TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2006-002205

En fecha 7 de noviembre de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° 06-1146 de fecha 2 de noviembre de 2006, emanado del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Jesús Castellano Medina, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 42.051, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana CARMEN DOMÍNGUEZ, titular de la cédula de identidad Nº 12.309.773, contra el MINISTERIO DEL INTERIOR Y JUSTICIA y el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL SIMÓN BOLÍVAR.

Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 2 de noviembre de 2006 el recurso de apelación ejercido por la Abogada Karely Martínez Benítez actuando en su carácter de Sustituta de la Procuradora General de la República el 6 marzo de 2006 por la parte recurrida contra la decisión de fecha 16 de enero de 2006 dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso interpuesto.

En fecha 14 de noviembre de 2006, se dio cuenta a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se designó Ponente, se dio inicio a la relación de la causa y se fijo el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presentase el escrito de fundamentación de la apelación.

En fecha 10 de enero de 2008, se dictó auto mediante el cual, encontrándose vencido el lapso a que se refiere el auto de fecha 14 de noviembre de 2006, se ordenó practicar por Secretaría el cómputo de los días de despacho que transcurrieron desde la fecha del inicio de la relación de la causa.

En esa misma fecha, la Secretaría de esta Corte certificó que “…desde el día 14 de noviembre de 2006, fecha en que se dio cuenta a la Corte del recibo del expediente, exclusive, hasta el 12 de diciembre de 2006, fecha en que terminó la relación de la causa, inclusive, transcurrieron 15 días de despacho, correspondiente a los días 15, 20, 21, 22, 23, 27, 28, 29, 30 de noviembre; 5, 6, 7, 8, 12, 13 de diciembre de 2006.”.

En fecha 18 de octubre de 2007, se reconstituyo esta Corte.

En fecha 4 de febrero de 2014, recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo del Abogado (INPREABOGADO) Edwin Romero, inscrito en el Instituto Previsión Social del Abogado bajo el Nº 64.824, actuando en su carácter de Apoderado Judicial del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía, diligencia mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.

En fecha 17 de marzo de 2014 en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Juez Miriam Elena Becerra Torres, quedando reconstituida su Junta Directiva, de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Miriam Elena Becerra Torres, Juez.

En fecha 24 de marzo de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 30 de marzo de 2015, en virtud de la incorporación de la Juez María Elena Centeno, se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Miriam E. Becerra T, Juez Presidente; María Elena Centeno, Juez Vicepresidente y Efrén Navarro, Juez.

En fecha 11 de mayo de 2015, se dictó auto mediante el cual esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:

-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FUNCIONARIAL

En fecha 3 de febrero de 2005, el Abogado Jesús Castellano Medina, actuando en su carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Carmen Domínguez, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Simón Bolívar de Maiquetía, según el cual expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Señalo en primer término que, “…mi representada Ingreso a prestar servicios personales y subordinados bajo régimen funcionarial al Ministerio del Interior y Justicia, en fecha 15-09-2.001, (sic) en el Cargo de Agente de Migración tenia (sic) dentro de las funciones de migración y extranjería, debía realizar la supervisión y control y salida del país de los pasajeros tanto nacionales como extranjeros. Actividad que se desplegaba en las instalaciones ubicadas en la sede del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Simón Bolívar. Como Funcionario estaba adscrito a la Dirección General de Identificación y Extranjería, dependiendo del Ministerio del Interior y Justicia…”

Que “…en el marco de un Convenio Suscrito entre el Ministerio del Interior y Justicia y el Instituto Autónomo Aeropuerto de Maiquetía, el cual tenía como objeto principal la asignación de Funcionarios en la sede del referido Instituto, en los cargos de Agentes de Migración y Extranjería, estableciéndose en ese mismo convenio fechado 2-12-2001 (sic) en forma clara e inequívoca que el Ministerio del Interior Justicia sería el único patrono de los funcionarios designados y que pudieran suscitarse entre el funcionario o empleado y el Ministerio como patrono de los mismo…”.

Indicó que, “…en la primera semana de Enero (sic) del año 2.003, (sic) la Ciudadana Xiomana Ramírez de Bravo, Directora General de Recursos Humanos del Ministerio del Interior y Justicia, le envío una comunicación, donde se le informaba, que a partir de ese momento ingresaba como personal contratado en las funciones migratorias que venía desempeñando, pero que ahora su salario iba a ser pagado por el propio Ministerio del Interior y Justicia y no por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía...”.

Que, “…el Ministerio para proceder a su despido debió iniciar el procedimiento contenido en el artículo 89 y siguientes de la Ley del estatuto de la Función Pública...”.

Arguyó que, “…la realidad es que venía ejerciendo las actividades funcionariales encomendadas desde su fecha de ingreso, fecha que es anterior al presunto contrato a tiempo determinado, conforme a las instrucciones emanadas del Ministerio del Interior y Justicia”.

Que “…durante el lapso que prestó servicio efectivo desde su ingreso en la fecha antes señalada hasta el día del despido el 31 de marzo del año 2.003 (sic), se le aplicaron todos los procedimientos disciplinario y administrativos contenidos en la extinta Ley de Carrera Administrativa y luego en la Ley del Estatuto de la Función Pública...”.

Que, “...en fecha 31 de marzo 2.003 (sic), bajo la presencia de las autoridades del Ministerio del Interior y Justicia, se le conminó a entregar los sellos con los cuales realizaba el chequeo de las personas que salían o entraban del país Notificándosele que su contrato había concluido por vencimiento del término de 03 (sic) meses, ese mismo día 31 de marzo del año 2.003 (sic), constituyéndose tal actitud en una vía de hecho de su despido, toda vez que no se procedió conforme a la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual le otorga estabilidad en el ejercicio del cargo como funcionario público de carrera...”

Que, “…para el 31 de marzo del año 2.003 (sic), mi representado sin formula de procedimiento previo, fue destituido de su cargo a pesar de ser un Funcionario de Carrera, en razón de lo cual, procedí a ejercer el recurso funcionarial...”.

Asimismo señalo que ejerce el presente recurso “...contra el MINISTERIO DEL INTERIOR Y JUSTICIA, en su condición de patrono y contra el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA, SIMÓN BOLÍVAR, como patrono solidario y pagador de los salarios y bonos de eficiencia y productividad, tal como consta de los recibos de pago que se consignan. Los cuales viene cancelando el referido Instituto desde el ingreso de mi representado al cargo de Agente de Migración y Extranjería...” (Mayúsculas del original).

-II-
DEL FALLO APELADO

Mediante sentencia de fecha 16 de enero de 2006, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, sobre la bese de las siguientes consideraciones:

“…como punto previó alegó la representación judicial de la Procuraduría General de la República, que el personal contratado no puede ser considerado como funcionario público de carrera, y están excluidos del régimen jurídico de los funcionarios públicos y por tanto sus derechos y obligaciones como funcionario se circunscriben exclusivamente a las estipulaciones contenidas en el contratado de trabajo, teniendo dicha figura su base legal en las previsiones establecidas en el Titulo II de la Ley Orgánica del Trabajo, en virtud de ello solicitó a este Juzgado se declare incompetente para decidir la presente causa y decline la competencia a los Tribunales Laborales. Al efecto se observa:
En el presente caso, la querellante alegó la existencia de una relación de empleo público su calificación como funcionario público de carrera, de manera que, en virtud de tal solicitud y de acuerdo a lo establecido en el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual contempla que corresponderá a los Tribunales competentes en materia contencioso administrativa funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten, con motivo de su aplicación, es a este Juzgado a quien le compete tal calificación, por lo que se desecha el citado alegato, y así se decide.
Los representantes del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía alegaron como punto previo la falta de interés para sostener el presente juicio, por cuanto no estableció con la actora una relación de empleo, pues su intervención se limito a cumplir con el Convenio celebrado entre el Ministerio del Interior y Justicia y el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía. En este sentido se observa que el citado Convenio suscrito entre el Ministerio del Interior y Justicia y el Instituto Autónomo Aeropuerto de Maiquetía, se estableció: que el mismo tenía por objeto la asignación de personal técnico administrativo del Ministerio del Interior y Justicia en la Oficina de la DIEX que funciona en las instalaciones del instituto (clausula primera); que queda expresamente entendido entre las partes que este personal está adscrito al ministerio quien es su único patrono, y el Instituto no tendrá injerencia alguna en las relaciones empleado patrono que se deriven de tal relación laboral (clausula tercera); que en el caso de que cualquiera de los funcionarios adscritos al Ministerio se encuentre incurso en una conducta irregular, el Instituto se obliga a notificar a fin de este como patrono proceda en consecuencia (Clausula Cuarta);que el Instituto se compromete a cancelar los bonos de eficiencia y productividad al personal amparado por este Convenio (Clausula Quinta)igualmente del expediente judicial se observa: a los folios 10 y 11 cursan Constancia de Trabajo emanadas de la Dirección General de Identificación y Extranjería, en las Dirección General de Identificación y Extranjería, en las cuales se señala que la actora laboro en dicha oficina como Agente de Migración; al folio 12 consta acta de 23 de diciembre de 2002, suscrita por el jefe de la Oficina de Migración Maiquetía de la Dirección General de Identificación y Extranjería, del Ministerio del Interior y Justicia, mediante la cual la actora hizo entrega de los sellos de entrada y salida al país, motivado a que disfrutaría de su periodo vacacional; y al folio 14 consta acta de fecha 01 (sic) de abril de 2003, mediante la cual la actora hizo entrega de los sellos de entrada y salida al país y del carnet de identificación.
De lo anterior se desprende, que efectivamente la querellante prestaba servicios al Ministerio del Interior y Justicia, si bien los recibos de pago por concepto de asignaciones mensuales aparecen emitidos por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, ello obedece única a la obligación que asumió dentro del marco del denominado Convenio sin ninguna relación de naturaleza laboral. Por tanto es el Ministerio del Interior y Justicia el que en definitiva debe responder de su relación laboral con la querellante, razón por la cual el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía no tiene interés para contradecir las prestaciones de la querellante, así como tampoco tiene interés en defenderse, pues de resultar triunfadora la querellante, el Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía, carece de perdida o ganancia a lograr con este juicio. Por tanto, resulta procedente la defensa de los representantes del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía, lo cual significa que no tiene interés para sostener el presente proceso, y así se decide.
En cuanto a la solicitud de la querellante de que sea calificada como funcionario de carrera, este Juzgado observa:
El artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera, a excepción de los cargos de libre nombramiento y remoción, los contratados, los obreros y los demás que determine la ley. Además establece que el ingreso a los cargo de carrera, deberá realizarse a través de un concurso público, de manera que por mandato constitucional, el ingreso a la Administración Pública a los cargos de carrera se hará exclusivamente a través de concurso.
Por otra parte la misma Constitución contempla que la Ley establecerá el Estatuto de la Función Pública, mediante normas sobre su ingreso, ascenso, traslado y retiro. En tal sentido, por mandato constitucional, el artículo 35 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, contempla que solo podrá procederse por la vía del contrato en aquellos casos que se requiera personal altamente calificado para realizar tareas especificas y por tiempo determinado, prohibiéndose expresamente la contratación de personal para la realización de tareas correspondiente a los cargos en ella contemplados, agrega además la ley, que el régimen aplicable a los contratados deriva de lo previsto en el respectivo contrato.
Ahora bien, entre el Ministerio del Interior y Justicia y el Instituto Autónomo, Aeropuerto Internacional de Maiquetía se celebro un Convenio, en el cual se estableció en su Clausula Primera que el objeto de dicho convenio era la asignación de personal Técnico Administrativo del Ministerio en la sede del Aeropuerto; personal que desarrollaría actividades vinculadas con el control de extranjeros y fronteras; en el caso de autos, la querellante ejercía el cargo de Agente de Migraciones, cuyas funciones implicaban mantener bajo su responsabilidad los sellos de entrada y salida del país, lo que indefectiblemente concuerda con las tareas a desarrollar por los funcionaros a los que se refiere el Convenio; sin embargo, de dicho Acuerdo no se desprende que el personal asignado tendría el carácter, ni en el expediente administrativo, ni de las defensa del ente querellado, que la querellante haya celebrado contrato alguno al momento de su ingreso, ello es, 15 de septiembre de 2001.
Así, según lo anterior, se observa que la administración en una práctica evidentemente irregular, que a consideración de este Juzgado se constituye en un, flagrante fraude a la Ley y a la Constitución, y en evidente trasgresión de los derechos constitucionales y legales de los trabajadores, procedió a ingresar personal a su servicio en una situación verdaderamente confusa, donde no existe contrato alguno que permite calificar la relación laboral con la querellante, ni a través del cual pueda determinarse el régimen laboral aplicable, dejando a la recurrente en absoluto estado de indefensión, atentando contra el principio constitucional de Estado Social de Derecho y de Justicia, que implica el deber del Estado de proteger y tutelar los derechos de las personas, especialmente del débil jurídico. Por lo que en ejercicio de una judicial efectiva, no puede este Juzgado avalar el uso de disposiciones constitucionales, en este caso el artículo 146 Constitucional, en detrimento de los derechos de los trabajadores consagrados en la práctica que lejos de aumentar los grados de eficiencia y operatividad de la Administración Pública, se constituye en generaba de desequilibrio y desorden.
Por lo que en virtud de la inexistencia de un contrato, de la no realización del concurso que permitiese el ingreso a la querellante en la Administración Pública, y de la evidente relación laboral de carácter permanente y el ente querellado, a consideración de este Juzgado a la querellante la ampara el derecho a la estabilidad consagrado en la Ley del Estatuto de la Función Pública, y así se decide.
En cuanto a la solicitud de que se ordene una experticia a los fines de aplicar la corrección monetaria o indexación a los sueldos dejados de percibir, se señala que, el daño ocasionado como consecuencia de la actuación ilegal de la Administración, debe ser reparado mediante la restitución de la situación jurídica infringida y la indemnización a través del pago de los sueldos que este hubiese percibido de continuar prestando sus servicios. De allí que la condena al pago de los sueldos dejados de percibir obedecen a una justa indemnización al funcionario que ha sido retirado ilegalmente de la Administración, razón por la cual no pueden ser objeto de indexación, por tanto se desecha el pedimento en referencia, y así se decide”.

-III-
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la apelación interpuesta por la Abogado Karely Martínez Benítez, en su carácter de sustituta de la Procuraduría General de la República, contra el fallo de fecha 16 de enero de 2006, dictado por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaro Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo que sigue:

“Artículo 110: Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito de decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.

De conformidad con la norma citada, las apelación interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos funcionariales, les corresponde a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.

Con base en las consideraciones realizadas ut supra, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.

-IV-
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Una vez determinada la competencia de esta Corte, corresponde pronunciarse respecto del recurso de apelación interpuesto, y en tal sentido se observa la siguiente:

El artículo 19, aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela aplicable rationae temporis, estable las formalidades que debe cumplir la parte apelante en el procedimiento de segunda instancia de la siguiente manera:

“Las apelaciones que deben tramitarse ante el tribunal Supremo de Justicia, seguirán los siguientes procedimientos: Iniciada la relación de la causa, conforme a los autos, la parte apelante deberá presentar un escrito donde exponga las razones de hecho y de derecho en que fundamenta la apelación, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes Inmediatamente, se abrirá un lapso de cinco (5) días hábiles continuos, para que la otra parte, de contestación a la apelación. la falta de comparecencia de la parte apelante, se considerara como desistimiento de la acción y así será declarado, de oficio o a instancia de la otra parte”.

De la norma transcrita se evidencia, que el apelante tiene la obligación de presentar el escrito en el cual indique las razones de hecho y derecho en que fundamenta su apelación. La presentación de este escrito debe hacerse, según el mencionado artículo, dentro del término que ocurre desde el día siguiente a aquel en que se inicie la relación de la causa ante la Corte en virtud de la apelación, hasta el décimo quinto (15º) día de despacho siguiente, cuando finaliza dicha relación.

Observa este Órgano Jurisdiccional, que por auto de fecha 14 de noviembre de 2006, se dio cuenta la Corte Primera de los Contencioso Administrativo, se inicio la relación de la causa y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presentase el escrito de fundamentación de la apelación.

Asimismo, se observa que en fecha 10 de enero de 2008 la Secretaría de la Corte realizó el computo a los fines de verificas los días de despacho transcurrido respecto al lapso fijado en auto de fecha 14 de noviembre de 2006, oportunidad en que se inicio la relación de la causa, exclusive el lapso para que la parte apelante presentase su escrito de fundamentación de la apelación, inclusive, certificando que transcurrieron quince (15) días de despacho correspondientes a los días 15, 20, 21, 22, 23, 27, 28, 29, 30 de noviembre de 2006; 5, . 6, 7, 8, 12 y 13 de diciembre de 2006.

En este sentido, observa esta Corte que durante el referido lapso la parte apelante no consignó escrito alguno indicando las razones de hecho y derecho en las cuales fundamentase su apelación. por lo tanto, resulta aplicable al caso bajo estudio la consecuencia jurídica negativa prevista en el artículo 19, aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela esto es declara DESISTIDA la apelación interpuesta. Así se decide.

No obstante, ha sido criterio reiterado de esta Corte, en acatamiento directo al criterio vinculante establecido por la sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de Justicia, mediante sentencia Nº 1.513 de fecha 11 de junio de 2003, recaída en el caso: Municipio Pedraza del estado Barinas, que en los casos donde opere la consecuencia jurídica expuesta, es obligación de todos los Tribunales que conforman la Jurisdicción Contenciosa Administrativa examinar de oficio y de forma motivada el contenido del fallo apelado, con el objeto de constatar si el mismo: a) no viola normas de orden público, y b) no vulnera o contradice interpretaciones vinculantes de la Sala Constitucional de ese máximo Tribunal, sobre el sentido y aplicación de que debe dársele a determinadas normas del ordenamiento jurídico para garantizar su armonía con la disposiciones del Texto Constitucional.

Asimismo, debe esta Corte resaltar, la obligación en la que se encuentran los Órganos Jurisdiccionales de aplicar las prerrogativas procesales acordadas por el legislador a la República en el caso de verificarse el desistimiento tácito del recurso de apelación interpuesto por falta de fundamentación, pues tales prerrogativas tienen como propósito impedir afectaciones en el cumplimiento de los fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, a los fines de resguardar el interés general como bien jurídico tutelado.
Por tanto, el examen del fallo consultado deberá ceñirse únicamente a aquellos aspectos (pretensión, defensa o excepción) que fueron decididos en detrimento de los intereses de la República, a cuyo favor procederá la consulta, siendo que con relación a las pretensiones aducidas por la parte actora y desestimadas por el Juez, sólo procederá su revisión por intermedio del recurso de apelación que ejerciere en forma tempestiva, salvo el conocimiento de aquellas cuestiones de eminente orden público, las cuales deberán ser revisadas, incluso de oficio por el Juez, en cualquier estado y grado de la causa.
Conforme a ello, se debe señalar que la prerrogativa procesal de la consulta que haya de ser planteada ante el respectivo Juzgado Superior, en ausencia del ejercicio del recurso de apelación de alguna de las partes, no constituye una fórmula general de control de la juridicidad del fallo objeto de consulta, sino que su finalidad viene a ser, como lo dispone en forma expresa e inequívoca el artículo 72 eiusdem, un medio de defensa de los intereses de la República u otros entes que la ostenten, cuando ésta sea condenada en la sentencia dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo que conozca en primera instancia; tal y como lo señala la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 902 de fecha 14 de mayo de 2004 (caso: C.V.G. Bauxilum, C.A.), en la cual el Máximo Intérprete de la Constitución, expresó:

“…la consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República [hoy artículo 72], hasta tanto sea derogada por el legislador nacional o sea declarada por la jurisdicción constitucional su nulidad por motivos de inconstitucionalidad, no puede ser asimilada a la consulta obligatoria prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de situaciones jurídicas subjetivas particulares (…) ya que la misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, no con el objetivo de evitar la responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el cumplimiento de sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República. Así se decide…”.

Asimismo, la señalada Sala en sentencia Nº 1.107 de fecha 8 de junio de 2007 (caso: Procuraduría General del estado Lara), realizando un análisis con relación a la naturaleza y alcance de la prerrogativa procesal de la consulta, determinó lo siguiente:

“…La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo 70[hoy artículo 72] del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público.

Sobre la acepción ‘interés general’ que justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha sostenido que ‘(…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado’ (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: ‘Procuraduría General del Estado Lara’). (…) En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o estadal). Consecuencia de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de aplicación del artículo [72] del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el caso…” (Corchetes de esta Corte)

En consecuencia, siendo que en el presente caso, se ha planteado la consulta del fallo dictado, a la verificación de la consecuencia jurídico procesal establecida en la ley frente al supuesto de la falta de consignación en autos de las razones o fundamentos de la apelación interpuesta, contra el fallo que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, pasa esta Corte a revisar el mencionado fallo, sólo en cuanto a los aspectos que resultaron contrarios a las pretensiones, defensas o excepciones del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Simón Bolívar, y al efecto se observa:

Con base en lo anterior, la decisión apelada expresó lo que a continuación se transcribe:

El artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera, a excepción de los cargos de libre nombramiento y remoción, los contratados, los obreros y los demás que determine la ley. Además establece que el ingreso a los cargo de carrera, deberá realizarse a través de un concurso público, de manera que por mandato constitucional, el ingreso a la Administración Pública a los cargos de carrera se hará exclusivamente a través de concurso.
Por otra parte la misma Constitución contempla que la Ley establecerá el Estatuto de la Función Pública, mediante normas sobre su ingreso, ascenso, traslado y retiro. En tal sentido, por mandato constitucional, el artículo 35 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, contempla que solo podrá procederse por la vía del contrato en aquellos casos que se requiera personal altamente calificado para realizar tareas especificas y por tiempo determinado, prohibiéndose expresamente la contratación de personal para la realización de tareas correspondiente a los cargos en ella contemplados, agrega además la ley, que el régimen aplicable a los contratados deriva de lo previsto en el respectivo contrato.
Ahora bien, entre el Ministerio del Interior y Justicia y el Instituto Autónomo, Aeropuerto Internacional de Maiquetía se celebro un Convenio, en el cual se estableció en su Clausula Primera que el objeto de dicho convenio era la asignación de personal Técnico Administrativo del Ministerio en la sede del Aeropuerto; personal que desarrollaría actividades vinculadas con el control de extranjeros y fronteras; en el caso de autos, la querellante ejercía el cargo de Agente de Migraciones, cuyas funciones implicaban mantener bajo su responsabilidad los sellos de entrada y salida del país, lo que indefectiblemente concuerda con las tareas a desarrollar por los funcionaros a los que se refiere el Convenio; sin embargo, de dicho Acuerdo no se desprende que el personal asignado tendría el carácter, ni en el expediente administrativo, ni de las defensa del ente querellado, que la querellante haya celebrado contrato alguno al momento de su ingreso, ello es, 15 de septiembre de 2001.
Así, según lo anterior, se observa que la administración en una práctica evidentemente irregular, que a consideración de este Juzgado se constituye en un, flagrante fraude a la Ley y a la Constitución, y en evidente trasgresión de los derechos constitucionales y legales de los trabajadores, procedió a ingresar personal a su servicio en una situación verdaderamente confusa, donde no existe contrato alguno que permite calificar la relación laboral con la querellante, ni a través del cual pueda determinarse el régimen laboral aplicable, dejando a la recurrente en absoluto estado de indefensión, atentando contra el principio constitucional de Estado Social de Derecho y de Justicia, que implica el deber del Estado de proteger y tutelar los derechos de las personas, especialmente del débil jurídico. Por lo que en ejercicio de una judicial efectiva, no puede este Juzgado avalar el uso de disposiciones constitucionales, en este caso el artículo 146 Constitucional, en detrimento de los derechos de los trabajadores consagrados en la práctica que lejos de aumentar los grados de eficiencia y operatividad de la Administración Pública, se constituye en generaba de desequilibrio y desorden.
Por lo que en virtud de la inexistencia de un contrato, de la no realización del concurso que permitiese el ingreso a la querellante en la Administración Pública, y de la evidente relación laboral de carácter permanente y el ente querellado, a consideración de este Juzgado a la querellante la ampara el derecho a la estabilidad consagrado en la Ley del Estatuto de la Función Pública, y así se decide.
En cuanto a la solicitud de que se ordene una experticia a los fines de aplicar la corrección monetaria o indexación a los sueldos dejados de percibir, se señala que, el daño ocasionado como consecuencia de la actuación ilegal de la Administración, debe ser reparado mediante la restitución de la situación jurídica infringida y la indemnización a través del pago de los sueldos que este hubiese percibido de continuar prestando sus servicios. De allí que la condena al pago de los sueldos dejados de percibir obedecen a una justa indemnización al funcionario que ha sido retirado ilegalmente de la Administración, razón por la cual no pueden ser objeto de indexación, por tanto se desecha el pedimento en referencia, y así se decide”.

De lo transcrito se desprende que a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el ingreso a los cargos de carrera de la Administración Públicas, será exclusivamente por concurso público.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia de fecha 30 de marzo de 2006 (caso: julio Isaías Rodríguez) expresó lo siguiente: “…se aprecia que el constituyente quiso establecer definitivamente un ingreso a la carrera administrativa con fundamente en las aptitudes y meritos de los aspirantes, mediante la realización de concurso público de oposición para las plazas disponibles dentro de la Administración Pública, con la finalidad de organizar y consagrar una Administración eficiente y expedita al servicio de los intereses de la Nación y de los ciudadanos…”.

En desarrollo de estas disposiciones constitucionales, fue dictada las Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual establece en su artículo 38, inserto en el Título IV “Del Personal Contratado”, que el régimen aplicable al personal contratado será aquel previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral, por lo que esta categoría de personal no goza de los derechos propios de los funcionarios públicos de carrera, tales como la estabilidad en el desempeño de sus cargos, pudiendo ser retirados de los mismos por las causales contemplado en la referida Ley.

De igual modo, el artículo 39 de la citada Ley –en desarrollo de los principios constitucionales relativos a la función púbica- prevé que “…en ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la administración pública…”, lo que delimita en forma expresa y excluyente el modo de ingreso a la carrera administrativa.

Se infiere entonces que por mandato legal, la estabilidad es un derecho exclusivo e inherente de los funcionarios, entre ellos los contratados por la Administración Pública.

En el presente caso, siendo que la recurrente ingresó al Ministerio de Interior y Justicia en fecha 15 de septiembre de 2001 y egresó en fecha 31 de marzo de 2003, resulta evidente que dicho ingreso se produjo bajo la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en consecuencia, dicha situación debe regularse por las disposiciones que al efectos prevé el artículo 146 del Texto Fundamental, siendo que resulta totalmente contrario a lo establecido en dicha norma constitucional la condición de estabilidad otorgada por el Juez de la causa al recurrente, por cuanto nunca participó ni ganó un concurso público de oposición.

Por ello, en criterio de este Órgano Jurisdiccional, se debe concluir, a la luz del régimen que en materia de función pública ha diseño en Texto Constitucional y la Ley del Estatuto de la Función Pública, que mal podría conferírsele estabilidad al personal que no haya ingresado a la Administración Pública en cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales expuestos, ya que como antes se señaló, este derecho es propio y exclusivo de los funcionarios públicos de carrera que haya ingresado al cargo mediante concurso público de oposición.

Por el contrario, como se señalo, el ingreso de la recurrente a la Administración Pública se produjo mediante una contratación el cual como no consta en autos, debe presumirse que fue oral, por lo que el marco regulatorio de su relación de empleo con la Administración la constituyen las disposiciones que conforman la legislación laboral ordinaria.

En consecuencia se desecha el resto de los alegatos visto que carece de la condición de funcionario público, esta Corte REVOCA el referido fallo, y declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Carmen Domínguez, contra el Ministerio Del Interior y Justicia y el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Simón Bolívar, y en aplicación de la consulta de Ley así se decide.

-V-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1 Su COMPETENCIA para conocer de la apelación interpuesta en fecha 6 de marzo de 2006por la Abogada Karely Martínez Benítez, actuando en su carácter de sustituta de la Procuraduría General de la República, contra el fallo de fecha 16 de enero de 2006, dictado por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Jesús Castellano Medina, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana CARMEN DOMÍNGUEZ, contra el MINISTERIO DEL INTERIOR Y JUSTICIA y el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL SIMÓN BOLÍVAR.

2. DESISTIDA la apelación interpuesta.

3. REVOCA el fallo apelado conociendo en consulta de Ley.

4. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil quince (2015). Años 205º de la Independencia y 156º de la Federación.

La Juez Presidente,

MIRIAM E. BECERRA T.

La Juez Vicepresidente,

MARIA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,

EFRÉN NAVARRO
Ponente

El Secretario Accidental

RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA

Exp. Nº AP42-R-2006-002205
EN/.-.
En fecha ______________ ( ) días del mes de ___________ de dos mil quince (2015), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº ___________________.
El Secretario Accidental