JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2006-001427
En fecha 7 de julio de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio N° 06-0247 de fecha 14 de febrero de 2006, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por los Abogados Luz Gil, Najah Kafrouni, Alejandro Escarrá y Alejandra Gago, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 15.927, 51.834, 111.962 y 112.012, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales del ciudadano GUSTAVO AGUILAR MUÑOZ, titular de la cédula de identidad Nro. 6.100.555, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO INDEPENDENCIA DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.
Dicha remisión, se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 14 de febrero de 2006, el recurso de apelación ejercido en fecha 6 de febrero de 2006, por la Abogada Alejandra Hidalgo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 117.868, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 2 de diciembre de 2005, que declaró Sin Lugar el recurso interpuesto.
En fecha 11 de julio de 2006, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho siguientes, para fundamentar la apelación.
En fecha 1º de agosto de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la Abogada Alejandra Hidalgo, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 21 de septiembre de 2006, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció en fecha 28 de septiembre de 2006.
En fecha 2 de octubre de 2006, esta Corte difirió la oportunidad para la fijación del Acto de Informes.
En fecha 17 de septiembre de 2007, se fijó para el 8 de octubre de 2007, la celebración del Acto de Informes.
En fecha 8 de octubre de 2007, esta Corte difirió el Acto de Informes para el 3 de diciembre de 2007.
En fecha 27 de noviembre de 2007, esta Corte difirió el Acto de Informes para el 25 de febrero de 2008.
En fecha 18 de diciembre de 2008, se constituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Andrés Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 4 de febrero de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la Abogada Najah Kafrouni, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, diligencia mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 25 de febrero de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y ordenó la notificación de los ciudadanos Alcalde y Síndico Procurador del Municipio Independencia del estado Bolivariano de Miranda.
En fecha 18 de marzo de 2009, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó los oficios de notificación dirigidos a los ciudadanos Alcalde y Síndico Procurador del Municipio Independencia del estado Bolivariano de Miranda, los cuales fueron recibidos en fecha 13 de marzo de 2009.
En fecha 2 de abril de 2009, se reasignó la Ponencia y se difirió la oportunidad para la fijación del Acto de Informes.
En fecha 22 de abril de 2009, se fijó para el día 5 de mayo de 2009, la celebración del Acto de Informes en la presente causa.
En fecha 5 de mayo de 2009, se llevó a cabo el Acto de Informes en la presente causa, dejándose constancia de la incomparecencia de las partes.
En fecha 6 de mayo de 2009, esta Corte dijo “Vistos” y ordenó pasar el expediente al Juez Ponente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En fecha 7 de mayo de 2009, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 24 de noviembre de 2009, la Abogada Luz Gil, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, consignó diligencia mediante la cual solicitó la prosecución de la presente causa.
En fecha 20 de enero de 2010, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 25 de mayo de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 1º de junio de 2010, se reasignó la Ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En fecha 3 de junio de 2010, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En esa misma fecha, la Abogada Najah Kafrouni, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, consignó diligencia mediante la cual sustituyó poder en la Abogada Mariángela Reyes, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 138.248.
En fecha 23 de enero de 2012, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación de la Juez Marisol Marín R., quedando integrada de la manera siguiente: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín R., Juez.
En fecha 6 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Juez Miriam Elena Becerra Torres, se reconstituyó la Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente, María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Miriam Elena Becerra Torres, Juez.
En fecha 30 de marzo de 2015, en virtud de la incorporación de la Juez María Elena Centeno Guzmán, se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: MIRIAM E. BECERRA T., Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 26 de mayo de 2015, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 9 de junio de 2015, esta Corte dictó decisión mediante la cual declaró la nulidad de las actuaciones procesales posteriores al lapso de fundamentación a la apelación y ordenó la reposición de la causa al estado de iniciar el lapso de contestación a la fundamentación de la apelación, contado a partir de que constara en actas la última de las notificaciones libradas por la Secretaría de esta Corte a las partes y por consiguiente, la continuación del procedimiento de segunda instancia.
En fecha 18 de junio de 2015, se ordenó la notificación de los ciudadanos Gustavo Aguilar Muñoz, Alcalde y Síndico Procurador del Municipio Independencia del estado Bolivariano de Miranda.
En fecha 2 de julio de 2015, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Gustavo Aguilar Muñoz, el cual fue recibido en fecha 1º de julio de 2015.
En fecha 22 de julio de 2015, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Alcalde del Municipio Independencia del estado Bolivariano de Miranda, el cual fue recibido en fecha 17 de julio de 2015.
En esa misma fecha, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó el oficio de notificación dirigido al ciudadano Síndico Procurador del Municipio Independencia del estado Bolivariano de Miranda, el cual fue recibido en fecha 17 de julio de 2015.
En fecha 29 de julio de 2015, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció en fecha 6 de agosto de 2015.
En fecha 11 de agosto de 2015, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció en fecha 23 de septiembre de 2015.
En fecha 24 de septiembre de 2015, se pasó el expediente al Juez Ponente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 29 de marzo de 2005, los Abogados Luz Gil, Najah Kafrouni, Alejandro Escarrá y Alejandra Gago, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales del ciudadano Gustavo Aguilar Muñoz, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial, reformulado en fecha 12 de abril de 2005, contra la Alcaldía del Municipio Independencia del estado Bolivariano de Miranda, con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Expusieron que, “El accionante, nuestro representado, es el ciudadano GUSTAVO AGUILAR MUÑOZ, (…) quien fue retirado de su cargo en la Dirección de Policía Municipal de la Alcaldía del Municipio Independencia del estado Miranda por medio de la Resolución Nº 148-2004 de fecha 29 de diciembre de 2004 emanada de dicho Municipio y notificada el día 30 del mismo mes y año, con fundamento en una reducción de personal viciada de nulidad…” (Mayúsculas del original).
Que, “…el procedimiento que se llevó a cabo en la Cámara Municipal del Municipio Independencia, se encuentra colmado de un conjunto de vicios que ameritan la declaratoria de nulidad de todos los actos ejecutados en función de la autorización dada por dicha Cámara para llevar a cabo la reducción de personal…”.
Expresaron que, “El día 29 de noviembre de 2004, nuestro representado es notificado de la Resolución 0113-2004 de fecha 27 de noviembre del mismo año, emanada de la Alcaldía del Municipio Independencia del estado Miranda y por medio de la cual es puesto en ´disponibilidad´ producto de un proceso de reducción de personal, írritamente aprobada por la Cámara Municipal según consta del Acta No. 31 de fecha 16 de noviembre de 2004 y fundamentada en cambios en la organización administrativa…”.
Que, “Con fundamento en el acto anterior, en fecha 30 de diciembre de 2004, nuestro poderdante es notificado de la Resolución 148-2004, de fecha 29 de diciembre del mismo año, emanada de la ya nombrada Alcaldía (…) y por medio del cual es retirado definitivamente de su cargo e incorporado al Registro de Elegibles. Es pues, este último acto el que solicitamos sea declarado nulo y fundamentamos la nulidad de dicho Acto en lo establecido en el ordinal primero del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por ser contrario a normas tanto legales como constitucionales…”.
Adujeron que, “…el artículo 118 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa señala la necesidad de que la solicitud de reducción de personal esté acompañada de un informe que justifique la medida; y de la opinión de la oficina técnica competente. Cosa ésta que no ocurrió, ya que del oficio 297, del 16 de noviembre de 2004, de la Sindicatura del Municipio Independencia, no fue acompañado de ninguno de estos instrumentos, (informe justificativo u opinión técnica), a la hora de ser presentado en la Cámara Municipal…”.
Que, “…la Sindicatura de la Alcaldía del Municipio Independencia no entregó a la cámara ningún informe u opinión técnica, a los efectos de sustentar su solicitud de autorización de reducción de personal, lo cual contraviene lo señalado por el artículo 118 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa; así como tampoco fue entregado con un mes de anticipación, o al menos un tiempo prudencial, el expediente del funcionario a los efectos de considerar la idoneidad del retiro del mismo, vulnerando lo señalado en el artículo 119 del antes mencionado Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa…”.
Alegaron que, “…no existe ninguna motivación del acto en cuestión, a su vez, no existe ningún estudio hecho por los organismos competentes de dicha Alcaldía a los efectos de determinar la mejor forma de implementar la reducción de personal, por lo cual, siendo inmotivada la decisión por la cual se decidió retirar a una o a otra persona de sus respectivos cargos, debe entenderse que se violó el derecho a la igualdad…”.
Que, “…resulta contradictorio que la administración haya incorporado a nuevo personal, en este caso a la Policía del Municipio, cuando recientemente había solicitado e implementado una reducción de personal…”.
Manifestaron que, “…al incorporar a nuevos funcionarios, incurre en otra equivocación, en este caso violando el derecho de los funcionarios públicos retirados, los cuales habían pasado a formar parte de la lista del Registro de Elegibles. Sin duda alguna, ello infringe lo establecido en el numeral 3 del Parágrafo Único del artículo 45 del Estatuto de la Función Pública, el cual establece que la provisión de cargos vacantes de carrera, se hará atendiendo, en primer término, a los candidatos o candidatas del Registro de Elegibles…”.
Con relación a la medida cautelar de suspensión de efectos interpuesta, expresaron que, “…la ejecución del acto impugnado está produciendo a nuestro representado, evidentes daños que de transcurrir mucho tiempo podrían ser irreparables por la sentencia definitiva a ser dictada. Por ello, solicitamos a este honorable tribunal, que con fundamento en el artículo 109 de la Ley del Estatuto de la Función Pública declare procedente la suspensión de los efectos de la resolución impugnada, a los fines de que nuestro mandante se reincorpore al cargo que ejerció hasta el momento de dictarse el acto recurrido…”.
Que, “…el alegado daño viene determinado por la necesidad que tiene nuestro representado de recibir el monto de su salario en función de mantener las necesidades básicas de su familia y de sí mismo. En tal sentido, es importante recordar que nuestro poderdante ganaba poco más del sueldo mínimo, que, si ya es poco para mantener una familia, el hecho de verse desprovisto del mismo, ha acarreado graves consecuencias para su sustento familiar…”.
Finalmente, solicitaron “…sea declarada la nulidad de la Resolución Nº 148-2004 de fecha 29 de diciembre de 2004, emanada de la Alcaldía del Municipio Independencia del estado Miranda y notificada el día 30 del mismo mes y año…”.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 2 de diciembre de 2005, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia declarando Sin Lugar el recurso interpuesto, en los siguientes términos:
“El objeto de la presente querella es que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 148-2004 de fecha 29 de diciembre de 2004 y consecuencialmente, la reincorporación del querellante al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía o remuneración, con el pago de los sueldos actualizados dejados de percibir desde el ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, los cuales deberán ser pagados de manera integral, es decir, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo del cargo asignado.
Para decidir el Tribunal observa que el retiro del querellante del Municipio Independencia del estado Miranda, se produce como consecuencia de una reducción de personal por cambios en la organización administrativa realizada de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Ha sido criterio de los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal es un procedimiento administrativo integrado por una serie de actos tales como la elaboración de informes justificatorios, opinión de la Oficina Técnica, presentación de la solicitud, y la respectiva aprobación, remoción y retiro. Sin embargo, si bien algunas de las razones y fundamentos de la pretensión del querellante se encuentran dirigidas a impugnar el proceso de formación de la voluntad de la administración llevado a cabo en la Cámara Municipal, el acto cuya nulidad se solicita es la Resolución Nº 148-2004 de fecha 29 de diciembre de 2004, mediante la cual se retira al ciudadano Gustavo Aguilar Muñoz de la Dirección de Policía Municipal y se le incorpora al Registro de Elegibles.
En tal sentido, se debe señalar que la doctrina administrativa funcionarial reiteradamente ha establecido que los efectos jurídicos que se generan al dictarse los actos administrativos de remoción y retiro son disímiles. En efecto, se ha señalado en innumerables decisiones emanadas de los órganos jurisdiccionales encargados de conocer la materia funcionarial, que la remoción está dirigida a privar al funcionario de la titularidad del cargo que venía desempeñando, siendo una excepción al régimen de estabilidad del que gozan los funcionarios públicos conforme a la Ley del Estatuto de la Función Pública (antes Ley de Carrera Administrativa).
De allí que, la remoción en el caso de funcionarios de carrera que se encuentren afectados por una medida de reducción de personal, no pone fin a la relación de empleo público, ya que el funcionario puede ser reincorporado a un cargo de similar jerarquía y remuneración al que desempeñaba. En cambio, el retiro implica la culminación definitiva de la relación de empleo público, después de una gestión reubicatoria infructuosa, que origina la reincorporación del funcionario al Registro de Elegibles tal como se establece en el artículo 88 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.
En tales casos, el acto de retiro, es un acto independiente de aquél, por las características de uno y de otro que antes fueron explicadas. Entonces, si bien es cierto que hay ocasiones en las que ambos están vinculados en una relación de precedencia (remoción y luego retiro), pero no de causalidad, esa relación procedimental no altera el hecho de que se trata de actos distintos y susceptibles de producir vicios diferentes y efectos distintos a su destinatario.
De lo anteriormente señalado se desprende que dado que lo que el querellante solicitó fue la nulidad del acto de retiro, el Tribunal se debe limitar a revisar si efectivamente le ha sido concedido el lapso de disponibilidad al funcionario removido, a constatar si las gestiones reubicatorias han sido perfectamente realizadas, y claro está, a verificar si el acto administrativo ha sido dictado por el funcionario competente.
En este sentido, se observa que los apoderados judiciales del querellante, le imputan al acto administrativo impugnado los vicios de falta de motivación, que origina una actuación arbitraria por parte de la administración y la desviación de poder, al señalar que la intención de la Alcaldía del Municipio Independencia del estado Miranda es culminar la relación laboral que tiene con su representado, sobrepasando los parámetros de estabilidad de los cuales tiene garantía, siendo que el fin último del acto no es la reestructuración de la Alcaldía, sino la destitución de su representado.
Por otra parte, la representante judicial del Municipio querellado en la oportunidad de la contestación de la demanda señaló que el acto impugnado no está viciado de inmotivación, porque en el contenido de la Resolución impugnada se expresan las razones de hecho y de derecho, que movieron a la administración a tomar la decisión, es decir, el retiro definitivo del cargo que venía ejerciendo el querellante, por cuanto las gestiones realizadas para su reubicación dentro de la Administración Pública Municipal resultaron infructuosas.
Al respecto, observa el Tribunal que efectivamente el acto impugnado que riela al folio 24 del expediente, contiene la expresión de los motivos de hecho y derecho del retiro definitivo del querellante del cargo, al señalar que el mismo procede por cuanto las gestiones realizadas para su reubicación dentro de la Administración Pública Municipal, han sido infructuosas, conforme al artículo 78 aparte 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo establecido en el artículo 88 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa. Igualmente se evidencia que no consta en autos prueba alguna que determine el vicio de desviación de poder alegado, aunado a ello, se advierte que el hecho alegado por la representación judicial de que el querellante haya sido sometido a sanciones disciplinarias declaradas nulas, no implica que la intención de la reducción de personal llevada a cabo en el Municipio querellado, se haya realizado con el objeto de retirar al hoy querellante, razón por la cual se deben desechar tales alegaciones, y así se declara.
Con respecto al alegado vicio de vulneración del principio de igualdad, fundamentado en que no existe ninguna motivación del acto en cuestión a los efectos de determinar la mejor forma de implementar la reducción de personal, contrariando términos de eficacia y eficiencia despedir a una de las personas más capacitadas de un órgano de la administración y dejar en el ejercicio de su cargo, a funcionarios con menor capacidad que el funcionario a ser destituido; observa el Tribunal que tal alegato no incide en la nulidad del acto administrativo que hoy se impugna, lo que resulta suficiente para desecharlo; aunado a ello, se debe indicar que no le está permitido al órgano jurisdiccional juzgar las razones de oportunidad y conveniencia que pueda tener la Administración Pública en la toma de sus decisiones, razón por la cual se desestima el presente alegato. Así se declara.
En atención a las denuncias del querellante relacionadas con la actuación de la administración con posterioridad al retiro de los funcionarios que supuestamente implicaban la incorporación de nuevo personal, cuando recientemente habían solicitado una reducción de personal, violándose lo estipulado en el numeral 3 del Parágrafo Único del artículo 45 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, relacionado con el orden para la provisión de cargos vacantes; debe el Tribunal señalar que no se evidencia de autos tal aseveración.
En efecto, si bien en la oportunidad de la promoción de las pruebas, se promovió la prueba de exhibición de las nóminas o registro de funcionarios del cuerpo policial, con el objeto de demostrar la incorporación de nuevos funcionarios que no se encontraban en el Registro de Elegibles, la misma no se evacuó en el lapso probatorio, razón por la cual considera el Tribunal que no se comprobó la infracción de lo establecido en el Parágrafo Único del artículo 45 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.
Por las razones expuestas, debe el Tribunal declarar SIN LUGAR la querella interpuesta y así se declara…” (Mayúsculas del fallo).
III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 1º de agosto de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la Abogada Alejandra Hidalgo, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, el escrito de fundamentación de la apelación, en los términos siguientes:
Indicó que, “…en fecha veintinueve (29) de noviembre de 2004, nuestro representado es notificado de la Resolución emanada de la Alcaldía del Municipio Independencia, por medio de la cual es puesto en ´disponibilidad´ en virtud de la reducción de personal írritamente aprobada por la Cámara Municipal…”.
Que, “Con fundamento en la Resolución descrita ut supra, en fecha treinta (30) de diciembre de 2004, nuestro representado es notificado de la Resolución 148-2004 de fecha veintinueve (29) de diciembre de 2004, mediante la cual es retirado definitivamente de su cargo…”.
Señaló que, “…debemos hacer énfasis en la falta absoluta de realización, por parte de la antes mencionada Alcaldía, de las gestiones reubicatorias correspondientes al mes de disponibilidad; falta que se desprende de las actas que conforman el expediente administrativo así como de la carencia de prueba alguna -llevada a los autos en la fase correspondiente de la Primera Instancia- que demostrara el cumplimiento de las mismas…”.
Alegó, que la violación al principio de legalidad, “…se ve reflejado en el desconocimiento por parte de la Administración del procedimiento necesario para obtener una autorización de reducción de personal. Así tenemos que, los artículos 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa establecen que, las solicitudes de reducción de personal deberán ser acompañadas de un informe que justifique tal medida, es decir, de un informe motivado, los cuales deberán ser presentados, para su estudio, con un mes de anticipación. Dichas normas, tal y como se desprende tanto de la narración de los hechos como de las actas que conforman el presente expediente, no fueron tomadas en cuenta en el procedimiento bajo análisis, ya que desde la consignación de la solicitud en la Cámara hasta su efectiva aprobación, transcurrieron menos de 15 días, incumpliendo así con el mes que impone la norma para el estudio de la solicitud y trayendo como consecuencia la nulidad del acto administrativo…”.
Sostuvo que, “…si verdaderamente la reducción de personal buscaba disminución del capital humano en función de una mayor eficiencia, resulta evidente que para ello la Administración debió realizar un estudio pormenorizado de la hoja de vida y expediente administrativo de cada uno de los funcionarios, para así mantener en el ejercicio de su cargo a las personas más idóneas e implementar la reducción en el personal que representara menor beneficio para el Municipio…”.
Que, “…la sentencia impugnada, tal y como puede observarse de su escasa motivación, no entra a conocer de las denuncias que esta representación realizara, por cuanto considera que las mismas se referían a un acto distinto del impugnado; consideración que no solo va en contra del criterio pacífico y reiterado de la jurisprudencia sino que viola el derecho a la defensa y a la tutela judicial efectiva de nuestro representado, por no proceder con base en la realización de la justicia. Nuestra pretensión no sólo se identificaba con el acto de retiro, ni mucho menos con el acto de remoción, sino con la nulidad de todo un procedimiento de reducción de personal…”.
Alegó que, “…las pruebas promovidas por esta representación y admitidas posteriormente por el A quo no fueron analizadas en la definitiva, por cuanto de ellas se desprende la posterior incorporación de personal a los cargos vacantes…”.
Que, “…la sentenciadora, en ningún momento analiza que no sólo se alegó la incorporación de nuevos efectivos policiales sino la falta de realización, por parte de la Alcaldía del Municipio Independencia del estado Miranda, de las gestiones reubicatorias…”.
Finalmente, solicitó “…se DECLARE CON LUGAR el recurso de apelación ejercido, y por ende, REVOQUE la sentencia de fecha dos (02) de diciembre de 2005 dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital (…) DECLARE CON LUGAR el Recurso antes identificado y se ordene a la Alcaldía del Municipio Independencia del estado Miranda la reincorporación de nuestro representado al cargo que venía ocupando u otro de igual jerarquía, así como el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta la fecha efectiva de reincorporación…” (Mayúsculas y negrillas del original).
IV
DE LA COMPETENCIA
Como primer punto, debe este Órgano Jurisdiccional Colegiado pronunciarse en relación a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
En este sentido, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo que sigue:
“ARTÍCULO 110: Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la citada norma, las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia para conocer de los recursos contenciosos administrativos funcionariales, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer la apelación interpuesta. Así se declara.
V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer de la presente apelación, se pasa a decidir la misma en los términos siguientes:
El Juzgado A quo declaró Sin Lugar el recurso interpuesto con fundamento en que “…observa el Tribunal que efectivamente el acto impugnado que riela al folio 24 del expediente, contiene la expresión de los motivos de hecho y derecho del retiro definitivo del querellante del cargo, al señalar que el mismo procede por cuanto las gestiones realizadas para su reubicación dentro de la Administración Pública Municipal, han sido infructuosas, conforme al artículo 78 aparte 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo establecido en el artículo 88 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa. Igualmente se evidencia que no consta en autos prueba alguna que determine el vicio de desviación de poder alegado, aunado a ello, se advierte que el hecho alegado por la representación judicial de que el querellante haya sido sometido a sanciones disciplinarias declaradas nulas, no implica que la intención de la reducción de personal llevada a cabo en el Municipio querellado, se haya realizado con el objeto de retirar al hoy querellante, razón por la cual se deben desechar tales alegaciones, y así se declara.
Con respecto al alegado vicio de vulneración del principio de igualdad, fundamentado en que no existe ninguna motivación del acto en cuestión a los efectos de determinar la mejor forma de implementar la reducción de personal, contrariando términos de eficacia y eficiencia despedir a una de las personas más capacitadas de un órgano de la administración y dejar en el ejercicio de su cargo, a funcionarios con menor capacidad que el funcionario a ser destituido; observa el Tribunal que tal alegato no incide en la nulidad del acto administrativo que hoy se impugna, lo que resulta suficiente para desecharlo; aunado a ello, se debe indicar que no le está permitido al órgano jurisdiccional juzgar las razones de oportunidad y conveniencia que pueda tener la Administración Pública en la toma de sus decisiones, razón por la cual se desestima el presente alegato. Así se declara.
En atención a las denuncias del querellante relacionadas con la actuación de la administración con posterioridad al retiro de los funcionarios que supuestamente implicaban la incorporación de nuevo personal, cuando recientemente habían solicitado una reducción de personal, violándose lo estipulado en el numeral 3 del Parágrafo Único del artículo 45 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, relacionado con el orden para la provisión de cargos vacantes; debe el Tribunal señalar que no se evidencia de autos tal aseveración.
En efecto, si bien en la oportunidad de la promoción de las pruebas, se promovió la prueba de exhibición de las nóminas o registro de funcionarios del cuerpo policial, con el objeto de demostrar la incorporación de nuevos funcionarios que no se encontraban en el Registro de Elegibles, la misma no se evacuó en el lapso probatorio, razón por la cual considera el Tribunal que no se comprobó la infracción de lo establecido en el Parágrafo Único del artículo 45 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.
Por las razones expuestas, debe el Tribunal declarar SIN LUGAR la querella interpuesta y así se declara…”.
Asimismo, la parte actora alegó en su escrito de fundamentación de la apelación, que “…la sentencia impugnada, tal y como puede observarse de su escasa motivación, no entra a conocer de las denuncias que esta representación realizara, por cuanto considera que las mismas se referían a un acto distinto del impugnado; consideración que no solo va en contra del criterio pacífico y reiterado de la jurisprudencia sino que viola el derecho a la defensa y a la tutela judicial efectiva de nuestro representado, por no proceder con base en la realización de la justicia. Nuestra pretensión no sólo se identificaba con el acto de retiro, ni mucho menos con el acto de remoción, sino con la nulidad de todo un procedimiento de reducción de personal…”.
En relación con lo anterior, se advierte que si bien es cierto el recurrente no impugnó expresamente el acto de remoción contenido en la Resolución Nº 0113-2004 de fecha 27 de noviembre de 2004, se denota de todos los argumentos esbozados en el recurso y en el escrito de fundamentación de la apelación, que el mismo invocó la nulidad del procedimiento de reducción de personal llevado a cabo por la Alcaldía del Municipio Independencia del estado Miranda como fundamento del mismo, por lo que este Órgano Jurisdiccional, dadas las particularidades especiales de este caso, considera impugnados los actos contenidos en la Resolución Nº 0113-2004 de fecha 27 de noviembre de 2004 y la Resolución Nº 148-2004 del 29 de diciembre de 2004, a través de los cuales fue removido y retirado el recurrente del cargo de Inspector adscrito a la Policía Municipal de la referida Alcaldía, no compartiendo así el criterio del Juzgado A quo, por ser en extremo formalista que pudiera atentar contra el derecho a la tutela judicial efectiva, por lo cual, resulta procedente el vicio de incongruencia negativa denunciado. Así se decide.
En virtud de lo anterior, esta Corte declara CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto y ANULA el fallo apelado. Así se decide.
Visto lo anterior, esta Corte pasa a conocer el fondo del asunto, en los términos siguientes:
Ahora bien, resulta preciso para este Órgano Jurisdiccional analizar lo relativo a la caducidad de la presente acción, por ser un elemento jurídico ordenador del proceso, esencial al mismo y de eminente orden público, el cual no puede ser modificado ni relajado por las partes.
Dicho lo anterior, debe precisarse que la caducidad puede ser definida como la extinción del derecho de ejercer una acción o de realizar otro acto en razón de que ha vencido sin ejercerse aquella o realizarse éste, un lapso que por disposición de la ley, o voluntad de las partes, constituye el único período dentro del cual podía hacerse una y otra cosa.
En ese sentido, la doctrina ha sostenido que la caducidad sólo comporta la pérdida del derecho subjetivo, público y bilateral que constitucionalmente tiene toda persona de acceder a los órganos de administración de justicia para obtener la composición de un conflicto intersubjetivo de intereses -acción-.
A su vez, la acción es un derecho subjetivo que se dirige frente al Estado para que éste, por intermedio de sus órganos jurisdiccionales, dicte en favor de quien pide protección judicial una decisión que componga la litis (en el entendido de que el fallo puede perfectamente serle adverso al accionante, ya que la obligación del Estado estriba en todo caso en el deber de pronunciamiento -prohibición de denegación de justicia-), a fin de que produzca unos efectos que el solo derecho invocado no produce.
Así pues, la caducidad de la acción obedece a un criterio objetivo del legislador según el cual, vencido el tiempo señalado por él, ha cesado la necesidad de otorgar un derecho a la protección judicial -acción- y que, por tanto, lo niega a partir del momento en que ésta -la caducidad- opera.
De las anteriores definiciones, surgen las notas más características de la caducidad, cuales son: 1.- comporta la pérdida del derecho de acción y; 2.- corre fatalmente, es decir, no es susceptible de ser suspendida o interrumpida por acto volitivo de la Administración Pública o del funcionario, como ocurre con la prescripción.
Con relación a lo planteado, estima esta Corte precisar que la acción es considerada como el derecho de toda persona de exigir de los órganos jurisdiccionales mediante un proceso, la resolución de una controversia, petición o solicitud. Para ello la ley exige que este derecho sea ejercido en un determinado lapso, y de no ejercerse en dicho tiempo la acción deviene en inadmisible por considerar el legislador que el accionante no tiene un interés real en hacerla efectiva, pues la caducidad es un lapso fatal, que corre inexorablemente, y dentro del cual se debe realizar la actividad que la ley previno para ello, es decir, se debe interponer formalmente la acción, de lo contrario, ésta caduca y se extingue.
Así, tenemos que el legislador ha previsto la institución de la caducidad por razones de seguridad jurídica, y estableció un límite temporal para hacer valer derechos y acciones. La falta de ejercicio de la acción o recurso dentro del plazo prefijado en la Ley impide su ejercicio, toda vez que la caducidad sólo es creada por mandato legal y es un plazo que no admite interrupción ni suspensión, cuyo vencimiento implica la extinción de la acción para ejercer el derecho que se pretende hacer valer, por lo que ésta debe ser interpuesta antes de su vencimiento.
Ello así, se observa que el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece lo siguiente:
“Todo recurso con fundamento en esta Ley sólo podrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres meses contado a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a él, o desde el día en que el interesado fue notificado del acto”.
Conforme a la norma transcrita, aplicable en casos de reclamaciones ejercidas por funcionarios públicos con motivo de la prestación de sus servicios, éstos disponen de un lapso de caducidad de tres (3) meses para interponer el recurso contencioso administrativo funcionarial desde el día en que se produjo el hecho que dio lugar al reclamo, o desde el día en que el interesado fue notificado del acto que afectó sus derechos subjetivos.
En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 727 de fecha 8 de abril de 2003 (caso: Osmar Enrique Gómez Denis), sostuvo lo siguiente:
“De lo anterior, se desprende, claramente, que lo que está sometido a la revisión constitucional de esta Sala para su final pronunciamiento unificador guarda relación con el lapso de caducidad.
Dicho lapso, sin duda alguna, es un aspecto de gran importancia dentro del proceso, dado su contenido ordenador y su vinculación con la seguridad jurídica que tiene que garantizar todo sistema democrático.
En efecto, la finalidad del lapso de caducidad es la materialización de la seguridad jurídica y el aseguramiento, de esa forma, de que tras el transcurso del lapso que preceptúa la ley, se extinga el derecho de toda persona al ejercicio de la acción que el ordenamiento jurídico le proporcione; ello para evitar que acciones judiciales puedan proponerse indefinidamente en el tiempo, lo cual, obviamente, incidiría negativamente en la seguridad jurídica.
El lapso de caducidad, como lo denunció el recurrente, transcurre fatalmente y no es susceptible de interrupción, ni suspensión. Sin duda alguna, la caducidad es un lapso procesal y en relación con el carácter de éste, la Sala Constitucional se ha pronunciado y ha establecido que los lapsos procesales establecidos en las leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son formalidades que puedan ser desaplicados con base en el artículo 257 de la Constitución…”.
De lo anterior, cabe destacar que la caducidad constituye un presupuesto procesal que puede ser revisado incluso de oficio por el Juez en cualquier estado y grado de la causa a los fines de la admisibilidad de cualquier acción o reclamación ante los órganos jurisdiccionales.
Ello así, este Órgano Jurisdiccional observa, que desde la fecha en que se dictó el acto de remoción -27 de noviembre de 2004- notificado en fecha -29 de noviembre de 2004- y hasta la fecha de interposición del presente recurso el 29 de marzo de 2005, había transcurrido el lapso de tres (3) meses, que tenía el querellante para interponer el respectivo recurso contra el referido acto de remoción, de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública
En virtud de lo anterior, esta Corte declara INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra el acto de remoción. Así se decide.
Declarado lo anterior, pasa esta Corte a pronunciarse sobre el acto de retiro impugnado, siendo que, la parte actora alegó en su escrito libelar, que “El día 29 de noviembre de 2004, nuestro representado es notificado de la Resolución 0113-2004 de fecha 27 de noviembre del mismo año, emanada de la Alcaldía del Municipio Independencia del estado Miranda y por medio de la cual es puesto en ´disponibilidad´ producto de un proceso de reducción de personal, írritamente aprobada por la Cámara Municipal según consta del Acta No. 31 de fecha 16 de noviembre de 2004 y fundamentada en cambios en la organización administrativa…”.
Que, “Con fundamento en el acto anterior, en fecha 30 de diciembre de 2004, nuestro poderdante es notificado de la Resolución 148-2004, de fecha 29 de diciembre del mismo año, emanada de la ya nombrada Alcaldía (…) y por medio del cual es retirado definitivamente de su cargo e incorporado al Registro de Elegibles. Es pues, este último acto el que solicitamos sea declarado nulo, y fundamentamos la nulidad de dicho Acto en lo establecido en el ordinal primero del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por ser contrario a normas tanto legales como constitucionales…”.
Ahora bien, riela al folio veinticuatro (24) del expediente judicial, Resolución Nº 148-2004 de fecha 29 de diciembre de 2004, emanada de la Alcaldía del Municipio Independencia del estado Bolivariano de Miranda, mediante la cual se retiró al ciudadano Gustavo Aguilar del cargo de Detective que desempeñaba en la prenombrada Alcaldía “…por cuanto las gestiones realizadas para su reubicación dentro de la Administración Pública Municipal, han sido infructuosas, se procederá a su retiro definitivo del cargo que venía ejerciendo…”.
Ello así observa esta Corte que los artículos 84, 86 y 87 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, establecen lo siguiente:
“…Articulo 84: Se entiende por disponibilidad la situación en que se encuentran los funcionarios de carrera afectados por una reducción de personal o que fueren removidos de un cargo de libre nombramiento y remoción.
El período de disponibilidad tendrá una duración de un mes contado a partir de la fecha de notificación, la cual deberá constar por escrito...”.
“…Articulo 86. Durante el lapso de disponibilidad la oficina de personal del organismo, tomará las medidas necesarias para reubicar el funcionario. La reubicación deberá hacerse en un cargo de carrera de igual o superior nivel y remuneración al que el funcionario ocupaba para el momento de la reducción de personal, o de su designación en el cargo de libre nombramiento y remoción.
Articulo 87. Las oficinas de personal de los organismos de la Administración Pública Nacional están obligadas a participar a la oficina central de personal las medidas de reducción y remoción de funcionarios de carrera para que gestione la reubicación del funcionario en un cargo de carrera vacante en cualquier otra dependencia de la Administración Pública Nacional. Si la oficina de personal encuentra reubicación dentro del mismo organismo, lo participara de inmediato al funcionario y a la oficina central de personal y procederá a tramitar su designación…”.
De las normas anteriormente citadas, se evidencia que por tratarse de un funcionario de Carrera Administrativa afectado por una medida de reducción de personal, la Administración debe pasarlo a situación de disponibilidad por un mes, a fin de la realización de las gestiones reubicatorias en un cargo de igual o superior jerarquía al que ostentaba, gestiones que no constituyen una simple formalidad sino un requisito esencial y presupuesto necesario para proceder a dictar el acto de retiro, razón por la cual es necesario que se efectúen diligencias y gestiones tendentes a encontrar la reubicación, demostrando objetivamente la intención de la Administración de tratar de reubicar al funcionario, por lo que procederá el retiro, vista la imposibilidad de la reincorporación a un cargo de carrera para el cual se encuentre calificado, sólo y únicamente después la realización de las gestiones de reubicatorias correspondientes.
En el caso de marras, constató esta Alzada de la revisión del expediente judicial y administrativo, que efectivamente el órgano recurrido no dio cumplimiento al trámite de las gestiones reubicatorias a las que aluden los artículos antes citados del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, razón por la cual esta Corte ordena la reincorporación del recurrente por el lapso de un (1) mes única y exclusivamente a los fines de que se realicen las gestiones reubicatorias de conformidad con lo establecido en los artículos 84, 86 y 87 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa con la cancelación del sueldo correspondiente a dicho período de disponibilidad. Así se decide.
En razón de lo anteriormente expuesto, esta Corte declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra el acto de retiro. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 6 de febrero de 2006, por la Abogada Alejandra Hidalgo, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano GUSTAVO AGUILAR MUÑOZ, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 2 de diciembre de 2005, que declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO INDEPENDENCIA DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.
2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. ANULA el fallo apelado.
4. INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra el acto de remoción.
5. PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra el acto de retiro.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA
Exp. Nº AP42-R-2006-001427
EN/
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil quince (2015), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Accidental,
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