JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2009-000667
En fecha 22 de mayo de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio N° 1082-09 de fecha 22 de abril de 2009, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, mediante el cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por las Abogadas Libia Briceño y Betty Torres, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 1.739 y 13.047, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales del ciudadano FRANKLIN LEONARDO ECHENAGUCIA GALLARDO, titular de la cédula de identidad Nro. 7.216.298, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GIRARDOT DEL ESTADO ARAGUA.
Dicha remisión, se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 22 de abril de 2009, el recurso de apelación ejercido en fecha 9 de febrero de 2009, por la Abogada Libia Briceño, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 28 de enero de 2009, que declaró Sin Lugar el recurso interpuesto.
En fecha 2 de junio de 2009, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho siguientes más dos (2) días continuos correspondientes al término de la distancia, para fundamentar la apelación.
En fecha 7 de julio de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito de fundamentación de la apelación, de la Abogada Libia Briceño, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente.
En fecha 9 de julio de 2009, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció en fecha 16 de julio de 2009.
En fecha 20 de julio de 2009, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció en fecha 28 de julio de 2009.
En fecha 29 de julio de 2009, esta Corte difirió la oportunidad para la fijación del Acto de Informes.
En fecha 20 de enero de 2010, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fechas 11 de febrero de 2010 y 7 de febrero de 2011, se recibieron en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la Abogada Libia Briceño, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, las diligencias mediante las cuales solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 9 de febrero de 2011, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 16 de febrero de 2011, se reasignó la Ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 23 de enero de 2012, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la incorporación de la Juez Marisol Marín R., quedando integrada de la manera siguiente: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín R., Juez.
En fecha 3 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fechas 11 de julio de 2012 y 22 de octubre de 2013, se recibieron en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la Abogada Libia Briceño, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, las diligencias mediante las cuales solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Juez Miriam Elena Becerra Torres, se reconstituyó la Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente, María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Miriam Elena Becerra Torres, Juez.
En fecha 28 de abril de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 30 de marzo de 2015, en virtud de la incorporación de la Juez María Elena Centeno Guzmán, se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: MIRIAM E. BECERRA T., Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 8 de julio de 2015, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa, de la Abogada Flegnyc Echenagucia, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 236.210, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente.
En fecha 12 de agosto de 2015, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa, de la Abogada Libia Briceño, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente,.
En fecha 22 de septiembre de 2015, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 30 de mayo de 2007, las Abogadas Libia Briceño y Betty Torres, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales del ciudadano Franklin Leonardo Echenagucia Gallardo, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Alcaldía del Municipio Girardot del estado Aragua, con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Expusieron que, “El día 10 de agosto de 1995, ingresé al Municipio Girardot del estado Aragua, como Analista de Presupuesto contratado, luego ocupé el cargo de Analista de Presupuesto II, Analista de Presupuesto III, Jefe de la División de Presupuesto y finalmente el cargo de Coordinador de Presupuesto, adscrito a la Dirección de Planificación y Presupuesto de la Alcaldía del Municipio Girardot del estado Aragua, cargo que se me asignó a los fines de que el Municipio cumpliera con la cláusula Nº 24 de la V Convención Colectiva de Trabajo de los Empleados Públicos al Servicio de la Alcaldía del Municipio Girardot (…) al que me incorporé a partir del 14/09/2006 (sic) ya que gozaba de permiso sindical remunerado a tiempo completo desde el 24/01/2002 (sic)…” (Mayúsculas del original).
Que, “…como funcionario de ese Municipio gozaba de estabilidad por ejercer un cargo de carrera, pues mis funciones consistían en analizar y registrar los cargos presupuestarios en el sistema, es decir, gastos; analizar la ejecución presupuestaria (ver si existe déficit presupuestario en alguna partida); realizar los traspasos presupuestarios ordenados por el Director, colaborar en la elaboración del proyecto de presupuesto según Instrucciones del Director, funciones que nunca variaron desde mi ingreso el 10 de agosto de 1995, indistintamente de la denominación del cargo y por ello se me otorgó el certificado de funcionario de carrera el 20 de julio de 2001…”.
Expresaron que, “Nunca ejercí labores de supervisión ya que en el desempeño de mis funciones ejercidas hasta el 24 de enero de 2002 siempre estuve bajo las órdenes e instrucciones del Director y luego a partir del 14 de septiembre de 2006 se me reincorporó al cargo de COORDINADOR DE PRESUPUESTO sin asignación de ningún tipo de actividad, por lo que no ejercí efectiva y realmente las funciones correspondientes al cargo, salvo algunas tareas esporádicas ordenadas por el Director; además gozaba de fuero sindical de origen constitucional por ser miembro integrante de las Juntas Directivas del Sindicato Unitario Regional de los Empleados Públicos Municipales del estado Aragua y del Sindicato Unitario Regional de los Empleados Públicos Municipales del estado Aragua, Seccional Girardot…” (Mayúsculas del original).
Que, “…el día 17 de febrero de 2007 fue publicado en el diario ´El Aragüeño´, la Resolución Nº 773, de fecha 22-12-2006 (sic) donde se me notificó ´…ARTÍCULO PRIMERO: Colocar en período de disponibilidad, por el lapso de un (01) mes contado, a partir de la fecha de su notificación al funcionario FRANKLIN LEONARDO ECHENAGUCIA GALLARDO (…) el cual viene desempeñando el cargo de libre nombramiento y remoción denominado COORDINADOR DE PRESUPUESTO, adscrito a la Dirección de Planificación y Presupuesto de la Alcaldía del Municipio Girardot…´, fundamentado en el hecho de que el cargo de Coordinador de Presupuesto es de libre nombramiento y remoción de acuerdo con el Manual Descriptivo de Clases de Cargos aprobado el 6 de enero de 2006 según Resolución Nº 008 publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria Nº 4757 de fecha 18 de enero de 2006…” (Mayúsculas del original).
Adujeron que, “…el día 28 de abril de 2007, fue publicado en el diario ´El Aragüeño´ mi remoción, fundamentado en la Resolución Nº 158, de fecha 14-04-2007 (sic) que señalaba ´…ARTÍCULO PRIMERO: Remover del organismo al funcionario FRANKLIN LEONARDO ECHENAGUCIA GALLARDO (…) el cual ocupa el cargo de COORDINADOR DE PRESUPUESTO, adscrito a la Dirección de Planificación y Presupuesto de la Alcaldía del Municipio Girardot´…” (Mayúsculas del original).
Que, “Denuncio la inconstitucionalidad de las citadas Resoluciones, por fundamentarse mi ´remoción´, en un Manual Descriptivo de Clases de Cargos, el cual califica el cargo de Coordinador de Presupuesto, que venía desempeñando, como cargo de confianza y por tanto de libre nombramiento y remoción…”.
Manifestaron que, “…tal Manual [Manual Descriptivo de Clases de Cargos] menoscaba mis derechos legítimamente adquiridos, pues mi condición antes del 1º de enero de 2006 -antes de la entrada en vigencia de los citados instrumentos-, era la de funcionario de carrera y como tal, gozaba de estabilidad y tenía derecho a un procedimiento para poder ser retirado…” (Corchetes de esta Corte).
Continuaron señalando que, “…el Manual Descriptivo de Clases de Cargos que sirve de fundamento a la ‘Resolución’, quebranta los principios de progresividad, intangibilidad e irrenunciabilidad consagrados en los artículos 19 y 89 numerales 1 y 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los vician de nulidad absoluta…”.
Alegaron que, “…la Administración municipal obvió el procedimiento de ´desafuero´ que es un derecho de rango constitucional, inherente a todo dirigente sindical que forme parte de la Junta Directiva, (…) porque además tengo la condición de funcionario de carrera, lo cual fue aceptado plenamente por la Administración municipal al concederme el mes de disponibilidad…”.
Que, “…debió la Administración solicitar ante el órgano competente el procedimiento de ´desafuero sindical´ y desprovisto de él, iniciar el procedimiento disciplinario…”.
Indicaron que, “…la Administración municipal incurrió en el vicio de desviación de poder, porque dictó actos cuya verdadera finalidad debió ser la de lograr la eficiencia y efectividad de los funcionarios públicos, pero tergiversó esta finalidad con un solo fin o propósito que fue el de lograr de manera expedita retirarme de la administración pública, al despojarme de mi estabilidad como funcionario de carrera…”.
Que, “La funcionaria que suscribe mi notificación no es la competente para hacerlo y en tal sentido incurrió en el vicio de extralimitación de funciones, pues no existe delegación alguna que le permita actuar en esa dirección, si la hubiere, estaba obligada a citar el número y fecha del acto que le confería tal delegación (Artículo 18.8 de la LOPA (sic) al no hacerlo, la notificación es nula y no produjo efecto alguno…” (Mayúsculas del original).
Finalmente, solicitaron “Se declare la nulidad de las RESOLUCIONES DEL ALCALDE DEL MUNICIPIO GIRARDOT DEL ESTADO ARAGUA Nros. 773 y 158 de fechas 22-12-2006 (sic) y 12-04-2007 (sic) respectivamente. Se ordene mi reincorporación al cargo de COORDINADOR DE PRESUPUESTO (…) o a otro similar. Se ordene el pago de los sueldos dejados de percibir a partir del día 15/05/2007 (sic) fecha en que la Administración Municipal ilegalmente consideró que se hacía efectiva mi remoción, hasta la fecha en que se me reincorpore al cargo (…) se acuerde la corrección monetaria de las cantidades que me corresponden…” (Mayúsculas del original).
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 28 de enero de 2009, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, dictó sentencia declarando Sin Lugar el recurso interpuesto, en los términos siguientes:
“Conforme a la relación que se hizo a las actas de este procedimiento; a los alegatos y elementos probatorios producidos por las partes; así como la situación controvertida resumida de la manera como fue efectuada por este Tribunal, y teniendo presente todos los aspectos precedentemente indicados, este Tribunal pasa a decidir, previa las consideraciones que se señalan a continuación:
Ahora bien, de la revisión y estudio efectuado a las actas que conforman el presente expediente pasa este Tribunal a pronunciarse respecto a la condición del funcionario, si ejercía o no un cargo de libre nombramiento y remoción, a lo que tenemos que indicar que observa quien decide, que de los elementos probatorios aportados por las partes y muy especial los aportados por la Apoderada Judicial de la Parte Querellada, contenido en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Girardot, a fin de comprobar las funciones que desempeñaba el funcionario, corresponde a la Administración probar en cuál de los supuestos de la norma debe encuadrarse la actividad del funcionario de forma concreta y particular, y se advierte que el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Girardot es un documento idóneo que permite determinar si las funciones desempeñadas por el Querellante se hayan dentro del marco de las catalogadas como del Alto Nivel o de Confianza; por lo que se concluye, que siendo la regla que todos los cargos son de carrera y la excepción son los de Alto Nivel y Confianza y por ende de Libre Nombramiento y Remoción; y en razón de encontrarse incluido el Cargo de Coordinador de Presupuesto, adscrito a la Dirección de Planificación y Presupuesto de la Alcaldía del Municipio Girardot del Estado Aragua, Grado 24, (folio 30 del Expediente), debidamente consignado en copia simple, por la Parte Querellante, asimismo fue consignado por la Parte Querellada en copia certificada (folio 227), y de acuerdo a los términos del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con el Artículo 53 ejusdem; se concluye que si probó el ente administrativo que el cargo que ejercía el Querellante era de un Funcionario de Libre Nombramiento y Remoción, por ser de los denominados de confianza, dado que de acuerdo al Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Girardot, el Cargo de Coordinador de Presupuesto, realiza funciones propias de los funcionarios de Confianza, como traslados de partidas presupuestarias y otorga créditos adicionales, analiza la ejecución presupuestaria, supervisa y coordina el trabajo de la unidad a su cargo, coordina y supervisa el trabajo del anteproyecto de presupuesto, tramita modificaciones presupuestarias tales como: rectificaciones, traspaso entre partidas, créditos adicionales y declaraciones de subsistemas de fondos y realiza consultas en el área de la competencia; además estas mismas funciones se encuentran tipificadas de acuerdo a los términos del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, como funciones de confianza, por lo que el argumento esgrimido por el recurrente de la reserva legal de la función pública, el cual está previsto en el artículo 144 de la Carta Magna, si bien resulta cierto no tiene cabida en el presente caso, por cuanto el cargo que ocupaba el mismo también estaba calificado de la misma forma por el dispositivo en comento independientemente de lo establecido por el Manual, cargo este último que desempeñaba el accionante y que no fue objeto controvertido en el presente proceso; así como también se puede evidenciar de las declaraciones de los testigos Yliana Chourio Arrieta y Antonio Arévalo, (Folios 326, 327, 328, 329, 330 del presente expediente), que las labores especificas que efectuaba el Recurrente, de algunas respuestas realizadas por los referidos testigos que sus funciones era el de Coordinador de Presupuesto, función está que se encuentra tipificada en la denominación del Cargo en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Girardot del Estado Aragua (folio 227), por lo cual se concluye que sí probó el ente Municipal que el cargo que ejercía el Querellante era de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, dadas las funciones que ejercía, no estando amparado por el derecho a la estabilidad en el cargo, por ello a juicio de quien decide, que la motivación del acto mediante el cual remueven al recurrente está ajustada a derecho, pues se le indicaron las razones jurídicas o fundamento de derecho, como fue indicar lo establecido en el artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que no le permiten aducir en esta instancia elementos que llevaran a la convicción contraria a quien decide de no ser funcionario de libre nombramiento y remoción utilizando para ello el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Girardot, por lo que el acto contentivo de la remoción que fue dictado por el Alcalde del Municipio Girardot del Estado (sic) Aragua, que de acuerdo a lo previsto en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 5, y numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con el artículo 19, eiusdem, el Alcalde del Municipio Girardot del Estado (sic) Aragua, puede designar y remover al personal de libre nombramiento y remoción, y por cuanto el mismo se encuentra ajustado a derecho, ya que en el caso subjudice resulta innecesario la tramitación de procedimiento administrativo alguno para remover del cargo a un funcionario de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción; y en cuanto al alegato esgrimido por la parte querellante referido a que la Directora de la Oficina de la Secretaría del Despacho del Alcalde no es competente para hacer las notificaciones respectivas, se evidencia de la Ordenanza Sobre Organización y Funciones del Ejecutivo Municipal, consignada por el ente Administrativo, la cual corre inserta a los folios (312 al 314), en el Capítulo IV, de las Oficinas de Apoyo al Alcalde, Sección Primera, de la Oficina de la Secretaría del Despacho, en su Artículo 11, ordinal 6°, que unas de las funciones que tiene la Secretaría de la Alcaldía es la de efectuar las notificaciones de los actos administrativos emanados de la Alcaldía del Municipio Girardot del Estado (sic) Aragua, en consecuencia, la funcionaria firmante de la notificación en cuestión, tiene cualidad para suscribir la misma.
Ahora bien en cumplimiento del Principio de la exhaustividad de la Decisión, pasamos a analizar el argumento del recurrente, que señala que no podía ser removido y retirado por estar gozando de fuero sindical, resulta inconsistente por cuanto el funcionario al estar desempeñando un cargo de libre nombramiento y remoción de los denominados de confianza no lo exime de su remoción dada la naturaleza del cargo que desempeñaba el querellante; en consecuencia se hace forzoso para quien decide declarar Sin Lugar el presente recurso funcionarial, y así se decide.
Como consecuencia de las consideraciones anteriores establece quien decide que los actos Administrativos de Remoción y Retiro contenidos en las Resoluciones números 773 y 158, de fechas 22-12-2006 (sic) y 14-04-2007 (sic) respectivamente, conservan su vigencia al no adolecer ni ser susceptibles de vicios de nulidad que afecten su validez. Así se decide…”.
III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 7 de julio de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la Abogada Libia Briceño, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, el escrito de fundamentación de la apelación, en los términos siguientes:
Indicó que, “La sentencia adolece del vicio de incongruencia negativa, por cuanto el Juez no decidió en forma expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, violando así el artículo 243.5 del Código de Procedimiento Civil así como cuando el sentenciador no se pronuncia expresamente sobre cada uno de los extremos de la litis con fundamento en las pruebas aportadas…”.
Que, “En el presente caso, se denunció la violación directa de la Constitución por fundamentarse la remoción de mi representado en un Manual Descriptivo de Clases de Cargos, el cual califica el cargo de Coordinador de Presupuesto adscrito a la Dirección de Planificación y Presupuesto de la Alcaldía del Municipio Girardot del estado Aragua, que desempeñaba, como cargo de Confianza, siendo que el Manual Descriptivo de Clases de Cargos no puede establecer categorías de funcionarios de alto nivel y de confianza porque esta materia es de reserva legal (…) además en el caso negado de que pudiera hacerlo, jamás podría establecer categorías de cargos de confianza distintos a los previstos en la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
Señaló que, “…el poder municipal no puede dictar instrumento alguno en materia funcionarial y al hacerlo incurre en incompetencia por usurpación de funciones; y el instrumento que en tal sentido se dicte es inconstitucional como en efecto lo es, el Manual Descriptivo de Clases de Cargos por establecer perfiles para cargos de alto nivel; aspecto sobre el cual NO HUBO PRONUNCIAMIENTO por parte del sentenciador, ya que no determinó si el Alcalde incurrió en usurpación de funciones al dictar un Reglamento Orgánico que es reserva de la Administración Pública Nacional…” (Mayúsculas del original).
Que, “…en el Expediente Administrativo consignado por la querellada NO EXISTE PRUEBA ALGUNA, que demuestre que mi representado ejerciese funciones que pudiesen ser calificadas como de confianza. No basta la calificación de un Manual Descriptivo de Clases de Cargos, tipificándolo como de confianza, de libre nombramiento y remoción, así como tampoco la determinación de funciones que pudiesen considerarse de confianza, sino se prueba que el funcionario ejercía efectivamente esas actividades…” (Mayúsculas del original).
Sostuvo que, “Se denunció el vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, con fundamento en el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, porque siendo mi representado miembro de la Junta Directiva del Sindicato Unitario Regional de Empleados Públicos Municipales del estado Aragua, Seccional Girardot, gozaba de fuero sindical, de rango constitucional y la Administración municipal obvió el procedimiento de desafuero (…) sobre el cual no hubo pronunciamiento del sentenciador, porque de haber considerado la denuncia formulada habría declarado con lugar la querella interpuesta…”.
Que, “Hubo silencio de prueba toda vez que no valoró ni apreció las copias de los documentos públicos administrativos promovidos al punto 5 del escrito de promoción de pruebas (…) documentos que de haber sido apreciados por el sentenciador, habría concluido que se estaba ante un funcionario de carrera…”.
Indicó que, “Se denunció la desviación de poder y tampoco hubo pronunciamiento al respecto, ya que la única finalidad del Manual Descriptivo de Clases de Cargos era la de buscar la justificación legal para proceder al retiro de mi representada, supuestamente dentro de los parámetros legales; y cuando se pretende cambiar el calificativo de un cargo, debe ser consultado con el órgano de Planificación, tal como lo consagran los artículos 50 y 51 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
Alegó que, “El sentenciador incurrió en falsedad: Al dar por probado la condición de funcionario de confianza, por el hecho de que en el Manual Descriptivo de Clases de Cargos se considere como tal, el cargo de Coordinador de Presupuesto de la Alcaldía del Municipio Girardot, sin que en el expediente administrativo conste prueba alguna que efectivamente realizaba esas tareas, cuando lo que verdaderamente consta en autos es, que mi representado realizaba las tareas de un técnico y al valorar las documentales, tergiversó el contenido de las mismas, porque (…) lo que hace mi poderdante es relacionar a su superior las tareas cumplidas como técnico en el área de informática…”.
Que, “…la propia Administración Pública consideró que el querellante era un funcionario de carrera y por ello le otorgó el mes de disponibilidad; y antes de ello le había concedido el permiso sindical que implicaba el reconocimiento de la condición de dirigente sindical…”.
Finalmente, solicitó “…se revoque la sentencia dictada el 28 de enero de 2009 por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, con sede en Maracay, estado Aragua; y se ordene la reincorporación de mi representado al cargo de Coordinador de Presupuesto de la Alcaldía del Municipio Girardot del estado Aragua o a otro similar, con el pago de los sueldos dejados de percibir a partir del día 15 de mayo de 2007, fecha en que la Administración Municipal ilegalmente consideró que se hacía efectiva su remoción, hasta la fecha en que se le incorpore al cargo, incluyendo los aumentos por Decreto del Ejecutivo Nacional o convenciones colectivas. Así como el pago de los montos correspondientes a las vacaciones, bono vacacional, cesta ticket, aguinaldos o bonificación de fin de año que le hubiesen correspondido, de no haber sido removido de su cargo. Solicito igualmente se acuerde la corrección monetaria de las cantidades que le correspondan…”.
IV
DE LA COMPETENCIA
Como primer punto, debe este Órgano Jurisdiccional Colegiado pronunciarse en relación a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
En este sentido, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo que sigue:
“ARTÍCULO 110: Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la citada norma, las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia para conocer de los recursos contenciosos administrativos funcionariales, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer la apelación interpuesta. Así se declara.
V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer de la presente apelación, se pasa a decidir la misma en los términos siguientes:
Ahora bien, aprecia esta Corte que el ámbito objetivo del presente recurso, lo constituye la pretendida nulidad absoluta de los actos administrativos de efectos particulares, identificados con los Nros. 773 y 158 de fechas 22 de diciembre de 2006 y 12 de abril de 2007, respectivamente, dictados por la Alcaldía del Municipio Girardot del estado Aragua, mediante los cuales se removió y retiró al hoy querellante del cargo que ostentaba como “Coordinador de Presupuesto”, adscrito a la Dirección de Planificación y Presupuesto de la Alcaldía del Municipio Girardot del estado Aragua.
Asimismo, se evidencia que en fecha 28 de enero de 2009, el Tribunal A quo dictó fallo de mérito declarando Sin Lugar el fondo de la controversia, por considerar que efectivamente el cargo de “Coordinador de Presupuesto” era un cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción.
Así las cosas, se observa que la parte querellante fundamentó su recurso de apelación en los presuntos vicios de incongruencia negativa, silencio de prueba, falsedad sobre la consideración que tuvo el A quo en torno a la naturaleza del cargo desempeñado dentro del organismo querellado, vicios que a continuación se resuelven en los términos siguientes:
I.- De la incongruencia negativa.-
Con respecto a este vicio la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 2.133 de fecha 21 de abril de 2005, ha señalado:
"Con relación al vicio de incongruencia negativa denunciado, observa que en el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, se establece que toda sentencia debe contener una decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia.
En razón de tal normativa, la Sala destaca que doctrinariamente se ha reconocido y así lo ha interpretado este Máximo Tribunal, lo cual se ratifica en este fallo una vez más, que la decisión que se dicte en el curso del proceso no debe contener expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas; debiendo por el contrario ser exhaustiva, es decir, pronunciarse sobre todos los pedimentos formulados en el debate, para dirimir el conflicto de intereses que le ha sido sometido en el proceso. La inobservancia de tal requerimiento deriva en el vicio de incongruencia, el cual se origina cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes intervinientes en el proceso, manifestándose cuando el juez con su decisión, modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos, en el litigio. Acarreando el primer supuesto una incongruencia positiva y, en el segundo, una incongruencia negativa cuando la decisión omite el debido pronunciamiento sobre algunos de los alegatos fundamentales pretendidos por las partes en la controversia judicial…”.
En tal sentido, debe indicarse que el vicio bajo estudio, afecta igualmente el principio de exhaustividad, según el cual el Juez debe pronunciarse en todo cuanto haya sido alegado y probado en autos, ya que ello deriva precisamente del ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, cuyo texto se trae a colación:
“Artículo 243.- Toda sentencia deberá contener:
(...Omissis…)
5° Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia” (Negrillas de esta Corte).
De la norma supra señalada, se desprende la obligación del Juez de decidir en forma expresa, positiva y precisa, con base en lo alegado por las partes y medios probatorios aportados por ellas, abarcando en su pronunciamiento todos y cada uno de dichos alegatos, así como las pruebas promovidas, con fin de dar cumplimiento al principio de exhaustividad, pues de lo contrario, crearía un desequilibrio procesal o lo que es igual, otorgaría ventaja a una de las partes en detrimento de la otra, vulnerando con tal actuación, el derecho constitucional de igualdad ante la Ley previsto en el artículo 21 de la Carta Magna y la igualdad procesal prevista en el artículo 15 del referido Código Adjetivo.
De modo pues, para que la sentencia sea válida y jurídicamente eficaz, debe ser autónoma, es decir, tener fuerza por sí sola; debe en forma clara y precisa resolver todos y cada uno de los puntos sometidos a su consideración, sin necesidad de nuevas interpretaciones, ni requerir del auxilio de otro instrumento; cuya inobservancia en la decisión, infringiría el principio de exhaustividad, incurriendo por consiguiente, en el vicio de incongruencia, el cual se origina cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes intervinientes en el proceso, bien porque modifica la controversia judicial debatida, al no limitarse en resolver lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio.
En el caso concreto, se observa que la parte querellante, apeló del fallo definitivo alegando la falta de pronunciamiento por parte del A quo sobre la presunta vulneración a la reserva legal y el vicio de desviación de poder, porque a su decir, el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, elaborado por el Ente querellado mal pudo establecer categorías de funcionarios, suplantando lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública y, que su existencia sólo sirvió como fundamento legal para retirarla.
En primer lugar entra esta Corte a pronunciarse sobre la denuncia respecto a la falta de pronunciamiento sobre el presunto vicio de desviación de poder, el querellante en el escrito libelar indicó que, “…la administración (sic) municipal (sic) incurrió en el vicio de desviación de poder, porque dictó actos cuya verdadera finalidad debió ser la de lograr la eficiencia y efectividad de los funcionarios públicos, pero tergiversó esta finalidad con un solo fin o propósito que fue el de lograr de manera expedita retirarme de la administración (sic) pública (sic), al despojarme de mi estabilidad como funcionaria de carrera…”.
En ese sentido, se observa del análisis del fallo apelado, que el Juez de instancia en ningún momento se pronunció en cuanto al alegato de la recurrente, supra señalado. Por tanto, estima esta Alzada, que el A quo incurrió en el vicio de incongruencia negativa contemplado en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, tal y como fue denunciado por la parte apelante, por esta razón debe forzosamente declarar CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en virtud de lo cual se ANULA el fallo apelado de conformidad con el artículo 244 eiusdem. Así se decide.
Anulado como ha sido el fallo recurrido, esta Corte entra a conocer del fondo del asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, aplicable supletoriamente de acuerdo a lo previsto en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Al respecto se tiene que:
El querellante en su escrito libelar alegó que, “…como funcionario de ese Municipio gozaba de estabilidad por ejercer un cargo de carrera, pues mis funciones consistían en analizar y registrar los cargos presupuestarios en el sistema, es decir, gastos; analizar la ejecución presupuestaria (ver si existe déficit presupuestario en alguna partida); realizar los traspasos presupuestarios ordenados por el Director, colaborar en la elaboración del proyecto de presupuesto según Instrucciones del Director, funciones que nunca variaron desde mi ingreso el 10 de agosto de 1995, indistintamente de la denominación del cargo y por ello se me otorgó el certificado de funcionario de carrera el 20 de julio de 2001…”.
Que, “…tal Manual [Manual descriptivo de Clases de Cargos] menoscaba mis derechos legítimamente adquiridos, pues mi condición antes del 1º de enero de 2006 -antes de la entrada en vigencia de los citados instrumentos-, era la de funcionario de carrera y como tal, gozaba de estabilidad y tenía derecho a un procedimiento para poder ser retirado…” (Corchetes de esta Corte).
Continuó señalando que, “…tengo la condición de funcionario de carrera, lo cual fue aceptado plenamente por la Administración municipal al concederme el mes de disponibilidad…”.
Al respecto, observa esta Corte que para la calificación de un cargo como de libre nombramiento y remoción en la categoría de confianza, es menester constatar en primer término, la existencia de una norma o disposición legal que atribuya tal condición y sólo en ausencia de ella, procede el examen de las funciones asignadas en el Registro de Información de Cargos o bien en el Manual Descriptivo de Cargos (Vid., sentencia Nº. 2006-1236 de esta Corte dictada en fecha 7 de abril de 2006, el expediente N° AP42-R-2004-000003).
Aunado a lo anterior, es menester precisar que el artículo 146 de la Constitución, reza lo siguiente:
“Artículo 146. “Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley”.
De esta disposición, se desprende que la carrera es una regla, mientras que la condición de libre nombramiento y remoción, es la excepción, resultando inconstitucional cualquier norma que pretenda invertir tal situación.
Ahora bien, la Constitución permite exclusiones a ese régimen general de carrera administrativa, siempre que se haga por estatutos de rango legal.
De por sí, toda la regulación estatutaria en sus diversos aspectos: ingreso, deberes, derechos, permanencia, sanciones y egreso de funcionarios es de reserva legal, conforme lo dispone el artículo 144 de la Carta Magna, según el cual:
“La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerán su incorporación a la seguridad social. La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos”.
De modo que, aún siendo materia de reserva legal, es constitucionalmente válido que el Legislador faculte a las autoridades administrativas para dictar estatutos funcionariales especiales. No es necesario, que los estatutos especiales estén contenidos en Leyes Formales, siempre que sea clara la voluntad del Legislador de delegar ese poder.
En principio, sólo la Ley puede contener normas sobre los funcionarios públicos, pero el Legislador es libre de entregar a la Administración (Ejecutivo o entes descentralizados) la competencia para dictar el estatuto especial, sin que puedan incluirse en esa delegación, por supuesto, aspectos que escapen de la deslegalización, tales como los de contenido sancionatorio (sobre la delegación del poder para dictar estatutos funcionariales especiales, la Sala Constitucional ha fijado criterio en fallo Nº 2530/2006, caso: Colisión entre la Ley del Estatuto de la Función Pública y el Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas).
Dicho lo anterior, lo trascendente es resguardar la regla constitucional en cuanto a los cargos de la Administración Pública (Nacional, Estatal, Municipal), esto es, que en principio todos son de carrera, exceptuándose aquellos de libre nombramiento y remoción. Es decir, que cada organismo puede a través de sus respectivos instrumentos idóneos establecer cuáles cargos han de considerarse excluidos de la carrera y que esta exceptuación sea extraordinaria, para no lesionar los principios establecidos en el artículo 146 Constitucional.
Así pues, partiendo de la premisa anterior, debe indicarse que el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, es un instrumento básico y obligatorio para la Administración Pública, que permite apreciar el sistema de clasificación de los distintos cargos públicos, así como la descripción de las actividades que desempeña, perfil que debe reunir el funcionario a ocuparlo, requisitos, etc., y es un documento esencial para determinar la categoría o naturaleza del cargo, de modo que, no es un capricho de la Administración su elaboración y observancia.
En efecto, en un sistema estatutario, como es el de carrera administrativa venezolano, es característico que tanto la clasificación de los cargos como las funciones inherentes a los mismos queden preestablecidas en el Ordenamiento Jurídico, al igual que las competencias de los órganos y, en concreto, según la jerarquía del cargo, en instrumentos normativos de diversa categoría: la Constitución, las Leyes, Reglamentos o en disposiciones administrativas de carácter general como el Manual Descriptivo de Clases de Cargos. En consecuencia, esta Instancia Jurisdiccional debe dejar asentado que el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, es el medio idóneo para determinar la categoría de determinado cargo, a falta de alguna disposición legal que determine la misma.
Para mayor abundamiento, se aprecia en el acto recurrido, que la Alcaldía querellada sostuvo que el cargo desempeñado por el ciudadano era un cargo de confianza debido a las funciones inherentes al mismo. Igualmente, en el acto de remoción in commento, puede leerse la precisión que hizo la Administración respecto a las funciones correspondientes a dicho cargo, las cuales confieren al mismo la cualidad de funcionario de libre nombramiento y remoción, conforme a las previsiones contenidas en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, cuyo texto reza:
“Los cargos de confianza serán aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministros, de los directores o directoras generales y de los directores y directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del Estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros, y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley”.
Esta disposición es enunciativa, por lo que partiendo de tal apreciación, considera esta Corte que lo determinante para considerar un cargo de confianza, es precisar la existencia de una norma que estipule taxativamente que el cargo es de libre nombramiento y remoción, y a falta de ésta, indagarse sobre la naturaleza de las labores que el Ordenamiento Jurídico asigna al mismo, es decir, que correspondería al Juez verificar las funciones inherentes al cargo, con independencia que el funcionario que lo ocupa las desarrolle o no, entendiendo por inherente aquello que por su naturaleza está de tal manera unido a otra cosa que no puede separase de ella.
Tan así es, que el Legislador estableció en el artículo 46 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que el cargo constituye la unidad básica que expresa la división del trabajo en cada unidad organizativa de la Administración Pública, en el entendido que cada cargo se crea con el propósito que el funcionario que lo ocupe lleve a cabo determinadas funciones o atribuciones dentro de la organización administrativa; actividades que, como se dijo ut supra, se encuentran preestablecidas en el Ordenamiento Jurídico y son de obligatorio cumplimiento, no relajables ni modificables por convenios particulares o actos administrativos particulares.
Dentro de esta perspectiva, el funcionario público cuando ingresa a la Administración, sólo manifiesta su consentimiento para su incorporación en un régimen legal o estatutario predeterminado, es decir, a una situación objetivamente definida, y en el que se le niega la posibilidad general e indeterminada de debatir o negociar la estructura de la organización administrativa y, en concreto, la definición de los cargos públicos o la atribución a éstos de determinadas funciones dentro de la organización.
Ello, entre otras cosas, diferencia al sistema de carrera estatutario del régimen laboral que prevalece en el sector privado, en el cual las partes pueden según su libre autonomía –salvo los asuntos de orden público- alterar las tareas o actividades mediante un acuerdo entre los contratantes.
Como corolario de lo anterior, considera esta Corte que, a los fines de determinar la naturaleza de un cargo, debe indagarse en primer lugar, si taxativamente el cargo fue catalogado de libre nombramiento y remoción por alguna norma, y a falta de ésta, determinar la naturaleza de las funciones que le son inherentes, sin que le sea permitido al funcionario ni a las autoridades, mediante actos administrativos individuales, modificar o alterar las atribuciones inherentes al mismo, previamente asignadas por el Ordenamiento Jurídico, so pena que una modificación de facto altere el funcionamiento de la Administración.
Dentro de este contexto se enmarca la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual expresa en su numeral 2 del artículo 49 que, el cargo tiene una descripción a título enunciativo de las atribuciones y deberes generales inherentes a la clase de cargo, lo cual no exime del cumplimiento de las tareas específicas que a cada cargo le atribuya la Ley o la autoridad competente.
Cuando se refiere a atribuciones o deberes generales, debe interpretarse a aquellas que el Legislador considera que son inherentes, es decir, que son propias e inseparables del cargo y que sin su ejercicio el cargo pierde su naturaleza y el fin para el cual fue creado por el Ordenamiento Jurídico y, en segundo lugar que, si bien es cierto las tareas de un determinado cargo son enunciativas –no taxativas- permitiendo al ente administrativo –previa habilitación de la Ley y por autoridad competente- asignar otras tareas específicas, no menos cierto es que ello no constituye una eximente para no cumplir aquellas generales que dada la naturaleza del cargo no pueden separarse de éste y menos una potestad para que, mediante decisión unilateral del superior jerárquico se le asignen tareas que desnaturalicen o alteren la condición que el Ordenamiento Jurídico atribuye al cargo, sea de carrera o de libre nombramiento y remoción.
Por otro lado, tenemos de igual forma el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, que prevé en su artículo 165 que “La oficina de personal mantendrá actualizada la clasificación de cargos de conformidad con el manual descriptivo de clases de cargos, a fin de que las denominaciones de los cargos correspondan efectivamente a la naturaleza de las laborares que realizan y a su nivel de complejidad”.
De ello se desprende que, la denominación del cargo está predeterminada y debe corresponderse efectivamente con el conjunto de labores y actividades generales –de obligatorio cumplimento- que el Legislador consideró que son propias e inseparables del cargo.
Dentro de tal contexto, esta Instancia Jurisdiccional observa que efectivamente al folio doscientos veintisiete (227) de la primera pieza del expediente judicial, cursa el Manual Descriptivo del Cargo de Coordinador de Presupuesto, que refiere las actividades inherentes al mismo, tales como: “Realiza traslados de partidas presupuestarias y otorga créditos adicionales. Analiza la ejecución presupuestaria. Supervisa y coordina el trabajo de la unidad a su cargo. Coordina y supervisa el trabajo del anteproyecto de presupuesto. Tramita modificaciones presupuestarias tales como: rectificaciones, traspaso entre partidas, créditos adicionales y declaraciones de subsistemas de fondos. Realiza consultas en el área de la competencia…”.
Siendo ello así, evidencia este órgano jurisdiccional, que en virtud de la naturaleza de las funciones anteriormente señaladas, el cargo de “Coordinador de Presupuesto” era un cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y lo adminiculado con el Manual Descriptivo del Cargo.
Por consiguiente, mal podría este Órgano Jurisdiccional avalar una situación irregular, ilegítima, contraria al Ordenamiento Jurídico y a los principios constitucionales, a través de la cual se pretende desnaturalizar el cargo de “Coordinador de Presupuesto” atribuyéndole funciones distintas a las previstas en el Manual Descriptivo del Cargo, que no se corresponden con el fin para el cual este cargo fue creado. En consecuencia, no existe lugar a dudas respecto a que el cargo desempeñado por el recurrente era de libre nombramiento y remoción, tal como lo precisó la Administración al momento de dictar el acto de remoción que afectó al recurrente.
Ello así, incurre en error el querellante al pretender demostrar que su condición era de carrera y que por tal motivo no podía ser removido, puesto que el tener esa condición, no impide que el funcionario pueda ocupar cargos de libre nombramiento y remoción, toda vez que existen tres categorías de funcionarios, a saber, funcionarios en cargos de carrera, funcionarios en cargos de libre nombramiento y remoción y funcionarios de carrera en el ejercicio de un cargo de libre nombramiento y remoción. Siendo que en el caso de marras, el querellante detentó esta última condición, por lo que podía ser removido libremente a potestad del jerarca, correspondiendo respetar su condición de carrera a través de las gestiones de reubicación. Así se decide.
Desechado el punto antes estudiado, pasa esta Corte a conocer el alegato que esgrime el querellante en cuanto al presunto vicio de desviación de poder, que a decir de la parte actora, se configuró en la oportunidad en que la Administración buscó una justificación legal para proceder al retiro a través del Manual Descriptivo de Clases de Cargos y se apartó de lo previsto en el artículo 51 de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
En tal sentido debe indicarse que el vicio bajo estudio constituye una ilegalidad teleológica, es decir, que se presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia dicta un acto para un fin distinto al previsto por el Legislador. Es un vicio que debe ser alegado y probado por la parte, sin que pueda su inactividad ser subsanada por el Juzgador.
Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en el vicio de desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto que no esté conforme con el fin establecido por la Ley, correspondiendo al accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, persigue una finalidad diferente a la prevista en el ordenamiento jurídico.
Lo anterior implica que deben darse dos supuestos para que se configure el vicio de desviación de poder, a saber, que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el Legislador, estos supuestos deben ser concurrentes y deben ser demostrados en juicio, pues no basta con la simple denuncia o presunción de su existencia (la buena fe se presume, la mala hay que probarla).
En el caso concreto, la gestión pública en cuanto al personal corresponde al Alcalde de conformidad con el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Siendo ello así, y en razón que el Alcalde del Municipio Girardot del estado Aragua, está en el deber de ejercer la administración del personal, según lo estipulado en el numeral 7 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en concordancia con los artículos 4 y 5 numeral 4 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, puede dictar los Manuales Descriptivos de Cargos.
Así, cursa en los folios treinta y tres (33) al doscientos setenta y cinco (275) de la primera pieza del expediente judicial, el Manual Descriptivo de Clases de Cargos de la Alcaldía del Municipio Girardot, aprobado por el Alcalde de esa entidad municipal, según Resolución Nº 008 de fecha 4 de enero de 2006, publicado en Gaceta Municipal Nº 4.757 Extraordinario, de fecha 18 de enero de 2006, el cual refiere las funciones inherentes al cargo de “Coordinador de Presupuesto”, instrumento que a decir del querellante, fue utilizado con un fin distinto para poder encuadrar su cargo en uno de libre nombramiento y remoción. Sin embargo, observa esta Alzada que la denuncia quedó configurada en una simple afirmación, puesto que el querellante no probó en juicio lo sustentado.
Aunado a esto, si se toma en consideración que el precitado Manual fue publicado en Gaceta Municipal Nº 4.757 Extraordinario de fecha 18 de enero de 2006, fue dictado según resolución de fecha 4 de enero de 2006, es decir, meses antes de la notificación del otorgamiento del mes de periodo de disponibilidad para el recurrente, además, define cargos y establece las respectivas funciones de todos los funcionarios de la Administración de la Alcaldía del Municipio Girardot del estado Aragua y no solo tiene la intención de regular el cargo de Coordinador de Presupuesto, cargo éste, que ocupaba el recurrente para el momento de su remoción, entonces, mal podría considerarse que la intención y todos los esfuerzos de la Administración tienen como objetivo perjudicar los intereses de un solo individuo, y que tal proceder se pueda considerar una desviación de poder.
Finalmente, debe indicarse que lo previsto en el artículo 51 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se refiere a los Órganos o Entes de la Administración Pública Nacional, no así a las municipales cuya gestión corresponde al Ejecutivo Local, tal como se resaltara previamente. En efecto, dispone la referida norma:
“Artículo 51. Los órganos o entes de la Administración Pública Nacional podrán proponer al Ministerio de Planificación y Desarrollo los cambios o modificaciones que estimen conveniente introducir en el sistema de clasificación de cargos. Dicho Ministerio deberá comunicar su decisión en el plazo que se fije en el Reglamento de la presente Ley”.
En definitiva, al constatarse que la Administración no incurrió en una actuación que pueda configurarse en un supuesto de desviación de poder, debe esta Corte desechar este alegato en los términos antes esbozados. Así se decide.
Por último, el recurrente alegó que: “La funcionaria que suscribió mi notificación no es la competente para hacerlo y en tal sentido incurrió en el vicio de extralimitación de funciones, pues no existe delegación alguna que le permita actuar en esa dirección, si la hubiere, estaba obligada a citar el número y fecha del acto que le conferían tal delegación…”.
Ahora bien, este Órgano Jurisdiccional precisó en decisión Nº 2009-1228 del 13 de julio de 2009, caso: Sanitas Venezuela, S.A. Vs. INDECU, que el vicio de incompetencia podía configurarse como resultado de tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber, por usurpación de autoridad, por usurpación de funciones y extralimitación de funciones. En tal sentido, se señaló en esa oportunidad lo siguiente:
“(…) la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.
La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.
En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.
La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa (…)” (Negrillas de esta Corte).
Asimismo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha sostenido que la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa (Vid. Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nº.00594, del 14 de mayo de 2008, caso: Natalio Domingo Valery Vásquez).
Dicho lo anterior, debe indicarse que de la revisión del expediente judicial corre inserta a los folios trescientos doce (312) al trescientos catorce (314), consignada por el ente Administrativo, la Ordenanza sobre Organización y Funciones del Ejecutivo Municipal, en el Capítulo IV, de las Oficinas de Apoyo al Alcalde, Sección Primera, de la Oficina de la Secretaría del Despacho, en su artículo 11 ordinal 6°, que una de las funciones que tiene la Secretaría de la Alcaldía es la de efectuar las notificaciones de los actos administrativos emanados de la Alcaldía del Municipio Girardot del estado Aragua. En consecuencia, la funcionaria firmante de la notificación en cuestión, tiene cualidad para suscribir la misma, dicho esto, el alegato esgrimido por el recurrente sobre la presunta existencia del vicio de extralimitación de funciones, debe ser desechado. Así se decide.
Posteriormente, señalaron que, “…el Manual Descriptivo de Clases de Cargos que sirve de fundamento a la ‘Resolución’, quebranta los principios de progresividad, intangibilidad e irrenunciabilidad consagrados en los artículos 19 y 89 numerales 1 y 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los vician de nulidad absoluta…”.
Con relación a lo anterior, observa esta Corte que la parte actora no especificó de qué forma el Manual Descriptivo de Clases de Cargos que dio fundamento a la Resolución impugnada, viola los principios de progresividad, intangibilidad e irrenunciabilidad, aunado al hecho que no demostró que el cargo de “Coordinador de Presupuesto” fuera un cargo de carrera con anterioridad a la publicación de dicho Manual Descriptivo de Clases de Cargos, por lo cual, se desestima la violación de los principios denunciados. Así se decide.
Declarado lo anterior, observa esta Corte que la parte actora alegó en su escrito libelar, que “…la Administración municipal obvió el procedimiento de ´desafuero´ que es un derecho de rango constitucional, inherente a todo dirigente sindical que forme parte de la Junta Directiva, (…) porque además tengo la condición de funcionario de carrera, lo cual fue aceptado plenamente por la Administración municipal al concederme el mes de disponibilidad…”.
Que, “…debió la Administración solicitar ante el órgano competente el procedimiento de ´desafuero sindical´ y desprovisto de él, iniciar el procedimiento disciplinario…”.
Ahora bien, con respecto al fuero sindical alegado, observa esta Instancia Jurisdiccional que a los folios trescientos dieciséis (316) al trescientos diecisiete (317) del expediente judicial, riela oficio 2216 de fecha 29 de septiembre de 2005, emanado de la Inspectora Jefe del Trabajo del estado Aragua, cuyo contenido indica que en fecha 30 de junio de 2004, el Tribunal Disciplinario de la Federación Unitaria Nacional de los Empleados Públicos de FEDE-UNEP Nacional, resolvió la expulsión de varios ciudadanos, entre ellos, el ciudadano Franklin Echenagucia (hoy querellante) y en ese sentido, se le prohibió el uso de las siglas FEDE-UNEP, SUNEP-SUREPMEA y SECCIONAL GIRARDOT.
Ello así, dado que el querellante fue expulsado de la organización sindical como miembro del comité ejecutivo, esta Corte encuentra desvirtuado el argumento del fuero sindical invocado. Así se decide.
Con relación a la petición del pago de los sueldos dejados de percibir, incluyendo los aumentos por Decreto del Ejecutivo Nacional o convenciones colectivas, así como también, el pago de los montos correspondientes a las vacaciones, bono vacacional, cestatickets, aguinaldos o bonificaciones de fin de año y finalmente la petición que hace la querellante sobre la corrección monetaria de las cantidades que a su decir le corresponden, estima esta Corte que al no encontrar motivos de fondo para declarar Con lugar la querella interpuesta, se hace innecesario entrar a conocer estas peticiones. Así se decide.
Por las razones fácticas y jurídicas, explanadas en la motiva de este fallo, es forzoso declarar SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 9 de febrero de 2009, por la Abogada Libia Briceño, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del ciudadano FRANKLIN LEONARDO ECHENAGUCIA GALLARDO, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central en fecha 28 de enero de 2009, que declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GIRARDOT DEL ESTADO ARAGUA.
2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. ANULA el fallo apelado.
4. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA
Exp. Nº AP42-R-2009-000667
EN/
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil quince (2015), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Accidental,
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