JUEZ PONENTE: MIRIAM E. BECERRA T.
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2014-000977
En fecha 29 de septiembre de 2014, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° TS10ºCA1091-14 de fecha 24 de septiembre de 2014, proveniente del Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano JUAN VICENTE MEDINA SALAZAR, titular de la cédula de identidad N° 6.880.824 e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 86.778, actuando en su propio nombre y representación, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA TRANSPORTE Y COMUNICACIONES.
Dicha remisión, se efectuó en virtud que en fecha 24 de septiembre de 2014, se oyó en ambos efectos el recurso de apelación ejercido en fecha 19 de febrero de 2014, por la parte recurrente, contra la sentencia dictada en fecha 30 de septiembre de 2013, por el mencionado Tribunal mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 30 de septiembre de 2014, se dio cuenta a esta Corte y por auto de esa misma fecha, se designó Ponente a la Juez MIRIAM E. BECERRA T., fijándose el lapso de diez (10) días de despacho para que la parte apelante presentase el escrito de fundamentación de la apelación, a tenor de lo previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 14 de octubre de 2014, el Abogado Juan Vicente Medina Salazar, actuando en su propio nombre y representación, consignó escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 20 de octubre de 2014, (inclusive) abrió el lapso de cinco (5) días de despacho, para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció el 27 de octubre de 2014.
En fecha 28 de octubre de 2014, se ordenó pasar el presente expediente a la Juez Ponente, a los fines que ésta Corte dictara la decisión correspondiente. En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 30 de marzo de 2015, fue elegida la nueva Junta Directiva de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando reconstituida de la siguiente manera: MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 27 de abril de 2015, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa al estado en que se encontraba ordenándose reanudar la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 5 de mayo de 2015, el Abogado Juan Vicente Medina Salazar, actuando en su propio nombre y representación, consignó diligencia mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a dictar sentencia con base en las consideraciones siguientes:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 21 de marzo de 2011, el ciudadano Juan Vicente Medina Salazar, actuando en su propio nombre y representación, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra el Ministerio del Poder Popular Para Transporte y Comunicaciones, en los términos siguientes:
Indicó, que en fecha 26 de julio de 2010, fue nombrado Jefe de la División de Averiguaciones Administrativas de la Dirección de Auditoría Interna del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAIM), adscrito al Ministerio del Poder Popular para Transporte y Comunicaciones.
Expuso, que el referido nombramiento se hizo mediante acto identificado bajo el Nro. IAIM.ORH.DT.CR.2010.748 de fecha 2 de agosto de 2010, suscito por el Director de Recursos Humanos del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAIM), mediante el cual le fue notificado que por punto de cuenta Nro. 809 del 27 de julio de 2010, el Director General aprobó la suscripción del contrato, para que realizara labores como Jefe de la División de Averiguaciones Administrativas en la Dirección de Auditoría Interna del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAIM).
Manifestó, que además del nombramiento que se le hizo, se le otorgó un contrato a tiempo determinado hasta el 31 de diciembre de 2010.
Indicó, que al haberse otorgado dicho contrato se infringió lo establecido en el artículo 37 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ya que el cargo de Jefe de la División de Averiguaciones Administrativas es un cargo de alto nivel como lo establece el numeral 8 del artículo 20 eiusdem, lo cual considera que sólo procede por la vía del nombramiento y no por la vía del contrato.
Alegó, que al haberse realizado un nombramiento a un cargo de alto nivel y paralelamente un contrato individual de trabajo a tiempo determinado, lo deja en estado de indefensión al encontrarse ante dos figuras jurídicas distintas y no tener certeza de cual ordenamiento jurídico es el aplicable. Además, considera que dicha situación vulnera su derecho a la defensa, al debido proceso y a la estabilidad.
Denunció, que “…el acto impugnado, así como el contrato suscrito, violan el principio de legalidad establecido en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por no estar ajustado a derecho y no corresponder con la realidad”.
Asimismo, señaló que el acto impugnado y el contrato individual de trabajo a tiempo determinado, están viciados de falso supuesto de hecho y de derecho, siendo estos nulos de conformidad con lo establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Alegó, la incompetencia del Director del Despacho del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía para suscribir el acto impugnado, por cuanto considera que según la estructura de la Institución el cargo de Director del Despacho no está creado.
Mencionó, la parte actora en su escrito libelar lo establecido en los artículos 3, 25, 26, 49, 137, 257 y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 9 numeral 1º, y 24 numeral 5º de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y 92, 93, 94 y 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Finalmente, solicitó que la presente querella sea declarada con lugar, y por tanto que el acto administrativo contenido en el Oficio Nro. IAIM-DG de fecha 21 de diciembre de 2010, suscrito por el Director de Despacho del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía sea declarado nulo por considerarlo inconstitucional e ilegal, y en consecuencia se ordene su reincorporación al cargo que venía desempeñando o uno similar, al momento de su ilegal retiro y, se acuerde el pago de los sueldos dejados de percibir de manera integral, con inclusión de vacaciones, bono vacacional, bonificación de fin de año y cesta ticket y demás beneficios e indemnizaciones.
-II-
DE LA DECISIÓN APELADA
En fecha 30 de septiembre de 2013, el Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, con fundamento en lo siguiente:
“Punto previo.
El representante judicial del Instituto querellado como punto previo al fondo alegó la incompetencia por la materia de este Tribunal para conocer de la presente causa, de conformidad con lo establecido en el artículo 29 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, ya que el objeto principal de la acción versa en la solicitud de declaratoria de nulidad del `Oficio N. IAIM, de fecha 21 de diciembre de 2010, por medio del cual se le notifica al querellante de la no renovación del Contrato de Trabajo a tiempo determinado de fecha 26 de julio de 2010´, de donde se desprende que las pretensiones del querellante devienen de una relación jurídica de naturaleza laboral, toda vez que, éste ingresó al Instituto en fecha 26 de julio de 2010, por contrato de trabajo, según se desprende del Punto de Cuenta Nro. IAIM-ORH-DTCR-10-809 del 27 de julio de 2010, suscrito por el Director General y el Director de Recursos Humanos del IAIM.
En el presente caso el querellante alegó en su escrito libelar que la Administración al haberle realizado un nombramiento a un cargo de alto nivel y paralelamente un contrato individual de trabajo a tiempo determinado, ello lo ubica en un estado de indefensión al encontrarse ante dos figuras jurídicas distintas y no tener la certeza de cual ordenamiento jurídico se le va aplicar, indicó que al haberse otorgado el contrato se infringió lo establecido en el artículo 37 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ya que el cargo de Jefe de la División de Averiguaciones Administrativas es un cargo de alto nivel como lo establece el artículo 20 numeral 8 eiusdem, lo cual sólo procede por la vía del nombramiento y no por la vía del contrato.
Al respecto, este Tribunal observa que en el presente caso la parte actora el actor alegó la existencia de una relación estatutaria, a partir de la cual objeta una presunta actuación material de la Administración que -a su decir- lesiona sus derechos. Además, indicó que el cargo desempeñado es un cargo de alto nivel y que su ingreso sólo podía ser por nombramiento, situación que se inserta en los supuestos previstos en el numeral 1 del artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en su relación con el encabezado del mismo artículo vinculado al artículo 37 eiusdem.
De esta manera, tomando en consideración los alegatos del actor, debemos precisar que el numeral 6 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, atribuye a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos particulares concernientes a la función pública.
Respecto a las pretensiones funcionariales en sede contencioso administrativa, cabe precisar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nro. 2583 del 25 de septiembre de 2003, estableció lo siguiente:
(…Omissis…)
De la lectura del fallo parcialmente transcrito, se desprende el alcance de la querella funcionarial como medio de impugnación ordinario, constituyendo para el demandante una acción polivalente, del cual pueden hacer uso los funcionarios públicos o aspirantes al ingreso de la Administración Pública.
Así, en el presente caso el actor señala que ingresó al Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía por nombramiento, sin embargo al mismo tiempo celebró un contrato individual de trabajo a tiempo determinado.
Al respecto sostuvo que el cargo que ostentaba como Jefe de la División de Averiguaciones Administrativas es un cargo de alto nivel, conforme a lo previsto en el numeral 8 del artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que solicita `que el acto administrativo contenido en el Oficio Nro. IAIM-DG de fecha 21 de diciembre de 2010, suscrito por el Director de Despacho del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía sea declarado nulo por inconstitucional e ilegal, y en consecuencia se ordene su reincorporación al cargo que venía desempeñando o uno similar, al momento de su ilegal retiro y, se acuerde el pago de los sueldos dejados de percibir de manera integral, con inclusión de vacaciones, bono vacacional, bonificación de fin de año y cesta ticket y demás beneficios e indemnizaciones´, de lo cual se deduce que el querellante pretende que se le reconozca un determinado estatus funcionarial, situación que debe ser resuelta a través de la querella funcionarial, tal y como lo fue expresado en la sentencia parcialmente transcrita.
Por tanto, en el caso que nos ocupa el conocimiento de la causa le corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo con competencia funcionarial, quienes podrán determinar si se encuentra o no amparado por la estabilidad que consagra la citada Ley del Estatuto de la Función Pública, así como conocer cualquier controversia que se suscite con la aplicación de dicha Ley, lo cual de conformidad al artículo 37 eiusdem incluye al personal contratado. Así pues, de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con lo establecido en el numeral 6 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debe este Tribunal en atención a la naturaleza de la petición formulada, declarar su competencia para conocer del recurso interpuesto, razón por la cual este Órgano Jurisdiccional desestima el alegato formulado por la representación judicial de la parte querellada, y en consecuencia pasa a conocer de la presente querella funcionarial. Así se declara.
Del fondo de la presente controversia.
1.- De la incompetencia del funcionario que dicto el acto impugnado.
La parte actora alegó la incompetencia del funcionario que dictó el acto impugnado, ya que considera que el mismo fue suscrito por el Director del Despacho del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAMI), con fundamento en la Providencia Administrativa Nº JI 003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.545 de fecha 4 de noviembre de 2010, según Decreto Presidencial Nro. 7.717 publicada Gaceta Oficial Nro. 39.529 del 13 de octubre de 2010, por cuanto en la estructura de la Institución no está creado el cargo de Director del Despacho.
Ante tal alegato, la representación en juicio del órgano querellado indicó que `el Director General o el Director de Recursos Humanos sí podía suscribir válidamente un contrato de trabajo, siendo que el nacimiento y existencia de la relación de trabajo es la prestación efectiva del servicio con carácter remunerado y no la cualidad o competencia del representante del ente, razón por la que considera improcedente e impertinente el alegato del actor sobre la supuesta incompetencia para la suscripción del contrato de trabajo´.
Al respecto, este Tribunal observa que riela al folio 111 del expediente judicial el punto de cuenta Nro. IAIM-ORH-DT-CR-10-809 de fecha 27 de julio de 2010, suscrito por el Director de Recursos Humanos y dirigido al Director General del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía, mediante el cual se aprobó la `solicitud de autorización para la suscripción de contrato individual de trabajo por tiempo determinado con el ciudadano Juan V. Medida S., titular de la cédula de identidad Nro. V-6.880.824, adscrito a la auditoria interna´, para desempeñar el cargo de Jefe de División a partir del 26 de julio de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2010.
A los folios 16 y 112 del expediente judicial cursa el Oficio Nro. IAMI.ORH.DT.CR.2010.748 de fecha 2 de agosto de 2010, suscrito por el Director de Recursos Humanos del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía y dirigido al actor, mediante el cual fue notificado de la aprobación del contrato de trabajo a tiempo determinado para realizar labores como Jefe de la División de Averiguaciones Administrativas, desde el 26 de julio de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2010.
Asimismo, al folio 15 del expediente judicial riela el Oficio Nro. IAIM-DG- de fecha 21 de diciembre de 2010, notificado al actor en fecha 23 de diciembre de 2010, mediante el cual se informa sobre la no renovación de su contrato individual de trabajo a tiempo determinado, toda vez, que al haberse materializado el vencimiento de su vigencia, esto es, el 31 de diciembre de 2010, dejaba de surtir de pleno derecho sus efectos legales. Así, se le indicó que se haría efectivo el pago de sus prestaciones sociales a través de la Dirección de Administración y Finanzas.
Ahora bien, se observa que dicho Oficio fue suscrito por el Director del Despacho del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía, actuando conforme a las atribuciones conferidas en los numerales 5, 8 y 9 del artículo 2 de la Providencia Administrativa Nro. Jl 002 de fecha 26 de octubre de 2010 publicada en la Gaceta Oficial Nro. 39.539, del 27 de octubre de 2010 y Providencia Administrativa Nro. Jl 003 Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.545, de fecha 4 de noviembre de 2010, según Decreto Presidencial Nro. 7.717 publicado en la Gaceta Oficial Nro. 39.529 del 13 de octubre de 2010.
Así las cosas, se observa del contenido del Decreto Presidencial Nro. 7.717 publicado en la Gaceta Oficial Nro. 39.529, del 13 de octubre de 2010, mediante el cual el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela ordenó la intervención del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía por órgano del Ministerio del Poder Popular para Transporte y Comunicaciones, para lo cual designa una Junta Interventora, integrada por el ciudadano Jesús Rafael Viñas García, en su carácter de Director del Despacho.
Asimismo se desprende del contenido de las Providencias Administrativas Nros. Jl 002 y Jl 003, antes mencionadas, que en su artículo 1, se resolvió nombrar al Coronel Jesús Rafael Viñas García como Director de Despacho del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía y en los numerales 5, 8 y 9 del artículo 2, le fue delegada las atribuciones y firmas de actos y documentos que a continuación se señalan: `(…) 5. Supervisar, coordinar y dirigir las actividades de las Oficinas y/o Direcciones que conforman la estructura organizativa del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía. (…), 8. Los oficios dirigidos a funcionarios de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, así como funcionarios subalternos o judiciales, relacionados con asuntos inherentes a su cargo. 9. Los oficios dirigidos a los particulares relacionados con los asuntos inherentes a su cargo. (…)´.
De lo antes mencionado se puede apreciar que al Director del Despacho del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía, le fue delegada la competencia para suscribir el Oficio de notificación que se le hiciera al querellante, contentivo de la no renovación del contrato individual de trabajo mencionado anteriormente, actuando de acuerdo a las atribuciones conferidas en las Providencias Administrativas ya indicadas, por tanto, sí tenía competencia para suscribir el Oficio Nro. IAIM-DG- del 21 de diciembre de 2010, razón por la que este Tribunal debe desestimar el alegato del actor referente a la incompetencia del funcionario que dicto el referido Oficio. Así se decide.
2.- De la violación del derecho a la defensa y al debido proceso.
La parte actora alegó que al haber sido nombrado en un cargo de alto nivel y al mismo tiempo haber suscrito un contrato individual de trabajo a tiempo determinado, la Administración lo dejó en un estado de indefensión por someterlo a dos figuras jurídicas distintas, lo que genera la falta de certeza respecto a cual ordenamiento jurídico es el aplicable, por lo que considera vulnerado su derecho a la defensa y al debido proceso.
Por su parte, el órgano recurrido indicó que no hubo nombramiento alguno, por lo que no puede considerarse el querellante como funcionario público; toda vez que no participó en un concurso para ingresar a la Administración, por lo que afirma que no puede ser considerado funcionario público de carrera, ya que sostiene que la relación jurídica entre las partes inició por la celebración de un contrato de trabajo por tiempo determinado, el cual se extinguió por las propias disposiciones contenidas en la normativa laboral.
Al respecto, este Tribunal debe indicar que en el presente caso se desprende a los folios 15 al 18, 111 y 112 del expediente judicial, que el querellante ingresó al Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía a ejercer el cargo de Jefe de la División de Averiguaciones Administrativas bajo la figura de personal contratado, y posteriormente, mediante Oficio Nro. IAIM-DG- de fecha 21 de diciembre de 2010, la Administración le notificó que no procedería a renovarle el contrato de trabajo a tiempo determinado, ya que su vigencia era hasta el 31 de diciembre de 2010. Asimismo de la revisión exhaustiva del expediente judicial como del expediente administrativo no se desprende que el querellante hubiese ingresado al cargo por nombramiento o que hubiese desempeñado algún cargo de carrera en la Administración Pública, por lo tanto su relación con el Instituto querellado era contractual.
Precisado lo anterior, debe indicar este Tribunal que en el presente caso el actor fue contratado por la Administración por servicios profesionales, razón por la cual estamos en presencia de la figura de un contratado y no de un funcionario público, siendo ello así, no era necesario iniciar un procedimiento administrativo para destituirlo o retirarlo del cargo, ya que el acto impugnado fue el instrumento utilizado por la Administración para notificar al querellante de la terminación de la relación laboral que existía con el Instituto querellado, razón por la cual no se configura la violación del derecho a la defensa y al debido proceso alegada por la parte actora, por lo que este Sentenciador desecha el alegato esgrimido al respecto. Así se decide.
3.- Del vicio de falso supuesto de hecho y de derecho.
La parte actora denunció que el acto impugnado y el contrato individual de trabajo a tiempo determinado, están viciados de falso supuesto de hecho y de derecho, por lo que considera que son nulos de conformidad con lo establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
La parte querellada adujo que las labores desempeñadas por el querellante no eran las de un funcionario de carrera, por lo que estima que la Administración no incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho y de derecho, `tampoco hubo violación al principio de legalidad, de todo lo cual se desprende la improcedencia de los alegatos del actor; y que el actor impugna un Oficio que no es un acto administrativo, pues no produjo efecto jurídico alguno, ya que el contrato de trabajo se extinguió por sus propias disposiciones´.
En relación a los vicios de falso supuesto de hecho y de derecho este Tribunal debe indicar lo siguiente:
El vicio de falso supuesto de hecho, se produce cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo, afectando la causa del acto administrativo y acarreando su nulidad. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa Nro. 00504 del 30 de abril de 2008, caso: Jairo Addin Orozco Correa y José Joaquín Bermúdez Cuberos).
El falso supuesto de derecho, se presenta cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto se fundamenta en una norma errónea o inexistente, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, lo cual acarrearía la anulabilidad del acto. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa Nro. 00371 de fecha 24 de abril de 2012, caso: Banesco Banco Universal, C.A).
Al respecto, debe indicar este Tribunal que de la lectura de las actas que conforman el expediente judicial y el expediente administrativo, se desprende que la parte actora ingresó al Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía mediante un contrato individual de trabajo a tiempo determinado vigente desde el 26 de julio de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2010, el cual fue aprobado según punto de cuenta Nro. IAIM-ORH-DT-CR-10-809 de fecha 27 de julio de 2010, por el Director General del Instituto.
Posteriormente, mediante Oficio Nro. IAIM-DG- de fecha 21 de diciembre de 2010, notificado el 23 de diciembre de 2010, le informan sobre la no renovación del mencionado contrato, toda vez, que la Administración consideró que al materializarse el vencimiento de su vigencia, a saber, el 31 de diciembre de 2010, dejaba de surtir efectos legales.
De lo antes mencionado se puede apreciar que el ingreso del querellante a la Administración se hizo por un contrato de trabajo a tiempo determinado, vigente desde el 26 de julio de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2010 y no por nombramiento, como lo afirma la parte actora, el cual no fue renovado como se desprende de la notificación efectuada el 23 de diciembre de 2010, a través del Oficio Nro. IAIM-DG- de fecha 21 de diciembre de 2010.
En este orden de ideas, es preciso indicar que con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, se estableció que el ingreso de los funcionarios debe efectuarse mediante concurso público.
En tal sentido, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de fecha 27 de marzo de 2003, caso: Diana Margarita Rosas Arellano, señaló lo siguiente:
(…Omissi…)
Al circunscribir el mencionado criterio al presente caso, se observa a los folios 15 al 18 y, 111 y 112 del expediente judicial que el cargo desempeñado por el querellante como Jefe de la División de Averiguaciones Administrativas adscrito a la Auditoria Interna del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía, fue en calidad de contratado desde el 26 de julio de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2010, fecha para la cual se encontraba vigente la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999.
De esta manera los artículos 37, 38 y 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública señalan:
(…Omissi…)
En el caso bajo análisis, se puede apreciar que no consta en autos elemento de prueba que demuestre que el ingreso de la parte actora a la Administración Pública se haya hecho previo el cumplimiento de los requisitos esenciales que establecen las normas antes transcritas.
Igualmente se puede apreciar de las normas supra mencionadas, que los contratados al servicio de la Administración Pública están excluidos del régimen estatutario que rige las relaciones de los funcionarios públicos, y que les resultan aplicables las disposiciones previstas en el respectivo contrato, así como las normas comunes del derecho del trabajo, dado que no es posible considerar que el contrato sea un modo de ingreso a la función pública (Vid. Sentencia de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia Nro. 11 del 28 de julio de 2009, caso: Ingrid Josefina Benítez).
Así las cosas, debe precisar este Tribunal que el artículo 37 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en consonancia con el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, prevé la figura del personal contratado por la necesidad de un personal altamente calificado, para realizar tareas específicas, en tanto dichas tareas no sean permanentes, agregando que se prohíbe la contratación para el ejercicio de funciones, atribuciones y competencias asignadas a un funcionario público.
En este orden de ideas, al igual que en materia laboral, en el derecho funcionarial la figura del contrato resulta excepcional, sólo que en materia laboral, la necesidad eventual -por ejemplo- de sobreproducción, permite la contratación de personal adicional, mientras que en materia funcionarial, se establece para aquellas funciones que no sean propias de un funcionario público.
En tal sentido, a diferencia de la materia laboral, en el cual la contratación de una persona sin la demostración de la exigencia de excepcionalidad pudiere dar lugar a la consideración de personal fijo y eventualmente amparado por la inamovilidad, en la función pública existe una prohibición que la vía contractual se constituya en un mecanismo irregular de ingreso.
Por otra parte, si bien es cierto que la Ley del Estatuto de la Función Pública prevé que la relación con la persona contratada es sobre lo que establece el contrato y la legislación laboral, no es menos cierto que por tratarse de una situación que ha de regularse por normas de Derecho Público, no puede aplicarse en toda su extensión las previsiones laborales, pues por mandato expreso de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no tiene cabida la reincorporación laboral, pues constituiría el ingreso irregular que se encuentra prohibido expresamente en el artículo 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, violando con ello los principios previstos en los artículos 144 y 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
De esta manera, resulta evidente para este Órgano Jurisdiccional que el vínculo entre el recurrente y el órgano recurrido es de eminente carácter laboral, en el cual debe atenderse al contenido de la relación más que a la naturaleza del órgano que lo dictó, por lo que estima este Tribunal que la Administración no incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho al haber notificado al querellante de la culminación de la relación de trabajo, al haberse cumplido el plazo de vigencia de la relación contractual.
En consecuencia, se desestiman los alegatos esgrimidos por la parte actora en relación con el vicio de falso supuesto de hecho y derecho, no configurándose las violaciones y denuncias formuladas. Así se decide.
En base a los argumentos de hecho y de derecho antes expresados este Tribunal declara sin lugar la querella interpuesta por el abogado Juan Vicente Medina Salazar, actuando en su propio nombre y representación, ya identificado, contra la República Bolivariana de Venezuela, por Órgano del Ministerio del Poder Popular para el Transporte y la Comunicación a través del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAIM). Así se declara.” (Mayúsculas y negrillas de la instancia).
-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 14 de octubre de 2014, el ciudadano Juan Vicente Medina Salazar, actuando en su propio nombre y representación, presentó el escrito de fundamentación a la apelación, en el cual expresó lo siguiente:
Resaltó, que la relación laboral entre su persona y el ente querellado es contractual y no funcionarial.
Siendo ello así, continuó señalando que “…en ninguna parte de la sentencia, aunque sea en forma fugaz, analizó las atribuciones y competencias del JEFE DE LA DIVISIÓN DE AVERIGUACIONES ADMINISTRATIVAS DE LA DIRECCIÓN DE AUDITORIA INTERNA DEL INSTITUTO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETIA, el cual no tiene tareas específicas, sino que sus competencias y atribuciones están definidas en el Capítulo VII de los LINEAMIENTOS PARA LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS UNIDADES DE AUDITORÍA INTERNA, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.408 de fecha 22 de abril de 2010. De haberlo hecho, estoy convencido, la decisión hubiese sido otra” (Mayúsculas de la cita).
Agregó, que “Tampoco analizó el Tribunal en su sentencia, que el IAIM debe sustituir a la División de Averiguaciones Administrativas, por la DIVISIÓN DE DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDADES, en fiel cumplimiento a lo establecido en el artículo 41 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en concordancia con lo previsto en el Capítulo II relativo a la Estructura Organizativa de LOS LINEAMIENTOS PARA LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS UNIDADES DE AUDITORIA INTERNA, contenidas en la Resolución Nº 01-00-00008, emanada de la Contraloría General de la República en fecha 15 de abril de 2010, y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, Nº 39.408 de fecha 22 de abril de 2010” (Mayúsculas de la cita).
Afirmo, que el cargo de “JEFE DE LA DIVISIÓN DE DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDADES DE LA DIRECCIÓN DE AUDITORIA INTERNA DEL INSTITUTO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA (IAIM), es un cargo de alto nivel, previsto en el artículo 20 numeral 8º de la Ley del Estatuto de la Función Pública” (Mayúsculas de la cita).
Señaló, que “…el artículo 37 de la referida Ley del Estatuto de la Función, en su único aparte, prohíbe hacer o suscribir contratos de personal para realizar funciones correspondientes a los cargos previstos en la citada ley”.
Por último, solicitó se revoque la sentencia hoy impugnada y como consecuencia de ello, se declare con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
-IV-
DE LA COMPETENCIA
Antes de emitir pronunciamiento sobre el presente asunto, se observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo Regionales, a tenor de lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En virtud de lo cual, esta Corte se declara COMPETENTE para conocer y decidir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2013, dictada por el Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital. Así se declara.
-V-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Declarada la competencia de esta Corte pasa a pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la parte recurrente, contra la decisión dictada en fecha 30 de septiembre de 2013, por el Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra el Ministerio del Poder Popular Para Transporte y Comunicaciones, este Órgano Jurisdiccional a tal efecto observa:
Como punto previo debe esta Corte pronunciarse sobre el alegato del ciudadano Juan Vicente Medina Salazar donde afirma que la relación laboral que existió entre el ente recurrido y su persona es contractual.
En tal sentido, dado que la competencia es de orden público y verificable en cualquier estado y grado de la causa esta Corte observa de las actas procesales lo siguiente:
La Representación Judicial de la parte recurrida alegó como punto previo en el escrito de contestación a la demanda que “…el vínculo jurídico que unió a las partes era de naturaleza laboral, toda vez que, el querellante ingresó al Instituto en fecha 26 de julio de 2010, en virtud de la celebración de un contrato de trabajo, según se desprende de Punto de Cuenta No. IAIM-ORH-DTCR-10-809, de fecha 27 de julio de 2010, suscrito por el Director General y el Director de Recursos Humanos del IAIM, así como del instrumento laboral suscrito entre las partes (…). Luego del desempeño por parte del hoy querellante, siempre bajo la relación de contrato de trabajo, no adquiriendo jamás la condición de funcionario de carrera, como cumplimiento del mandamiento constitucional y los principios relacionados con el ingreso a la Administración Pública, por no haber sido acreedor de un cargo por concurso público, por lo que el actor en aplicación de las Leyes vigentes en materia laboral, fue retirado del Instituto querellado al haber operado la extinción del contrato de trabajo”. Declarado lo anterior y en consecuencia de ello, solicitó la incompetencia en razón de la materia al Juzgado de Primera Instancia (Vid. Folios 90 al 95).
En tal sentido, el Juzgado A quo señaló que:
“Al respecto, este Tribunal observa que en el presente caso la parte actora el actor alegó la existencia de una relación estatutaria, a partir de la cual objeta una presunta actuación material de la Administración que -a su decir- lesiona sus derechos. Además, indicó que el cargo desempeñado es un cargo de alto nivel y que su ingreso sólo podía ser por nombramiento, situación que se inserta en los supuestos previstos en el numeral 1 del artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en su relación con el encabezado del mismo artículo vinculado al artículo 37 eiusdem.
De esta manera, tomando en consideración los alegatos del actor, debemos precisar que el numeral 6 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, atribuye a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos particulares concernientes a la función pública.
Respecto a las pretensiones funcionariales en sede contencioso administrativa, cabe precisar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nro. 2583 del 25 de septiembre de 2003, estableció lo siguiente:
(…Omissis…)
De la lectura del fallo parcialmente transcrito, se desprende el alcance de la querella funcionarial como medio de impugnación ordinario, constituyendo para el demandante una acción polivalente, del cual pueden hacer uso los funcionarios públicos o aspirantes al ingreso de la Administración Pública.
Así, en el presente caso el actor señala que ingresó al Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía por nombramiento, sin embargo al mismo tiempo celebró un contrato individual de trabajo a tiempo determinado.
Al respecto sostuvo que el cargo que ostentaba como Jefe de la División de Averiguaciones Administrativas es un cargo de alto nivel, conforme a lo previsto en el numeral 8 del artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que solicita `que el acto administrativo contenido en el Oficio Nro. IAIM-DG de fecha 21 de diciembre de 2010, suscrito por el Director de Despacho del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía sea declarado nulo por inconstitucional e ilegal, y en consecuencia se ordene su reincorporación al cargo que venía desempeñando o uno similar, al momento de su ilegal retiro y, se acuerde el pago de los sueldos dejados de percibir de manera integral, con inclusión de vacaciones, bono vacacional, bonificación de fin de año y cesta ticket y demás beneficios e indemnizaciones´, de lo cual se deduce que el querellante pretende que se le reconozca un determinado estatus funcionarial, situación que debe ser resuelta a través de la querella funcionarial, tal y como lo fue expresado en la sentencia parcialmente transcrita.
Por tanto, en el caso que nos ocupa el conocimiento de la causa le corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo con competencia funcionarial, quienes podrán determinar si se encuentra o no amparado por la estabilidad que consagra la citada Ley del Estatuto de la Función Pública, así como conocer cualquier controversia que se suscite con la aplicación de dicha Ley, lo cual de conformidad al artículo 37 eiusdem incluye al personal contratado. Así pues, de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con lo establecido en el numeral 6 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debe este Tribunal en atención a la naturaleza de la petición formulada, declarar su competencia para conocer del recurso interpuesto, razón por la cual este Órgano Jurisdiccional desestima el alegato formulado por la representación judicial de la parte querellada, y en consecuencia pasa a conocer de la presente querella funcionarial. Así se declara” (Negrillas de la Instancia).
Siendo ello así, esta Corte observa de las actas procesales que riela al folio ciento once (111) del expediente judicial, copia de punto de cuenta Nº IAIM-ORH-DT-CR-10-809 de fecha 27 de julio de 2010, presentado por el Director de Recursos Humanos del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía, y dirigido al Director General del referido Instituto, mediante el cual se propuso y aprobó “…la Suscripción de Contrato de Individual de Trabajo por Tiempo Determinado con el Ciudadano MEDINA S. JUAN V., (…) para realizar labores como JEFE DE LA DIVISIÓN DE AVERIGUACIONES ADMINISTRATIVAS, adscrito a la Autoría Interna” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Asimismo, riela al folio dieciséis (16) del expediente judicial original del oficio Nº IAIM.ORH.DT.CR.2010.748 de fecha 2 de agosto de 2010, emitido por el Director de Recursos Humanos del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía, dirigido al ciudadano Juan Vicente Medina Salazar, mediante el cual le informan que en virtud que “…en Punto de Cuenta Nº 809 de fecha 27 de julio de 2010, el ciudadano Director General, aprobó la Suscripción de Contrato, para realizar labores como JEFE DE LA DIVISIÓN DE AVERIAGUACIONES ADMINISTRATIVAS, adscrito a la Auditoría Interna, (…) efectivo a partir del 26/07/2010 (sic) hasta el 31/12/2010 (sic)” debería realizar una serie de pasos para efectuar dicha contratación (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Igualmente, riela al folio quince (15) del expediente judicial, original de notificación dirigida al ciudadano Juan Vicente Medina, remitida por el Director del Despacho del Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía, en fecha 21 de diciembre de 2010, mediante la cual le informa que al materializarse el vencimiento de vigencia del Contrato Individual de Trabajo a Tiempo Determinado de fecha 26 de julio de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2010, el mismo dejara de surtir “…pleno derecho sus efectos legales…”.
Ahora bien, es menester señalar que de acuerdo con el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cargos de los órganos de la Administración Pública, son de carrera, salvo aquellos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados, los obreros y los demás que determine la ley.
Por su parte, el artículo 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, advierte que, en ningún caso, el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública. De allí que sea evidente que la disposición legal en comentario recoge la regla general contenida en la norma constitucional precedentemente citada, en el sentido de que no es posible considerar a los contratos como modos de ingreso a la función pública y, por esta razón, resulta imposible considerar a los contratados como funcionarios de carrera, con lo cual quedó cerrada toda posibilidad de aplicarles el régimen general que corresponde a los funcionarios públicos.
En tal sentido, el artículo 38 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo siguiente:
“El régimen aplicable al personal contratado será aquél previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral”.
Tal como se desprende de la norma transcrita, el personal contratado para desempeñar determinados cargos en la Administración Pública, lo rige el contrato respectivo y la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, y no el régimen estatutario, el cual regula las relaciones de empleo público de los funcionarios de carrera. En ese sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 00564 de fecha 27 de mayo de 2004, dejó sentado:
“Del análisis de las normas transcritas se desprende, que el personal contratado del Estado no se encuentra amparado por el régimen estatutario aplicable a los funcionarios públicos consagrado en la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino que está sometido a las disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo y por cuanto, la relación que dio origen a la presente reclamación, se inició y culminó bajo las estipulaciones de un contrato de trabajo, supuesto que de conformidad con las normas antes transcritas, se encuentra excluido de la aplicación del régimen de los funcionarios de carrera”.
Por lo que resulta evidente que la normativa aplicable en el presente caso es la prevista en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, quedando así establecida la jurisdicción laboral como competente para conocer de la presente causa y no la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En razón de lo anteriormente expuesto, esta Corte considera que el Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, al momento de conocer la presente causa debió declarar su incompetencia por la materia, toda vez que los Tribunales laborales eran los competentes para sustanciar y decidir de los asuntos de carácter contencioso que se susciten con ocasión de las relaciones laborales como hecho social, de las estipulaciones del contrato de trabajo y de la seguridad social, tal como lo establece el artículo 29 numeral 4 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, aplicable rationae temporis. En consecuencia, esta Corte declara la incompetencia del referido Juzgado Superior en el caso sub examine y DECLINA la competencia a los Juzgados Laborales para conocer y decidir en primera instancia del recurso interpuesto. Así se decide.
En vista de lo anterior, esta Corte ANULA por orden público la sentencia dictada en fecha 30 de septiembre de 2013, por el Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, y en razón de ello se ordena remitir el presente expediente a los Tribunales Laborales de la Circunscripción Judicial del estado Miranda. Así se decide.
Ahora bien, anulada como ha sido la sentencia objeto de impugnación esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, considera INOFICIOSO pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por el el Abogado Juan Vicente Medina Salazar, actuando en su propio nombre y representación, contra la sentencia anulada. Así se declara.
-VI-
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por el Abogado JUAN VICENTE MEDINA SALAZAR, actuando en su propio nombre y representación, en contra de la sentencia dictada en fecha 30 de septiembre de 2013, por el Tribunal Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, mediante la cual declaró Sin Lugar la querella funcionarial interpuesta por el referido ciudadano, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA TRANSPORTE Y COMUNICACIONES.
2. ANULA la sentencia dictada por el Juzgado A quo.
3. DECLINA la competencia en los Tribunales Laborales de la Circunscripción Judicial del estado Miranda, para que conozcan en primera instancia de la presente causa.
4. ORDENA remitir el presente expediente a los Tribunales Laborales de la Circunscripción Judicial del estado Miranda.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente Tribunales Laborales de la Circunscripción Judicial del estado Miranda.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de mayo del año dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
PONENTE
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA
Exp. Nº AP42-R-2014-000977
MB/7
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil quince (2015), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Acc.,
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