JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2005-000783
En fecha 11 de abril de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 250 de fecha 28 de marzo de 2005, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por los Abogados Roger Elías Hurtado Ramos y Carlos Enrique Reyes Casanova, debidamente inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 11.933 y 37.678, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales del ciudadano MIGUEL RAFAEL VALDEZ, titular de la cédula de identidad Nº 1.590.890, contra la Resolución Nº 690 de fecha 22 de agosto de 1997, emanada de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO CARONÍ DEL ESTADO BOLÍVAR.
Dicha remisión, se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 28 de marzo de 2005, los recursos de apelaciones interpuestos en fechas 18 y 21 de marzo de 2005, por los Abogados Roger Elías Hurtado y Luisa María Rojas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 59.038, actuando el primero con el carácter de Apoderado Judicial del recurrente y la segunda con el carácter de Apoderada Judicial del Municipio Caroní del estado Bolívar, contra la sentencia dictada en fecha 14 de octubre de 2004, por el referido Juzgado Superior, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
En fecha 20 de abril de 2005, se dio cuenta a la Corte, se dio inicio a la relación de la causa y se designó ponente.
En fecha 7 de junio de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de la Corte Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito de fundamentación de la apelación suscrito por la Abogada Kaenia de los Angeles Hurtado, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 49.165, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la recurrente.
En fecha 28 de junio de 2005 comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el día 7 de julio del mismo año.
En fecha 19 de octubre de 2005, se reconstituyó la Junta Directiva de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de la siguiente manera: Javier Sánchez, Juez Presidente; Aymara Vilchez, Juez Vicepresidente y Neguyen Torres, Juez.
En fecha 9 de mayo de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de la Corte Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por la Abogada Nirma Mendoza, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 49.165, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la recurrente, mediante la cual solicita se dicte sentencia en la presente causa.
En fecha 10 de mayo de 2006, se dictó auto de abocamiento de conformidad con el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil y se reasignó la ponencia a la Juez Neguyen Torres.
En fecha 17 de mayo de 2006, vencidos los lapsos establecidos en el artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y, encontrándose la causa en estado de fijar Informes Orales, la Corte dictó auto mediante el cual difirió la oportunidad para la fijación de los Informes.
En fecha 2 de octubre de 2006, esta Corte dictó auto mediante el cual ordenó notificar a las partes de conformidad con el auto de abocamiento dictado en fecha 10 de mayo del mismo año, ratificó la ponencia a la Juez Ponente y dejó sin efecto las actuaciones dictada con posterioridad al auto de abocamiento. Ese mismo día se libraron las notificaciones dirigidas al ciudadano Manuel Valdez, al Alcalde del Municipio Caroní del estado Bolívar y al Síndico Procurador del mencionado Municipio.
En fecha 12 de febrero de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de la Corte Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por el Abogado Roger Elías Hurtado, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del recurrente, mediante la cual se da por notificado del auto dictado en fecha 2 de octubre de 2006.
En fecha 12 de marzo de 2007, se recibieron en esta Corte resultas de la Comisión librada, la cual fue debidamente cumplida.
En fecha 21 de marzo de 2007, se fijó la oportunidad para la celebración de la Audiencia de Informes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 27 de abril de 2007, se difirió nuevamente la fecha para la celebración del Acto de Informes para el 4 de junio de 2007.
En fecha 4 de junio de 2007, siendo la oportunidad para la celebración del Acto de Informes, se dejó constancia de la incomparecencia de las partes, declarando el mismo desierto.
En fecha 5 de junio de 2007, se dictó auto mediante el cual se dijo “Vistos” y se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente. En esa misma fecha se dio cumplimiento a lo ordenado.
En fecha 18 de diciembre de 2008, se reconstituyó esta Corte, quedando conformada la Junta Directiva de la siguiente manera: Andrés Eloy Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional del Abogado Efrén Navarro, se reconstituyó la Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 9 de noviembre de 2011, esta Corte dictó auto de abocamiento de conformidad con los artículos 14 y 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 14 de diciembre de 2011, vencidos los lapsos fijados en el auto de fecha 9 de noviembre de 2011 y en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se reasignó la Ponencia al Juez Efrén Navarro, a quien se ordenó pasa el expediente a fin que dicte la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se dio cumplimiento a lo ordenado.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Abogada Marisol Marín, se reconstituyó la Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín, Juez.
En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Juez Miriam Elena Becerra Torres, se reconstituyó la Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente, María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Miriam Elena Becerra Torres, Juez.
En fecha 30 marzo de 2015, en virtud de la incorporación de la Abogada María Elena Centeno, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada su Junta Directiva de la manera siguiente:, MIRIAM ELENA BECERRA TORRES Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 20 de mayo de 2015, esta Corte dictó auto mediante el cual se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encuentra.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
En fecha 26 de febrero de 1998, los Abogados Roger Elías Hurtado y Carlos Enrique Reyes actuando con el carácter de Apoderados Judiciales del ciudadano Miguel Rafael Valdez, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, con base en las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:
Señalaron que, previa aprobación de la Cámara Municipal, su representado suscribió con la Alcaldía del Municipio Autónomo Caroní del estado Bolívar en fecha 26 de enero de 1996, un contrato de arrendamiento con opción a compra de un lote de terreno cuya propiedad es del Municipio.
Expresaron que en fecha 22 de agosto de 1997, la mencionada Alcaldía dictó la resolución Nº 690 mediante la cual acordó rescindir el contrato de arrendamiento con opción a compra venta a su representado, en virtud del acuerdo aprobado por la Cámara Municipal de fecha 30 de abril de 1997.
Indicaron que, el recurrente ejerció recurso de reconsideración el cual fue declarado inadmisible por extemporáneo, según la Resolución Nº 948 de fecha 2 de febrero de 1998.
Continuaron narrando que, con la Resolución Nº 948 se agotó la vía administrativa señalando que “…el lapso para interponer el Recurso de Reconsideración, comienza a contarse a partir de la notificación del acto administrativo al interesado, (…) en lo que respecta al presente caso, la Alcaldía del Municipio Autónomo Caroní del estado Bolívar, pretende hacer producir los efectos preclusivos de la notificación practicada en una persona distinta a la persona de nuestro representado”.
Igualmente señalaron que lo anterior tiene su fundamento en el hecho de que “…la ciudadana ANA DE VALDEZ, quien fue notificada por la Alcaldía recurrida, en manera alguna tuvo cualidad o interés en dicho proceso, ya que como se mencionó, el mismo es producto del vínculo jurídico…” que se estableció entre su mandante y la administración. (Mayúsculas de la cita).
Respecto a la Resolución Nº 690, le atribuyeron el vicio de incompetencia al funcionario que dictó el acto, señalando para ello que los artículos 1, 3 y 4 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal en ningún momento le atribuyen competencia a la Alcaldesa para rescindir el contrato de arrendamiento antes mencionado, por lo que violó flagrantemente el principio de legalidad de los actos administrativos.
Añadieron que la Alcaldía recurrida actuó a petición de parte interesada, “…habida cuenta que (…) la Sociedad de Comercio AUTO REPUESTO SAN FELIX, C.A., mediante escrito dirigido a la ciudadana Alcaldesa de este Municipio, le solicitó (…) que por vía resolutiva deje sin efecto el contrato de arrendamiento con opción a compra…”
Que la mencionada Sociedad Mercantil “…pretenden la rescisión o resolución del contrato (…) como persona extraña a la relación contractual que era y es, debió acudir a solicitar la misma ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia”.
Expresaron que ante tal situación la Alcaldía recurrida “…AL DICTAR LA RESOLUCIÓN Nº 690 ANTES REFERIDA, USURPÓ FLAGRANTEMENTE LAS FUNCIONES DEL ÓRGANO JURISDICCIONAL, USURPACIÓN ESTA QUE AFECTA DE NULIDAD ABSOLUTA EL ACTO ADMINISTRATIVO CUYA NULIDAD SOLICITA…” (Mayúsculas de la cita).
Denunciaron el vicio de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, ya que debió ser emitida conforme a las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, contemplados específicamente en el Título III, Capítulo I, Sección Primera y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Solicitaron “…LA NULIDAD ABSOLUTA POR RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD E ILEGALIDAD, de la resolución Nº 690 emitida por la ciudadana Alcaldesa del Municipio Caroní del estado Bolívar (…) y como consecuencia de la nulidad a declararse pedimos respetuosamente que también el Tribunal se pronuncie dando toda su validez y eficacia al Contrato de Arrendamiento indebidamente rescindido…” (Mayúsculas de la cita).
Finalmente solicitó la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 14 de octubre de 2004, el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuiro de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar dictó decisión, previo a lo cual efectuó las consideraciones siguientes:
“…La Resolución Nº 948, impugnada, declaró inadmisible por extemporáneo el recurso de reconsideración interpuesto por el recurrente, con fundamento en lo siguiente:
(…Omissis...)
De los citados considerandos primero y segundo de la Resolución impugnada, se desprende que la Alcaldía del Municipio Caroní, consideró notificado al recurrente de la Resolución Nº 690, por haberla notificado a su esposa ciudadana Ana de Valdez, en fecha 26 de agosto de 1997, ya que, ésta poseía la condición de interesada, ‘…en virtud de que la misma es copropietaria del inmueble, según se evidencia de Título Supletorio de Propiedad de las bienhechurías que se encuentran enclavadas en el terreno municipal…’.
Al respecto, se observa que el artículo 73 de la Ley orgánica de Procedimientos Administrativos, dispone que se notificará a los interesados de todo acto administrativo que afecte sus derechos; ahora bien, la Alcaldía fundamentó la declaratoria de extemporaneidad del recurso de reconsideración interpuesto por el recurrente, por haberla (sic) notificado a su esposa, en fecha 26 de agosto de 1997, afirmando que ésta era interesada por ser copropietaria de las bienhechurías enclavadas en el terreno objeto de arrendamiento, sin embargo, no probó tal afirmación en esta Instancia Judicial, por el contrario, no cumplió con la orden emanada por este despacho de remisión de los antecedentes administrativos respectivos, en consecuencia, siendo una carga de la administración, la prueba de la certeza y veracidad de los motivos de sus actos cuando éstos son negados de manera absoluta por el interesado, ésta debe correr con los efectos negativos de su actividad probatoria, resultando necesario declarar con lugar el recurso de nulidad interpuesto contra la Resolución Nº 948 y de conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, este Órgano Jurisdiccional la declara nula. Asimismo se establece que al no pronunciarse el ente administrativo sobre el fondo del recurso de reconsideración interpuesto operó el silencio administrativo y en consecuencia, facultado el recurrente a recurrir ante el órgano jurisdiccional contencioso administrativo. Así se decide.
(…Omissis…)
Alega el recurrente que ninguna de las disposiciones contenidas en los ordinales 1º, 2º y 3º del artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, le atribuye competencia a la Alcaldesa del Municipio Caroní para rescindirle el contrato de arrendamiento, y al hacerlo violó el principio de legalidad.
Este Tribunal para decidir observa:
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos califica de absolutamente nulos los actos dictados por autoridades manifiestamente incompetentes (artículo 19, ordinal 4º), tal incompetencia se produce cuando una autoridad administrativa dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizada, infringiendo con su actuación el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos público-administrativos consagrado en el ordenamiento jurídico-positivo, en consecuencia, se procede a analizar si al emitir el acto administrativo cuestionado la Alcaldesa estaba dotada o no de un poder jurídico previo que legitimara su actuación, en consecuencia, se procede a analizar si al emitir el acto administrativo cuestionado la Alcaldesa estaba dotada o no de un poder jurídico previo que legitimara su actuación.
En este orden, la Resolución impugnada fundamenta la resolución del contrato de arrendamiento con opción a compra, en el acuerdo aprobado por la Cámara Municipal el 30 de abril de 1997, y dicta la referida resolución en uso de las atribuciones legales, que le confieren los artículos 74, ordinales 1º, 3º y 4º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
El artículo 74 eiusdem, dispone que corresponde al Alcalde, como Jefe de la rama ejecutiva del Municipio, las funciones de dirigir el Gobierno y la Administración Municipal y ejercer la representación del Municipio (ordinal 1º), dictar Reglamentos, Decretos, Resoluciones y demás actos administrativos de la entidad (ordinal 3º), y suscribir los contratos que celebre la entidad y disponer gastos y ordenar pagos, conforme a lo que establezcan las Ordenanzas (ordinal 4º), en consecuencia, al estar facultado para suscribir los contratos que celebre la entidad y disponer gastos y ordenar pagos, conforme a lo que establezcan las Ordenanzas (ordinal 4º), en consecuencia, al estar facultado para suscribir los contratos que celebre la entidad también lo está para hacer del conocimiento de los administrados su voluntad de resolverlos, máxime cuando en el contrato de arrendamiento en cuestión , la cláusula décima segunda, las partes convinieron que en caso que el arrendatario sub-arrendare, cediere o traspasare en forma alguna el inmueble arrendado, o los derechos que se le reconocen en el documento, total o parcialmente; originaría la resolución del contrato de pleno derecho por parte de la Alcaldía del Municipio Caroní del estado Bolívar, en consecuencia, la Alcaldesa del Municipio Caroní si estaba legal y contractualmente facultada para resolver el contrato de arrendamiento que suscribió con el recurrente, y por ende improcedente el vicio de incompetencia alegado por el recurrente de la resolución Nº 690. Así se decide.
(…Omissis…)
Aduce el recurrente que la Resolución 690, está viciada de usurpación de funciones porque ‘…el órgano administrativo de la Municipalidad actuó a instancia de parte interesada y de esa manera al rescindir el contrato de arrendamiento…era de la única y exclusiva competencia del órgano jurisdiccional, en este caso, la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, tenemos que forzosamente concluir que la Alcaldía del Municipio Autónomo Caroní del estado Bolívar, al dictar la Resolución Nº 690 antes referida, usurpo flagrantemente las funciones del órgano jurisdiccional, usurpación esta que afecta de nulidad absoluta al acto administrativo…’
Este Tribunal para decidir observa:
La usurpación de funciones es un vicio de incompetencia que se produce en aquellos casos en que un órgano de una de las ramas del Poder Público ejerce una función que, de acuerdo con la Constitución y las Leyes, esta atribuida a otra de las ramas del Poder Público, bien en su dimensión vertical (Poder Nacional, Estadal o Municipal), o en su perspectiva, en consecuencia, se analiza, si la resolución impugnada ejerció las funciones encomendadas exclusivamente a los órganos jurisdiccionales.
En relación a la facultad de la Alcaldía del Municipio Caroní para resolver el contrato de arrendamiento, sin necesitar la intervención de los órganos jurisdiccionales, las partes convinieron en la cláusula décima segunda, décima cuarta y décima octava, lo siguiente:
(…Omissis…)
De la resolución transcrita se desprende que la Alcaldía del Municipio Caroní fundamentó la decisión de resolución del contrato de arrendamiento, en que el ciudadano MIGUEL RAFAEL VALDEZ, cuando suscribió con la Alcaldía el Contrato de Arrendamiento con opción a compra, no ejercía el derecho de posesión sobre el inmueble municipal, en virtud que vendió las bienhechurías que se encuentran enclavadas en dicho terreno municipal al ciudadano EDUARDO RAMÓN QUIJADA BRIÓN, y este a su vez, lo enajenó a la ciudadana Auris Valdez, y a Auto Repuestos San Félix; al respecto observa este juzgado que tal situación es contraria a la cláusula segunda, en la que se convino, que el arrendatario se comprometía a usar el deslindado terreno, objeto del presente contrato para continuar habitando las bienhechurías con fines comerciales, enclavada en el terreno municipal.
(…Omissis…)
En el caso de autos, en la cláusula décima segunda citada las partes convinieron expresamente que (…) en consecuencia, considera este juzgado, que las partes expresaron de modo inequívoco su voluntad que el efecto resolutorio operaría de pleno derecho, no siendo necesaria la intervención judicial, en el caso específico que el arrendatario celebrare actos jurídicos que implicaran el traspaso del inmueble arrendado, por ende, improcedente el vicio de usurpación de funciones alegado por el recurrente. Así se decide.
(…Omissis…)
Alega el querellante que la Resolución Nº 690, que resolvió el contrato de arrendamiento, fue dictada sin cumplir con el procedimiento administrativo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Este Tribunal para decidir observa:
Tal como se narró precedentemente en las cláusulas decima segunda, décima cuarta y décima octava, del contrato de arrendamiento suscrito, se estipuló que la Alcaldía del Municipio Caroní, estaba facultada para resolver de pleno derecho el contrato suscrito por incumplimiento de las obligaciones asumidas, siendo el efecto jurídico de tal estipulación, la terminación del contrato de arrendamiento, sin necesidad de cumplimiento de procedimiento administrativo alguno, ni de previa declaratoria judicial , sino la verificación del supuesto de hecho previsto en la cláusula resolutoria, hechos que fueron suficientemente explanados en el acto administrativo impugnado, y en contra de tales motivos la parte recurrente no denunció vicio alguno, por ende, improcedente el vicio de ausencia de procedimiento administrativo denunciado por el recurrente. Así se decide.
En fuerza de los argumentos expuestos, resulta necesario a este juzgado declarar sin lugar el recurso de nulidad interpuesto contra la Resolución Nº 690 emanada de la Alcaldía del Municipio Caroní. Así se decide.
DECISIÓN
En merito de las consideraciones expuestas, este Juzgado Superior (…) en nombre de la República, administrando justicia y por autoridad de la Ley, DECLARA:
PRIMERO: CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano MIGUEL RAFAEL VALDEZ, en contra de la Resolución Nº 948, emanada de la Alcaldesa del Municipio Autónomo Caroní del estado Bolívar, en fecha dos (2) de febrero de 1998, que declaró inadmisible por extemporáneo el recurso de reconsideración interpuesto por el recurrente la cual queda ANULADA.
SEGUNDA: SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano MIGUEL RAFAEL VALDEZ, en contra de la Resolución Nº 690, emanada de la Alcaldesa del Municipio Autónomo Caroní del estado Bolívar, en fecha veintidós (22) de agosto de 1997, que resolvió el contrato de arrendamiento con opción a compra suscrito con el recurrente…” (Mayúsculas de la cita).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA
APELACIÓN DE LA PARTE RECURRENTE
En fecha 7 de junio de 2005, la Apoderada Judicial de la parte recurrente presentó ante esta Corte escrito de fundamentación de la apelación bajo las siguientes premisas:
Señaló que, “no obstante a las consideraciones que tuvo el juez a quo para tomar la decisión antes referida, creemos que la materia referida a la resolución del contrato de arrendamiento a instancia de un tercero extraño a la referida arrendaticia, como en el presente caso lo es la sociedad de comercio AUTO REPUESTO SAN FÉLIX, C.A., debió ser conocida, por imperio del transcrito artículo 111 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por la Sala Político Administrativa de dicha Corte Suprema, vigente para la época en que se dicta la referida resolución objeto del recurso…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Expresó que, “…no obstante haberle requerido el Tribunal de la causa en dos (2) oportunidades, la remisión de los antecedentes del acto impugnado, hizo caso omiso de tal requerimiento lo que conduce a pensar sin temor a duda al que (sic) en la realización del acto impugnado, no se cumplió a cabalidad el procedimiento administrativo a que ha lugar, según sus (sic) caso, contemplados en los artículos 47 y siguientes de la referida Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…” (Negrillas de la cita).
Indicó que, “…si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de resolver o rescindir, de manera unilateral los contratos administrativos en los que sea parte, ya porque éstos se vena (sic) afectados por razón de de (sic) legalidad, en virtud de no haber cumplido o satisfecho en su formación los requisitos legales de validez de los mismos (…), no es menos cierto, que a nuestro representado se le negó la oportunidad, mediante el ejercicio de su elemental derecho a la defensa y al debido proceso, de demostrar el no haber incurrido en incumplimiento alguno de las estipulaciones contractuales…”
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto contra de la sentencia dictada en fecha 2 de octubre de 2003, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar y al efecto, observa:
La sentencia Nº 2271 de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios YES’CARD, C.A., donde la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia delimitó las competencias –de modo provisional- de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de las cuales, conviene destacar para el caso de autos lo siguiente:
“…Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
(…)
4.- De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. ( Véase sentencia de esta Sala Nº 1900 del 27 de octubre de 2004)…”
En virtud de lo expuesto, esta Corte se declara COMPETENTE para conocer de los recursos de apelación interpuestos en fecha 18 y 21 de marzo de 2005, por los Abogados Roger Hurtado y Luisa María Rojas, actuando el primero con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente y la segunda con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida, contra la sentencia dictada en fecha 14 de octubre de 2004, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar. Así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada como ha sido la competencia de esta Corte para pronunciarse respecto al presente recurso de apelación, se observa lo siguiente:
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional constatar el cumplimiento de la obligación que al efecto tienen los apelantes de presentar el escrito contentivo de las razones de hecho y de derecho en que fundamentan su respectivo recurso de apelación. La presentación del referido escrito debe hacerse dentro del término comprendido entre el día siguiente a aquél en que se inicia la relación de la causa hasta –en este caso- el décimo quinto (15º) día de despacho siguiente, cuando finaliza dicha relación.
Siendo este así, esta Corte debe igualmente observar la consecuencia jurídica prevista en el aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia aplicable rationae temporis, que disponía:
“las apelaciones que deban tramitarse ante el Tribunal Supremo de Justicia seguirán los siguientes procedimientos: Iniciada la relación de la causa, conforme a los autos, la parte apelante deberá presentar un escrito donde exponga las razones de hecho y derecho en que fundamenta la apelación, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes. Inmediatamente, se abrirá un lapso de cinco (5) días hábiles continuos, para que la otra parte dé contestación a la apelación. La falta de comparecencia de la parte apelante se considerará como desistimiento de la acción, y así será declarado, de oficio o a instancia de la otra parte” (Negrillas de esta Corte).
Como se desprende de la citada norma, si el apelante no consigna el correspondiente escrito dentro del lapso previsto, concierne a esta Corte aplicar la consecuencia jurídica contenida en el artículo bajo análisis, la cual es declarar de oficio el desistimiento de la apelación.
En el presente caso, se puede observar que ambas partes ejercieron recurso de apelación contra el fallo dictado en fecha 14 de octubre de 2004, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar, y de una revisión realizada a las actas procesales se pudo constatar que sólo la parte recurrente presentó en fecha 7 de junio de 2005, escrito contentivo de la fundamentación de la apelación dentro del lapso de ley, no constatando el cumplimiento de dicha obligación por parte del órgano recurrido.
Conforme a lo anterior, debe esta Corte declarar el desistimiento del recurso de apelación ejercido por la Abogada Luisa María Rojas, en su carácter de Apoderada Judicial del Municipio Autónomo Caroní del estado Bolívar contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar en fecha 14 de octubre de 2004, y así se decide.
Ahora bien, en virtud de la apelación ejercida y debidamente fundamentada por la parte recurrente, corresponde a esta Corte emitir pronunciamiento respecto de la misma, en los términos siguientes:
El presente caso, versa sobre un recurso contencioso administrativo de nulidad contra las resoluciones Nros. 690 de fecha 22 de agosto de 1997 y 948 de fecha 2 de febrero de 1998, emanadas de la Alcaldía del Municipio Autónomo Caroní del estado Bolívar. Dicho recurso fue declarado parcialmente con lugar en fecha 14 de octubre de 2004 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar.
La parte apelante, al momento de proceder a la fundamentación de la apelación, alegó en primer lugar que “…la materia referida a la resolución del contrato de arrendamiento a instancia de un tercero extraño a la relación arrendaticia, como en el presente caso lo es la sociedad de comercio AUTO REPUESTOS SAN FÉLIX, C.A., debió ser conocida, por imperio del transcrito artículo 111 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por la Sala Político Administrativa de dicha Corte Suprema de Justicia, vigente para le época en que se dicta la referida resolución objeto del recurso…” (Mayúsculas de la cita).
Respecto a lo anterior, considera esta Corte que el presente caso versa sobre un recurso de nulidad interpuesto contra los actos administrativos de efectos particulares Nros. 690 y 948, los cuales radican en la rescisión del contrato de arrendamiento con opción a compra que fue suscrito por el ciudadano Miguel Rafael Valdez y el Municipio Caroní del estado Bolívar, sobre un lote de terreno propiedad de dicho Municipio. Asimismo, la extinción del contrato cuestionado emana de la declaración unilateral de la Administración contratante por el supuesto incumplimiento del ciudadano Miguel Rafael Valdez, respecto a la cláusula “décima segunda” del referido contrato.
Siendo así, observa esta Alzada que la resolución del contrato objeto del presente recurso, fue ejecutado por el Municipio Caroní del estado Bolívar sin que mediara -según se observa del acto administrativo impugnado- solicitud de un tercero, aunado al hecho de que actuó bajo las circunstancias permitidas en la Ley, por lo que la denuncia formulada por el recurrente es totalmente improcedente. Así se decide.
Se desprende igualmente, la disconformidad manifestada por el representante judicial del recurrente referida al pronunciamiento que realizó el A quo sobre la prescindencia total y absoluta del procedimiento alegada. Sobre este particular, el apelante aduce que esa ausencia de procedimiento por parte de la Administración vulneró el debido proceso y el derecho a la defensa que tenía su representado, señalando además, que “…la Administración Pública tiene la facultad de resolver o rescindir de manera unilateral de los contratos administrativos en los que sea parte (…) no menos cierto es, que a nuestro representado se le negó la oportunidad (…) de demostrar no haber incurrido en incumplimiento de las estipulaciones contractuales…”
En este sentido, considera esta Corte necesario realizar algunos señalamientos sobre la potestad de la Administración en los contratos. Así tenemos que el contrato administrativo, a primera vista, no parece diferir del concepto de contrato en el derecho privado, pero al ser la Administración una de las partes contratantes, con la finalidad de satisfacer necesidades del interés público posee determinadas características propias. Dentro de estas características propias, se encuentra la gama de prerrogativas especiales que posee la Administración frente al contratista, las cuales no poseería en el contexto de un contrato de derecho privado. Dichas prerrogativas tienen por finalidad permitir que la administración pueda salvaguardar el interés público con la mayor eficiencia posible.
Esta potestad en el marco de los contratos administrativos, se materializa en las llamadas “cláusulas exorbitantes”, las cuales consisten en la facultad de decisión unilateral que posee la administración para decidir ejecutoriamente sobre el perfeccionamiento del contrato, la realización de las prestaciones debidas al contratista (modo, tiempo, forma), la calificación de situaciones de incumplimiento y la imposición de sanciones contractuales, entre otras.
Así pues, se desprende que dentro de estas cláusulas exorbitantes se encuentra la facultad de que goza la administración pública para rescindir de forma “unilateral” la relación contractual, sin perjuicio de la posibilidad para la otra parte contratante de recurrir posteriormente –si considera afectados los derechos subjetivos- ante la jurisdicción contencioso administrativa. Es decir, esta facultad no necesariamente tiene que estar precedida de un procedimiento previo, sin embargo, sí de un acto administrativo necesariamente motivado.
En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia de fecha 22 de abril de 2003, Caso: Ernesto José Rodríguez contra Alcaldía del Municipio Cabimas del estado Zulia, señaló lo siguiente:
“La enajenación de los ejidos reviste dos modalidades, como lo son, el arrendamiento con opción a compra y la venta directa del terreno. La primera obedece a que los ejidos deben ser previamente arrendados, estableciendo un plazo no mayor de dos (2) años para que el interesado adquiera el terreno, quien a su vez deberá ejecutar la obra so pena de que el contrato de arrendamiento con opción a compra quede sin efecto y sin que la municipalidad esté obligada a retribuir las cantidades recibidas por concepto de canon de arrendamiento o por compra del terreno. Mientras que la segunda modalidad de enajenación está comprendida por aquellos casos excepcionales en los que el interesado haya acreditado junto a su solicitud, la constancia de haber obtenido un crédito otorgado por una entidad financiera para la construcción de la obra, siendo ésta la única manera en que la municipalidad puede ceder directamente el ejido, sin la realización del arrendamiento con opción a compra.
Por otra parte, en lo que respecta al régimen de control, la normativa nacional otorga competencias a las contralorías municipales para ejercer actividades de vigilancia sobre los contratos que hayan suscrito, y en el supuesto de que no exista en la localidad un órgano de control interno, entonces dicha tarea debe corresponderle a la Contraloría General de la República.
El cumplimiento de los requisitos expuestos con anterioridad, deben ser llevados a cabalidad y su incumplimiento conlleva la nulidad de la enajenación, en virtud de lo que establece el artículo 125 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Indicado lo anterior, resulta necesario señalar la modalidad que caracteriza a los contratos sobre los cuales versa la enajenación de terrenos de origen ejidal y, al respecto, se observa que en una primera etapa los mismos eran considerados como contratos de derecho privado de la Administración, sometidos al régimen ordinario que versaba en materia contractual, establecido en el Código de Procedimiento Civil. Sin embargo, la Sala Político-Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, en sentencias dictadas 25 de abril de 1978 (Caso Escabeca), y del 14 de junio de 1983 (Caso: Acción Comercial) varió dicho criterio, señalando que las ventas de ejidos son contratos administrativos, aun si los mismos hubiesen sido suscritos en forma pura y simple y sin que incluyeran cláusulas exorbitantes dentro de su contexto, dada la posibilidad implícita de rescisión del contrato y rescate de los terrenos que pueden ejercer los Municipios en un momento determinado.
Dicho criterio ha permanecido incólume - con la salvedad de algunos votos salvados- tal como ha quedado demostrado en innumerables fallos dictados por la entonces Sala-Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, (Vid. sentencias 9/02/1984, caso: Ubanell C.A.; 1/11/1990, caso César Meneses; 3/12/1991, caso Juan Vicente Gómez Romero; 2/12/1992, caso CONTICA; 4/3/1993, caso José Rondón G., 9/11/1993, caso PRODURGA; 29/02/1996, caso Leopoldo Loreto Lugo;22/7/1998, caso Aníbal Enrique García); 18/02/1999, caso Evelia Meléndez Espinoza; 6//5/1999, caso Francisco Burgos Tovar), manteniéndose esta posición en los fallos del Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, que a tal efecto, ha señalado:
‘Reafirma ante tal planteamiento la Sala el criterio que se ha venido sosteniendo y ratificando de que son contratos administrativos, los referidos o celebrados en relación a los Ejidos, por su naturaleza, por su regulación un tanto exorbitante del derecho común especial, y por el objetivo de interés público en su conjunto.
De allí, que resulte menester para este órgano jurisdiccional ratificar el criterio sostenido por esta Sala en la decisión ‘Acción Comercial’, según la cual ‘...Cuando requerimientos de orden público así lo postulan, acude la Administración a la figura del contrato administrativo para asegurarse la colaboración del particular en la satisfacción de determinadas necesidades de interés general la presencia de la Administración –dadas determinadas condiciones- en el negocio jurídico, marca a éste, inevitablemente, de características distintas a las de la contratación ordinaria, para asegurar de esta manera que aquélla, depositaria del interés general o colectivo, pueda comprometerse sin sacrificarlo en aras de intereses privados de los administrados, por importantes –individualmente considerados- que éstos parezcan. Los particulares contratantes quedan, a su vez, protegidos en ese género de convenciones gracias a la intangibilidad de la ecuación económica del contrato, en virtud de la cual una lesión a su patrimonio derivada del incumplimiento por la administración de las cláusulas convenidas (rescisión por motivos supervinientes: ‘hecho del príncipe’, circunstancias imprevisibles, fuerza mayor...) es compensada con la correspondiente indemnización al particular de los daños y perjuicios que pudieren habérsele ocasionado. No sin razón se ha afirmado que entre esos dos extremos –sujeción a las normas de derecho civil, expresada con el respeto a la ecuación económica del contrato; y violación de algunos de los principios de derecho privado.
Expresado y ratificado el anterior criterio, mediante el cual se califica a los contratos que se celebren sobre Ejidos como Contratos Administrativos, y siendo que la impugnación efectuada en el presente caso versa sobre la rescisión unilateral ejercida por un Ente Municipal de un contrato administrativo de ‘venta’ sobre una parcela de terreno de origen ejidal, es razón por lo que atendiendo a lo preceptuado en el numeral 14°, del artículo 42 en concordancia con el artículo 43 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este Máximo Tribunal, esta Sala resulta competente para conocer de la presente acción conjunta de nulidad y amparo. Así se declara’.
Visto que los contratos de enajenación de ejidos son contratos administrativos, los mismos están sometidos a un régimen particular que los abstrae de las normas de derecho privado, dado que la Administración se encuentra en una situación de preeminencia que le permite resolver el contrato por: a) razones de ilegalidad, por no haberse satisfecho los requisitos exigidos para su validez y eficacia; b) o cuando el interés general así lo exija, sin falta del co-contratante; y c) a título de sanción (caducidad), en caso de falta grave o incumplimiento del co-contratante”.
Ahora bien, tomando en cuenta la jurisprudencia anterior, se ha establecido que un contrato se considera de carácter administrativo cuando alguna de las partes es una Persona Jurídica Pública, y dicho contrato posee cláusulas exorbitantes, resultando claro entonces, que en el caso de un contrato de arrendamiento con opción a compra, otorgado por la Municipalidad concurren las dos premisas fundamentales, una de las partes (el arrendador) es una persona jurídica pública de carácter local. Además, dicho contrato tiene cláusulas exorbitantes, pues ante el incumplimiento de algunos deberes por parte del arrendatario, la Municipalidad puede declarar administrativamente resuelto y de pleno derecho el contrato, sin necesidad de intervención judicial para ello.
Bajo este supuesto, considera esta Alzada que en el caso de autos la Alcaldía del Municipio Caroní del estado Bolívar actuó dentro de la gama de prerrogativas (cláusulas exorbitantes) que goza la administración pública para rescindir el contrato objeto del presente recurso, resolución ésta que fue basada –según se desprende de autos- en el supuesto incumplimiento del contratista de una de las cláusulas del contrato.
Lo anterior se debe a que según esas cláusulas exorbitantes que goza la administración, la Alcaldía tenía la potestad unilateral de rescindir el contrato originado por dicho incumplimiento, sin necesidad de realizar un procedimiento previo, siendo que con esta actuación no se le impidió al recurrente dirigirse a los órganos jurisdiccionales a desplegar las defensas que creyeran pertinentes, como lo es la interposición del presente recurso contencioso administrativo de nulidad.
Ante tal situación, concluye esta Corte que la actuación de la Administración se encuentra ajustada a derecho, pues, como fue mencionado anteriormente no era necesario en el presente caso que el Municipio recurrido procediera a aperturar un procedimiento, aunado al hecho de que efectivamente cumplió con la carga de motivar de manera suficiente el acto administrativo impugnado, por tal motivo, esta Corte desecha la presente denuncia. Así se decide.
En consecuencia, resulta forzoso para esta Corte declarar SIN LUGAR la apelación interpuesta en fecha 18 de marzo de 2005 por el Abogado Roger Hurtado actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente y en consecuencia CONFIRMA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar en fecha 14 de octubre de 2005, mediante la cual se declaró Parcialmente con Lugar el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer de los recursos de apelación interpuestos en fecha 18 y 21 de marzo de 2005, por los Abogados Roger Hurtado y Luisa María Rojas, actuando el primero como Apoderado Judicial de la parte recurrente y la segunda como Apoderada Judicial de la parte recurrida contra la sentencia dictada en fecha 14 de octubre de 2004, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Protección del Niño y del Adolescente y Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Bolívar.
2. DESISTIDO el recurso de apelación interpuesto por la parte recurrida.
3. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la parte recurrente.
4. CONFIRMA la sentencia apelada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ___________ de dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA
Exp. Nº AP42-R-2005-000783
EN/.-
En fecha ______________ ( ) días del mes de ___________ de dos mil quince (2015), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº ___________________.
El Secretario Accidental,
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