecha 25 de octubre de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° 12-1022 de fecha 19 de octubre de 2012, emanado del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por la Abogada Francis Celta, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 66.543, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO BOLIVARIANO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, contra la INSPECTORÍA DEL TRABAJO “PEDRO ORTEGA DÍAZ”.
Dicha remisión, se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 19 de octubre de 2012, el recurso de apelación ejercido en fecha 23 de julio de 2012, por el Abogado Nelson González, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 88.831, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de los terceros interesados, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 22 de junio de 2012, que declaró Con Lugar el recurso interpuesto.
En fecha 29 de octubre de 2012, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho siguientes, para fundamentar la apelación.
En fecha 5 de noviembre de 2012, el Abogado Nelson González, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de los terceros interesados, consignó diligencia mediante la cual indicó que no fue consignado el expediente administrativo.
En fecha 13 de noviembre de 2012, el Abogado Nelson González, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de los terceros interesados, presentó el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 15 de noviembre de 2012, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció en fecha 22 de noviembre de 2012.
En fecha 22 de noviembre de 2012, la Abogada Francis Celta, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, presentó el escrito de contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 26 de noviembre de 2012, se recibió el oficio Nº 12-1094 de fecha 13 de noviembre de 2012, emanado del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente administrativo de la presente causa.
En fecha 26 de noviembre de 2012, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 14 de febrero de 2013, de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se prorrogó el lapso para decidir la presente causa.
En fecha 23 de abril de 2013, se dejó constancia que en fecha 22 de abril de 2013, venció el lapso otorgado de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 13 de agosto de 2013, el Abogado Antonio Serrano, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 137.484, actuando con el carácter de Sustituto del Síndico Procurador del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, consignó diligencia mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 18 de diciembre de 2013, el Abogado Eduardo Arenas, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 32.940, actuando con el carácter de Sustituto del Síndico Procurador del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, consignó diligencia mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación de la Juez Miriam E. Becerra T., se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Miriam E. Becerra T., Juez.
En fecha 8 de agosto de 2014, la Abogada Omaly Calzadilla, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 137.597, actuando con el carácter de Sustituta del Síndico Procurador del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, consignó instrumento poder que acredita su representación.
En fecha 11 de agosto de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fechas 24 de septiembre de 2014 y 12 de febrero de 2015, la Abogada Omaly Calzadilla, actuando con el carácter de Sustituta del Síndico Procurador del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, consignó diligencias mediante las cuales solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 30 de marzo de 2015, en virtud de la incorporación de la Juez María Elena Centeno Guzmán, se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: MIRIAM E. BECERRA T, Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 11 de junio de 2015, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO
En fecha 9 de diciembre de 2009, la Abogada Francis Celta, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Contraloría del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos contra la Inspectoría del Trabajo “Pedro Ortega Díaz”, en los términos siguientes:
Expuso, que “…los ciudadanos JESÚS PARADA, HENRY CHIQUE y JORGE ARANGUREN, (…) quienes detentaban los cargos de AUDITOR FISCAL III, AUDITOR FISCAL VIII y AUDITOR FISCAL IV, respectivamente, en esta Contraloría Municipal del Distrito Bolivariano Libertador del Distrito Capital, fueron destituidos mediante Resoluciones Nros. 226-09, 229-09 y 304-09, de fechas 28 y 29 de abril de 2009 y 29 de mayo de 2009, respectivamente, luego de tramitados y sustanciados los respectivos procedimientos disciplinarios en su contra, dadas las permanentes inasistencias a su lugar de trabajo durante varios meses, sin justificación o permiso alguno…” (Mayúsculas del original).
Que, “los mencionados ciudadanos (…) optaron por ejercer los recursos que consideraron pertinentes tanto por la Inspectoría del Trabajo ´PEDRO ORTEGA DÍAZ´, como por ante esta Jurisdicción Contencioso Administrativa, en forma simultánea, vale decir, incoaron por ante la Inspectoría del Trabajo la solicitud del reenganche y pago de salarios caídos, y por ante los Juzgados Contencioso Administrativos, la nulidad de las mencionadas resoluciones a través de querellas funcionariales (…) lo que demuestra, lo temerario con que han actuado los hoy ex funcionarios, en el sentido de que habiendo uso de la vía idónea para atacar el acto administrativo mediante el cual se les destituyó, procedieron en forma maliciosa a solicitar su reenganche y pago de salarios caídos por ante una autoridad incompetente por Ley, ya que ni la Constitución, ni las leyes le atribuyen a la Inspectoría del Trabajo la competencia para conocer la validez o no del acto mediante el cual se destituye a un funcionario público…” (Mayúsculas del original).
Esgrimió, que “En fecha 25 de junio de 2009, los ciudadanos JESÚS PARADA, HENRY CHIQUE y JORGE ARANGUREN, interpusieron solicitud de reenganche y pago de salarios caídos por ante la mencionada Inspectoría del Trabajo ´PEDRO ORTEGA DÍAZ´, alegando estar amparados por la supuesta inamovilidad que les confiere los artículos 449 y 506 de la Ley Orgánica del Trabajo…” (Mayúsculas del original).
Que, “…tramitada como fue la causa por ante la Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital, Municipio Libertador, se puede constatar que este Órgano Contralor alegó de manera oportuna y en todo momento la incompetencia de la Inspectoría del Trabajo, ya que las destituciones se encuentran contenidas en Actos Administrativos dictados por la máxima autoridad de la Contraloría Municipal, así como, que las personas que realizaron la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, son funcionarios públicos, son funcionarios públicos, (…) No obstante ello, la Inspectoría del Trabajo ´PEDRO ORTEGA DÍAZ´, procedió quebrantando nuestro ordenamiento jurídico vigente e inobservando su incompetencia, a conocer de las solicitudes de reenganche y pago de salarios caídos y a declarar a través de la Providencia Administrativa Nº 0769-09, de fecha 28 de octubre de 2009, Con Lugar la misma…” (Mayúsculas del original).
Alegó, que “…los ciudadanos JESÚS PARADA, HENRY CHIQUE y JORGE ARANGUREN, al pertenecer a esta Contraloría Municipal, los mismos adquirieron la condición de funcionarios públicos, detentando un cargo de confianza al ejercer funciones de fiscalización, control e inspección, motivo por el cual, de conformidad con los artículos 21 y 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no le está dada la sindicalización…” (Mayúsculas del original).
Que, “…los mencionados funcionarios paralelamente a esta solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, interpusieron por ante los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, querellas funcionariales contra el acto mediante el cual se les destituyó, lo que deja ver el conocimiento que ellos tienen de que la vía para recurrir contra dichos actos de destitución es la consagrada en la Ley del Estatuto de la Función Pública…” (Mayúsculas del original).
Con relación a la medida cautelar de suspensión de efectos interpuesta, señaló que, “…procedo a solicitar de conformidad con el artículo 21, párrafo 22 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, medida de suspensión de efectos del contenido de la Providencia aquí recurrida Nº 0769-09, de fecha 28 de octubre de 2009, emanada de la Inspectoría del Trabajo, en virtud de que su contenido causa un gravamen irreparable a este órgano Contralor y muy en especial, al propio Estado, ya que efectivamente en caso de no darse cumplimiento a ese acto írrito, el cual por demás es inejecutable por emanar de una Autoridad no competente para ello, generaría un procedimiento de multa que atenta contra el patrimonio de la Nación…”.
Finalmente, solicitó que sea declarada la nulidad de la Providencia Administrativa impugnada.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 22 de junio de 2012, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Con Lugar el recurso interpuesto, con base en las consideraciones siguientes:
“…debe referirse este tribunal, al alegato formulado por la representación de la actora referido a que los funcionarios ejercían cargos de confianza y nunca ejercieron cargos de carrera. Por su parte, el representante del Ministerio Público señaló que de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se pueden extraer tres (03) premisas: 1) Solo los funcionarios públicos de carrera, que a su vez estén ocupando cargos de carrera podrán organizarse sindicalmente; 2) La Ley Orgánica del Trabajo es aplicable en cuanto sea compatible con la índole de los servicios que prestan los funcionarios y con las exigencias de la Administración Pública, y 3) Todos los conflictos derivados de esa disposición normativa se dirimirán ante los Tribunales Contencioso Administrativos. Que resulta evidente que la necesidad de que la Administración deba acudir al desafuero en comento, se circunscribe a los casos de personal que laboren dentro de la Administración Pública, detentando una doble entidad, a saber: a) Ser miembro del sindicato protegido por la inamovilidad a que se refiere el artículo en estudio y b) Ser funcionario de carrera, ejerciendo u ocupando un cargo de carrera, tal como lo exige expresamente el artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y que resulta un hecho demostrado en autos y no controvertido, que los ciudadanos Jesús Parada, Henry Chique y Jorge Aranguren, para la fecha de su destitución, desempeñaban los cargo de Auditor Fiscal III, Auditor Fiscal VIII y Auditor Fiscal IV, respectivamente, sin que conste que los mismos sean cargos de carrera, por haberse obtenido mediante concurso público, de conformidad con el primer aparte del artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Debe indicar este Tribunal que resulta absolutamente cierto, que como derecho a constituir y pertenecer a sindicatos, en materia de funcionarios públicos, sólo les está atribuido a los funcionarios públicos de carrera; sin embargo, en el caso de autos las personas que fueron objeto de la medida de destitución y que solicitaron el amparo ante los órganos administrativos laborales, les fue reconocida la condición de dirigentes sindicales, al extremo que gozaron de licencia sindical, tal como se verifica de la acción de Amparo Constitucional conocida por este Tribunal.
Por otra parte, pretender que los mismos son funcionarios de confianza y por ende, no pueden ejercer funciones sindicales, implicaría no sólo desconocer ese permiso que les fue otorgado en alguna oportunidad; sino desconocer que la propia administración reconoció su condición sindical cuando acudió a la misma Inspectoría a solicitar la calificación de falta, tal como se desprende de las Resoluciones de fecha 28 y 29 de abril de 2009, identificadas con los Nos. P.A. Nº 226-09 Y P.A. Nº 229-09 que reposan en el expediente Nº 09-2504 nomenclatura de este Tribunal.
Llama significativamente la atención, la actitud de la Contraloría Municipal de Libertador, que reconociendo condición sindical a unos funcionarios, le otorga licencia, posteriormente solicita calificación de falta y cuando la misma le es negada, sin atender el propósito de dicha calificación, procede al despido, y al momento en que el mismo funcionario solicita la calificación de despido, alega la incompetencia del Inspector del Trabajo, dando a entender que independientemente de la condición de los funcionarios, sólo reconoce y respeta aquellas resoluciones que le sean favorables a sus alegatos y pretensiones y no a las otras. Sin embargo, debe este Tribunal entrar a conocer si la resolución sometida a su consideración se encuentra ajustada a derecho, y las consecuencias del pronunciamiento.
En cuanto a las funciones de las personas y su condición de carrera o no, se tiene que conforme a la Constitución, los cargos de la Administración son de carrera, salvo lo que expresamente excluye, entre los que se encuentran los de libre nombramiento y remoción, de los cuales se desprenden los de confianza, en cuyo caso, lo determinante no es el cargo –como sucede en los de alto nivel- sino las funciones. Así, una persona puede detentar un cargo, cuyas funciones son de confianza, pero no ejercer efectivamente dichas funciones, razón por la cual no podría considerarse un cargo como de confianza.
En el presente caso, la Administración pretende invocar que el cargo se encuentra sometido al artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sin embargo, tal condición no se encuentra discutida en los autos por una parte, y por la otra, se insiste, la propia Administración le otorgó licencia sindical y solicitó su calificación de faltas por ante la Inspectoría del Trabajo, además, aparte de no ser objeto de discusión, no se demostró que efectivamente los funcionarios ejercieran –efectivamente- funciones propias de funcionarios de confianza, razón por la cual, debe rechazarse el alegato formulado al respecto.
Corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el tratamiento que la doctrina y la jurisprudencia le ha otorgado a las consecuencias del ejercicio de funciones sindicales por parte de funcionarios públicos. Así, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia señaló en sentencia del 27 de abril de 2007, correspondiente al expediente 2007-0091, refiriéndose al caso concreto, que tratándose de un funcionario que gozaba de fuero sindical, siéndole aplicado al funcionario el procedimiento previsto en la derogada Ley Orgánica del Trabajo, debió seguírsele también el correspondiente a su condición estatutaria.
Debe verificarse que en el caso concreto, la situación es parcialmente distinta, toda vez que en el presente caso se respetó la condición estatutaria.
Un sector de la doctrina se ha pronunciado, en caso que el funcionario desempeñe funciones sindicales, por la noción del fuero sindical y por ende la inamovilidad, indicando que en esos casos, debe procederse a conseguir el denominado ´desafuero´, a través del procedimiento de calificación de faltas (que fue solicitado en este caso por la Contraloría Municipal), para posteriormente tramitar el procedimiento de destitución. Tal criterio llevaría a pretender que una persona que comete un hecho, debe ser sometido a la consideración por la Inspectoría del Trabajo a través del procedimiento de calificación de faltas, para posteriormente, el mismo hecho ser sometido al procedimiento destitución, obviando de alguna forma, la distinción que en algunos casos podría existir entre la calificación laboral y la funcionarial. Por otra parte, en el caso que analizó en su oportunidad la Sala Constitucional, la propia administración sometió la conducta de la persona al escrutinio de la Inspectoría del Trabajo, mas sin embargo, pretender que la administración, en todo caso, debería solicitar la calificación de faltas por ante el Órgano Administrativo, conllevaría a desvirtuar la noción del control contencioso administrativo, en cuyo caso, los actos de la Administración sólo pueden ser controlados por los Órganos de la jurisdicción, o pretender en el mejor de los casos, que no se trata de un control posterior del acto, sino la autorización de un órgano ajeno, para que la Administración pueda ejercer su potestad sancionatoria e imponer sus consecuencias.
La representación judicial de la parte recurrente alega que los ciudadanos Jesús Parada, Henry Chique y Jorge Aranguren, antes identificados, fueron destituidos mediante Resoluciones Nros. 226-09, 229-09 y 304-09 de fechas 28 y 29 de abril de 2009 y 29 de mayo de 2009 respectivamente, y luego de haber sido notificados de los referidos actos de destitución, optaron por ejercer los recursos que consideraron pertinentes tanto por la Inspectoría del Trabajo como por ante ésta Jurisdicción Contencioso Administrativa, en forma simultánea, vale decir, que incoaron la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos por ante la Inspectoría y la nulidad de las resoluciones señaladas a través de querellas funcionariales por ante los Juzgados Superiores Contenciosos Administrativos, con lo cual se demuestra lo temerario con que han actuado los hoy exfuncionarios.
Debe destacarse que resulta paradójico que el apoderado judicial del Órgano Contralor considere el ejercicio de las acciones simultáneas en sede judicial y administrativa como temerarias, en primer lugar cuando se trata del ejercicio de derechos, pero sobre todo cuando la propia Administración solicitó la calificación de faltas y ahora desconoce cualquier condición, relación o competencia del Órgano Administrativo.
En fecha 25 de junio de 2009, los antedichos ciudadanos interpusieron la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos por ante la mencionada Inspectoría del Trabajo ´Pedro Ortega Díaz´, sin embargo, se debe destacar que la Contraloría del Municipio Bolivariano Libertador en todo momento manifiesta que alegó la incompetencia de la Inspectoría, ya que las destituciones se encuentran contenidas en actos administrativos dictados por la máxima autoridad de esa Contraloría y dichos ciudadanos eran funcionarios públicos, por tanto, a decir de la parte actora, no les son aplicables las disposiciones legales por ellos invocadas en su solicitud, ya que no se trata de una actuación emanada de la administración privada ni se trata de trabajadores a quienes se despide, sino de funcionarios públicos a quienes se les destituye; a su vez, sostiene que la Inspectoría del Trabajo ´Pedro Ortega Díaz´ procedió quebrantando el ordenamiento jurídico vigente e inobservando su incompetencia, al conocer de la referida solicitud de reenganche y pago de salarios caídos y declarar con lugar la misma a través de la Providencia Administrativa Nº 0769-09 de fecha 28 de octubre de 2009, reconociéndoles una supuesta inamovilidad con fundamento en los artículos 449 y 506 de la derogada Ley Orgánica del Trabajo, amparándolos en un supuesto fuero sindical, tratándolos en todo momento como trabajadores y no como funcionarios públicos, cualidad ésta que ostentaron en todo momento cuando pertenecían a ese Órgano Contralor.
Al respecto, la representación fiscal señaló que resulta un hecho demostrado en autos y no controvertido, que los ciudadanos Jesús Parada, Henry Chique y Jorge Aranguren, para la fecha de su destitución, desempeñaban los cargo de Auditor Fiscal III, Auditor Fiscal VIII y Auditor Fiscal IV, respectivamente, sin que conste que los mismos sean cargos de carrera, por haberse obtenido mediante concurso público, de conformidad con el primer aparte del artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; asimismo, destaca que a través del acta de fecha 11 de septiembre de 2011, con ocasión del desarrollo de la audiencia de juicio a que se refiere el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se pudo constatar de las respuestas dadas por los comparecientes a la misma, que dichos funcionarios ejercían funciones de inspección y fiscalización, siendo que, en virtud que no riela en autos el Manual Descriptivo de Cargos que rige en la Contraloría del Municipio Bolivariano Libertador, necesariamente se toman tales afirmaciones como punto de partida para desentrañar la naturaleza jurídica de los cargos detentados por los referidos ciudadanos, toda vez que ejecutaban actividades de revisión, análisis y control de los distintos procesos administrativos y presupuestarios de los Entes sujetos a control, que por naturaleza exigen cierto grado de confidencialidad, sin que hubiesen participado en concurso público alguno que le acreditara el carácter de funcionario público de carrera en los mismos, siendo que dichas actividades guardan consonancia con las previstas en los artículos 19 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que deben ser considerados como funcionarios de libre nombramiento y remoción en puestos de confianza; indica que en virtud de lo establecido en el artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por remisión expresa del artículo 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que establece que solo los funcionarios o funcionarias públicos de carrera que ocupen cargos de carrera, tendrán el derecho a organizarse sindicalmente, y visto que los cargos ejercidos por los referidos ciudadanos no tienen tal carácter, es por lo que considera esa representación que no se requería en el caso concreto el desafuero, ya que esa protección en materia funcionarial está reservada únicamente a los funcionarios públicos de carrera que ocupan cargos de carrera y las diatribas suscitadas por las destituciones de dichos funcionarios, debían ser resueltas mediante la interposición de la querella funcionarial correspondiente. El Fiscal en su opinión concluye, que la Inspectoría del Trabajo ´Pedro Ortega Díaz´ Sede Caracas Sur, al haber resuelto en la Providencia Administrativa impugnada, transgredió las garantías constitucionales del debido proceso y del juez natural, deviniendo a su vez en la incompetencia del funcionario que dictó el acto, incurriendo en el vicio establecido en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y finalmente solicitó se declare con lugar la presente acción.
Este Tribunal, debe ratificar lo anteriormente explanado al respecto, agregando que al contrario de lo expuesto, no consta en autos la fecha de ingreso a la Administración de los referidos funcionarios ni cuáles cargos han ejercido, ni que efectivamente desempeñaran dichas funciones.
Acerca de la competencia, se tiene que la misma se conjuga con el derecho al juez natural para conocer de la solicitud propuesta, toda vez que tratándose de un procedimiento de los denominados por un sector de la doctrina como ´cuasijurisdiccionales´, un órgano de la administración pública va a conocer de un conflicto, controversia o diferencia entre particulares, sin que exista un vínculo o nexo con alguno de ellos. De allí, que si la competencia para conocer de un reclamo no se encuentra atribuida a ese órgano administrativo, no sólo afecta el vicio de incompetencia, sino que se somete a la Administración a ser juzgado por quien carece de competencia para ello, lo cual se acrecienta con la revisión del artículo 259 de Nuestra Carta Magna.
En igual sentido, conviene precisar que la competencia, ha sido definida como la esfera de atribuciones de los Entes y Órganos, establecida por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un Órgano puede y debe ejercer legítimamente. De modo que, cuando un Órgano administrativo actúa fuera del ámbito de su competencia, se produce la nulidad absoluta del acto administrativo, pues el funcionario actúa sin poder jurídico previo que lo faculte.
Así, con relación al vicio de incompetencia, existen las siguientes situaciones: usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones; se produce la usurpación de autoridad cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública; la usurpación de funciones cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público y la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización, por parte de la autoridad administrativa, de un acto para el cual no tiene competencia expresa. Al respecto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia dejó establecido criterio, en sentencia número 539, de fecha 01 de junio de 2004, caso: Rafael Celestino Rangel Vargas.
Ahora bien, una vez concretado lo anterior este Juzgado observa, que de los folios 22 al 32 de la primera pieza del presente expediente, corre inserta copia certificada de la Providencia Administrativa impugnada, donde la Inspectoría, en cuanto a la competencia para decidir, señaló lo siguiente:
´(…) La representación de la accionada alegó en la contestación y en su escrito de promoción, que los derechos de los accionantes están regidos por la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto a decir de la representación accionada, los trabajadores accionantes son `funcionarios públicos´, condición ésta no controvertida entre las partes, y que se evidencia en las actas que conforman el presente expediente. Sin embargo, aunque la accionada en el acto de contestación, en el segundo particular, no reconoce que los trabajadores gozan de inamovilidad, la inamovilidad que los trabajadores invocan es la que le confieren los artículos 449 y 506 de la Ley Orgánica del Trabajo,(…omissis…). Siendo controvertido el hecho de que los trabajadores han sido objeto de una Sanción Disciplinaria establecida en la Ley del Estatuto de la Función Pública, en su artículo 89, que prevé la destitución de los funcionarios y como vimos, los artículos 449, 506 y 520 de la Ley Orgánica del Trabajo, ya comentado (sic) ut supra, disponen la prohibición de despedir, trasladar, suspender o desmejorar a ningún trabajador sin la previa calificación por parte de la Inspectoría del Trabajo, procedimiento previsto en el artículo 453 ejusdem, y de los autos se desprende que habiendo sido solicitada la calificación de falta de los tres trabajadores accionantes, decretada SIN LUGAR la solicitud incoada contra los ciudadanos accionantes (…), la accionada en actitud contumaz insistió en el despido, contraviniendo así la Ley y la decisión de un funcionario competente.
En este orden de ideas y a tenor de lo dispuesto en el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con el fallo dictado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, del año 2007, con ponencia del Juez Engullen (sic) Torres López, que cursa al expediente Nº AP42-R-2006-000541 de la nomenclatura de ese Órgano Jurisdiccional, se sienta el criterio de que, `…antes de dar inicio al procedimiento de destitución de un Funcionario Público que goce de inamovilidad derivada de su condición sindical, se debe proceder al `desafuero sindical´ por ante la respectiva Inspectoría del Trabajo, es decir, a su Calificación de Falta según lo contemplado en el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo…´, visto lo anteriormente transcrito analizaremos el caso que nos corresponde como es el despido expuesto por los trabajadores accionantes en su solicitud. En consecuencia, conforme a los criterios jurisprudenciales precedentes, se evidencia que esta Instancia del Trabajo tiene competencia para decidir la presente causa.(…)´
Del extracto parcial del acto administrativo impugnado se desprende que la Inspectoría del Trabajo al momento de pronunciarse sobre la competencia para decidir, señaló que resultó un hecho no controvertido la condición de funcionarios públicos que ostentaban los ciudadanos accionantes en sede administrativa. Mas sin embargo, se desprende que dichos ciudadanos alegaron estar amparados por la inamovilidad establecida en la anterior Ley Orgánica del Trabajo, artículos 449 y 506.
Así, visto que los ciudadanos accionantes en sede administrativa alegaron estar amparados en el fuero sindical conforme a las disposiciones legales referidas previamente, este Juzgado estima preciso hacer ciertas consideraciones con respecto a dicho concepto (fuero sindical), el cual no es más que una institución que surge como una protección individual que ampara a los promotores y directivos de los sindicatos con inamovilidad relativa y temporal, conforme lo ha indicado la doctrina laboral, ahora contenida constitucionalmente. De modo que, el fuero sindical protege entonces a la persona individualmente considerada como promotores o directivos del sindicato, en procura de la defensa del interés colectivo y gremial, asegurando con ello la autonomía de las funciones sindicales y que debe mantenerse inalterada en resguardo de las mismas, es decir, si bien es cierto el fuero sindical protege singularmente a la persona investida del mismo, el fundamento filosófico de la institución está orientado a proteger no a la persona particularmente considerada, sino a proteger la institución y el derecho colectivo.
De allí que, puede entenderse al fuero sindical constitucionalmente previsto, como la garantía que tienen los promotores e integrantes de las directivas de las organizaciones sindicales en ejercicio de funciones sindicales, en virtud de la cual no pueden ser despedidos, trasladados, ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, en virtud de la inamovilidad que gozan, salvo que ello haya sido autorizado por una autoridad competente, por una justa causa y seguido de un debido proceso a tales fines, protección ésta que ampara al trabajador durante el tiempo y en las condiciones que determina la ley.
Tal situación constituye una esencial característica del fuero en materia laboral, frente a la noción de estabilidad que protege a los funcionarios públicos de carrera, toda vez que mientras el fuero ampara a algunos trabajadores de forma absolutamente temporal, la estabilidad del funcionario alcanza sin distinción a todo funcionario de carrera en el ejercicio de un cargo de carrera, no en forma temporal sino permanente resaltando la protección garantista de la estabilidad en la función pública como ratio o esencia de ésta.
A su vez surge la estabilidad propia del funcionario público de carrera que conjuntamente con el derecho al ascenso, constituyen dos de los pilares de la carrera en Venezuela, siendo considerada por la doctrina y la jurisprudencia como estabilidad absoluta, frente a la estabilidad relativa, propia de la materia laboral.
La relatividad de la estabilidad en materia laboral viene dada por cuanto la estabilidad de los trabajadores que pregona la Constitución de conformidad con la ley, implica en primer lugar considerar dotada a la relación laboral de un atributo de permanencia a favor del trabajador, sin que quede excluida la posibilidad de un despido injustificado con indemnización sustitutiva, ahora a elección del trabajador, siendo que la inamovilidad que gozan ciertos trabajadores ampara sólo a algunos de ellos por un tiempo determinado.
En contraposición, la estabilidad del funcionario público de carrera se considera absoluta, toda vez que se asimila a la inamovilidad del derecho laboral común, pero que alcanza y protege a todos los funcionarios –de carrera- de forma permanente y no atendiendo a particularidades; en tal sentido, no pueden ser retirados sino bajo los supuestos previstos en la ley. Por tanto, no procede el despido de un funcionario, sino la destitución, en cuyo caso, no es necesaria la intervención de ningún otro órgano de la Administración que califique o autorice su procedencia, sino que debe ser el resultado de un debido proceso (artículo 49 del Texto Fundamental) que otorgue las correspondientes garantías al expedientado, resaltando una noción más garantista a favor de quien ejerce la función sindical en condición de funcionario de carrera.
Así, la relación estatutaria no cambia de naturaleza, ni se puede considerar que el funcionario se sustrae de ésta cuando ejerce alguna representación sindical; ello es, no se modifica el régimen de estabilidad propia del funcionario público.
De manera que, no puede deslindarse al funcionario de este marco legal, aún cuando el mismo ejerza alguna función como promotor o dirigente sindical, siendo el procedimiento administrativo aplicable, aún en estos casos, el contenido de forma general en la Ley del Estatuto de la Función Pública o en la norma estatutaria que regule su relación de empleo público, establecido como forma de protección a la estabilidad que resguarda la carrera en la función pública.
Siendo ello así, se tiene en el caso concreto que los ciudadanos Jesús Parada, Henry Chique y Jorge Aranguren (previamente identificados), acudieron ante la Inspectoría del Trabajo alegando estar amparados por el fuero sindical, evidenciándose de las actas procesales cursantes en autos, que dichos ciudadanos ostentaban los cargos de Secretario de Personal Jubilado, Secretario de Organización y Secretario de Acta, Estadística y Control respectivamente, dentro del Sindicato Bolivariano de Empleados Públicos de la Contraloría del Municipio Libertador del Distrito Capital (SIRBEC.M.L.D.C), y que por tanto ciertamente ejercían funciones como dirigentes sindicales. Sin embargo, éstos acudieron ante la Inspectoría del Trabajo a solicitar su reenganche y pago de salarios caídos, y simultáneamente acudieron ante esta jurisdicción contencioso administrativa a incoar las respectivas querellas funcionariales contra los actos administrativos de destitución de los cargos que ejercían en la Contraloría Municipal como Auditor Fiscal III, Auditor Fiscal VIII y Auditor Fiscal IV, tal y como así lo manifestó la parte recurrente en su escrito libelar.
Así, a los fines de resolver el ámbito de competencia atribuida al Inspector del Trabajo, observa este Juzgado que el artículo 454 de la referida Ley Orgánica del Trabajo dispone:
(…)
En tal sentido, observa este Juzgado que la disposición legal faculta al Inspector del Trabajo para conocer exclusivamente de las solicitudes interpuestas por trabajadores que gocen de fuero sindical, pero con relación a los funcionarios públicos el artículo 8 ejusdem dispone que todo lo relativo al ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional se regirán por las normas sobre carrera administrativa, el mismo, es del tenor siguiente:
(…)
De la norma parcialmente transcrita se infiere que la ley laboral excluye a los funcionarios públicos del control que ejercen las autoridades administrativas del Trabajo, así como los Tribunales Laborales, toda vez que tal relación se encuentra sometida a las normas de carácter estatutario; en consecuencia, si un funcionario considera que se han lesionados sus derechos, le corresponde acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para el restablecimiento de su situación jurídica lesionada. A su vez, se tiene que si bien la Ley del Estatuto de la Función Pública expresa que los funcionarios públicos gozan de un conjunto de derechos regidos por la Ley Orgánica del Trabajo, no es menos cierto que al regirse la estabilidad por sus propias normas, no resultaría aplicable el régimen de inamovilidad que regula ésta última Ley, salvo que existiere una remisión expresa de la Constitución o de la ley que regule la materia funcionarial.
Siendo ello así, la Ley del Estatuto de la Función Pública (Gaceta Oficial Nº 37.522, de fecha 6 de septiembre de 2002) en su artículo 1 dispone que:
(…)
A su vez, el artículo 93 numeral 1 ejusdem, establece que corresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que formulen los funcionarios o funcionarias públicos cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los Órganos o Entes de la Administración Pública, tal y como se cita a continuación:
(…)
En tal sentido, debe señalarse que conforme al contenido de las normas antes referidas, los Inspectores del Trabajo no tienen atribuida competencia para pronunciarse sobre situaciones recogidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública y mucho menos, para conocer de las reclamaciones de los funcionarios públicos cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los Entes de la Administración Pública, en especial, cuando lo que se pretende es someter a consideración de un Órgano, si un acto que afecta la estabilidad del funcionario o sencillamente lo sanciona, se encuentra ajustado a derecho. Así, toda vez que no resultó controvertido durante el procedimiento administrativo la condición de funcionarios públicos de los ciudadanos JESÚS PARADA, HENRY CHIQUE y JORGE ARANGUREN (anteriormente identificados), debe señalarse entonces que sus relaciones se rigen por la Ley del Estatuto de la Función Pública y que por consiguiente, siendo dicha reclamación eminentemente de naturaleza funcionarial, cuyo sometimiento y control se encuentra atribuido de manera exclusiva y excluyente a los Órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, razón por la cual resulta forzoso señalar, que la Providencia Administrativa Nro. 0269-2009 de fecha 28 de octubre de 2009, emanada de la Inspectoría del Trabajo ´Pedro Ortega Díaz´, al haber sido dictada por un funcionario manifiestamente incompetente, se encuentra viciada de nulidad absoluta de conformidad con lo establecido en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
En consecuencia se declara la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nro. 0769-09, dictada en fecha 28 de octubre de 2009, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital, mediante la cual se declaró Con Lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por los ciudadanos JESÚS PARADA, HENRY CHIQUE y JORGE ARANGUREN, (…). Así se decide.
Visto el anterior pronunciamiento, este Juzgado considera inoficioso entrar a conocer cualquier otra denuncia formulada por las partes. Y así se decide.
En relación a los razonamientos expuestos previamente, este Tribunal debe declarar CON LUGAR el presente recurso de nulidad. Así se decide.…” (Mayúsculas del fallo).
III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 13 de noviembre de 2012, el Abogado Nelson González, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de los terceros interesados, presentó el escrito de fundamentación de la apelación, en los siguientes términos:
Expuso que, “Según el A QUO, NO existe prueba alguna de que mis defendidos sean DIRECTIVOS SINDICALES, me permito señalarles, que según consta en (…) la Providencia Administrativa Nº 769-2009, de fecha 28 de octubre de 2009, emanada de la Inspectoría del Trabajo PEDRO ORTEGA DÍAZ (…) ´que al momento de efectuar su solicitud de los trabajadores accionantes, consignaron copia simple de oficio dirigido al Contralor Municipal del Municipio Bolivariano del Distrito Capital, de fecha 19 de marzo de 2007, suscrito por el (…) Inspector Jefe del Trabajo en el Distrito Capital del Municipio Libertador, Sede Norte, mediante el cual le notifica a la accionada respecto de los resultados de las elecciones sindicales, indicándosele que los accionantes son miembros de la Junta Directiva del Sindicato Bolivariano de Empleados Públicos de la Contraloría del Municipio Libertador del Distrito Capital…” (Mayúsculas del original).
Que el fallo apelado incurrió en el vicio de incongruencia negativa, “…al desconocer en todo momento la condición de DIRIGENTES SINDICALES, a pesar de la existencia de las pruebas antes señaladas…” (Mayúsculas del original).
Que, “…una vez conocida que la decisión de la Providencia Administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo que declaró SIN LUGAR la calificación de faltas le fue adversa, NO la acatan y reconoce que para el momento que inició el ejercicio del cargo de Sindicalista era un funcionario de carrera, que posteriormente se modifica el Manual Descriptivo de Cargos, por lo tanto que para el momento del retiro lo convirtieron –unilateralmente- en un cargo de confianza, sin procedimiento para el levantamiento del Registro de Información de Cargos (RIC), pero que la administración lo acreditó como de confianza…” (Mayúsculas del original).
Finalmente, solicitó que “…declare CON LUGAR la apelación interpuesta (…) Declare SIN LUGAR (…) el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad (…) ordene la reincorporación de mis representados, a los cargos de FISCAL III, AUDITOR FISCAL VIII Y AUDITOR FISCAL IV (…) y se le permita continuar con sus labores sindicales…” (Mayúsculas del original).
IV
DEL ESCRITO DE CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 22 de noviembre de 2012, la Abogada Francis Celta, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, presentó el escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, en los siguientes términos:
Sostuvo, que “…los recurrentes en ningún momento delatan los supuestos vicios en que incurrió el fallo recurrido, pues simple y llanamente se limitan a transcribir parte de lo establecido en la Providencia Administrativa Nº 0769-09 de fecha 28 de octubre de 2009, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital, Municipio Libertador, para posteriormente insistir en su alegato de que ellos gozan de Fuero Sindical, todo lo cual quedó plenamente desvirtuado con el cúmulo de pruebas que fueron aportadas a los autos por esta representación judicial en su debida oportunidad legal, donde se demostró que los ciudadanos Jesús Parada, Henry Chique y Jorge Enrique Aranguren Moreno, fueron destituidos mediante procedimientos disciplinarios cuyas querellas funcionariales fueron declaradas Sin Lugar tal y como consta de los fallos que fueron consignados en los autos…”.
Que, “…pretender hacer ver los recurrentes que existe un vicio de incongruencia lo cual es total y absolutamente falso, toda vez que la sentencia recurrida se encuentra ajustada a derecho, evidenciándose de la misma un análisis exhaustivo tanto a los hechos que fueron alegados en la fase alegatoria así como respecto a la valoración de las pruebas que fueron promovidas y evacuadas en la fase probatoria, conteniendo de esta manera una decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las defensas opuestas…”.
Alegó, que “…en la Contraloría Municipal no pueden existir organizaciones sindicales por la naturaleza de los cargos que ejerce el personal adscrito a ella, por ese motivo son calificados de confianza, pues ejercen funciones de control, fiscalización e inspección…”.
Finalmente, solicitó que “…se declare Sin Lugar la apelación interpuesta…”.
V
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en torno a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, y al efecto, observa:
El numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.447 de fecha 16 de junio de 2010, reimpresa en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, establece lo siguiente:
“…Artículo 24. Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
(…)
7. Las apelaciones de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y de las consultas que les correspondan conforme al ordenamiento jurídico...”.
De la norma citada, se observa que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, son competentes para conocer de los recursos de apelación que se interpongan contra las decisiones emanadas de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Ahora bien, evidencia esta Corte que la Ley anteriormente señalada establece en su disposición final única que “…lo dispuesto en el Título II relativo a la Estructura Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa entrará en vigencia a partir de los ciento ochenta días de la referida publicación…”.
Ello así, las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer de dichos recursos de apelación hasta tanto sean creados los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
No obstante lo anterior, se observa que el numeral 3 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa señala lo siguiente:
“Artículo 25. Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa son competentes para conocer de:
(…)
3. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contras las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo.”
(Resaltado de esta Corte)
De la norma anteriormente transcrita, se desprende de forma expresa e inequívoca que: i) los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no son los órganos jurisdiccionales competentes para conocer “de las acciones de nulidad ejercidas contras las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo”; ii) y que por vía de consecuencia, la competencia para conocer de dichas acciones fue sustraída de forma total y absoluta del ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa.
En abono a los señalamientos precedentes, resulta oportuno traer a colación el criterio expuesto por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 955, de fecha 23 de septiembre de 2010 (caso: Bernardo Jesús Santeliz Torres vs. Sociedad Mercantil Central La Pastora, C.A.), señalando lo siguiente:
“A estos efectos, es importante recordar que una norma no puede ser interpretada de forma aislada, sino dentro del contexto en el cual la misma se encuentra. De allí que debe analizarse hasta qué punto podría ser viable la exclusión del conocimiento de acciones relacionadas con providencias administrativas dictadas por Inspectorías del Trabajo –en el ámbito de una relación laboral–, de la jurisdicción contencioso administrativa.
En este orden de ideas, destaca la regulación constitucional del derecho al trabajo, plasmada en los artículos 87 al 97, Título III: Derechos Sociales, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Al considerarlo un derecho y un hecho social, el Constituyente impone al Estado el deber de protegerlo.
(…)
Las competencias de los órganos integrantes de esta jurisdicción, están consagradas en los artículos 9, 23, 24, 25 y 26 de la referida Ley Orgánica. De esos artículos interesa, a los efectos de determinar la competencia para el conocimiento de las acciones relacionadas con providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, lo contenido en el numeral 5 del artículo 23, en el numeral 5 del artículo 24 y en el numeral 3 del artículo 25:
‘Artículo 23. La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia es competente para conocer de:
(…)
5. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República, los Ministros o Ministras, así como por las máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional, si su competencia no está atribuida a otro tribunal.
Artículo 24. Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa son competentes para conocer de:
(…)
5. Las demandas de nulidad de los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por autoridades distintas a las mencionadas en el numeral 5 del artículo 23 de esta Ley y en el numeral 3 del artículo 25 de esta Ley, cuyo conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de la materia.
Artículo 25. Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa son competentes para conocer de:
(…)
3. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo.´
De los artículos anteriormente transcritos, se puede apreciar que el legislador excluyó –de forma expresa– de las competencias asignadas a los órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa, la relativa al conocimiento de ‘las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo´.
Con este criterio, la Sala puede evidenciar que el legislador viene a fortalecer la protección jurídico-constitucional de los trabajadores, a través de normas garantistas de los derechos amparados por la Constitución, favoreciendo la tutela judicial efectiva y protegiendo la vigencia y efectividad del trabajo, como derecho y como hecho social que deber ser protegido por el Estado (artículos 87 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), en pro del interés general y de la propia vida en el porvenir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para hacerla descansar en la justicia social y humanitaria.
(…)
De lo anterior se colige que aun cuando las Inspectorías del Trabajo sean órganos administrativos dependientes -aunque desconcentrados- de la Administración Pública Nacional, sus decisiones se producen en el contexto de una relación laboral, regida por la Ley Orgánica del Trabajo, razón por la cual debe atenerse al contenido de la relación, más que a la naturaleza del órgano que la dicta, para determinar que el juez natural en este caso no es el contencioso administrativo, sino el laboral. Una relación jurídica denominada relación de trabajo, expresada y manifestada por la fuerza de trabajo desplegada por los trabajadores, que exige un juez natural y especial, para proteger la propia persona de los trabajadores. En fin, la parte humana y social de la relación.
En efecto, los órganos jurisdiccionales especializados en los conceptos debatidos en las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo (derecho al trabajo y a la estabilidad en el trabajo), sea que se trate, entre otras, de la pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean las pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien del sujeto obligado -el patrono o el trabajador- para su ejecución o, por último, sea que se trate de pretensiones de amparo constitucional con fundamento en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos; son los tribunales del trabajo. Así se declara.
Por todo lo anterior, esta Sala Constitucional, actuando como máximo intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estima que el conocimiento de las acciones intentadas en ocasión de providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, debe atribuirse como una excepción a la norma general contenida en el artículo 259 constitucional, a los tribunales del trabajo. Así se declara.
Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máximo intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja asentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral.
2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo”. (Resaltado de esta Corte).
Así las cosas, habiéndose excluido a la jurisdicción contencioso administrativa del conocimiento de “las acciones de nulidad ejercidas contras las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo”, ninguno de los tribunales que conforman dicha jurisdicción (incluyendo a esta Alzada), constituyen de forma alguna el juez natural llamado a dictar sentencia -bien en primera o segunda instancia- en las acciones de nulidad interpuestas contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.
Ahora bien, esta Corte considera necesario resaltar lo establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, mediante Sentencia Nº 311, de fecha 18 de marzo de 2011, (caso: Grecia Carolina Ramos Robinson), en la cual estableció el mandato a los órganos jurisdiccionales de la República de remitir, en forma directa y sin cumplir trámite procesal previo alguno, a los órganos de la jurisdicción laboral, las causas relacionadas con impugnaciones de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo. En ese sentido, la señalada Sala expresó:
“…Preceptúa el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil que la jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda y no tienen efecto respecto a ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa.
Sobre la base de la norma del Código Adjetivo que se citó, esta Sala, en oportunidades anteriores, ha determinado el tribunal competente en casos concretos en atención al que lo fuera de conformidad con la ley -o con la interpretación auténtica que de ésta hubiere hecho esta juzgadora- para el momento de la interposición de la demanda.
Sin embargo, la Sala ha abandonado el criterio anterior y ha determinado que, con independencia de la oportunidad en que hubiere sido incoada una demanda de cualquier naturaleza que tenga por objeto, como la de autos, el incumplimiento de una providencia administrativa dictada por una Inspectoría del Trabajo, la competencia corresponde a los tribunales laborales.
Así, en su sentencia n.° 108 de 25.02.11, caso Libia Torres, esta Sala declaró que ‘es la jurisdicción laboral la competente para conocer de las acciones de amparo ejercidas contra acciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, y siendo este criterio vinculante para todos los conflictos de competencia en esta materia, incluso los que hayan surgido antes de este fallo’.
En efecto, como se explicó en el fallo n.° 955, de 23 de septiembre de 2010, caso: Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros, que se citó supra, debe atenderse al contenido de la relación más que a la naturaleza del órgano que la dicta, para determinar que el juez natural para la decisión de este tipo de pretensiones es el laboral, que es el especializado en proteger la persona de los trabajadores y, en particular, ‘la parte humana y social de la relación’.
En este sentido, una vez que se determinó que el laboral es el juez natural, resulta en interés y beneficio de las partes que las causas a las que se ha hecho referencia sean decididas por éste con independencia de los criterios atinentes a la competencia que se hayan podido sostener con anterioridad y, por tanto, de la fecha de la interposición de las demandas, de modo que esta circunstancia fáctica, que le es ajena, no les impida el acceso al juez que está más calificado para la cabal composición de la controversia; ventaja que se acentúa en materia de amparo constitucional, caracterizada como está por la urgencia, que exige la mayor celeridad posible, celeridad que el juez más especializado está en mayor capacidad de ofrecer (Vid. s.S.C. n.° 108 de 25.02.11)
No obstante, en respeto a los principios de estabilidad de los procesos, economía y celeridad procesal que imponen los artículos 26 y 257 constitucionales, aquellas causas en que la competencia ya haya sido asumida o regulada de conformidad con el principio perpetuatio fori y el criterio atributivo de competencia que esta Sala recientemente abandonó –como se explicó supra -por o a favor de los tribunales de lo contencioso-administrativos, continuarán su curso hasta su culminación…”. (Resaltado de esta Corte).
Ahora bien, con respecto a los criterios competenciales anteriormente señalados, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 9 de fecha 15 de enero de 2015, (caso: Inspectoría del Trabajo del estado Monagas), estableció que:
“…En sentencia Nº 43 del 16 de febrero de 2011, la Sala Constitucional señaló que el criterio establecido en la sentencia Nº 955 del 23 de septiembre del 2010 se haría efectivo a partir del momento de su publicación, por consiguiente, a todos los conflictos de competencia suscitados antes de la publicación de la sentencia en referencia, se les aplicaría el criterio fijado mediante la sentencia Nº 2.862 de fecha 20 de noviembre del 2002, en consecuencia, les correspondería a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo conocer de las pretensiones relacionadas con las providencias administrativas de las Inspectorías del Trabajo.
Asimismo, a través de la sentencia Nº 108 del 25 de febrero de 2011, la mencionada Sala Constitucional volvió a abordar la cuestión del régimen competencial establecido en la sentencia Nº 955 del 23 de septiembre de 2010, y en su parte decisoria, en el punto tres, sostiene que: ´En ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 335 de la Constitución, se establece con carácter vinculante para las otras salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República, que el criterio vinculante contenido en la sentencia de esta Sala Nº 955 del 23 de septiembre de 2010, la cual tiene aplicación efectiva desde esa fecha (como se dispuso en sentencia Nº 43 del 16 de febrero de 2011), tiene alcance para todos los conflictos de competencia que surjan con ocasión a las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, e incluso para los conflictos de competencia que hayan surgido con anterioridad al presente fallo.´ (Destacado de la Sala).
Se infiere de la letra del precitado fallo, que en este pronunciamiento la Sala Constitucional le otorga al criterio sentado en su sentencia Nº 955 del 23 de septiembre de 2010, aplicación efectiva para todos los casos de conflicto de competencia que se hayan suscitado incluso antes de la publicación de la sentencia que fijó el nuevo régimen atributivo de competencia. Es decir, que dicho criterio opera independientemente de la fecha en que se fijó…” (Resaltado de esta Corte).
Asimismo, es oportuno citar el criterio sostenido recientemente por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 500 de fecha 27 de abril de 2015, (Caso: Fernando Contreras Pérez) donde se indicó que:
“Adicionalmente, se hace necesario señalar que, la sentencia N° 955, del 23 de septiembre de 2010, caso: Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros, estableció con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás Tribunales de la República, que la jurisdicción laboral es la competente para conocer de las distintas pretensiones que se planteen en relación con las providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, tanto para juicios de nulidad contra las referidas providencias, como para la resolución de los conflictos que surjan con motivo de la ejecución de éstas que han quedado firmes en sede administrativa, como por demandas de amparo constitucional fundamentadas en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos.
(…)
Posteriormente, en sentencia núm. 108 del 25 de febrero de 2011 (caso: Libia Torres Márquez), esta Sala estableció que:
(…)
Luego, mediante sentencia núm. 311 del 18 de marzo de 2011, esta Sala Constitucional, atendiendo al mandato del artículo 26 de nuestra Carta Magna, consideró que ‘aquellas causas en que la competencia ya haya sido asumida o regulada de conformidad con el principio perpetuatio fori y el criterio atributivo de competencia que esta Sala recientemente abandonó –como se explicó supra- por o a favor de los tribunales de lo contencioso administrativos, continuarán su curso hasta su culminación….’.
Y, por último, en decisión núm. 37 del 13 de febrero de 2012, esta Sala Constitucional, con vista a los múltiples conflictos de competencia suscitados entre los distintos tribunales, decidió que:
‘…En razón de lo anterior, y a los fines de evitar que en lo sucesivo se planteen nuevos conflictos de competencia, con ocasión a las acciones de amparo interpuestas contra las Inspectorías del Trabajo, en aras de salvaguardar los derechos constitucionales del justiciable, como el derecho al ser juzgado por un juez natural y calificado para la cabal composición de la controversia, a una justicia sin dilaciones indebidas y con el propósito de garantizar la certidumbre jurídica, esta Sala estima conveniente establecer con carácter vinculante que, atendiendo a lo señalado en la decisión antes citada, cuando existan ‘causas en que la competencia haya sido asumida’, esto debe entenderse como aquellas causas que hayan sido admitidas y en las cuales se hayan ordenado las notificaciones correspondientes o, incluso, que hayan sido interpuestas antes de la publicación del criterio establecido en la decisión n.° 955, del 23 de septiembre de 2010, como resulta en el presente caso, razón por la cual la competencia debe ser determinada por el referido criterio y conforme a lo señalado en la decisión n.° 108, del 25 de febrero de 2011, es decir, serán los Tribunales del Trabajo de la Circunscripción Judicial que corresponda, los competentes para conocer de dichas acciones de amparo y, en caso de que dichas causas hayan sido propuestas o hayan sido remitidas ante el juez contencioso, éstos deberán declinar el conocimiento de tales acciones en los referidos tribunales del trabajo’.
Así las cosas, con fundamento en las consideraciones que preceden, en estricta sujeción a la doctrina judicial vinculante del Máximo Tribunal, en Sala Constitucional concluye, adicionalmente, que tanto el Juzgado Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, como la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo resultaban incompetentes para conocer y decidir el presente asunto, pues corresponde a los tribunales laborales, concretamente a los Juzgados de Primera Instancia de Juicio conocer de la demanda de nulidad planteada.
En consecuencia, se anulan las sentencias de primera y segunda instancia y en resguardo de los principios de celeridad y economía procesal, se repone el juicio originario al estado de que un Tribunal de Primera Instancia de Juicio del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas dicte sentencia, con observancia del deber de exhaustividad que la ley le impone a la actividad jurisdiccional. Así se declara”. (Resaltado de esta Corte)
De los criterios parcialmente transcritos, se desprende que fue ampliado el supuesto establecido en la decisión N° 108, del 25 de febrero de 2011, de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, donde se establece que serán los Tribunales del Trabajo de la Circunscripción Judicial que corresponda, los competentes para conocer de las acciones de amparo y, en caso de que dichas causas hayan sido propuestas o hayan sido remitidas ante el juez contencioso, éstos deberán declinar el conocimiento de tales acciones a los tribunales del trabajo, razón por la cual el Juez contencioso se encuentra obligado a remitir no solo las acciones de amparo sino todos los casos o acciones interpuestos contra las Inspectorías del Trabajo a los referidos tribunales.
Ahora bien, observa esta Corte que en fecha 22 de junio de 2012, el Juzgado A quo declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, siendo apelada dicha decisión por la representación judicial de los terceros interesados.
De lo anterior, se evidencia que en el caso de autos la jurisdicción contencioso administrativa había asumido la competencia para conocer de la presente causa, por lo cual en acatamiento a las decisiones de las Salas Plena y Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela anteriormente expuestas, esta Corte ANULA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 22 de junio de 2012, declara la INCOMPETENCIA de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y DECLINA la competencia en el Tribunal de Primera Instancia de Juicio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas que corresponda por distribución. Así se decide.
Finalmente, se ORDENA la remisión del expediente a dicho Tribunal Distribuidor. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. ANULA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 22 de junio de 2012.
2. La INCOMPETENCIA de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
3. DECLINA la competencia en el Tribunal de Primera Instancia de Juicio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas que corresponda por distribución.
4. ORDENA la remisión del expediente a dicho Tribunal Distribuidor.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA
Exp. Nº AP42-R-2012-001305
EN/
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil quince (2015), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Accidental,
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