JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE Nº: AP42-R-2004-000015
En fecha 21 de septiembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° 0976-03 de fecha 2 de octubre de 2003, emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana FILIA DE LA CONCEPCIÓN SUÁREZ MÉNDEZ, , titular de la cédula de identidad Nº 8.300.543, debidamente asistida por la Abogada Adira Escalante Sanoja, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 4.756, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DEL CONSEJO NACIONAL DE LA VIVIENDA (CONAVI).
Tal remisión se efectuó, en virtud de haber sido oído en ambos efectos en fecha 23 de septiembre de 2003 el recurso de apelación interpuesto en fecha 22 de ese mismo mes y año, por la Abogada Nahomi Amaya, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 95.094, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida, contra la sentencia dictada en fecha 10 de septiembre de 2003, por el referido Juzgado Superior, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 3 de septiembre de 2004, se constituyó la Corte quedando conformada de la siguiente manera: Trina Omaira Zurita, Presidenta; Oscar Enrique Piñate Espidel, Vicepresidente; e Iliana Margarita Contreras Jaimes, Juez. Asimismo, se fijó el lapso de diez (10) días continuos para la reanudación de la causa una vez que constara en autos la notificación de las partes.
En fechas 8 de diciembre de 2004 y 23 de febrero de 2005, se recibieron en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, las diligencias presentadas por la Abogada Adira Escalante Sanoja, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, mediante las cuales solicitó la continuación de la presente causa.
En fecha 2 de marzo de 2005, se libraron los oficios de notificación Nros. 2005-565 y 2005-566 dirigidos a los ciudadanos Presidente del Instituto Autónomo Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI) y Procuradora General de la República, respectivamente.
En fecha 16 de marzo de 2005, el ciudadano Alguacil de esta Corte, consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Presidente del Instituto Autónomo Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), el cual fue recibido en fecha 14 de ese mismo mes y año.
En fecha 18 de marzo de 2005, se reconstituyó la Corte vista la incorporación del Abogado Rafael Ortíz Ortíz, quedando conformada de la siguiente manera: Trina Omaira Zurita, Presidenta; Oscar Enrique Piñate Espidel, Vicepresidente; e Rafael Ortíz Ortíz, Juez. Asimismo, la Corte se abocó al conocimiento de la causa y se fijó el lapso de diez (10) días continuos para la reanudación de la causa una vez que constara en autos la notificación de las partes.
En fecha 5 de abril de 2005, el ciudadano Alguacil de esta Corte, consignó el oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República, el cual fue recibido en fecha 17 de marzo de 2005.
En fecha 31 de mayo de 2005, se dio cuenta a la Corte y se inició la relación de la causa. En esta misma oportunidad, se designó Ponente al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel; asimismo, se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presentara el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 6 de julio de 2005, la Abogada Erika Tibisay Peña Casique, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 45.306, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida, presentó escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 21 de julio de 2005, se abrió el lapso de cinco (5) días para la promoción de pruebas en la presente causa.
En fecha 2 de agosto de 2005, la ciudadana Filia de la Concepción Suárez de Méndez, debidamente asistida por la Abogada Morella Amelia Arandia, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 80.852, presentó escrito de promoción de pruebas.
En esa misma fecha, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción en la presente causa.
En fecha 20 de septiembre de 2005, visto el escrito de promoción de pruebas presentado por la parte recurrente, el Juzgado de Sustanciación dictó auto mediante el cual señaló que no tenía materia sobre la cual pronunciarse.
En fecha 19 de octubre de 2005, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando integrada de la siguiente manera: Javier Tomás Sánchez Rodríguez, Juez Presidente; Aymara Guillermina Vilchez Sevilla, Juez Vicepresidente; y Neguyen Torres López, Juez.
En fecha 22 de marzo de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia presentada por la Abogada Adira Escalante Sanoja, actuando en su carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana Filia de la Concepción Suárez Méndez, solicitando que el presente expediente fuera remitido a esta Corte.
En fecha 23 de marzo de 2006, el Juzgado de Sustanciación ordenó practicar por Secretaría el cómputo de los días de despacho transcurridos, dejando constancia que desde el 21 de febrero de 2006 hasta el 2 de marzo de 2006, habían transcurrido cuatro (4) días de despacho. Asimismo se ordenó la remisión del presente expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 31 de marzo de 2006, se dejó constancia de la recepción del presente expediente a esta Corte, y se designó Ponente a la Juez Neguyen Torres López. En esta misma fecha, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 6 de abril de 2006, se difirió la oportunidad para la fijación del acto de informes en la presente causa.
En fecha 19 de septiembre de 2006, se fijó la oportunidad para la celebración del acto de informes para el día 5 de octubre de 2006.
En fecha 5 de octubre de 2006, se celebró el acto de informes en el cual esta Corte dejó constancia de la incomparecencia de ambas partes, razón por la cual declaró desierto el acto.
En fecha 9 de octubre de 2006, esta Corte dijo “Vistos” y se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente Neguyen Torres López, a los fines de que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En fecha 18 de junio de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia presentada por la Abogada Adira Escalante Sanoja, actuando en su carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana Filia de la Concepción Suárez Méndez, por medio de la cual solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 12 de noviembre de 2007, se ordenó la notificación de las partes intervinientes en el presente proceso, y se revocó el auto de fecha 6 de abril de 2006, así como las actuaciones subsiguientes. En esta misma fecha, se libraron las notificaciones correspondientes.
En esa misma fecha, se libró boleta dirigida a la ciudadana Filia de la Concepción Suarez así como los oficios de notificación Nros. 2007-8423 y 2007-8424 dirigidos a los ciudadanos Ministro del Poder Popular para la vivienda y Hábitat y Procuradora General de la República, respectivamente.
En fecha 18 de noviembre de 2007, este Órgano Jurisdiccional Colegiado eligió la nueva Junta Directiva, la cual quedó conformada de la siguiente manera: Aymara Guillermina Vilchez Sevilla, Juez Presidente; Javier Tomás Sánchez Rodríguez, Juez Vicepresidente; y Neguyen Torres López, Juez.
En fecha 16 de enero de 2008, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido a la ciudadana se Procuradora General de la República, el cual fue recibido en fecha 9 de enero de ese mismo año.
En fecha 20 de enero de 2010, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sanchéz, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 21 de noviembre de 2011, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa en el estado en que se encontraba, se ordenó notificar a las partes, dejando constancia que una vez constara en autos las referidas notificaciones, comenzaría a correr el lapso de diez (10) días continuos para la reanudación de la causa y posteriormente el lapso de tres (3) días establecido en el primer aparte del artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En esa misma fecha, se libró boleta dirigida a la ciudadana Filia de la Concepción Suarez, así como los oficios de notificación Nros. 2011-7192 y 2011-7193 dirigidos a los ciudadanos Ministro del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat y Procuradora General de la República.
En fecha 8 de diciembre de 2011, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Ministro del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, el cual fue recibido en fecha 5 de ese mismo mes y año.
En fecha 19 de enero de 2011, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Procurador General de la República, el cual fue recibido en fecha 2 de enero de 2012.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Abogada Marisol Marín R., esta Corte quedó reconstituida de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín R., Juez.
En fecha 14 de febrero de 2012, el ciudadano Alguacil de esta Corte dejó constancia que no pudo practicar la notificación de la ciudadana Filia de la Concepción Suárez.
En fecha 11 de abril de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, advirtiéndose su reanudación una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En esa misma fecha, se ordenó notificar a las partes, dejando constancia que una vez constara en autos las referidas notificaciones, comenzaría a correr el lapso de diez (10) días continuos para la reanudación de la causa y posteriormente el lapso de tres (3) días establecido en el primer aparte del artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
Asimismo, se libró boleta por cartelera dirigida a la ciudadana Filia de la Concepción Suarez, así como los oficios de notificación Nros. 2012-1373 y 2012-1374, dirigidos a los ciudadanos Ministro del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat y Procuradora General de la República.
En fecha 25 de abril de 2012, se fijó en la cartelera de esta Corte la boleta librada para notificar a la ciudadana Filia de la Concepción Suárez.
En fecha 17 de mayo de 2012, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Ministro del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, el cual fue recibido en fecha 3 de ese mismo mes y año.
En esa misma fecha, la Secretaría de esta Corte dejó constancia que en fecha 16 de mayo de 2012 venció el término de diez (10) días de despacho a que se refiere la boleta fijada en fecha 25 de abril de 2012.
En fecha 22 de mayo de 2011, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República, el cual fue recibido en fecha 7 de mayo de 2012.
En fecha 21 de junio de 2012, se reasignó la ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Juez Miriam Elena Becerra Torres, se reconstituyó la Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente, María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Miriam Elena Becerra Torres, Juez.
En fecha 16 de junio de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 30 de marzo de 2015, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Juez María Elena Centeno, se reconstituyó la Junta Directiva de esta Corte de la siguiente manera: MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez Presidente, MARÍA ELENA CENTENO, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 14 de abril de 2015, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Realizada la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 4 de abril de 2003, la ciudadana Filia de la Concepción Suárez de Méndez, debidamente asistida por la Abogada Adira Escalante Sanoja, presentó el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, con fundamento en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Indicó, que en fecha 1 de abril de 1988, ingresó al Ministerio de Desarrollo Urbano (MINDUR) como funcionaria de carrera, prestando sus servicios durante diez (10) años, hasta el 30 de junio de 1998, “…cuando fui asignada al CONSEJO NACIONAL DE LA VIVIENDA que para la fecha era Órgano de ese mismo Ministerio…” (Mayúsculas del original).
Señaló que, “…el Decreto Nº 2.992 del 4 de noviembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial Nº 36.575 del mismo mes, transformó el órgano a cuyo servicio yo estaba adscrita en un Instituto Autónomo (CONAVI) por cuya organización ya no fue necesaria la prórroga del contrato que tenía suscrito con MINDUR, (…) es decir que he sido funcionario del CONAVI durante un período de cuatro (4) años y seis (6) meses, desde el 1º de julio de 1998 hasta el 31 de diciembre de 2002…” (Negrillas y mayúsculas del original).
Alegó la recurrente, que es funcionaria de carrera de conformidad con las disposiciones establecidas en la Ley de Carrera Administrativa en virtud que superó el período de pruebas en un cargo regular que le otorgaba la estabilidad propia de la carrera administrativa.
Sostuvo, que el acto administrativo de despido adolece de ilegalidad tanto de forma como de fondo, por cuanto “…Con fecha 31 de diciembre de 2002, encontrándome en disfrute de vacaciones debidamente autorizadas por mi supervisor inmediato, el Presidente del CONAVI (…) me envió la comunicación Nº 2652, mediante la cual me notifica que la institución había decidido prescindir de mis servicios a partir de esa misma fecha, con evidente violación de mi derecho al disfrute de la vacación, no sólo por la perturbación del ánimo en ello implicada, sino porque la acortó en el tiempo prescrito. Dicha comunicación fue recibida por mí el día 06 de enero de 2003…”.
Adujo, que la referida comunicación carece de motivación y de falta de fundamentación “…ya que no se alega ninguna causa para la finalización de la relación de servicio y la decisión de ‘prescindir de los servicios’ (…) no aparece fundamentada en disposición legal alguna, todo con violación flagrante de los requisitos del acto administrativo pautados en los artículos 9 y 18, ordinal 5, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.
Denunció, que el acto administrativo impugnado adolece del vicio de prescindencia absoluta del procedimiento administrativo disciplinario de destitución previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto el ente recurrido “…prescindió de todas las exigencias legales para la validez del mismo, incluso no se atuvo a la necesidad de establecer una causal de destitución como lo pauta el artículo 86 de la misma Ley…”.
Agregó, que el Instituto recurrido calculó la liquidación de prestaciones sociales incluyendo una indemnización sustitutiva de preaviso y una indemnización por despido, estimadas conforme a lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley Orgánica del Trabajo, recibiendo el referido pago –a su decir- impedida por la necesidad que implicaba la destitución descrita, razón por la cual solicitó que “…se reconozca que la aceptación de tal pago no implicó en modo alguno la del despido ilegal, no convalidó los vicios de la actuación administrativa, ni por (sic) me privó de la facultad de recurrir contra el acto…”.
Finalmente, solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo impugnado y le fuera reconocida la condición de funcionario de carrera, en consecuencia se ordene su reincorporación al cargo ejercido en el Instituto recurrido y le sean canceladas las remuneraciones dejadas de percibir desde su separación del cargo hasta la fecha en la que sea efectivamente reincorporada.
-II-
DEL FALLO APELADO
En fecha 21 de octubre de 2003, el Juzgado Superior Séptima en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia declarando Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, en los términos siguientes:
“…Para resolver la presente querella, se percata el Tribunal que el único punto a decidir en este caso es la condición de funcionara (sic) pública que reclama la actora y al respecto observa:
En el caso concreto, a la actora se le retira bajo la argumentación de que no tenía la condición de funcionaria pública; ahora bien, de las pruebas aportadas por las partes y examinadas por este Juzgado, se evidencia que la hoy querellante ingresó el 01-04-88 (sic) a prestar servicios a la Administración Pública Nacional por órgano del Ministerio de Desarrollo Urbano, ejerciendo el cargo de Arquitecto I, adquiriendo la cualidad de funcionaria pública de carrera, y a partir del 01-08-98 (sic) es contratada por el Ministerio de Desarrollo Urbano para prestar sus servicios profesionales en el CONSEJO NACIONAL DE LA VIVIENDA, para lo cual suscribió contrato Nº CONAVI-078-98 prestando sus servicios profesionales en la Gerencia de Investigación como Asistente al Sub-Programa de Investigación en vivienda y Desarrollo Urbano y de apoyo al Sub-Programa relaciones institucionales, nacionales e internacionales al Sub-Programa de mejores prácticas, y en fecha 30 de diciembre de 2002, tal como consta en auto al folio 7, la Administración decide prescindir de los servicios de la querellante, negando de esta manera la Administración que la actora tuviera la cualidad de funcionaria pública de carrera. Tales elementos probatorios a juicio de este Juzgador demuestran fehacientemente que la hoy querellante tenía la condición de funcionaria pública ya que una vez adquirida tal cualidad no se pierde, lo que significa que su retiro debió hacerse de conformidad con las disposiciones de la Ley aplicable a la querella funcionarial vigente para el momento, al no hacerlo así la querellada ciertamente emitió el acto sin base legal y le violó el derecho al debido proceso a la actora, pues no acogió el procedimiento que rige los retiros de los funcionarios públicos, lo que implica que se configuró el supuesto de nulidad previsto en el artículo 19 numeral 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por otra parte no existen en autos medios de pruebas que puedan desvirtuar lo anterior, de allí esta Juzgadora aprecia, que la querellante estaba sometida a una relación de empleo público regido por la Ley del Estatuto de la Función Pública. En suma el acto de retiro impuesto en este caso resulta ilegal, en cuya virtud se declara nulo de conformidad con el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se decide.
En consecuencia, declarada la nulidad del acto impugnado, se le reconoce la cualidad de funcionaria pública de la querellante, se ordena la reincorporación del (sic) cargo que venía ejerciendo para el momento de su ilegal retiro en el organismo o a otro de igual o superior jerarquía con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la separación del cargo hasta la fecha de su efectiva reincorporación, en base al último sueldo devengado…” (Mayúsculas del original).
-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 6 de julio de 2005, la Abogada Erika Tibisay Peña Casique, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), presentó escrito de fundamentación del recurso de apelación, en los términos siguientes:
La Representación del Instituto recurrido, señaló que si bien es cierto que la recurrente trabajó con anterioridad en otro organismo de la Administración Pública, en la cual adquirió la condición de funcionario de carrera, no es menos cierto que la misma al ingresar al Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), aceptó que se le ingresara como contratada “…y no se le hizo referencia que el Organismo estaba interesada (sic) en ingresarla como personal fijo a la nómina…”, asimismo, expuso que la recurrente se encontraba en perfecto conocimiento que la relación laboral era meramente contractual (Mayúsculas del original).
Adujo, que la comunicación que indicaba a la recurrente que se prescindía de sus servicios, tenía por objeto notificarle que “…su contrato de servicios expiraba en fecha 31-12-02 (sic), es decir, no se renovaría su contrato (…) además se cumplió a cabalidad con las cláusulas del mismo al cancelárseles sus pasivos laborales a la culminación de la Relación Contractual, no debiéndosele ningún dinero por otros conceptos (…) liquidándosele según las normas establecidas en la Ley Orgánica del Trabajo por despido injustificado…”.
Sostuvo, que la relación contractual con la recurrente obedeció a circunstancias excepcionales por cuanto el personal existente en la Gerencia de Investigación no era suficiente para atender el volumen de trabajo que se generaba fundamentando esta afirmación en lo dispuesto en el numeral 1, del artículo 10 de la Ley de Carrera Administrativa y en el artículo 4 del Decreto Nº 876 del 04 de octubre de 1995.
Por último, solicitó que se declarar el recurso de apelación interpuesto revocada la sentencia apelada.
-IV-
DE LA COMPETENCIA
Esta Corte debe pronunciarse en torno a su competencia para conocer de las apelaciones contra las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo.
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo que sigue:
“Artículo 110. Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”.
De conformidad con la norma transcrita, las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia para conocer de los recursos contenciosos administrativos funcionariales, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
En consecuencia, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 22 de septiembre de 2003 por la Abogada Nahomi Amaya, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida, contra la sentencia dictada en fecha 10 de septiembre de 2003, dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
-V-
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Una vez declarada la competencia de este Órgano Jurisdiccional Colegiado para conocer del recurso de apelación interpuesto, se pasa a decidir el mismo en los términos siguientes:
La Representación Judicial del Consejo Nacional de la Vivienda, alegó en su escrito de fundamentación del recurso de apelación, que el ingreso de la recurrente al referido Organismo fue como contratada y no como personal fijo, en virtud de lo cual, señaló que la recurrente se encontraba en perfecto conocimiento de que la relación laboral era meramente contractual y que el personal existente en la Gerencia de Investigación no era suficiente para atender el volumen de trabajo que se generaba, por lo que se requirió contratar personal adicional, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1, del artículo 10 de la Ley de Carrera Administrativa y en el artículo 4 del Decreto Nº 876 del 04 de octubre de 1995.
Al respecto, advierte esta Corte que tal como se evidencia de la lectura del fallo apelado, el Juzgado A quo consideró que la controversia en la presente causa está en determinar si la recurrente ostentaba o no la condición de funcionaria de carrera administrativa, al señalar que “…el único punto a decidir en este caso es la condición de funcionara (sic) pública que reclama la actora…”, y que aún cuando reconoció que la misma suscribió contrato Nº CONAVI-078-98 con el CONAVI, destacó que “…su retiro debió hacerse de conformidad con las disposiciones de la Ley aplicable a la querella funcionarial vigente para el momento, al no hacerlo así la querellada ciertamente emitió el acto sin base legal y le violó el derecho al debido proceso a la actora, pues no acogió el procedimiento que rige los retiros de los funcionarios públicos, lo que implica que se configuró el supuesto de nulidad previsto en el artículo 19 numeral 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos...” (Mayúsculas del original).
Así las cosas, se desprende del folio cuatro (4) del presente expediente, que la referida ciudadana ingresó a la Administración Pública, específicamente al Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI) mediante Contrato Nº CONAVI-078-98 de fecha 29 de julio de 1998, por una duración de cinco (5) meses con vigencia a partir del 1 de agosto de 1998, hasta el 31 de diciembre de 1998, y que si bien es cierto que la misma ejercía un cargo de carrera en el Ministerio de Desarrollo Urbano desde el momento de su ingreso en fecha 1 de abril de 1988 –punto que no constituye el objeto de la controversia-, también lo es, que el contrato a tiempo determinado suscrito entre el Consejo Nacional de la Vivienda y la ciudadana Filia de la Concepción Suárez Méndez, constituye una manifestación de voluntad de las partes de querer obligarse ante una relación contractual que en nada tiene que ver con la condición anterior de la recurrente –que a decir de la misma- es de carrera administrativa.
En ese sentido, cursa a los folios ciento veintiuno (121) al doscientos cincuenta y nueve (259) del presente expediente, los recibos de pago a nombre de la ciudadana Filia de la Concepción Suárez de Méndez, suscritos por el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), en los que se evidencia que el salario mensual de la referida ciudadana era cancelado por la “Nómina de Contratados”. Asimismo, se desprende que al folio setenta y cinco (75) y setenta y seis (76), riela la Solicitud de Elaboración de Contrato de Servicios Profesionales y Técnicos de fecha 29 de junio de 1998, en la cual se describió como objeto del contrato “Prestar los servicios profesionales en la Gerencia de Investigación como Asistentes al Sub-Programa de Investigación de Vivienda y Desarrollo Urbano y de Apoyo al Sub-Programa de Relaciones Institucionales, Nacionales e Internacionales al Sub-Programa de Mejores Prácticas, todo relacionado con la Ley de Política Habitacional y Normas de Operación”, y de igual forma, se determinó el tiempo del mismo por el lapso de cinco (5) meses que comenzarían a computarse desde el 1º de agosto de 1998, hasta el 31 de diciembre de 1998.
Al folio 80 del presente expediente, se evidencia la Planilla de los Antecedentes de Servicio por medio de la cual se puede constatar que la parte recurrente ingresó al Ministerio de Desarrollo Urbano en fecha 1º de abril de 1988 en el cargo de Arquitecto I, egresando por renuncia del referido Órgano en fecha 30 de junio de 1998.
En tal sentido, advierte esta Corte que efectivamente la recurrente dentro del Ministerio de Desarrollo Urbano ejercía el cargo de Arquitecto I, bajo la condición de funcionario de carrera, sin embargo, en virtud de la renuncia presentada por la misma que tendría efectos a partir del 30 de junio de 1998, la referida condición no se hacía extensiva en el caso de que iniciara una relación bajo la figura del contrato a tiempo determinado en otro Organismo de la Administración Pública.
En razón de lo anterior, aún cuando el Juzgado A quo reconoció en la sentencia proferida que la recurrente ostentaba la condición de funcionario de carrera –derivada del ejercicio del cargo al servicio del Ministerio de Desarrollo Urbano-, no puede ser obviado el hecho de que su ingreso al Instituto recurrido –tal como se determinó ut supra- fue por la vía de un contrato a tiempo determinado suscrito por acuerdo de voluntades entre las partes, tal como se evidencia del referido instrumento jurídico (folio 5), el cual no le da la estabilidad de funcionario de carrera administrativa, debiendo regirse por tanto, por las normas legalmente establecidas en la legislación laboral vigente.
Ahora bien, como consecuencia de los planteamientos anteriores resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional Colegiado declarar Con Lugar el recurso de apelación interpuesto por la Representación Judicial del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), y por consiguiente Revocar el fallo apelado. Así se declara.
Vista la declaratoria anterior, este Órgano Jurisdiccional Colegiado pasa a conocer del fondo del presente recurso, para lo cual observa:
En primer lugar, expuso la recurrente en el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, que ingresó al Ministerio de Desarrollo Urbano en fecha 1º de abril de 1988, prestando sus servicios hasta el 30 de junio de 1998, por un período de diez (10) años, pasando a ser funcionaria de carrera de conformidad con las disposiciones establecidas en la Ley de Carrera Administrativa, por cuanto superó el período de prueba en un cargo regular que le otorgaba la estabilidad propia de la carrera administrativa.
Denunció, la parte recurrente, que el acto administrativo Nº 2.652 de fecha 31 de diciembre de 2002, carece de motivación y de falta de fundamentación, por cuanto no se alegó causa alguna para la culminación de la relación de servicio “…y la decisión de ‘prescindir de los servicios’ (…) no aparece fundamentada en disposición legal alguna, todo con violación flagrante de los requisitos del acto administrativo pautados en los artículos 9 y 18, ordinal 5, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”, razón por la cual expresó que el acto impugnado adolece del vicio de prescindencia absoluta del procedimiento administrativo disciplinario de destitución, por cuanto el Órgano recurrido “…prescindió de todas las exigencias legales para la validez del mismo, incluso no se atuvo a la necesidad de establecer una causal de destitución como lo pauta el artículo 86 de la misma Ley…”.
Revisadas como fueron las actas que conforman el presente expediente judicial, esta Corte pudo constatar que al folio ochenta (80), -tal como se expresó ut supra- cursa Planilla de Antecedentes de Servicio suscrita por el Director de Personal del Ministerio de Desarrollo Urbano, en la cual se evidencia que el motivo de retiro de la ciudadana Filia de la Concepción Suárez de Méndez del referido Órgano, corresponde a la renuncia presentada por la misma en fecha 30 de junio de 1998 “…de conformidad con el numeral 1, del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa…”.
En razón de lo anterior, advierte esta Alzada que la renuncia constituye uno de los supuestos de retiro de la Administración Pública –patentizada mediante la manifestación unilateral de voluntad de querer dejar de prestar servicios para un determinado Órgano o Ente- sin embargo, en el caso de los funcionarios públicos de carrera administrativa, la renuncia a un determinado cargo, no implica la pérdida de la referida condición.
Así las cosas, debe precisar esta Alzada que en el caso de marras se evidencia que desde el momento en que la recurrente decidió poner fin a la prestación de servicios en el Ministerio de Desarrollo Urbano e iniciar una relación contractual con el Consejo Nacional de la Vivienda, bajo la figura del contrato a tiempo determinado, la misma efectivamente dio nacimiento a una nueva relación de trabajo bajo las normas del régimen laboral vigente, por lo que la estabilidad del cargo al cual renunció en el referido Ministerio, no podía ser aplicable para la terminación de un contrato a tiempo determinado.
Por otra parte, observa esta Corte la sucesiva suscripción de contratos por Honorarios Profesionales entre la ciudadana Filia de la Concepción Suárez de Méndez y el Consejo Nacional de la Vivienda, a partir del 1º de agosto de 1998, permite verificar que el régimen por el cual la misma ingresó y se mantuvo en la prestación de servicios al Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), es la figura del contrato a tiempo determinado, renovado sucesivamente por la Administración, por lo que debemos remitirnos a lo dispuesto en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual señala lo que a continuación se cita:
“Artículo 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y los obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley…” (Negrillas del original).
Tal como se observa de la norma transcrita, nuestra Carta Fundamental consagra como principio general que los cargos dentro de los Órganos de la Administración Pública, son de carrera administrativa, exceptuando de dicho régimen, los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y los obreros al servicio de la Administración Pública.
En aplicación del principio constitucional transcrito, los artículos 37 al 39, ambos inclusive, de la Ley del Estatuto de la Función Pública, disponen lo que a continuación se señala:
“Artículo 37. Sólo podrá procederse por la vía del contrato en aquellos casos en que se requiera personal altamente calificado para realizar tareas específicas y por tiempo determinado.
Se prohibirá la contratación de personal para realizar funciones correspondientes a los cargos previstos en la presente Ley.
Artículo 38. El régimen aplicable al personal contratado será aquél previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral.
Artículo 39. En ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública...”.
De conformidad con las normas transcritas, únicamente se permite la contratación dentro de los Órganos de la Administración Pública, de personal altamente especializado y calificado, por lo que se excluye la provisión de contratados en cargos determinados como de carrera dentro del Órgano o Ente de que se trate. Asimismo, se dispone que en virtud de que los contratados no son funcionarios públicos, su régimen jurídico no está sujeto a las normas establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino más bien, se rige por las normas contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo, y que el ingreso a la Administración se efectúa mediante un acto administrativo formal, contenido en el nombramiento realizado posterior al concurso público.
Así las cosas, la Ley Orgánica del Trabajo, en el Capítulo II del Título II regula lo concerniente al régimen de los contratos de trabajo, el cual sería aplicable para aquellos trabajadores que no se encuentren regidos por normas estatutarias, siendo que el contrato de trabajo es aquel mediante el cual una persona se obliga a prestar servicios a otra bajo su dependencia y mediante una remuneración y podrá celebrarse por tiempo determinado o indeterminado, o para una obra determinada, considerándose así por tiempo indeterminado cuando no aparezca expresada la voluntad de las partes, en forma inequívoca, de vincularse sólo con ocasión de una obra determinada o por tiempo determinado.
De este modo, se desprende del análisis efectuado a las actas del presente expediente que el 29 de julio de 1998 (folios 4 y 5) se suscribió el primer contrato entre la recurrente y el Consejo Nacional de la Vivienda. Asimismo, se observa que a los folios ciento veintidós (122) al doscientos cincuenta y nueve (259) del presente expediente judicial, cursan los recibos de pago quincenal a la ciudadana Filia de la Concepción Suárez de Méndez, los cuales comprenden el período que va desde el 16 de agosto de 1998 hasta el 15 de noviembre de 2002, en los que se evidencia que provenía de la nómina de los contratados. Aunado a lo anterior, se puede constatar que cursan las Planillas de Solicitud de Elaboración de Contrato de Servicios Profesionales o Técnicos en las cuales se realiza la aprobación de cada uno de los contratos suscritos entre la ciudadana Filia de la Concepción Suárez de Méndez y el Consejo Nacional de la Vivienda.
Cursante al folio setenta y seis (76), consta planilla contentiva de la aprobación de la suscripción del Contrato de Prestación de Servicios Profesionales y Técnicos Nº 0078-98 en el período comprendido entre el 1º de agosto de 1998 y el 31 de diciembre de 1998, a los fines únicos de “…prestar sus servicios profesionales en la Gerencia de Investigación como Asistente al Sub-Programa de Investigación en Vivienda y Desarrollo Urbano y de Apoyo al Sub-Programa de Relaciones Institucionales Nacionales e Internacionales al Sub-Programa de Mejores Prácticas, todo relacionado con la Ley de Política Habitacional y sus Normas de Operación…”, teniendo como razones que ameritaban su contratación, que “…el personal que existe actualmente en esta Gerencia no es suficiente para atender el volumen de trabajo que se genera en la misma…”.
Cursante al folio sesenta y ocho (68), riela Punto de Cuenta Nº 04 de fecha 12 de enero de 1999, por medio del cual se aprobó el Contrato por Honorarios Profesionales a ser suscrito entre la ciudadana Filia de la Concepción Suárez de Méndez y el Consejo Nacional de la Vivienda, durante el período comprendido entre el 1º de enero de 1999 y el 31 de marzo de 1999. Asimismo, riela al folio sesenta y seis (66), la aprobación por medio de Punto de Cuenta Nº 019 de fecha 28 de abril de 1999, del Contrato por Honorarios Profesionales a ser suscrito entre la ciudadana Filia de la Concepción Suárez de Méndez y el Consejo Nacional de la Vivienda, durante el período comprendido entre el 1º de abril de 1999 y el 30 de junio de 1999. Al folio sesenta y cuatro (64), cursa Punto de Cuenta Nº 16 de fecha 21 de junio de 1999, por medio del cual se aprobó el Contrato por Honorarios Profesionales a ser suscrito entre la ciudadana Filia de la Concepción Suárez de Méndez y el Consejo Nacional de la Vivienda, durante el período comprendido entre el 01 de julio de 1999 y el 30 de septiembre de 1999.
Cursante al folio 60, se evidencia Constancia de Trabajo suscrita por el Gerente de Administración y Servicios del Consejo Nacional de la Vivienda, en la que certificó que la ciudadana Filia de la Concepción Suárez de Méndez, “…presta sus servicios para este Organismo desde el 01/07/98 (sic) Contratada bajo relación de Dependencia y a tiempo completo en la Gerencia de Investigación…”. Cursante al folio 59, se aprobó mediante Punto de Cuenta Nº 47 de fecha 12 de enero de 2000, la contratación de servicios de la ciudadana Filia de la Concepción Suárez de Méndez, por Honorarios Profesionales en el período comprendido entre el 1º de enero de 2000 al 31 de diciembre de 2000, en apoyo al Programa I “Atención a los Pobladores de la Calle”.
A los folios cincuenta y dos (52) y cincuenta y tres (53), cursan Agenda de Cuenta Nº 17 de fecha 5 de enero de 2001, por medio de la cual se sometió a evaluación la renovación de las contrataciones de seis (6) ciudadanos contratados al servicio del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), dentro de las cuales se incluyó a la ciudadana Filia de la Concepción Suárez de Méndez, el cual fue aprobado para el período comprendido entre el 1º de enero de 2001 hasta el 30 de junio de 2001.
En virtud de lo expuesto, se observa que la ciudadana Filia de la Concepción Suárez Méndez, ingresó a la Administración Pública, específicamente al Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), bajo la figura legal del contrato a tiempo determinado, razón por la cual debe dársele a la misma el tratamiento de contratada. En consecuencia, no considera este Órgano Jurisdiccional Colegiado que debió realizársele a la recurrente un procedimiento administrativo previo para ser retirada del Organismo recurrido, en vista de que la terminación de un contrato antes del lapso indicado en el mismo, únicamente dará lugar a la cancelación del tiempo de servicio que dejará de percibir y de las prestaciones sociales y demás beneficios, lo cual se evidencia como cancelado al folio treinta y cuatro (34) al treinta y siete (37), ambos inclusive.
En consideración de los anteriores planteamientos, esta Corte debe declarar Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto en fecha 4 de abril de 2003, por la ciudadana Filia de la Concepción Suárez de Méndez, debidamente asistida por la Abogada Adira Escalante Sanoja, contra el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI). Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide y declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 22 de septiembre de 2003, por la Abogada Nahomi Amaya, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del CONSEJO NACIONAL DE LA VIVIENDA (CONAVI), contra la decisión dictada en fecha 10 de septiembre de 2003, por el Juzgado Superior Séptimo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana FILIA DE LA CONCEPCIÓN SUÁREZ DE MÉNDEZ.
2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3.- REVOCA el fallo apelado.
4.- SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Publíquese, regístrese, notifíquese. Remítase al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _______________ ( ) días del mes de __________________de dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ
EXP. Nº AP42-R-2004-000015
EN/
En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil quince (2015), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Accidental,
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