JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2007-001989
En fecha 6 de diciembre de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 1781-07 de fecha 23 de octubre de 2007, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar innominada con amparo constitucional cautelar subsidiario, interpuesto por la Abogada María Martínez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 50.370, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano WILMER JOSÉ VARGAS AZUAJE, titular de la cédula de identidad Nº 12.236.927, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO PORTUGUESA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos el recurso de apelación interpuesto en fecha 10 de octubre de 2007, por la Abogada María Martínez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, contra la sentencia dictada en fecha 1º de agosto de 2007, por el referido Juzgado, que declaró Improcedente la solicitud de amparo cautelar e Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 14 de diciembre de 2007, se dio cuenta a la Corte.
En esa misma fecha, se ordenó comisionar al Juzgado Primero Del Municipio Guanare del Primer Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa, a los fines que practique las diligencias necesarias para notificar al el ciudadano Wilmer José Vargas Azuaje y a los ciudadanos Gobernador y Procurador del estado Portuguesa, concediéndole el término de la distancia de cinco (5) días continuos.
En esta misma fecha, se libró boleta dirigida al ciudadano Wilmer José Vargas Azuaje y oficios Nos. 2007-9103, 2007-9104 y 2007-9105 dirigidos al Juez Primero del Municipio Guanare del Primer Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa, al Gobernador y al Procurador General del estado Portuguesa, respectivamente.
En fecha 18 de diciembre de 2008, fue constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por los ciudadanos: Andrés Eloy Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 14 de abril de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia presentada por la Abogada María Martínez, actuando con el carácter de Apoderada judicial de la parte recurrente, mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 18 de mayo de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba y ordenó comisionar al Juzgado Primero del Municipio Guanare del Primer Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa, a los fines de notificar a la parte recurrida del mencionado auto y una vez que constara en actas las últimas notificaciones ordenadas, se seguiría el procedimiento establecido en el artículo 516 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, fijándose por auto expreso y separado el término para la presentación por escrito de los informes respectivos.
En esa misma fecha, se libraron los oficios Nos. 2009-6064, 2009-6065 y 2009-6066 dirigidos al Juez Primero del Municipio Guanare del Primer Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa y a los ciudadanos Gobernador y Procurador General del estado Portuguesa, respectivamente.
En fecha 11 de agosto de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, del Juzgado Segundo del Municipio Guanare del Primer Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa el oficio N° 313 de fecha 17 de julio de 2009 anexo al cual remitió la comisión librada por esta Corte en fecha 18 de mayo de 2009.
En fecha 12 de agosto de 2009, se ordenó agregar a las actas el oficio signado con el N° 313, de fecha 17 de julio de ese mismo año, emanado del Juzgado Segundo del Municipio Guanare del Primer Circuito de la Circunscripción Judicial del estado Portuguesa, adjunto al cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte.
En fecha 21 de octubre de 2009, e ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en el artículo 516 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, se designó ponente al Juez Andrés Eloy Brito, se concedieron cinco (5) días continuos correspondientes al termino de la distancia y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente, para que las partes presentaran por escrito los informes respectivos.
En fecha 12 de noviembre de 2009, se fijó el lapso de ocho (8) días de despacho para las observaciones al escrito presentado en fecha 10 de octubre 2007, por la Abogada María Beatriz Martínez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano Wilmer José Vargas Azuaje, ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.
En fecha 30 de noviembre de 2009, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente Andrés Eloy Brito, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En fecha 7 de diciembre de 2009, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 20 de enero de 2010, se reconstituyó la Corte, quedando conformada de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 6 de mayo de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 13 de mayo de 2010, se reasignó la ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente. En esa misma fecha se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación de la Abogada Marisol Marín R., se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Vicepresidente y Marisol Marín R., Juez.
En fecha 5 de marzo de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación de la Juez Miriam E. Becerra T., se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MIRIAM E. BECERRA T., Juez.
En fecha 28 de abril de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previo a las siguientes consideraciones.
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 8 de julio de 2007, el ciudadano Wilmer José Vargas Azuaje, debidamente asistido por la Abogada María Martínez, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial conjuntamente con acción de amparo cautelar y mediada cautelar de suspensión de efectos contra la Gobernación del estado Portuguesa, con base en las razones de hecho y de derecho siguientes:
Manifestó, que sus “…derechos e intereses legítimos (…) en su condición de funcionario público de carrera al servicio de la Gobernación del Estado (sic) Portuguesa desde hace mas (sic) de catorce años, ocupando actualmente el cargo de Fotógrafo III, según consta en la resolución N° 3080 de fecha 24 de enero de 1997 (…) han sido vulnerados por dicha persona jurídica de derecho público en su posición de empleadora de la Administración Pública estadal, en virtud de que ha efectuado actuaciones reñidas con la recta aplicación de las normas y parámetros que la función pública obliga en perjuicio de los derechos individuales del funcionario público (…), las cuales contrarían gravemente el Régimen jurídico de la Función Pública en Venezuela, contenido en la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
Que, se violentó “…el derecho relativo a los beneficios económicos a que es acreedor, sin que para ello medie procedimiento administrativo alguno, y sin que evidentemente se hayan garantizado los derechos de este funcionario dentro del marco del debido proceso; en dicha actuación (…) se ha procedido sin tener base legal que le faculte para ello, contrariando en forma expresa y grosera el bloque de la legalidad, y actuando bajo falsos supuestos de derecho…”.
Exigió, que se declare “…la nulidad absoluta del artículo N° 3 del acto administrativo contenido en el decreto N° 1.050 B, de fecha 6 de diciembre de 2005, dictado por la ciudadana Gobernadora del Estado (sic) Portuguesa, y demás actuaciones administrativas subsiguientes efectuadas con los fines de impedir que (…) perciba, goce y disfrute el salario que le corresponde y demás conceptos laborales que devienen de éste, pues en efecto, (…) es un funcionario público de carrera que ostenta un cargo clasificado y debe percibir el salario respectivo de dicho cargo conforme a la tabla salarial o tabulador de sueldos y salarios aplicable, más sin embargo, la Gobernación del estado Portuguesa le ha privado de ello injustificadamente, mediante diversas actuaciones administrativas irritas que se fundamentan en el Acto Administrativo absolutamente nulo contenido en el artículo 3º del decreto 1.050 B de diciembre de 2005…”.
Añadió, que “El Decreto 1050-B de fecha 6 de diciembre de 2005, (…) fue dictado por la ciudadana Gobernadora del estado Portuguesa, sin establecer expresamente los destinatarios del mismo y sin ordenar su debida y obligatoria notificación de conformidad al articulo (sic) 73 de la L.O.P.A (sic) a los interesados a quienes iba dirigido, circunstancia ésta que evidentemente no puede ser allanada con la mención contenida en el Artículo (sic) Décimo (sic) Tercero (sic) del mencionado Decreto que establece: ‘Todo empleado que se sienta afectado negativamente por la presente nivelación de sueldos aprobada por el Ejecutivo Regional, podrá presentar ante la Dirección de Recursos Humanos, el recurso a que hubiere lugar para una nueva revisión si el caso lo amerita.’ (…) y en consecuencia la ausencia de Notificación determina el efecto contemplado en el articulo 74 ejusdem” (Negritas y subrayado de la cita).
Sostuvo, que “…el objeto de dicho decreto fue efectuar una selección de a cuales (sic) funcionarios se les iba a cancelar de conformidad a la tabla salarial asumida y a cuales (sic) no, es decir, discriminar quienes (según su concepto) tenían derecho a percibir el sueldo que le correspondía en la escala general de sueldos asumida (determinada por la ubicación del Cargo que ocupan en la clasificación respectiva), y cuales (sic) funcionarios según su criterio no podían percibir el salario correspondiente, por cuanto su objeto fue la llamada ‘Nivelación de Sueldos’, que no fue más que el ‘modo’ aprobado por el ejecutivo regional para implementar la Homologación Salarial a la cual se había comprometido mediante la II Contratación Colectiva de los Empleados del Ejecutivo Regional, y a la que estaba siendo compelida a dar cumplimiento mediante un pliego conflictivo introducido por los representantes sindicales de los trabajadores (…), por lo que su contenido no estaba dirigido a toda la ciudadanía ni mucho menos, si no por el contrario a un grupo determinado, específico, de funcionarios públicos de la Gobernación del estado, cuyos expedientes ya habían sido revisados según se desprende de lo expresado en el propio decreto…” (Negritas de la cita).
Que, “Notificación ésta que además de dar a conocer la existencia de dicho Acto en perjuicio de sus derechos individuales, debía señalar el contenido del Acto, los medios y lapsos de impugnación, los órganos ante quien debía intentarlos, lo cual evidentemente debe constar en forma expresa por parte de la Administración y debía coincidir con lo legalmente previsto para ello”.
Denunció la violación del derecho al debido proceso, así como la violación a los derechos y garantías constitucionales del trabajador al servicio del sector público del estado Portuguesa, igualmente alegó que el acto objeto de recurso estaba viciado de incompetencia y falso supuesto de derecho y en ese orden de ideas, solicitó medida cautelar e igualmente, se le cancele el salario que le corresponde de conformidad con el cargo que desempeña.
-II-
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 1º de agosto de 2007, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, dictó sentencia mediante la cual declaró Improcedente la solicitud de amparo cautelar e Inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial, bajo la siguiente motivación:
“Observa este tribunal que conjuntamente a la pretensión principal existe una solicitud de Amparo Constitucional Cautelar, razón por la cual se procederá a realizar una revisión de la norma constitucional alegada por la parte querellante y que supuestamente le ha sido violentada para así reestablecer (sic) la situación jurídica infringida de ser el caso y garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva a que tiene derecho todo justiciable, en consecuencia este Tribunal pasa a resolver el Amparo Constitucional Cautelar solicitado para luego pronunciarse sobre la admisibilidad de la pretensión objeto de la querella funcionarial.
Consideraciones para decidir el Amparo Cautelar:
Considera la legislación venezolana, la posibilidad de efectuar una pretensión de amparo constitucional, conjuntamente con un recurso de inconstitucionalidad de leyes y demás actos estatales normativos o con un recurso contencioso administrativo de anulación o de abstención, fue establecida por el legislador, en los artículos 3 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Ahora bien, el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en su único aparte señala:
(…)
Por otra parte el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, expresa:
(…)
En sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, dictada por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa (Caso: Marvin Sierra Velasco), determinó la naturaleza del amparo cautelar en los siguientes términos:
‘Así, invariablemente ha entendido la doctrina del Alto Tribunal que en el caso de la interposición de un recurso contencioso-administrativo o de una acción popular de inconstitucionalidad de leyes y demás actos normativos, ejercidos de manera conjunta con el amparo constitucional, éste último reviste un carácter accesorio de la acción principal, al punto de que la competencia para conocer de la medida de tutela viene determinada por la competencia de la acción principal.
Dentro de ese contexto, luce adecuado destacar el carácter cautelar que distingue al amparo ejercido de manera conjunta y en virtud del cual se persigue otorgar a la parte afectada en su esfera de derechos constitucionales, una protección temporal, pero inmediata dada la naturaleza de la lesión, permitiendo así la restitución de la situación jurídica infringida al estado en que se encontraba antes de que ocurriera la violación, mientras se dicta decisión definitiva en el juicio principal…omissis…’.
En consecuencia, todo amparo constitucional, incluyendo por supuesto el cautelar, versa sobre elementos de orden constitucional ya que su objeto es justamente la protección de los derechos y garantías que otorga la Constitución, por lo que la solicitud de amparos cautelares solo puede considerarse si la pretensión se dirige a normas de rango constitucional.
Precisado lo anterior, considera este Tribunal señalar previamente que en el presente caso, la parte querellante no fundamenta en su solicitud cautelar que derecho de rango constitucional le ha sido vulnerado de tal manera que sea necesario a través del mandamiento de amparo poder reestablecer (sic) su supuesta situación jurídica infringida causada por la trasgresión de un derecho constitucional, puesto que esta es la naturaleza del amparo cautelar a diferencia de la medida cautelar ordinaria que va referida a la revisión de normas de carácter sublegal, caso este que se desprende de autos, ya que al entrar a valorar este Tribunal la legalidad y aplicación del artículo 3 del acto administrativo contenido en el decreto N° 1050 B, de fecha 6 de Diciembre del 2005, se estaría utilizando la vía extraordinaria del amparo para fines que no le son propios, ello sin mencionar que lo pretendido por la querellante a través de la presente solicitud constituye en esencia el objeto de la acción principal, por lo que perfectamente en el supuesto de verse favorecida la querellante con la sentencia definitiva podría reestablecérsele (sic) su situación jurídica infringida lo que hace que el amparo constitucional cautelar carezca de eficacia como mecanismo extraordinario para solventar tal situación. De igual forma la parte solicitante no expone la magnitud del daño que le ocasionaría la no declaratoria de la solicitud de amparo cautelar, debiendo aportar a tal efecto algún medio probatorio que lleve a la convicción a este Tribunal de que la ejecución del acto le afectaría significativamente, y cuyo daño no podría ser reparado por la decisión definitiva.
En razón de lo anteriormente expuesto, debe este Tribunal declarar IMPROCEDENTE la solicitud de amparo cautelar solicitada sin que tal decisión prejuzgue sobre el pronunciamiento del recurso principal, y así se decide.
Precisado lo anterior, y una vez resuelta la solicitud de Amparo cautelar, este Tribunal procede a pronunciarse sobre la admisibilidad de la querella funcionarial en los siguientes términos:
Consideraciones para Decidir la Querella Funcionarial:
Ahora bien, una vez resuelto y negado como fue el amparo constitucional cautelar pasa a pronunciarse sobre la querella funcionarial y del análisis del expediente tenemos que del escrito de demanda interpuesto ante este Tribunal y de los recaudos consignados con el mismo se evidencia que el acto administrativo cuya nulidad se solicita es de fecha 06 de diciembre de 2005 y la demanda fue interpuesta en fecha 18 de julio de 2007, es decir, un (01) (sic) año y seis (06) (sic) meses después de que se produjo el acto.
Este Tribunal observa que el Artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece que la acción podrá ser ejercida válidamente dentro de un término de tres (3) meses, contados a partir del día en que se produjo el acto. SIC. (sic).
(…)
En virtud de lo expuesto este Tribunal se acoge a lo preceptuado en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y por cuanto en el presente caso transcurrió un (01) (sic) año y seis (06) (sic) meses como se dejó establecido, se deduce la caducidad de la querella funcionarial y en tal virtud se declara INADMISIBLE la Querella funcionarial de Nulidad de Acto Administrativo emanado de la Gobernación del Estado (sic) Portuguesa” (Mayúsculas de la cita).
-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 10 de octubre de 2007, la Abogada María Martínez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, presentó el escrito de fundamentación a la apelación, el cual sostuvo bajo los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Anunció, que se apreció “…erróneamente la ocurrencia de la caducidad contemplada en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública con un razonamiento arbitrario e irrazonable, ya que tal como expresamente se hizo constar en la querella se trata de un acto administrativo que NUNCA fue notificado, es más constituye un acto administrativo ablatorio de los derechos del administrado y fue impuesto con prescindencia absoluta del debido proceso, a espaldas completamente del interesado, sin garantizarle de ninguna forma ni siquiera la apariencia de un debido proceso, a espaldas completamente del interesado, por supuesto sin haberle indicado jamás que (sic) medios o recursos podía ejercer para su defensa, por cuanto sencillamente la administración (sic) ignoró en forma aberrante los derechos personales legítimos y directos de este funcionario, lo cual se patentiza en la ausencia absoluta de una notificación formal que cumpla con los requisitos legalmente establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…” (Mayúsculas y negritas de la cita).
Que, “…ante un Acto Administrativo de efectos particulares, ablatorio de derechos fundamentales de un funcionario público no puede de manera extraña el sentenciador al expresar su motivación omitir deliberadamente el analizar la norma en su contenido textual, tal y como erróneamente lo hizo, de aquí que el juzgador tergiversa expresamente el contenido de la norma…”.
Añadió, que “…el Juzgador pretende asir a su dispositiva a un erróneo ver de la norma tergiversando el contenido literal de la misma lo cual le permitiría ficticiamente subsumir en un presupuesto de derecho inexistente los hechos que constituyen la materia de la controversia lo cual determina el vicio de errónea motivación de derecho que adolece esta decisión de inadmisibilidad pues efectivamente JAMAS (sic) puede considerarse que el lapso de caducidad para interponer algún recurso en contra de un acto administrativo de efectos particulares (…) puede computarse desde el momento en que fue dictado dicho Acto Administrativo (…), puesto que expresamente la norma de la caducidad contempla que la misma comienza a contarse una vez que los actos administrativos han adquirido eficacia, esto es desde que el acto administrativo se reputa eficaz, lo cual no es otro momento que luego de haber sido legalmente NOTIFICADOS y esa notificación por supuesto debe llenar todos los extremos para su legalidad, por lo tanto tal y como y como se dijo en el presente caso el lapso de caducidad legalmente establecido no ha transcurrido pues se intenta la Nulidad de un Acto Administrativo que nunca fue notificado, por lo tanto nunca ha adquirido la cualidad de eficaz, todo lo cual determina que el dispositivo de este fallo está viciado de errónea motivación del derecho” (Mayúsculas, negritas y subrayado de la cita).
Arguyó, que el fallo objeto de apelación “…es violatorio de la Garantía a una Tutela Judicial efectiva expresamente en el núcleo del derecho que esta comprende como es el derecho a acceder a los órganos de justicia para ejercer los recursos judiciales a que se tiene derecho y que se funda en una interpretación rigorista y desproporcionada de las normas procesales, desconocedora de las exigencias del principio pro actione, que le priva de la integridad del plazo legalmente establecido para formalizar su querella”.
-IV-
DE LA COMPETENCIA
Considera esta Corte necesario pronunciarse acerca de su competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte recurrente, contra la sentencia dictada en fecha 1º de agosto de 2007, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y al efecto, observa:
En fecha 16 de junio del 2010, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447 de la misma fecha, y reimpresa en fecha 22 de junio de 2010, publicada en Gaceta Oficial Nº 39.451, la cual en su artículo 24 estableció un nuevo régimen de competencias, que inciden en el funcionamiento de esta Corte en ejercicio de su labor jurisdiccional.
Ahora bien, los artículos 2 y 26 de la Constitución consagran derechos y principios que resguardan los valores que deben imperar en la sociedad, como es el reconocimiento del Estado de Derecho y de Justicia y es así, como debe garantizarse en el proceso una justicia expedita y sin reposiciones inútiles, todo lo cual hace que esta Corte analice previamente su competencia.
Visto lo anterior, con fundamento en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, que reza: “La jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tienen efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa”, aplicable por mandato del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la competencia se determina de acuerdo a la situación de hecho existente para el momento en que es presentada la acción, pudiendo ser modificado posteriormente sólo por disposición de ley.
Al respecto, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como se mencionó anteriormente, estableció las competencias que habían sido atribuidas jurisprudencialmente a esta Corte, pero no previó ninguna norma que ordenase se desprendiera del conocimiento de aquellas causas que se encontraban en curso.
Así, se observa que en fecha 8 de julio de 2007, la Representación Judicial del ciudadano Wilmer José Vargas Azuaje, interpuso “recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar innominada con Amparo Constitucional cautelar subsidiario” contra el Decreto Nº 1050-B de fecha 6 de diciembre de 2005, emanado de la Gobernación del estado Portuguesa.
En tal sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión Nº 2.271 de fecha 24 de noviembre de 2004 (caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A. Vs. Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia), definió el ámbito de competencias por materia, cuantía y territorio propio del sistema contencioso administrativo en el fallo, estableciendo expresamente lo siguiente:
“Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
(…Omissis…)
4.-. De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. (Véase sentencia de esta Sala N° 1.900 del 27 de octubre de 2004)...”.
Conforme a lo expuesto, se desprende que se encuentra atribuida la Competencia para conocer de las apelaciones contra las decisiones dictadas en primera instancia por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo y siendo que en el presente caso la sentencia apelada fue dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, esta Corte se declara COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la referida decisión. Así se declara.
-V-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca del recurso de apelación ejercido por la Apoderada Judicial de la parte recurrente, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y a tal efecto, observa:
En fecha 8 de julio de 2007, la Abogada María Beatriz Martínez Riera actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano Wilmer Vargas, ejerció “recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada con Amparo Constitucional cautelar subsidiario”, a los fines de “…solicitar se declare la nulidad absoluta del artículo Nº 3 del acto administrativo contenido en el decreto Nº 1.050-B, de fecha 6 de diciembre de 2005, dictado por la ciudadano (sic) Gobernadora del Estado (sic) Portuguesa…”
Al respecto, el Juez de Instancia declaró Improcedente la solicitud de amparo cautelar e Inadmisible la “querella funcionarial” interpuesta, por cuanto “…del escrito de demanda interpuesto ante este Tribunal y de los recaudos consignados con el mismo se evidencia que el acto administrativo cuya nulidad se solicita es de fecha 06 de diciembre de 2005 y la demanda fue interpuesta en fecha 18 de julio de 2007, es decir, un (01) año y seis (06) meses después de que se produjo el acto (…). En virtud de lo expuesto este Tribunal se acoge a lo preceptuado en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y por cuanto en el presente caso transcurrió un (01) año y seis (06) (sic) meses como se dejó establecido, se deduce la caducidad de la querella funcionarial y en tal virtud se declara INADMISIBLE la Querella funcionarial de Nulidad de Acto Administrativo emanado de la Gobernación del Estado (sic) Portuguesa” (Mayúsculas de la cita).
Vista la sentencia dictada, la Representación Judicial de la parte recurrente consignó ante el Juez de Instancia, escrito de iapelación, en el cual expuso, que el Juez A quo apreció “…erróneamente la ocurrencia de la caducidad contemplada en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública con un razonamiento arbitrario e irrazonable, ya que tal y como expresamente se hizo constar en la querella se trata de un acto administrativo que NUNCA fue notificado (…) en el presente caso el lapso de caducidad legalmente establecido no ha transcurrido pues se intenta la nulidad de un Acto Administrativo que nunca fue notificado, por lo tanto nunca ha adquirido la cualidad de eficaz, todo lo cual determina que el dispositivo de este fallo está viciado de errónea motivación de derecho” (Mayúsculas, negrillas y subrayado del original).
Ante tales afirmaciones, pasa esta Corte a pronunciarse sobre la conformidad a derecho del fallo emitido por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y al respecto observa, que el artículo 3 del Decreto Nº 1.050 B de fecha 6 de diciembre de 2005, dictado por la Gobernación del estado Portuguesa, estableció lo siguiente: “Al empleado administrativo que ostente un cargo clasificado, distinguido por el grado que le corresponda según el manual descriptivo de cargos para la Gobernación del estado Portuguesa, y que no cumpla con las exigencias establecidas para el cargo que desempeña, se le mantendrá tanto el sueldo que devenga como el cargo asignado, con la indicación de que al presentar la credenciales (…) se le aplicará el grado equivalente en la tabla de la escala de sueldos y salarios contemplada para la presente nivelación…”.
Ello así, es importante establecer la naturaleza jurídica del referido Decreto, para así determinar, cuál es el lapso, de ser el caso, para recurrir ante la Jurisdicción, contra el mismo.
En tal sentido, conviene hacer referencia a que los actos administrativos según Zanobini, citado por el doctrinario Eloy Lares Martínez en su libro Manual de Derecho Administrativo (2004), consisten en”…cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un órgano de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa". No obstante, la más acogida por la doctrina y jurisprudencia venezolana se ha fundamentado de acuerdo a las personas a que van dirigidos, así como a sus efectos.
En virtud de lo anterior, el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, define el acto administrativo de la siguiente manera:
“Artículo 7. Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los órganos de la administración pública”.
En vista de la norma up supra trascrita, se entiende en un sentido orgánico que los actos administrativos son declaraciones de voluntad, de juicio o de conocimientos, emanadas de los órganos de la Administración y que tienen por objeto producir efectos de derechos generales o particulares.
En este orden de ideas, se puede distinguir entre actos administrativos generales y particulares; los primeros son aquellos que se materializan “…cuando la ‘declaración que lo constituye mira abstractamente a una pluralidad de personas o casos indeterminados o indeterminables’. (Fernando Garrido Falla, volumen I, 11° Edición, Editorial Tecnos, España 1989, Pág. 394), su eficacia está sujeta a publicación, también son llamados ‘actos administrativos de efectos generales’”, pudiendo los mismos tener carácter normativo y no normativo.
Por su parte, los actos administrativos generales de carácter normativo; contienen reglas de conducta, que no se agotan con una aplicación, sino por lo contrario tiene una aplicación indefinida; así como, los reglamentos; los cuales se pueden impugnar en cualquier momento, pues no están sujetos a lapso de caducidad y la legitimación en sentido general, corresponde a cualquier persona que detenten un interés simple.
Asimismo, los actos administrativos generales no normativos son aquellos que no crean normas jurídicas, ya que su contenido es solo enunciativo, como por ejemplo, las convocatorias a concurso.
Siendo así, se han definido los actos administrativos de carácter particular, como aquellos que van dirigidos a una persona o a personas determinadas o determinables.
Ahora bien, la Jurisprudencia venezolana a lo largo del tiempo ha variado en esta concepción, a modo ilustrativo este Órgano Judicial considera conveniente hacer referencia a los distintos criterios establecidos al respecto. Así en fecha 2 de noviembre de 1967, la Sala Político Administrativo de la extinta Corte Suprema de Justicia, consideró que los actos administrativos de carácter general son aquellos que tienen un carácter reglamentario y los actos administrativos particulares no tienen efecto legal y van dirigidos a un grupo de personas determinadas.
Asimismo, en este orden de ideas esta Corte mediante decisión de fecha 1° de junio de 1982, sostuvo que los actos administrativos generales poseen carácter normativo y los particulares no tienen este carácter; no obstante distinguió que algunos autores se referían a actos administrativos generales de efectos particulares cuando no tenían un catálogo de normas que regulaban determinadas actuaciones.
Seguidamente, la referida Sala Político Administrativa, en fecha 9 de mayo de 1991, consideró que no es necesario que los actos administrativos generales tengan efecto normativo; refractariamente, el 16 de febrero de 1994, la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, consideró que los actos administrativos de carácter general tienen carácter normativo, regresando nuevamente al criterio establecido en el año de 1980, ut supra mencionado.
Así, la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, en decisión Nº 00192 de fecha 15 de febrero de 2001, (caso: Luís Ismael Mendoza Morales) precisó que la noción de actos administrativos generales debía ampliarse y considerar que éstos no eran sólo los que tenían carácter normativo, ya que existen declaraciones de voluntad de la Administración de efectos particulares que son aquellos que inciden sobre una o un número de personas pero éstas son identificables, siendo este el criterio sostenido hasta la presente fecha.
En tal sentido, resulta oportuno citar la sentencia Nº 200 de fecha 7 de febrero de 2007, dictada por la Sala Político Administrativa, (caso: Banco Del Caribe, Banco Universal Vs. SUDEBAN), en el cual expuso:
“Comparte esta Sala la calificación dada al acto objeto de impugnación, ya que: a) Se trata de un acto de contenido normativo por cuanto obliga a sus destinatarios al cumplimiento de determinadas directrices, en las condiciones en él descritas; b) Está dirigido no sólo a los bancos e instituciones financieras sometidos a la inspección, vigilancia, supervisión, regulación y control de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, sino en general a aquellos bancos universales, comerciales, hipotecarios, de inversión, sociedades de capitalización, arrendadoras financieras, fondos del mercado monetario y grupos financieros que se formaren; c) La eficacia del acto fue determinada sólo respecto a su inicio (a partir del 1º de enero de 2000, según reforma parcial de la Circular), siendo por ende indeterminada”.
En atención de lo expuesto, esta Corte estima que el Decreto impugnado, no se trata de un acto administrativo particular, sino por el contrario, se trata de un acto administrativo de carácter general, dado que, si bien es cierto que sus efectos recaen sobre los funcionarios de la Gobernación del estado Portuguesa, los cuales pudiera decirse que serían determinables, también es cierto, que el mismo resulta eventualmente aplicable a aquellos funcionarios que ingresaron a la mencionada Gobernación después de su publicación; y lo será también para futuros ingresos, no resultando entonces éstos últimos determinables, estimándose, además, que el mismo contiene reglas que no se agotan con una aplicación, sino por lo contrario tiene una aplicación indefinida, tal como lo ha expresado la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en casos análogos al de autos (Vid. sentencias Nros. 2008-2041 y 2009-621, de fechas 12 de noviembre de 2008 y 15 de abril de 2009, casos: Juan María Rangel González y Nereida Merino de Palencia vs. Gobernación del estado Portuguesa, respectivamente). Asimismo, es necesario destacar que este tipo de actos no son susceptibles al lapso de caducidad, razón por la cual pueden ser recurribles en cualquier momento por aquellos funcionarios que se vean afectado por el mismo.
Aunado a lo anterior, debe esta Corte advertir que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, vigente para la oportunidad de la tramitación de la presente causa ante el Juzgado de Primera Instancia, contemplaba el procedimiento contra los actos administrativos generales o particulares del Poder Público cuando los particulares considerasen lesionados sus derechos por dichos actos, hechos u omisiones de la Administración Pública, a través del recurso contencioso administrativo de nulidad; sin embargo, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, aplicó erradamente al caso de autos el procedimiento previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, para el recurso contencioso administrativo funcionarial, sin tomar en cuenta que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, regía para los casos como el de marras, dada la naturaleza de la norma impugnada.
Siendo esto así y visto que el Juez de Instancia lo tramitó conforme a la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo lo correcto la aplicación del procedimiento para el trámite del recurso contencioso administrativo de nulidad, en este caso, interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada y subsidiariamente con amparo cautelar, por la Apoderada Judicial del ciudadano Wilmer Vargas, debe esta Corte declarar Con Lugar la apelación interpuesta por la parte recurrente, en consecuencia, REVOCA Parcialmente la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 1º de agosto de 2007, sólo en cuanto a la declaratoria de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad, por lo que se deja FIRME el pronunciamiento efectuado respecto a la cautelar solicitada y se REPONE la presente causa al estado de admisión, a fin de que el Juez A quo dicte la decisión correspondiente. Así se decide.
Asimismo, debe señalarse que por cuanto en fecha 22 de junio de 2010, fue publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a los fines de tramitar el presente recurso de nulidad deberán observarse las normas contenidas en dicha Ley. Así se decide.
-VI-
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por la Abogada María Martínez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano WILMER JOSÉ VARGAS AZUAJE, contra la sentencia dictada en fecha 1º de agosto de 2007, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró Improcedente la solicitud de amparo cautelar e Inadmisible la “querella funcionarial” interpuesta por la Representación Judicial de la mencionada ciudadana contra el Decreto Nº 1050-B de fecha 6 de diciembre de 2005, emanado de la GOBERNACIÓN DEL ESTADO PORTUGUESA.
2. CON LUGAR la apelación interpuesta.
3. REVOCA PARCIALMENTE la sentencia dictada en fecha 1º de agosto de 2007, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, sólo en cuanto a la declaratoria de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad, por lo que se deja FIRME el pronunciamiento efectuado respecto a la cautelar solicitada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ (____) días del mes de _________________ del año dos mil quince (2015). Años 204º de la Independencia y 156º de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARÍA EUGENIA MATA
+La Juez,
MIRIAM E. BECERRA T.
El Secretario
IVAN HIDALGO
Exp. Nº AP42-R-2007-001989
EN/
En fecha______________________________ ( ) de __________________________ de dos mil quince (2015), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario,
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