TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MIRIAM E. BECERRA T.
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2010-000096
En fecha 27 de enero de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 0062 de fecha 16 de diciembre de 2009, proveniente del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual remitió el expediente contentivo del “recurso contencioso administrativo funcionarial” interpuesto conjuntamente con amparo cautelar por la ciudadana LUISA MARÍA BURGOS, titular de la cédula de identidad Nº 7.068.226, debidamente asistida por los Abogados María Marlene Burgos Navarro y Mauricio Pinto, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 54.952 y 69.177, respectivamente, contra la FUNDACIÓN INSTITUTO CARABOBEÑO PARA LA SALUD (INSALUD).
Dicha remisión, se efectuó en virtud del auto dictado el 16 de diciembre de 2009, que oyó en ambos efectos el recurso de apelación interpuesto en fecha 10 de ese mismo mes y año, por la Abogada Luisa Elena Mendoza Sequera, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 35.128, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida, contra la sentencia dictada en fecha 19 de octubre de 2009, por el referido Juzgado Superior, mediante la cual declaró Con Lugar el “recurso contencioso administrativo funcionarial” interpuesto.
En fecha 3 de febrero de 2010, se dio cuenta a esta Corte y por auto dictado en esa misma fecha, se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en el aparte 18 del artículo 19 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela; se designó Ponente al Juez Enrique Sánchez, se dio inicio a la relación de la causa, se concedieron dos (2) día correspondiente al término de la distancia y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho siguientes, para fundamentar la apelación.
En fecha 10 de marzo de 2010, la Abogada Luisa Elena Mendoza Sequera, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida, fundamentó el recurso de apelación y acreditó en autos su representación judicial.
En fecha 15 de marzo de 2010, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho siguientes para la contestación al escrito de fundamentación de la apelación, el cual feneció 22 de marzo de 2010.
En fecha 23 de marzo de 2010, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho siguientes para la promoción de pruebas, el cual feneció 6 de abril de 2010.
En fechas 7 de abril, 6 de mayo y 3 de junio de 2010, esta Corte difirió la oportunidad para la fijación del día y la hora en que tendría lugar el acto oral de informes.
En fecha 14 de julio de 2010, esta Corte actuando de conformidad con lo previsto en el la Disposición Transitoria Quinta de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, declaró la causa en estado de sentencia y ordenó su remisión al Juez Ponente para que dictara la decisión correspondiente. En esa misma oportunidad, se pasó la causa conforme lo ordenado.
En fechas 30 de junio y 22 de noviembre de 2011, la querellante asistida por el Abogado Alexis Rivero, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 41.965, solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Juez Marisol Marín R., esta Corte quedó reconstituida de la manera siguiente: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín R., Juez.
En fecha 7 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, acordando su reanudación una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 13 de febrero de 2012, esta Corte reasignó la Ponencia a la Juez Marisol Marín R., a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que dictara la decisión correspondiente. En esa misma fecha, se pasó la causa conforme lo ordenado.
En sesión de fecha 17 de marzo de 2014, fue elegida nueva Junta Directiva en esta Corte, en virtud de la incorporación de la Abogada Miriam Elena Becerra Torres, quedando integrada de la manera siguiente: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente y MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez.
En fecha 12 de febrero de 2015, el Abogado Alexis Rivero, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 19 de febrero de 2015, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, ordenando su reanudación al estado procesal en que se encontraba, una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 3 de marzo de 2015, esta Corte reasignó la Ponencia a la Juez MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines legales consiguientes. En la misma oportunidad, se pasó la causa conforme lo ordenado.
En sesión de fecha 30 de marzo de 2015, fue elegida nueva Junta Directiva en esta Corte, en virtud de la incorporación de la Abogada María Elena Centeno, quedando integrada de la manera siguiente: MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 26 de mayo de 2015, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, ordenando su reanudación al estado procesal en que se encontraba, una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte procede a decidir previa las consideraciones siguientes:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL CONJUNTAMENTE CON AMPARO CAUTELAR

En fecha 15 de mayo de 2001, la ciudadana Luisa María Burgos, debidamente asistida por los Abogados María Marlene Burgos Navarro y Mauricio Pinto, interpuso “recurso contencioso administrativo funcionarial” conjuntamente con amparo cautelar contra la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD), con base en los argumentos siguientes:
Alegó, que haber sido removida y retirada el 31 de enero del año 2001, del cargo que venía ejerciendo como Bioanalista I, en el Hospital “Carlos Sanda” adscrita a la Fundación del Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD).
Explanó, que el referido acto administrativo se encuentra viciado de nulidad por lesionar sus derechos constitucionales consagrados en los artículos 146 y 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Argumentó, que el cargo del cual se le “destituyó” no lo ejercía a tiempo completo, sino en un horario vespertino, mientras que el otro cargo que obtuvo lo ejercía en horario nocturno, por lo que ninguno de los dos coincidía entre sí al momento de cabal cumplimiento.
Destacó, que ambos cargos son asistenciales y exceptuados por la Ley en esa particular apreciación, además que ambos cargos son de carrera por cuanto fueron obtenidos mediante concurso de credenciales.
Por último, solicitó la nulidad del oficio que resolvió su retiro laboral, suscrito por el Presidente de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud.
-II-
DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 19 de octubre de 2009, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, declaró Con Lugar el “recurso contencioso administrativo funcionarial” interpuesto en los términos siguientes:

“Corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a su conocimiento, respecto de lo cual observa:

Por medio del presente recurso contencioso administrativo funcionarial la querellante, ciudadana Luisa María Burgos, (…) solicita la nulidad del acto administrativo contenido en Comunicación del 31 enero 2001, sucrito (sic) por el Presidente de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD), adscrito a la Gobernación del Estado (sic) Carabobo, mediante el cual se le retira del cargo de Bioanalista I, adscrita al Distrito Sanitario Sur del Lago, Hospital ‘Dr. Carlos Sanda’.

(…Omissis…)

Alega la representación judicial de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD), adscrito a la Gobernación del Estado (sic) Carabobo, ente querellado la caducidad de la acción con fundamento en el artículo 94, Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto el recurso sólo puede ejercerse dentro del lapso de tres meses desde que se produce el hecho que da lugar al mismo o desde su notificación al interesado.

En relación con este argumento del ente querellado se evidencia del folio 5 del expediente que el acto administrativo contenido en Comunicación del 31 enero 2001, sucrito (sic) por el Presidente de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD), adscrito a la Gobernación del Estado (sic) Carabobo, notificado a la querellante el 1 febrero 2001. Observa este Juzgador que la interposición del presente recurso se realiza conforme artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable, ratione temporis al caso de autos. Conforme a esta norma las acciones derivadas de la aplicación de dicha Ley se ejercían dentro del lapso de seis meses desde el día que se produce el acto que da lugar a la acción. De lo anterior se evidencia que desde el 31 enero 2001 hasta el 15 mayo 2001 transcurren cuatro meses y quince días, en consecuencia no hay caducidad de la acción, y así se decide.

Del folio 5 del expediente se evidencia que acto administrativo contenido en Comunicación del 31 enero 2001, sucrito (sic) por el Presidente de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD), adscrito a la Gobernación del Estado (sic) Carabobo expresa ‘En atención a su situación laboral en la Institución que represento, y tal como es de su conocimiento, se elevaron las consultas pertinentes ante los organismos competentes cuales fueron la Oficina de Personal de Gobierno del Estado (sic) Carabobo, la Dirección General de Consultoría Jurídica del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, quien a su vez remitió el conocimiento del caso planteado a la Procuraduría del Estado Carabobo …omissis… me dirijo a usted en la oportunidad de hacer de su conocimiento que, en cumplimiento de las disposiciones legales pertinentes, en concordancia con el contenido del dictamen emanado de la Procuraduría General del Estado (sic) Carabobo en fecha 2 de noviembre de 2000, este Despacho acuerda, previa revisión de su expediente personal y de los beneficios laborales que le corresponden, su retiro a partir del 31 de Enero (sic) de 2001, del cargo que como Bioanalista I desempeña desde 16 de Agosto (sic) de 1992, adscrita al Distrito Sanitario Sur del Lago, Hospital ‘Dr. Carlos Sanda’.

Se evidencia del folio 6 del expediente copia del Oficio No 1134, del 2 noviembre 2000, suscrito por el Procurador General del Estado (sic) Carabobo, dirigido a la Consultoría Jurídica de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD), adscrito a la Gobernación del Estado (sic) Carabobo expresa ‘…omissis…Conforme Ud. nos explica en su comunicación, el problema se presenta cuando se detecta que entre los trabajadores que son transferidos del Programa PAMI a INSALUD, existe una persona que ya estaba prestando servicios a esa Institución ocupando un cargo de carrera a tiempo completo, va de suyo que tal circunstancia genera inevitablemente una serie de conflictos de orden laboral, pues esta persona pasaría a tener DOS (02) CARGOS dentro de la misma Institución que ejercen el primero de lunes a viernes y el segundo los fines de semana y días feriados…omissis…es importante resaltar que toda esta situación se hubiera podido evitar si los encargados de administrar el Programa PAMI, hubiesen aplicado las ‘NORMAS QUE REGULAN EL RETIRO DE EMPLEADOS Y OBREROS EN VIRTUD DE PROCESOS DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA DE LOS ORGANISMOS QUE INTEGRAN LA ADMINISTRACION PUBLICA (sic)’ …omissis…y las ‘NORMAS SOBRE BENEFICIOS ESPECIALES PARA FUNCIONARIOS QUE RENUNCIEN CON MOTIVA DE LOS PROCESOS DE REESTRUCTURACION (sic) ADMINISTRATIVA DE LOS ORGANISMOS QUE INTEGRAN LAADMINISTRACION (sic) PUBLICA (sic) CENTRAL, DE LOS INSTITUTOS AUTONOMOS (sic) A NIVEL NACIONAL Y DE LA GOBERNACION (sic) DELDISTRITO (sic) FEDERAL’…omissis…Siendo de esta manera, resulta inexorable que INSALUD decida, preferiblemente con el consentimiento de la persona interesada, de cual (sic) de los dos (02) cargos ocupados será retirada la trabajadora…omissis…’.

Observa este Juzgador que a la querellante, ciudadana Luisa María Burgos, (…), se le retira del cargo de Bioanalista I, adscrita al Distrito Sanitario Sur del Lago, Hospital ‘Dr. Carlos Sanda’, por ser titular de dos cargos públicos de carrera de forma simultánea.

Uno de los cuales es el cargo del cual es retirada, el cual desempeñaba desde el 16 agosto 1992, y un cargo de Bioanalista I, en la Ciudad Hospitalaria ‘Dr. Enrique Tejera’, para el cual es designada mediante concurso en fecha 1 septiembre 1997 (folio 105 del expediente).

Se evidencia del folio 203 del expediente Comunicación C. J. 6103/079-00, del 13 marzo 2000, suscrita por la Directora General de la Oficina Central de Personal de la Gobernación del Estado (sic) Carabobo, dirigida la Directora de la Consultoría Jurídica de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD), adscrito a la Gobernación del Estado (sic) Carabobo, la cual expresa ‘En atención a su comunicación S/N, de fecha 21 de febrero del corriente, mediante el cual solicita el pronunciamiento de este Despacho, acerca de la situación que se presenta con un determinado personal que, en virtud de las excepciones previstas en el artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pueden desempeñar más de un destino público remunerado. A tal efecto, esta Dirección General, le informa que, si el personal al cual usted hace mención en su comunicación, debido a la naturaleza de los cargos que ocupan se encuentran dentro de las excepciones descritas en el citado artículo, efectivamente podrán desempeñar otro destino publico (sic) remunerado, sin estar incurso en una incompatibilidad. Ahora bien, la única limitación a este régimen de compatibilidades permitido, la prevé la Ley de Carrera Administrativa Nacional, en su artículo 31, cuando señala ‘sin menoscabo del cumplimiento de los deberes inherentes al cargo’, vale decir, sin menoscabar la función pública, es por lo que esta Oficina Central de Personal, no observa estipulación alguna, para no cancelar más de un destino público remunerado, aún cuando el patrono, sea el mismo. A ello debe adicionarse, el principio del Estado como patrono único frente a los derechos y beneficios de sus funcionarios…omissis’.

Asimismo, en relación con el artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 24 marzo 2009, ha establecido.

Tomando en cuenta las anteriores consideraciones y luego de un cuidadoso análisis de los alegatos esgrimidos en la solicitud de revisión planteada, esta Sala observa que la accionante fundamenta su pretensión en la supuesta inobservancia del criterio desarrollado por esta Sala respecto a las incompatibilidades en el desarrollo de cargos públicos, concretamente para el ejercicio de la legislatura y al mismo tiempo, de cargos académicos.

Al respecto, esta Sala, en sentencia N° 698, del 29 de abril de 2005 (caso: ORLANDO ALCÁNTARA ESPINOZA), estableció lo siguiente:

(…Omissis…)

En atención a los criterios jurisprudenciales ut supra citados observa este Juzgador que el ente querellado, Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD), adscrito a la Gobernación del Estado (sic) Carabobo, antes de proceder al retiro de la querellante, (…) ha debido efectuar el análisis de las particularidades del caso concreto, con la finalidad de determinar si las circunstancias en las cuales la querellante ejercía dos cargos públicos, para determinar si tales circunstancia son subsumibles en la excepción aludida en la primera parte del artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

De la revisión de las actas que conforman el expediente y del expediente administrativo consignado por el ente querellado no se evidencia que la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD), adscrito a la Gobernación del Estado (sic) Carabobo, efectuara el análisis de las particularidades y circunstancias en las cuales la querellante, (…) ejercía dos cargos públicos de naturaleza asistencial y si este ejercicio simultáneo perjudicaba el eficiente desempeño de alguno de ellos.

Observa este Juzgador que si es cierto que aún cuando ni la derogada Ley de Carrera Administrativa, ni el vigente Reglamento General contienen procedimiento que regule este tipo de situaciones administrativas, por no tratarse strictu sensu de un procedimiento de remoción y retiro de la Administración Pública, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece en los artículos 48 y siguientes procedimiento ordinario previo al dictado de los actos administrativos, el cual es aplicable en caso de no existir procedimiento pautado el Ley especial.

Al evidenciarse de autos que el ente querellado, Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD), adscrito a la Gobernación del Estado (sic) Carabobo dicta el acto administrativo contenido en la Comunicación del 31 enero 2001, sucrito (sic) por el Presidente de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD), adscrito a la Gobernación del Estado (sic) Carabobo, mediante el cual retira del cargo de Bioanalista I, adscrita al Distrito Sanitario Sur del Lago, Hospital ‘Dr. Carlos Sanda’, a la querellante, (…) sin seguir el procedimiento administrativo establecido los artículos 48 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dicho acto se encuentra inficionado del vicio de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, de conformidad a lo preceptuado en el artículo 19, ordinal 4, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se declara.

Declarada la nulidad de lo acto administrativo impugnados este Tribunal estima inoficioso el pronunciarse sobre otras consideraciones. En consecuencia, procede la reincorporación de la querellante, (…) al cargo de Bioanalista I, adscrita al Distrito Sanitario Sur del Lago, Hospital ‘Dr. Carlos Sanda’, Guigue, Estado (sic) Carabobo, y pago de salarios dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro, hasta su reincorporación definitiva al mencionado cargo. A los fines del cálculo de los mismos se ordena la experticia complementaria al fallo definitivo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Y Así se decide” (Mayúsculas, negrillas y subrayado del original).

-III-
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en relación a su competencia para conocer de las apelaciones interpuestas contra las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
Primeramente, resulta oportuno para esta Corte traer a colación la decisión Nº 2.518 de fecha 2 de noviembre de 2004, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en la que se atribuyó la competencia a la jurisdicción contencioso administrativa, para conocer las controversias suscitadas entre los empleados de las fundaciones y dichas instituciones, bajo la normativa prevista en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así la referida sentencia estableció:
“La Fundación Teresa Carreño es una institución de la Administración Pública Nacional ubicada dentro de los entes descentralizados de derecho privado, la cual es tutelada por el Consejo Nacional de la Cultura (CONAC), conforme a lo dispuesto por el artículo 1 del Decreto n° 1.101 del 14 de mayo de 1986, publicado en Gaceta Oficial N° 33.476 del 23 de mayo de 1986.

El artículo 2 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, incluye dentro de los organismos que se someten a dicha Ley, a las ‘Fundaciones de Estado’.

Aunado a lo anterior, se reitera que la Ley del Estatuto de la Función Pública, vigente desde el 11 de julio de 2002, unificó la normativa jurídica aplicable a las relaciones de empleo público de las Administraciones Públicas nacional, estadales y municipales (artículo 1 de la Ley) y restringió sustancialmente los funcionarios excluidos de su ámbito de aplicación (artículo 2 eiusdem), exclusión que no abarcó al personal de las Fundaciones del Estado, de modo que ellos se encuentran sometidos a dicha normativa legal, inclusive en lo que respecta al Contencioso Administrativo Funcionarial (artículos 92 y siguientes eiusdem) (Sentencia n° 651/2003 del 4 de abril, caso: Dilma Mogollón).

Por lo tanto, el conocimiento de los litigios que versen sobre tal relación de empleo público entre los empleados de las Fundaciones del Estado y la Administración Pública corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia contencioso-administrativa funcionarial, de acuerdo con lo establecido en el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; en este sentido, cabe destacar lo dispuesto por la disposición transitoria primera, según la cual ‘mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso-administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso-administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia’.

En consecuencia, esta Sala, congruente con lo antes señalado, decide que la competencia para conocer del amparo constitucional de autos, corresponde al Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso-Administrativo de la Región Capital. Así se decide”.
Sin embargo, este criterio cambió drásticamente mediante sentencia vinculante Nº 1.171 de fecha 14 de julio de 2008, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, cuando reexaminó el tema de los empleados de las fundaciones, con ocasión a una solicitud de revisión de un fallo, arribando a la conclusión de que dichas instituciones tienen un régimen preponderante de Derecho Privado y algunas particularidades de Derecho Público, que impedían darles un tratamiento legal uniforme a la diversidad de relaciones jurídicas que desarrolla, por lo que mal podría dotarse a sus empleados de las mismas, una condición no prevista por los actos de creación o actos fundacionales de la persona jurídica, salvo que en sus estatutos se señalara expresamente lo contrario. Así señaló lo siguiente:
“Ahora bien, respecto del régimen aplicable a las fundaciones estatales, resulta indubitable a que, a la luz de las prescripciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública, éstas se rigen por las normas de Derecho común, con excepción de aquellas especificidades que incorporó para su constitución el legislador. Tal aserto surge de lo plasmado en el artículo 112 de la Ley Orgánica mencionada, por el cual:

(…Omissis…)

Como se aprecia de la redacción de la norma, no fue la intención del legislador establecer un régimen exclusivo de Derecho Público para las fundaciones públicas (o del Estado, en términos de la ley), sino fijar algunas particularidades para su creación de forma expresa en el texto de la Ley Orgánica de la Administración Pública y dejar otros aspectos a la regulación propia de este tipo de personas jurídicas contenidas en el Código Civil y en otras leyes.

La utilidad de este tipo de personificación jurídica radica en la prestación de servicios y la realización de actividades de necesaria atención por parte del Estado y cuya naturaleza no requiere del ejercicio de la potestad pública para su organización y funcionamiento, distinto a aquellas figuras que han quedado reservadas para aquellos servicios y actividades que el Estado, por mandato de la ley, debe asumir en régimen de Derecho Público con el propósito de asegurar su continuidad y regularidad (i.e. (sic) institutos autónomos). Lo anterior denota la intención del legislador de flexibilizar la estructura orgánica del aparato estatal con el propósito de acometer la diversidad de fines constitucionalmente asignados al Estado (ex artículo 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

Así, en el caso particular, se presenta lo relativo al régimen jurídico de su personal. Mientras que la jurisprudencia de esta Sala se había inclinado por afirmar que las relaciones que mantienen las fundaciones del Estado con su personal están regidas por la Ley del Estatuto de la Función de la Pública, por una interpretación extensiva del ámbito subjetivo de aplicación de la mencionada ley (Vid. Sentencia de esta Sala Constitucional N° 1.361, del 4 de julio de 2006, caso: ‘Orangel Fuentes Salazar’), se impone, desde una perspectiva extraprocesal, el reexamen de tal posición para armonizar el régimen jurídico aplicable al personal que labora en tales entes conforme a su naturaleza jurídica y, desde una perspectiva intraprocesal, fijar cuales (sic) son las normas procesales aplicables a las controversias que se susciten en este campo, con el propósito de salvaguardar el derecho al juez natural que postula el artículo 49.4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Respecto del derecho al juez predeterminado por la ley, mejor conocido en nuestro ámbito como derecho del juez natural, lo justifica Pérez Royo en el imperativo de que ‘(…) la voluntad general tiene que ser previa a la resolución del conflicto, tanto en la definición de la norma sustantiva y de la norma procesal con base en la cual tiene que ser resuelto como en la previsión del órgano judicial y de las personas que lo van a componer, que van a intervenir en su solución’. Para este autor, ‘(…) se trata de una exigencia de la neutralidad de la voluntad general, que no admite que se pueda designar a posteriori un juez o tribunal ad hoc, así como tampoco que pueda el ciudadano elegir el juez que va a entender de su conducta’ (ver: ‘Curso de Derecho Constitucional’, Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 2000, p. 500). (Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 2.995 del 11 de octubre de 2005, caso: ‘Oscar Ronderos Rangel’ y 5.074 del 15 de diciembre de 2005, caso: ‘Aeropostal Alas de Venezuela, C.A.’).

En relación con la consagración de dicho derecho, esta Sala ha determinado al respecto, que el derecho al juez predeterminado por la ley, supone, ‘(…) en primer lugar, que el órgano judicial haya sido creado previamente por la norma jurídica; en segundo lugar, que ésta lo haya investido de autoridad con anterioridad al hecho motivador de la actuación y proceso judicial; en tercer lugar, que su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo de órgano especial o excepcional para el caso; y, en cuarto lugar, que la composición del órgano jurisdiccional sea determinado en la Ley, siguiéndose en cada caso concreto el procedimiento legalmente establecido para la designación de sus miembros, vale decir, que el Tribunal esté correctamente constituido. En síntesis, la garantía del juez natural puede expresarse diciendo que es la garantía de que la causa sea resuelta por el juez competente o por quien funcionalmente haga sus veces’ (Vid. Sentencia N° 520 del 7 de junio de 2000, caso: ‘Mercantil Internacional, C.A.’).

Así pues, la garantía del juez natural implica que sea el juez predeterminado por la ley el llamado a decidir sobre el mérito de la causa, pues constituye una máxima del Derecho Procesal que la competencia es un presupuesto de la sentencia y no del proceso, y para ello deben atenderse a los criterios tradicionales de materia, territorio y cuantía que fijan las leyes procesales para su correcta determinación.

Con el propósito de fijar en el presente caso cual es el órgano jurisdiccional competente, y con ello determinar si el pronunciamiento que puso fin al juicio es válido o no, debe considerarse que las fundaciones públicas son entes insertos en la estructura administrativa del Estado, con un régimen preponderante de Derecho Privado y algunas particularidades de Derecho Público, lo cual impide darle un tratamiento legal uniforme para la diversidad de relaciones jurídicas que desarrolla. De allí que se hace necesario acudir al análisis de la relación jurídica en concreto que se quiera regular para establecer el conjunto normativo aplicable, esto es, si se rige por normas estatutarias o normas de Derecho común.

(…Omissis…)

Como se aprecia, la anterior postura se apoya en el análisis concreto de la situación subjetiva en cada relación jurídica a los fines de determinar el régimen aplicable. Así, pese a la naturaleza del sujeto, la regulación aplicable será aquella que se adapte a la índole del negocio o relación jurídica que sostenga.

En tal sentido, considera esta Sala Constitucional que las relaciones de subordinación que se desarrollan en el seno de las fundaciones estatales no se rigen por los parámetros de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a menos que en su acto de creación exista una disposición expresa que así lo disponga, pues en principio éstas no dictan actos administrativos dirigidos a conducir, gestionar, remover o retirar al personal a su servicio, ello por su propia condición de personas jurídicas de Derecho Privado. El desarrollo de su actividad es eminentemente de carácter privado y ello dota a dicho ente de la capacidad de negociar las condiciones para la prestación de algún servicio o labor -sea ésta intelectual o manual- , al amparo de las normas laborales, civiles o mercantiles vigentes, y no insertarlo, salvo disposición expresa en contrario, en el régimen preexistente en la mencionada ley.

En efecto, conforme al artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el ámbito objetivo de regulación de ese conjunto normativo se centra, según su texto, en lo siguiente:

(…Omissis…)

Del artículo parcialmente transcrito, aprecia esta Sala que dicha ley recoge un conjunto de normas que fungen como marco preconstituido para regular aspectos generales de la función pública, tales como el ingreso, permanencia, situaciones administrativas ó formas de finalización de la carrera funcionarial, entre otras. De allí, su gran diferencia con el régimen laboral: la inexistencia de margen alguno de negociación, al menos individual, para el funcionario que ingresa a la Administración Pública, distinto de la nota contractual que rigen las relaciones laborales. Ello en razón de la especial naturaleza de las personificaciones jurídicas de que se vale la Administración Pública para la consecución de sus fines, que en todo caso -con excepción de algunas formas jurídicas de Derecho Privado, ya mencionadas- son sujetos creados y regulados por normas de Derecho Público.

La Sala insiste en afirmar que mal puede calificarse a los trabajadores que ejecutan una labor remunerada bajo dependencia en una fundación estatal como funcionarios públicos o que éstos en forma alguna presten una función pública, pues ello supondría dotarlos de un status no previsto por los actos de creación o actos fundacionales de la persona jurídica y, en consecuencia, reconocerles un conjunto de derechos, obligaciones y situaciones de servicio, contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que son incompatibles con la naturaleza jurídica de la persona que funge como patrono.

En apoyo del anterior planteamiento, la Sala Plena de este Alto Tribunal ha reexaminado el régimen jurídico aplicable al personal que labora para las fundaciones del Estado y, en ese sentido, ha dejado clara la naturaleza laboral de esa relación jurídica, remitiendo entonces su regulación tanto en sus aspectos materiales como procesales a las normas de la Ley Orgánica del Trabajo y a la Ley Orgánica Procesal del Trabajo. En efecto, en sentencia de la Sala Plena de este Alto Tribunal N° 182 del 3 de julio de 2007, caso: ‘Hiromi Nakada Herrera’, se analizó la naturaleza de esa categoría de entes descentralizados funcionalmente con forma de Derecho Privado y se arribó a la conclusión de que son los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral quienes ejercen el control jurídico de aquellas controversias surgidas en el marco de una relación de subordinación entre las fundaciones del Estado y su personal. El análisis judicial se concentró en los siguientes aspectos:

(…Omissis…)

A partir del precedente citado, cuyos fundamentos jurídicos considera esta Sala como válidos con el propósito de uniformar el tratamiento procesal del asunto, se concluye que los conflictos intersubjetivos surgidos entre las fundaciones del Estado y sus trabajadores deben ser conocidos y decididos por los órganos jurisdiccionales especializados en materia laboral y no por la jurisdicción contencioso-administrativa, toda vez que las fundaciones no despliegan en tales relaciones actividad administrativa alguna cuya legalidad pueda ser objeto material de control por los jueces competentes en esta materia.

Por otra parte, también desde el ámbito procesal, la incidencia de los intereses patrimoniales en juego como criterio que justifique la aplicación de normas estatutarias funcionariales tampoco tiene asidero jurídico sustentable, pues las fundaciones tienen un patrimonio propio que no está directamente vinculado al patrimonio del sujeto público o sujetos públicos que fungen como fundadores. En el caso de las fundaciones de origen estatal no puede afirmarse que se trata de una simple afectación o separación del presupuesto público porque, estructuralmente, las fundaciones tienen un patrimonio propio que administran para sus fines, que se puede incrementar con liberalidades de diverso origen. Empero, la jurisprudencia de esta Sala ha sido conteste en afirmar que los intereses de la República u otras entidades político-territoriales en las fundaciones, cuando éstas forman parte de un litigio son de carácter indirecto, razón que justifica procesalmente la intervención del representante judicial de la República, del estado o del municipio, según sea el caso (Al respecto, véase sentencia de esta Sala N° 1.240 del 24 de octubre de 2000, caso: ‘Nohelia Coromoto Sánchez Brett’).

Fijadas las anteriores premisas, en el caso bajo examen la Sala observa que el tratamiento procesal dado a la mencionada causa debió ajustarse a las reglas contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo y la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, tanto en los aspectos sustantivos aplicables a la relación jurídica previa como en el trámite procesal para la resolución de la controversia, pues al tratarse de una demanda dirigida contra un ente integrado a la Administración Descentralizada Funcionalmente, rige para sus trabajadores las normas laborales contenidas en dichos textos legislativos.

Así, la fundación pública bajo examen, Fundación Salud del Estado (sic) Monagas (FUNDASALUD), constituye, conforme al artículo 1° de su acta constitutiva un ‘(…) ente sin fines de lucro con personalidad jurídica de derecho Privado y patrimonio propio y por lo tanto con capacidad para realizar actos de administración y disposición, así como todo acto necesario o útil para el cumplimiento de sus objetivos, de acuerdo con las disposiciones del Código Civil vigente’. Asimismo, no aprecia igualmente la Sala alguna cláusula estatutaria expresa que califique a sus empleados como funcionarios públicos.

De allí que, en atención al eminente carácter de orden público que revisten las normas sobre competencia procesal, la Sala considera que mal podían los tribunales competentes en materia contencioso administrativa tramitar y decidir la pretensión sometida a su conocimiento, pues la querellante no ostenta la condición de funcionaria pública, siendo competentes por la materia los tribunales laborales para conocer del conflicto suscitado con ocasión de la terminación de la relación de trabajo mantenida entre la ciudadana Minerva Haydee Calatrava Villarrollo y la Fundación Salud del Estado (sic) Monagas (FUNDASALUD)” (Mayúsculas de la Sala y negrillas de esta Corte).

Así, siendo que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, estableció un tratamiento para las controversias suscitadas entre los empleados y las fundaciones para los cuales presten servicios, cambiando de manera sobrevenida la competencia para conocer de la presente causa, esta Corte pasa a decidir la presente causa en los términos siguientes:
Por notoriedad judicial esta Corte tiene conocimiento que en el expediente AP42-R-2009-000366, caso: José Daboín contra la Fundación hoy querellada (Ponencia del Dr. Efrén Navarro, folio 183 de la pieza principal), fueron examinados los estatutos de la Fundación Instituto Carabobeño para la Salud (INSALUD), publicados en la Gaceta Oficial del estado Carabobo, Extraordinaria Nº 1.188 de fecha 25 de diciembre de 2001, de cuyo contenido no se desprendía el régimen aplicable a los empleados de la misma.
Por tanto, en atención al eminente carácter de orden público que revisten las normas sobre competencia procesal, esta Corte considera que la jurisdicción contencioso administrativa no es la competente para conocer de la presente causa, dado que la materia esencialmente debatida deviene de la relación de empleo que tenía la querellante con la referida Fundación. Siendo así, por cuanto no podemos tratarla como una funcionaria, esta Corte estima que la pretensión debe ser sometida al conocimiento de los tribunales laborales. En razón de lo cual, esta Instancia Jurisdiccional encuentra forzoso ANULAR la sentencia dictada en fecha 19 de octubre de 2009, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, y declararse INCOMPETENTE sobrevenidamente para conocer del “recurso contencioso administrativo funcionarial” interpuesto y por consiguiente debe DECLINARSE la competencia en los Tribunales de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Carabobo a quien corresponda por distribución. Así se decide.
-IV-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- ANULA la sentencia dictada en fecha 19 de octubre de 2009, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, que declaró Sin Lugar el “recurso contencioso administrativo funcionarial” interpuesto por la ciudadana LUISA MARÍA BURGOS, debidamente asistida por los Abogados María Marlene Burgos Navarro y Mauricio Pinto, contra la FUNDACIÓN INSTITUTO CARABOBEÑO PARA LA SALUD (INSALUD).
2.- Su INCOMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido en fecha 10 de diciembre de 2009, por la Abogada Luisa Elena Mendoza Sequera, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 35.128, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida.
3.- DECLINA en los Tribunales de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Carabobo a quien corresponda por distribución, a quien se ordena la remisión del presente expediente.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de mayo de dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
La Juez Presidente,

MIRIAM E. BECERRA T.
PONENTE
La Juez Vicepresidente,

MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,

EFRÉN NAVARRO

El Secretario Accidental,

RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA

Exp. Nº AP42-R-2010-000096
MB/9

En fecha _________________ (_____) de _______________ de dos mil quince (2015), siendo la (s) ________________________ de la ___________ se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº________________.

El Secretario Acc.,