TSJ Regiones - Decisión

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA
REGIÓN CENTRO NORTE
Valencia, 12 de Noviembre de 2015

QUERELLANTE: JULIO CESAR SALAS LAYA.
QUERELLADO: Gobernación del Estado Carabobo.
MOTIVO: Querella Funcionarial.
EXPEDIENTE Nº: 12.965

-I-
BREVE RESEÑAS DE LAS ACTAS PROCESALES

De conformidad con lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.522, de fecha 6 de septiembre de 2002 y con fundamento específico en el artículo 108, el Tribunal pasa a dictar sentencia prescindiendo de la narrativa, sin realizar transcripciones extensas de las actas, documentos y demás actos del proceso o citas doctrinales; haciéndolo en los siguientes términos:
Mediante escrito presentado en fecha diecisiete (17) de Noviembre de 2009, por el ciudadano JULIO CESAR SALAS LAYA, titular de la cédula de identidad Nº 14.393.450, asistido por el ciudadano Ángel Vargas Contreras, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 118.368, interpuso Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial contra la Resolución Nº 0049 de fecha ocho (08) de Julio de 2009, emanada de la Gobernación del Estado Carabobo.
-II-
A L E G A T O S D E L A S P A R T E S

Alegatos del Querellante:
Alega el querellante que:
“Es el caso Ciudadano Juez, que el Acto Administrativo aquí impugnado adolece del vicio de inmotivación, por cuanto que la sanción interpuesta en mi contra es exageradamente descomunal, ya que la misma no guarda ninguna relación con los hechos que se me imputan, por cuanto que la investigación realizada por el funcionario instructor del expediente no llego a demostrar que mi persona haya actuado con falta de probidad, arbitrariedad o haya solicitado dinero en mi propio beneficio, valiéndome de mi condición de funcionario público, por cuanto que la supuesta denuncia formulada en mi contra por los ciudadanos JUAN CARLOS ALIZU RIVAS Y MOISES ANTONIO SARRAGA fue hecha en forma genérica sin lograr identificarme como autor de tales hechos, ya que al observar detenidamente el expediente administrativo se observa claramente que dicha denuncia no fue debidamente ratificada por las supuestas víctimas y al momento de ser interpelado los denunciantes por el funcionario instructor del expediente, no lograron identificarme como autor responsable de los hechos que se me imputaron y hubo tal confusión entre los denunciantes que mi identificación no fue debidamente clarificada o ratificada por parte de estos, por cuanto que mi actuación por ningún respecto fue la señalada por los mismos, ya que ni el instructor del expediente, ni los denunciantes lograron identificar mis rasgos fisionómicos.”

Adicionalmente expone en su escrito recursivo que en la instrucción del expediente no se tomo en cuenta el libro de novedades, donde considera que se demuestra que a las cinco de la mañana (05:00 a.m.), del día diecinueve (19) de Abril de 2008, se encontraba en la Sede del Comando Los Sauces, donde alega que fueron llamados por el oficial de día, a los fines de presenciar la entrega de los detenidos ANDRES PRADO, titular de la cédula de identidad Nº 18.401.185, JOSE RAMIREZ Y EBRAIN MANZANILLA, titular de la cédula de identidad Nº 18.362.547, los cuales fueron detenidos a las tres y treinta minutos de la mañana (03:30 a.m.) por la comisión 459 para la cual expone que se encontraba destacado en ese momento.
Continúa alegando en su escrito recursivo que:
“…siendo las 4:50 a.m, el oficial de día nos reporta a la unidad que los ciudadanos que fueron detenidos había llegado el familiar para hacer entrega, como bien se sabe por ese destacamento cada vez que se hace entrega de una persona que es detenida, se localiza a los funcionarios actuante para explicar a los familiares por que fueron detenidos y dejar constancia de que no fueron maltrados, encontrándome a las cinco 5:00 a.m en la sede de la subcomisaria los Sauces y no donde falsamente manifestaron los denunciantes, cuestión esta que puede ser revisada en el libro de novedades al folio veinticinco (25), así como todas las personas que se encontraban al momento de la entrega de los ciudadanos SGTO 2,JOSÉ DELGADO, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad V-7.132.592 y el oficial de día MARCOS OJEDA, antes identificado, y por ningún respecto podíamos encontrarnos en la Avenida Bolívar, al nivel del Centro Comercial Los Camorucos. No obstante en la declaración testifical hecha al ciudadano MARCOS ANTONIO OJEDA ARIAS, antes identificado y siendo el oficial de día para ese momento declaró que nos encontrábamos a las 5:00 a.m en la sede de la comisaria los sauces y por ningún respecto me encontraba en el sitio mencionado por los ciudadanos denunciantes, acta testifical que riela al folio 129 al 132, así mismo como lo ratifica el ciudadano JOSÉ GREGORIO FRANCO, venezolano, mayor de edad, titular de la cédulaV-10.736.940, en su acta testifical que riela al folio 126 al 128, con lo cual se demuestra fehacientemente que el día 19 de abril de 2008, siendo las 5:00 a.m, me encontraba en la sub-comisaria de los Sauces, la cual se encuentra a cinco kilómetros de distancia donde supuestamente ocurrió los hechos que manifestó el denunciante, igualmente cabe destacar que en el procedimiento de entrega de los detenidos estuvimos en la sede del comando hasta las 6:00 a.m. …”

Así las cosas alega que la Resolución Nº 0049 de fecha ocho (08) de Julio de 2009, es nula de nulidad absoluta por cuanto estima que violento la doctrina y la jurisprudencia, así como los artículos 95 y 96 de la Ley Orgánica del Trabajo, cuando se encuentre de reposo, es decir cuando se encuentre suspendida la relación laboral, sin embargo la autoridad administrativa no tomo en cuenta tal consideración. Para demostrar lo alegado, consigna reposos médicos emanados del Seguro Social.
Finalmente solicita se declare con lugar el presente recurso contra la Resolución Nº 0049 y en consecuencia se ordene el reintegro del ciudadano JULIO CESAR SALAS LAYA.
Alegatos del Querellado:

En fecha veintinueve (29) de Junio de 2010, la ciudadana Lorena Sánchez Contreras, titular de la cédula de identidad Nº 17.067.532 e inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nº 125.263, actuando en su carácter de apoderada judicial del Estado Carabobo, consignó escrito de contestación en los siguientes términos:
En primer lugar expone que el ciudadano JULIO CESAR SALAS LAYA comenzó su período de reposo el día cinco (05) de Julio de 2009 hasta el día nueve (09) de Septiembre de 2009, según alega se evidencia de certificados de incapacidad emitidos por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales. Igualmente expone que para la fecha de inicio del reposo, el procedimiento administrativo disciplinario ya se encontraba en su etapa final, es decir, para ese momento se habían cumplido todas las etapas de sustanciación establecidas en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ya que en fecha primero (01) de Julio de 2009 se remitió el Dictamen Jurídico emitido por la Dirección de Consultoría Jurídica del Despacho del Gobernador.
Expone que si bien es cierto que la decisión recurrida fue emitida el ocho (08) de Julio de 2009, momento en el cual el querellante ya se encontraba de reposo desde el día cinco (05) de Julio de 2009, esto no implica que el acto recurrido se encuentra viciada de nulidad absoluta ya que los efectos de la Resolución comenzarían a partir de la fecha de la notificación al interesado, alegando en consecuencia, que el querellante fue notificado de su destitución en fecha ocho (08) de Octubre de 2009.
En otro orden de ideas, expone que el querellante no señala con precisión ni claridad cuáles son a su criterio la serie de irregularidades que se presentan en la elaboración del expediente administrativo. Pese a ello alega que en el curso de la sustanciación se cumplieron cada una de las etapas y fueron respetados los derechos y garantías del accionante.
Con respecto al alegato de inmotivación del querellante, explana la representante del ente querellado que se evidencia en la Resolución Nº 0049 que la Administración expresó los motivos de hecho y de derecho en que fundamento su actuación. Así mismo estima que un acto administrativo puede considerarse motivado cuando ha sido expedido con base en hechos o datos concretos y cuando éstos consten efectivamente y de manera expresa en el expediente, siempre que el destinatario del acto haya tenido el necesario acceso a tales elementos.
Finalmente, con fundamento en los razones de hecho y derecho anteriormente expuestas, solicita que este Juzgado declare sin lugar la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano JULIO CESAR SALAS LAYA, con la correspondiente condenatoria en costas en virtud de que estima que su solicitud es improcedente de acuerdo a lo establecido en nuestro ordenamiento jurídico.

-III-
DE LA COMPETENCIA

En el caso de autos, se observa que se interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra la Gobernación del Estado Carabobo.
Respecto a la competencia para conocer de un recurso contencioso administrativo funcionarial, el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.522 de fecha seis (06) de Septiembre de 2002 dispone lo siguiente:

Artículo 93: “Corresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley, en particular las siguientes:
1. Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública…”.

De la norma parcialmente citada supra, se colige que el régimen competencial aplicable para determinar el tribunal que conocerá de las causas interpuestas por los funcionarios públicos, en virtud de la relación de empleo público, se determina por la materia.

Aunado a lo anterior, la disposición transitoria primera de la aludida Ley del Estatuto de la Función Pública, consagra que:

“Mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia.”

En este sentido, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 del 22 de junio de 2010 prevé en el numeral 6 del artículo 25 que:

Artículo 25: “Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
(…)
6. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos particulares concernientes a la función pública, conforme a lo dispuesto en la ley…”.

En virtud de la especial regulación y de la evidente intención del legislador plasmada en la Ley del Estatuto de la Función Pública, puede afirmarse que los Jueces Superiores Contenciosos Administrativos con competencia en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia, deben conocer de la impugnación de los referidos actos administrativos, ello en aplicación de los principios de orden constitucional relativos al juez natural y al criterio de especialidad de acuerdo a la materia de que se trate, previstos en los artículos 26 y 49 numeral 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Por cuanto en el presente asunto, la pretensión del querellante se circunscribe a la nulidad del acto administrativo relacionado con su Destitución del cargo ejercido en la Policía del Estado Carabobo, en virtud de la relación de empleo público sostenida, siendo ello de naturaleza funcionarial, su conocimiento corresponde a este Juzgado de conformidad con lo establecido en el artículo parcialmente citado supra. Así se decide.

-IV-
C O N S I D E R A C I O N E S P A R A D E C I D I R

Siendo la oportunidad para decidir este Juzgado previas las consideraciones que se exponen, dicta sentencia en los siguientes términos:
Antes de entrar a conocer el fondo de la presente controversia, este Juzgador deja constancia que en fecha veintinueve (29) de Junio de 2010, la ciudadana Lorena Sánchez Contreras, antes identificada, actuando en su carácter de apoderada judicial del Estado Carabobo, consignó copia certificada del expediente administrativo abierto al ciudadano JULIO CESAR SALAS LAYA (folios 216 al 395), con el objeto de dilucidar los hechos ocurridos en fecha diecinueve (19) de Abril de 2008 y que tuvieron como consecuencia la emisión de la Resolución Nº 0049 de fecha ocho (08) de Julio de 2009, objeto de la presente controversia.
En tal sentido antes de entrar a conocer el fondo de la presente controversia, considera necesario quien aquí Juzga, indicar el valor probatorio del expediente administrativo; en tal sentido encontramos que él autor español, RICARDO ORTEGA, en su libro El Expediente Administrativo, propone la siguiente definición:
“Expediente administrativo es el conjunto de documentos ordenados por la Administración sobre un asusto determinado.”, pasando a continuación a desglosar cada uno de los elementos de ésta definición de la siguiente forma: “En primer lugar, se trata de un conjunto, lo que significa que en un expediente la mayoría de las veces es algo más que un solo documento (lo que no es incompatible con su condición de conjunto); en segundo lugar, los documentos se encuentran ordenados, lo que significa que el ideal de expediente lleva implícito cierto orden, esto es, concierto y disciplina en la articulación formal; en tercer lugar, los documentos son ordenados por la Administración, aunque inicialmente no sean administrativos, pero pueden pasar a serlo desde el momento en que se incorporan al expediente; y en último lugar, se refieren a un asunto determinado, luego existe una conexión entre los documentos en cuanto a su objeto y el fin para el que la Administración los recopila y ordena, que el de formar o informar su criterio sobre un caso o una materia concreta. (…) Creo que la principal ventaja de esta definición es que posibilita incorporar al concepto y al régimen del expediente administrativo toda una variedad de conjuntos documentales que tienen en común su carácter informativo o preparatorio del criterio y la voluntad administrativa.”

De conformidad con el concepto común contenida en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, por “expediente” debe entenderse como:

“Conjunto de todos los papeles correspondientes a un asunto o negocio. Se usa señaladamente hablando de la serie ordenada de actuaciones administrativas, y también de las judiciales…”

En España, según el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986 del 28 de noviembre de 1986, se define al expediente administrativo como:

“El conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”, disponiendo también que “los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación.”

En la República Bolivariana de Venezuela, si bien la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no establece definición alguna de “expediente administrativo”, sin embargo si normaliza esta figura, disponiendo lo siguiente:

Artículo 31: “De cada asunto se formará expediente y se mantendrá la unidad de éste y de la decisión respectiva, aunque deban intervenir en el procedimiento oficinas de distintos ministerios o institutos autónomos.”
Artículo 32: “Los documentos y expedientes administrativos deberán ser uniformes de modo que cada serie o tipo de ellos obedezca a iguales características. El administrado podrá adjuntar, en todo caso, al expediente, los escritos que estime necesarios para la aclaración del asunto.”
Artículo 34: “En el despacho de todos los asuntos se respetará rigurosamente el orden en que estos fueron presentados. Sólo por razones de interés público y mediante providencia motivada, el jefe de la oficina podrá modificar dicho orden, dejando constancia en el expediente.
La administración racionalizara sus sistemas y métodos de trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptará las medidas y procedimientos más idóneos.”
Artículo 51: “Iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a quede lugar el asunto.
De las comunicaciones entre las distintas autoridades, así como de las publicaciones y notificaciones que se realicen, se anexara copia al expediente”.

En este orden de ideas la Sala Político Administrativa en reiteradas oportunidades ha señalado que el expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Sobre este particular en Sentencia N° 01517, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha dieciséis (16) de Noviembre de 2011, se establece:

“Así, respecto del expediente administrativo, la jurisprudencia de esta Sala ha destacado, como bien aduce la abogada del Municipio recurrente al citar en su escrito de fundamentación el contenido de los fallos Nos. 00692 del 21 de mayo de 2002 y 01257 del 12 de julio de 2007 (identificados supra), que el mismo constituye el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el curso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a éste, siendo la materialización formal del procedimiento administrativo, de cuyo significado deriva, en consecuencia, la importancia del mismo, a los efectos de la legalidad del actuar de la Administración, y la correspondiente adecuación de las circunstancias fácticas verificadas en el supuesto en particular al marco legal y al ulterior proveimiento administrativo.
En cuanto al valor probatorio de las actuaciones administrativas contenidas en dicho expediente, se ha indicado que debido a su especialidad, configuran una tercera categoría de prueba instrumental, que si bien no puede asimilarse al documento público definido en el artículo 1.357 del Código Civil, pues no participa del carácter negocial que caracteriza a este último, su carácter auténtico deviene del hecho de ser una declaración emanada de un funcionario público, con las formalidades exigidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; siendo en consecuencia, semejante a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos (artículo 1.363 del Código Civil ), pero sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad.”

Del fallo parcialmente transcrito anteriormente, se desprende que las copias certificadas del expediente administrativo, constituyen una tercera categoría de prueba documental, asimilándose en lo que atañe a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, en los términos consagrados en el artículo 1.363 del Código Civil, toda vez que hacen fe del hecho material de las declaraciones en ellos contenidas, verificándose una presunción iuris tantum del mismo. Al respecto el referido artículo estipula:

“El instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, tiene entre las partes y respecto de terceros, la misma fuerza probatoria que el instrumento público en lo que se refiere al hecho material de las declaraciones; hace fe, hasta prueba en contrario, de la verdad de esas declaraciones.”

Ahora bien, es prudente precisar que el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, se refiere a la autenticidad que emana de la certificación efectuada por el funcionario público, de que los antecedentes administrativos remitidos al Tribunal son una copia fiel y exacta de su original, es decir, que ese conjunto ordenado de actas son el cúmulo de actuaciones previas dirigidas a formar la voluntad de la Administración, que el particular recurrente pretende que sea revisada en la jurisdicción contencioso -administrativa.
Así las cosas, y en virtud de que ninguna de las partes impugnó válidamente las actuaciones que conforman el expediente administrativo, debe este Tribunal darle pleno valor probatorio y proceder a evaluar los argumentos esgrimidos por las partes, en su debida oportunidad. Así se decide.
En consecuencia, pasa este juzgador a evaluar el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto el ciudadano JULIO CESAR SALAS LAYA, ya identificado, contra la Resolución Nº 0049 de fecha ocho (08) de Julio de 2009, emanada de la Gobernación del Estado Carabobo, donde el querellante denuncia que el acto en cuestión se encuentra viciado de nulidad absoluta por encontrarse inmerso en los vicios de inmotivación y falso supuesto de hecho.
Con respecto a la denuncia simultanea de los vicios de falso supuesto e inmotivación, argumentados por el querellante, este Tribunal observa que en el caso bajo estudio, fueron denunciados con respecto a un mismo acto, siendo reiterada la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia y que comparte este Órgano Jurisdiccional, referida a que resulta incompatible denunciar el vicio de falso supuesto y la inmotivación de un mismo acto, según se puede evidenciar de la sentencia que parcialmente se transcribe a continuación:

“(…) en numerosas decisiones esta Sala se ha referido a la contradicción que supone la denuncia simultánea de los vicios de inmotivación y falso supuesto por ser ambos conceptos excluyentes entre sí, ‘por cuanto la inmotivación implica la omisión de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar al acto, y el falso supuesto alude a la inexistencia de los hechos, a la apreciación errada de las circunstancias presentes, o bien a la fundamentación en una norma que no resulta aplicable al caso concreto; no pudiendo afirmarse en consecuencia que un mismo acto, por una parte, no tenga motivación, y por otra, tenga una motivación errada en cuanto a los hechos o el derecho’. (Entre otras, sentencias Nos. 3405 del 26 de mayo de 2005, 1659 del 28 de junio de 2006, 1137 del 4 de mayo de 2006).
…omissis…
(…) la inmotivación (tanto de los actos administrativos como de las sentencias) sólo se produce cuando faltan de forma absoluta los fundamentos de éstos, sino que puede incluso verificarse en casos en los que habiéndose expresado las razones de lo dispuesto en el acto o decisión de que se trate, éstas, sin embargo, presentan determinadas características que inciden negativamente en el aspecto de la motivación, haciéndola incomprensible, confusa o discordante. Por ende, la circunstancia de alegar paralelamente los vicios de inmotivación y falso supuesto se traduce en una contradicción o incompatibilidad cuando lo argüido respecto a la motivación del acto es la omisión de las razones que lo fundamentan, pero no en aquellos supuestos en los que lo denunciado es una motivación contradictoria o ininteligible, pues en estos casos sí se indican los motivos de la decisión (aunque con los anotados rasgos), resultando posible entonces que a la vez se incurra en un error en la valoración de los hechos o el derecho expresados en ella”. (Sentencia Nº 01930 de fecha 27 de julio de 2006).”
Como puede apreciarse del fallo parcialmente trascrito, resulta contradictorio la denuncia conjunta de los vicios de inmotivación y falso supuesto, toda vez que si se alega este último es porque se conocen las razones por las cuales se dictó el acto y si se arguye la falta de motivación significa que el acto se encuentra desprovisto de fundamentación; no obstante, se admite la posibilidad de la existencia simultánea de los mencionados vicios, siempre y cuando en estos casos, los argumentos respecto a la inmotivación, no se refieran a la omisión de las razones que sustentan el acto, sino a su expresión ininteligible, confusa o discordante. (Vid. sentencia de esta Sala Nº 02245 del 7 de noviembre de 2006).
Es importante señalar, que una cosa es la carencia de motivación y otra, la motivación falsa o errónea, caso en el cual, el acto está aparentemente motivado, pero su análisis revela que es errónea la apreciación de los hechos o la falsedad de los mismos.
En efecto, la insuficiente motivación de los actos administrativos, sólo da lugar a su nulidad cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no cuando, a pesar de su sucinta motivación, permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por la Administración.
Con fundamento en el criterio jurisprudencial y en el razonamiento antes planteado, este Tribunal desestima el argumento de inmotivación del acto impugnado. Así se declara.
Ahora bien, es preciso señalar que los actos administrativos - por disposición de la ley - nacen al mundo jurídico amparados por la presunción de legalidad, gozando de fuerza jurídica formal y material y en consecuencia - aun cuando tengan vicios - se reputan válidos y productores de su natural eficacia jurídica, hasta tanto se declare la extinción de sus efectos en vía administrativa o judicial.
Para que el acto administrativo sea totalmente válido debe adoptarse conforme a los principios de separación de poderes, de legalidad, de respeto de las situaciones jurídicas subjetivas y de responsabilidad, principios estos que constituyen los fundamentos del Estado de Derecho, a los cuales debe someterse la actividad de la Administración. Cuando ésta, en ejercicio de sus potestades actúa en desconocimiento de algunos de dichos principios, sus decisiones serán susceptibles de ser recurridas en vía administrativa o contencioso administrativa por transgredir el ordenamiento jurídico dentro del cual debe desenvolverse y dependiendo de la gravedad del vicio que comporten podrán ser declaradas nulas o anulables.
La teoría de los elementos estructurales del acto administrativo, citada solo a efectos ilustrativos, tiene origen francés - al igual que todo el derecho administrativo – y llegó a Venezuela a través de la doctrina, luego fue desarrollada por la jurisprudencia y finalmente fue elevada a rango legal con la promulgación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA).
Así tenemos que en nuestro derecho, podemos distinguir los siguientes elementos del acto administrativo: En primer lugar encontramos la competencia, prevista en los artículos 18 ordinales 1, 2, 7 y 8 y 19 ordinal 4 de la LOPA; En segundo lugar tenemos la forma que en su concepción general, atiende a dos aspectos uno es la forma como expresión de la voluntad de la Administración o motivación, prevista en los artículos 9 y 18 de la LOPA, y el procedimiento administrativo, previsto en los artículos 5, 19 ordinal 4, 48, 67 y 70 de la LOPA; En tercer lugar tenemos el fin, establecido en los artículos 206 de la Constitución y 12 de la LOPA; En cuarto lugar podemos decir que tenemos el objeto, regulado en los artículos 18 ordinal 6 y 19 ordinal 3 de la LOPA; En quinto lugar está la causa, consagrada en los artículos 18 ordinal 5, 62, 89 y 19 ordinal 2 de la LOPA; En sexto, séptimo y octavo lugar encontramos como vicios la discrecionalidad, proporcionalidad y adecuación, señalados en el artículo 12 de la LOPA.
Cuando un acto administrativo carezca de alguno de estos elementos estructurales, podemos afirmar que se encuentra afectada la legalidad del mismo y por ende su validez, los cuales mutatis mutandis son aplicables al caso de autos, independientemente de que su forma se encuentre establecida en la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Pero también existen vicios que pueden afectar la validez absoluta de los actos administrativos, distintos a los enunciados, ejemplo de ello sería la realización de un acto administrativo que vulnere la garantía constitucional del Debido Proceso o el Derecho a la Defensa, situación que se encuentra consagrada en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, numeral 1º.
Por todo ello, resalta este operador de justicia la importancia de señalar con claridad y precisión - lo cual amerita comprensión de la materia - los vicios que afecten la validez de un acto administrativo y cuya impugnación sea solicitada a través de la acción de nulidad, incluso cuando se ejerza el especial Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, so pena de ser declarada no ha lugar la pretensión de la parte actora por indeterminación del vicio que pueda afectar la validez del acto. Hacer lo contrario implica dejar en indefensión a la parte demandada al imposibilitarle el ejercicio del derecho a la defensa adecuadamente, lo cual es contrario al ordenamiento jurídico.
Ahora bien, el vicio de falso supuesto ha sido entendido por la doctrina como aquel que tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo; o cuando la Administración se apoya en una norma que no resulta aplicable al caso concreto. Se trata de un vicio que por afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del Acto Administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo, de manera que guardaran la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal.
Al respecto, la Sala Política Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia número 00770, de fecha primero (01) de Julio de 2015, ha establecido lo siguiente:
“En cuanto al vicio de falso supuesto de hecho, este Alto Tribunal ha señalado en reiteradas oportunidades que se verifica cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, se fundamenta en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo (vid. sentencia N° 91 del 19 de enero de 2006).”

Como se desprende de la sentencia parcialmente transcrita, es obligación de la Administración comprobar los hechos para realizar una adecuada calificación, con el objeto de que el acto no esté viciado de falso supuesto, ya que no solo incurre la Administración en falso supuesto cuando dice haber constatado unos hechos que en verdad no ocurrieron, o habiéndose verificado éstos yerra en su calificación, sino también cuando habiéndose comprobado los hechos realmente ocurridos se equivoca en la aplicación de la norma jurídica. De allí la distinción por parte de la doctrina y de la jurisprudencia de falso supuesto de hecho, falso supuesto de derecho o de la existencia en el acto de ambos.
En cuanto a este requisito de fondo, que afecta la validez del acto administrativo, llamado causa o motivo del acto, la doctrina patria ha señalado:

“(…), es quizás, uno de los más importantes que se prevén para el control de la legalidad de los actos administrativos. La Administración, insistimos, para dictar un acto administrativo tiene que partir de la existencia de unos supuestos o circunstancias de hecho que justifiquen su actuación, pero a los efectos de que no se convierta en arbitraria la actuación del funcionario, la Administración está obligada, en primer lugar, a comprobar adecuadamente los hechos, y en segundo lugar, a calificarlos adecuadamente para subsumirlos en el presupuesto de derecho, que autoriza la actuación. Esto obliga, por tanto, a la Administración, a realizar, no sólo una labor de constatar la existencia de los presupuestos de hecho sino de probarlos y calificarlos adecuadamente. No puede la Administración presumir los hechos ni, por tanto, dictar actos fundados en hechos que no ha comprobado, porque podría suceder allí que el hecho no exista o que esté inadecuadamente configurado, y podría el acto estar viciado por falso supuesto”.(BREWER-CARÍAS, A. R. El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Colección Estudios Jurídicos N° 16, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2003, p. 153).”

Así las cosas, alega el querellante en su escrito recursivo, que la administración incurre en el vicio de falso supuesto de hecho, debido a que a las cinco de la mañana (05:00 a.m.), hora en la cual presuntamente ocurrieron los hechos, el se encontraba en la Sede de la Subcomisaria Los Sauces y no donde manifestaron los denunciantes. Al respecto señaló en su escrito recursivo, que en la instrucción del presente expediente, no se tomó en cuenta el libro de novedades, específicamente el contenido que corre inserto en el folio 25 del expediente administrativo, lo cual demuestra, a su considerar, que a las cinco de la mañana (5:00 a.m.), del día diecinueve (19) de Abril de 2008, él se encontraba en la Sede del Comando Los Sauces.
En este mismo sentido expone que “en la declaración testifical hecha al ciudadano MARCOS ANTONIO OJEDA ARIAS, antes identificado y siendo el oficial de día para ese momento declaró que nos encontrábamos a las 5:00 a.m en la sede de la comisaria los sauces y por ningún respecto me encontraba en el sitio mencionado por los ciudadanos denunciantes, acta testifical que riela al folio 129 al 132, así mismo como lo ratifica el ciudadano JOSÉ GREGORIO FRANCO, venezolano, mayor de edad, titular de la cédulaV-10.736.940, en su acta testifical que riela al folio 126 al 128, con lo cual se demuestra fehacientemente que el día 19 de abril de 2008, siendo las 5:00 a.m, me encontraba en la sub-comisaria de los Sauces”.
En base a tales alegatos se pasa a analizar el acta de destitución hoy recurrida (Resolución Nº 0049 de fecha ocho (08) de Julio de 2009), a los efectos de determinar cuáles fueron los hechos que generaron la destitución; al respecto se desprende del acto recurrido lo siguiente:
… Omissis…
“La administración señaló claramente en su escrito de formulación de cargos lo siguiente:
…Omissis…
‘Se observa en el investigación realizada que Usted, encontrándose adscrito a la Sub-Comisaría Los Sauces de la Policía del Estado Carabobo, en fecha 19 de Abril de 2008 y Siendo aproximadamente las cinco (055) horas de la mañana de la mañana (sic), encontrándose como tripulación de la unidad radio patrullera RP4-459 en compañía del AGENTE (PC) CABALLERO ARBELAEZ FERNANDO EZEQUIEL, titular de la cédula de identidad número V-16.786.288, quien cumplía funciones como conductor de la referida unidad, cuando en inmediaciones de la Avenida de la Avenida Bolívar Norte de Valencia, dieron la voz de alto a dos ciudadanos que se desplazaban a bordo de un vehículo DAEWOO RACER, de color verde, placas ABB-93K, procediendo a verificar la documentación de sus tripulantes y del vehículo (…Omissis…) notando que el certificado médico del conductor del citado vehículo de nombre ALVIZU RIVAS JUAN CARLOS estaba vencido, razón por la cual usted le indico que eso constituía una falta unido al hecho de que presuntamente circulaban en sentido contrario al flechado, los sujetos que iban a bordo del vehículo y que estaban siendo objeto de revisión por parte de la comisión de policía de la cual Usted formaba parte, señalaron además, que eran de Caracas y no conocían la zona, seguidamente le indicaron que eso ameritaba una multa de mil (1.000.oo) Bolívares, indicándole a los ciudadano que debían pagarla de inmediato en las oficinas de transito, subiéndose Usted al Vehículo Daewoo Race, ya identificado con el conductor y el otro ciudadano en la unidad policial. Luego de dar varias vueltas se detuvieron y le dijeron a los ciudadanos que esa multa era mucho dinero y que había que pagarla ya que de lo contrario, quedarían detenidos ellos y el vehículo hasta la cancelación de la misma, a lo cual el ciudadano ALVIZU RIVAS JUAN CARLOS, indico que solo tenia doscientos (200,oo) Bolívares, a lo cual Usted dijo que se los diera y dejan eso hasta allí…”

En virtud de tales hechos, la administración Resolvió de conformidad con lo establecido en el artículo 78 numeral 6 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el artículo 86 numerales 6, 7 y 11, destituir al hoy querellante.
En virtud de tales exposiciones, observa este Jurisdicente que corre inserto en los folios 243 al 246, libro de novedades de la comisaria Los Sauces, correspondiente al día dieciocho (18) de Abril de 2008, el cual deja constancia que siendo las 03:30 a.m. (del día diecinueve (19) de Abril), el funcionario JULIO CESAR SALAS LAYA, ya identificado, detiene a los ciudadanos ANDRES PRADO, titular de la cédula de identidad 18.401.185 y JOSÉ RAMIREZ Y EBRAIN MANZANILLA, titular de la cédula de identidad 18.362.547. Igualmente deja constancia que a las cinco de la mañana (05:00 a.m.), se presento el ciudadano JOSÉ GREGORIO FRANCO, titular de la cédula de identidad Nº 10.736.940, con el objeto de hacer entrega de los funcionarios antes señalados a sus familiares.
Igualmente se observa que corre inserto en el expediente administrativo, específicamente en los folio 164 al 166, “ACTA TESTIFICAL”, del ciudadano JOSE GREGORIO HERNANDEZ FRANCO, dejando constancia de lo que a continuación se transcribe:
“SEGUIDAMENTE EL FUNCIONARIO INSTRUCTOR INTERROGA AL CIUDADANO DECLARANTE DE LA SIGUIENTE MANERA: …omissis... SEGUNDA ¿Diga Usted, con quien se entrevistó en el Comando Policial Los Sauces? CONTESTO: Con los mismos funcionarios policiales que hicieron la detención de los menores de edad. … omissis… SEPTIMA ¿Diga Usted quien le hizo entrega de los ciudadanos a su persona y a qué horas? CONTESTO: Me los entrega en buenas condiciones los funcionarios actuantes FERNANDO ESEQUIEL CABALLERO y JULIO CESAR LAYA, eran aproximadamente como las cinco (05:00) de la mañana. OCTAVA ¿Diga Usted, quienes se encontraban presentes en el Comando Policial Los Sauces para el momento de la entrega de los ciudadanos? CONSTESTO: Los dos (02) funcionarios quienes hicieron la detención y un supervisor de ellos que era el que le daba las ordenes (sic) desconozco el rango” (Resaltado de este Juzgado)
Igualmente se desprende del referido expediente administrativo, “DECLARACIÓN TESTIFICAL” del ciudadano MARCOS ANTONIO OJEDA ARIAS, de profesión u oficio Funcionario de la Policía del Estado Carabobo, con la jerarquía de Cabo Primero (folios 167 al 170) quien rindió declaración en los siguientes términos:
“EN ESTE ESTADO SE PROCEDE A INTERROGAR AL COMPARECIENTE DE LA SIGUIENTE MANERA: TERCERA: ¿Diga Usted, a qué hora le realiza llamado a la Unidad RP-4-459, para que se presenten al Comando Policial Los Sauces a fin de explicar los motivos por los cuales le realizaron la detención a los ciudadanos que transitaban a bordo de un vehículo Fiat por la inmediaciones de la avenida Bolívar, a un familiar que se hizo presente en el comando policial? CONTESTO: Una vez que los efectivos policiales llevaron en calidad de retenidos a los tres (03) ciudadanos explicaron el motivo del procedimiento y se retiraron a continuar con su recorrido normalmente, aproximadamente a las cuatro y cincuenta (04:50) de la mañana yo mismo le hago llamado radiofónico para que se presenten a la comisaria ya que se encontraba un familiar de los retenidos, presentándose los funcionarios policiales a los pocos minutos, en ese momento ellos hablaron con la persona presente explicando el caso el cual llego a feliz términos ya que los retenidos se le fueron entregados al representante. …omissis… SEXTA ¿Diga Usted, Quien hace entrega de los retenidos para la fecha 19/04/08, al familiar que se encontraba presente en el Comando y a qué hora? CONTESTO: Yo mismo en presencia de los funcionarios policiales Agente (PC) Fernando Caballero y el Cabo Segundo (PC) Julio Salas. SEPTIMA: ¿Diga Usted, Los funcionarios policiales Agente (PC) Fernando Caballero y el Cabo Segundo (PC) Julio Salas, se encontraban presentes en el Comando Policial Los Sauces, para el momento que se hace entrega de los ciudadanos al familiar? CONTESTO: Si estaban para eso les hice el llamado radiofónico. OCTAVA: ¿Diga Usted, que hicieron los funcionarios policiales Agente (PC) Fernando Caballero y el Cabo Segundo (PC) Julio Salas, luego que se hizo entrega de los ciudadanos retenidos al familiar que se hizo presente en el Comando Policial Los Sauces? CONTESTO: Se retiraron hacerle el respectivo mantenimiento a la radiopatrulla. NOVENA: ¿Diga Usted, quien autoriza los funcionarios policiales Agente (PC) Fernando Caballero y el Cabo Segundo (PC) Julio Salas, para trasladarse a realizarle lavado y equipamiento a la Unidad RP-4-459? CONTESTO: El supervisor de opatrullaje (sic), que para ese entonces era el Sargento Segundo JOSE DELGADO. ¿Diga Usted, usualmente donde se les realizaba lavado a las Unidades Radio Patrulleras pertenecientes al Comando Policial Los Sauces? CONTESTO: Por el sector la candelaria adyacente a la Avenida Lara. (Resaltado de este Juzgado)

Así las cosas y en base al análisis de las actas que conforman el presente expediente, se puede observar que el día diecinueve (19) de de Abril de 2009, a las cinco de la mañana (05:00 a.m.), el ciudadano JULIO CESAR SALAS LAYA, se encontraba en la Sede de la Comisaria Los Sauces, haciendo entrega de los ciudadanos ANDRES PRADO, titular de la cédula de identidad 18.401.185 y JOSÉ RAMIREZ Y EBRAIN MANZANILLA, titular de la cédula de identidad 18.362.547, los cuales fueron detenidos a las tres y treinta minutos de la mañana (03:30 a.m.), según libro de novedades llevado por Dirección de Asuntos Policiales y Orden Publico, Comisaria los Sauces.
Dichos acontecimientos se corroboran con las declaraciones testificales de los ciudadanos JOSE GREGORIO HERNANDEZ FRANCO y MARCOS ANTONIO OJEDA ARIAS, antes transcritas, las cuales aunque no fueron ratificadas en juicio, deben ser consideradas por este Juzgador al evidenciar que sus testimonios coinciden perfectamente con lo asentado en el Libro de Novedades, lo cual ratifica la prueba fundamental que trae al proceso el ciudadano JULIO CESAR SALAS LAYA, como lo es el Libro de Novedades de la Dirección de asuntos Policiales y Orden Publico de la Comisaria los Sauces.
Luego de hacer las consideraciones precedentes, considera oportuno este Juzgador señalar que la “destitución” es el acto sancionatorio de mayor gravedad contra la conducta de funcionario público, y la misma se impone por incurrir en algunas de las causales previstas, de forma taxativa y expresa en el artículo 86 de la Ley Estatuto de la Función Pública. Es la destitución la sanción más grave, desde el punto de vista de la responsabilidad administrativa, que puede aplicarse al funcionario público.
Las sanciones administrativas responden a un régimen de responsabilidad y disciplinario, y cada una de las sanciones responden a ponderación de valores específicos: la amonestación verbal, amonestación escrita, la suspensión del cargo, con o sin goce de sueldo, y la destitución corresponde a escala de valores a lo que el legislador postula como derechos tutelables.
En definitiva la destitución comporta la sanción más estricta y de mayor contenido en el régimen disciplinario, por lo cual la misma debe interpretarse de forma restringida, como toda norma sancionatoria. Una interpretación restrictiva implica que para el Juzgador no exista duda en relación a los hechos, y el convencimiento moral de la necesidad de la pena, razón por la cual se precisa de una compleja actividad probatoria, o más aun, de una extensa operación intelectual de parte de la Administración para encuadrar los elementos fácticos ya comprobados, en el supuesto de hecho de la norma. Es por esta razón que es un deber de la Administración Pública probar los hechos constitutivos de cada infracción o ilícito administrativo cometido por el funcionario público al cual se le pretende imponer una sanción de destitución. Por una parte, debe probar que efectivamente el funcionario público realizó los hechos que se le atribuyen o imputan y por la otra debe probar la responsabilidad de éste en tales hechos, con lo cual quedaría establecida la relación de causalidad.

En este sentido observa quien aquí decide, que la Administración no solo no probo los hechos que le imputan al ciudadano JULIO CESAR SALAS LAYA, si no que, a la hora de dictar la Resolución hoy recurrida, no tomó en consideración las pruebas aportadas durante el procedimiento administrativo, es decir, el libro de novedades y las declaraciones testificales de los ciudadanos JOSE GREGORIO HERNANDEZ FRANCO y MARCOS ANTONIO OJEDA ARIAS. En este sentido es preciso destacar que de nada vale que el procedimiento administrativo se haya realizado con estricto apego a las disposiciones legales, si para el momento de dictar el acto administrativo, no son tomadas en cuenta las pruebas aportadas al proceso, convirtiéndose este derecho en un mero formalismo, que trae consigo una violación a los derechos del funcionario actuante.

En base a tales supuestos, denota este Juzgador que la Administración fundamenta su decisión en hechos que nunca ocurrieron. Es decir, la Administración en el procedimiento administrativo de formación del acto no logró demostrar o probar la existencia de los hechos que legitiman el ejercicio de su potestad. Es posible que los hechos hayan sucedido en la realidad, el problema está en que si el autor del acto no los lleva al expediente por los medios de pruebas pertinentes, esos hechos no tendrán ningún valor jurídico, a los efectos de constituir la causa del acto dictado.

Así las cosas, concluye quien aquí decide que no se encuentran llenos los supuestos contenidos en el articulo 86 numerales 6, 7 y 11 de la Ley del Estatuto de la función Pública a fin de que la Administración haya destituido al funcionario JULIO CESAR SALAS LAYA; razón por la cual luego de hacer una revisión de las actas y en base a las consideraciones antes expuestas es evidente para este juzgador que la administración incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho al dictar la Resolución Nº 0049 de fecha ocho (08) de Julio de 2009, motivo por el cual se declara la nulidad absoluta de dicho acto. Así se decide.

- V-
D E C I S I Ó N

Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la querella funcionarial, incoada por el ciudadano JULIO CESAR SALAS LAYA, titular de la cédula de identidad Nº 14.393.450, asistido por el ciudadano Ángel Vargas Contreras, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 118.368, contra la Resolución Nº 0049 de fecha ocho (08) de Julio de 2009, emanada de la Gobernación del Estado Carabobo, en consecuencia:
1. SE DECLARA: La nulidad absoluta de la Resolución Nº 0049 de fecha ocho (08) de Julio de 2009, emanada de la Gobernación del Estado Carabobo.
2. SE ORDENA: La reincorporación del ciudadano JULIO CESAR SALAS LAYA, titular de la cédula de identidad Nº 14.393.450, al cargo de Cabo Segundo adscrito a la Comisaria Los Sauces de la Policía del Estado Carabobo, o a otro de igual o superior jerarquía.
3. SE ORDENA: A la Gobernación del Estado Carabobo, el pago de los salarios dejados de percibir desde el dictamen del acto de destitución hasta la reincorporación definitiva con las respectivas variaciones y aumentos que hubiere experimentado.
4. SE ORDENA realizar experticia complementaria al fallo definitivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE Y NOTIFÍQUESE.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, en Valencia, a los doce (12) días del mes de Noviembre del año dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
El Juez,

ABG. LUIS ENRIQUE ABELLO GARCÍA
La Secretaria,

ABG. DONAHIS PARADA MARQUEZ

Expediente Nro. 12.965 En la misma fecha, siendo las nueve de la mañana (09:00 a.m.) se publicó y registró la anterior decisión, dando cumplimiento a lo ordenado.

La Secretaria,

ABG. DONAHIS PARADA MARQUEZ

Expediente Nº 12.965
Leag/Dpm/Cea.
Oficio Nº CJ-15-1458.
Valencia, 12 de Noviembre de 2015, siendo las 09:00 a.m.