JUEZ PONENTE: MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2010-000089
En fecha 26 de enero de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 1.289 de fecha 28 de octubre de 2009, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los Abogados Felicia Katiuska Hernández y Antonio José Paraco Morales, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nos. 32.172 y 54.241, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la ciudadana YADIRA ROGER DE PEÑA, titular de la cédula de identidad Nº 11.558.507, contra el INSTITUTO NACIONAL DE NUTRICIÓN.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 21 de septiembre de 2009, el recurso de apelación interpuesto en fecha 14 de agosto de 2009, por la Apoderada Judicial de la accionante, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 31 de octubre de 2008, la cual declaró Sin Lugar la querella interpuesta.
En fecha 28 de enero de 2010, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se designó Ponente a la Juez María Eugenia Mata, se dio inicio a la relación de la causa, y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho, para que la parte apelante presentara el escrito de fundamentación de la apelación, ello de conformidad con lo previsto en el artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable rationae temporis.
En fecha 3 de marzo de 2010, se recibió diligencia presentada por la Apoderada Judicial de la parte querellante, mediante la cual consignó el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 8 de marzo de 2010, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación del recurso de apelación interpuesto, el cual venció en fecha 15 de marzo de 2010.
En fecha 16 de marzo de 2010, se dio inicio al lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció en fecha 23 de marzo de 2010.
En fechas 24 de marzo; 22 de abril; 20 de mayo y 17 de junio de 2010, se difirió la oportunidad para fijar los informes orales en el presente juicio.
Por auto de fecha 12 de julio de 2010, de conformidad con lo establecido en la Disposición Transitoria Quinta de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se declaró la causa en estado de sentencia y se ordenó pasar el presente expediente a la Juez Ponente. En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez María Eugenia Mata.
En fecha 17 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 18 de junio de 2013, esta Alzada dictó decisión N° 2013-1098, mediante la cual declaró la nulidad de todas las actuaciones procesales suscitadas a partir del día 8 de marzo de 2010, ordenando la reposición de la causa al estado que la Secretaría de esta Corte notificara a las partes en el presente juicio para que se diera inicio al lapso de contestación al escrito de fundamentación de la apelación, contado a partir de que constara en autos la última de las notificaciones señaladas, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 aparte 18 y siguientes, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela aplicable ratione temporis.
En fecha 13 de enero de 2014, el Abogado Nehomar Argenis Noguera Núñez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 195.251, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del Instituto Nacional de Nutrición, presentó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 26 de febrero de 2014, se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para la fundamentación de la apelación, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, aplicable rationae temporis.
En fecha 17 de marzo de 2014, en razón de la incorporación de la Abogada Miriam Elena Becerra Torres, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Miriam Elena Becerra Torres, Juez.
En fecha 27 de marzo de 2014, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció el 2 de abril de ese año.
En fecha 3 de abril de 2014, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el diez (10) abril de ese año.
En fecha 14 de abril de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, en el estado en que se encontraba, dejando constancia que la misma continuaría una vez transcurrido el lapso a que se contrae el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 28 de abril de 2014, venció el lapso fijado en el auto dictado por esta Corte el 14 de abril de ese año, se pasó el presente expediente a la Juez María Eugenia Mata, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En fecha 4 de febrero de 2015, la Abogada Andreína Paulo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 118.252, actuando en su carácter de Apoderada Judicial de la recurrente, consignó copia simple del instrumento poder que acreditaba su representación.
En fecha 26 de mayo de 2015, la Apoderada Judicial de la recurrente consignó diligencia en la que solicitó el abocamiento y que se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 30 de marzo de 2015, en razón de la incorporación de la Abogada MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 9 de junio de 2015, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, en el estado en que se encontraba, dejando constancia que la misma continuaría una vez transcurrido el lapso a que se contrae el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 7 de julio de 2015, se reasignó la Ponencia a la Juez MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, a quien se ordenó pasar el presente expediente a los fines que esta Corte dictara la decisión correspondiente.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las consideraciones siguientes:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 19 de octubre de 2004, los Abogados Felicia Katiuska Hernández y Antonio José Paraco Morales, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la ciudadana Yadira Roger de Peña, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial conjuntamente con amparo cautelar, sobre la base de las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:
Manifestaron, que su representada prestó servicios para el Instituto Nacional de Nutrición, organismo adscrito al entonces Ministerio de Salud y Desarrollo Social, hoy Ministerio del Poder Popular para la Salud, ejerciendo el cargo de Ecónoma I.
Expresaron, que el 15 de marzo de 2004 la Directora Regional del Instituto Nacional de Nutrición del estado Mérida, conjuntamente con dos funcionarias de ese mismo organismo, levantaron un acta haciendo constar que la querellante se encontraba fotocopiando los recibos de corte de cuenta de otra funcionaria, iniciándose con base a la situación allí sentada un procedimiento administrativo en su contra.
Señalaron, que mediante Providencia N° 230 de fecha 13 de julio de 2004, suscrita por la Directora Ejecutiva del Instituto querellado, se destituyó a su representada del cargo que ostentaba.
Alegaron, que dicho acto fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento establecido en la Ley, ignorando la Administración la inamovilidad que ampara a la recurrente, por gozar para la indicada fecha de fuero sindical, en su carácter de Secretaria de Reclamos del Sindicato Unitario de Empleados Públicos Seccional Mérida, incurriendo asimismo la Administración en un abuso de poder.
Afirmaron, que el acto administrativo impugnado carece de motivación, por no señalarse en él las razones que llevaron a la Administración a dictar el mismo, careciendo éste de base legal, hecho que colocó a su representada en estado de indefensión.
Arguyeron, que a su mandante se le violentaron a su vez los derechos al trabajo, a la estabilidad en el ejercicio de su cargo y al debido proceso.
Finalmente, solicitaron que se decrete la nulidad del acto administrativo contenido en la Providencia Nº 230 de fecha 13 de julio de 2004, se ordenara la reincorporación de su representada al cargo que venía desempeñando en el organismo accionado de Ecónoma I y el pago de los sueldos y demás remuneraciones que la misma dejó de percibir desde la fecha de su destitución, hasta la fecha de su efectiva reincorporación. Asimismo, solicitaron se condenara al organismo querellado a pagarle a su representada la cantidad de ochenta mil de bolívares fuertes (Bs. F 80.000, 00) por daños y perjuicios, más los intereses moratorios y la indexación de los montos que en definitiva se ordene cancelar.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 31 de octubre de 2008, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia declarando Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con amparo cautelar por los Apoderados Judiciales de la ciudadana Yadira Roger de Peña, con fundamento en los términos que se transcriben a continuación:
“No consta en actas que dentro del lapso previsto en el artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la Administración querellada hubiese comparecido a la sede de este Tribunal a dar contestación a la querella, motivo por el cual, debe tenerse por contradicha en todas y cada una de sus partes la pretensión de la actora, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 eiusdem, por gozar el referido organismo de los privilegios y prerrogativas procesales concedidos por ley a la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.
Establecido lo anterior, para decidir el mérito de la controversia, este Tribunal observa:
Impugna la parte querellante, por intermedio de sus apoderados judiciales, el acto administrativo de efectos particulares mediante el cual, fue destituida del cargo de Ecónoma I, que desempeñaba en el Instituto Nacional de Nutrición, organismo adscrito al entonces Ministerio de Salud y Desarrollo Social, hoy Ministerio del Poder Popular para la Salud, por considerarla incursa en la causal de destitución prevista en los numerales 6 y 12 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Denuncia que dicho acto adolece del vicio de inmotivacion, de abuso de poder, que el mismo se dictó con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido y que se le conculcaron los derechos al debido proceso, al trabajo y a la estabilidad en el ejercicio de su cargo.
Afirma que por estar investida de fuero sindical goza de inamovilidad, razón por la cual debió tramitarse para proceder a su destitución del cargo que ostentaba un procedimiento especial, dada su condición de miembro principal de la Junta Directiva del Sindicato Unitario Nacional de Empleados Públicos del Instituto Nacional de Nutrición Seccional Mérida (SUNEPINN SECCIONAL MÉRIDA).
Ahora bien, todo funcionario público goza en el ejercicio de su funciones de estabilidad, mecanismo de protección que exige para su retiro, destitución o cualquier otra medida que afecte su esfera de derechos personales, la apertura y sustanciación del procedimiento que la norma dispone (Artículos 89 y siguientes de la Ley del Estatuto de la Función Pública), e igualmente, que el acto por conducto del cual se materialice la voluntad de la Administración de separarlo de su cargo, emane de una autoridad competente.
Por ello, si bien es cierto que la Ley le otorga una especial protección a los promotores y directivos de los sindicatos bajo la figura del denominado ‘fuero sindical’, la relación entre el funcionario de carrera que preste servicios en la Administración Pública, es de naturaleza estatutaria, que permanece y no se ve modificada cuando estos ejerzan una función sindical, ya que aun cuando gozan de inamovilidad ello no implica que se modifique el régimen de estabilidad que lo protege, ni el procedimiento y las causales de retiro previstas en el estatuto que lo rija.
En este contexto se observa, que el acto administrativo contra el cual se recurre, mediante el cual se destituyó a la ciudadana YADIRA ROGER de PEÑA, la afectó no sólo en su condición de representante sindical sino también como funcionario público, condición sobre la cual, como ya se expreso, se debe ejercer la potestad disciplinaria sancionadora con apego al procedimiento y por las faltas establecidas para ello en la Ley del Estatuto de la Función Pública, a fin de respetar las garantías constitucionales del debido proceso y del derecho a la defensa del funcionario público objeto de ese procedimiento.
En el caso bajo estudio, se desprende de los autos que la ciudadana YADIRA ROGER de PEÑA gozaba de inamovilidad en su condición de dirigente sindical, razón por la cual se le aplicó el procedimiento previsto para su destitución en la Ley del Estatuto de la Función Pública, pues a pesar de estar amparada por ese fuero, no estaba eximido el órgano administrativo de aplicar dicho procedimiento, razón por la cual, estima este Tribunal ajustada a derecho la conducta desplegada por la Administración, y en virtud de ello improcedente la denuncia contenida en el libelo referida a la supuesta violación del derecho al defensa y al debido proceso, constatado como ha sido que el acto administrativo impugnado mediante el cual se destituyó a la ciudadana YADIRA ROGER de PEÑA del cargo que ostentaba, fue el resultado del procedimiento disciplinario previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, para la aplicación de la sanción de la cual fue objeto, dado su estatus de funcionaria pública que gozaba de fuero sindical.
Por los mismos motivos se desestima el alegato expuesto por la actora de señalar que el acto impugnado fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, pues consta en actas de su expediente administrativo, que la Administración cumplió todas las fases del procedimiento estatuido en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ordenando mediante auto expreso la apertura del mismo, notificó a la actora sobre el inicio del procedimiento permitiéndole el acceso al expediente, le formuló cargos y que la actora consignó su escrito de descargos, promovió y evacuó las pruebas que constan en autos, y posteriormente se remitió el expediente a la Consultaría Jurídica del organismo querellado, emanando el acto de destitución del funcionario competente para ello. Así se declara.
En lo referido a la denunciado vicio de abuso de poder se observa que la destitución de la actora se sustento en el hecho de considerarla incursa la administración (sic) en la causal contenida en los numerales 6 y 12 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, demostrado como fue que dicha ciudadana, en contravención a la dispuesto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, dispositivo que le ‘prohíbe a los funcionarios públicos o funcionarias públicas conservar para sí documentos de los archivos de la Administración Pública y tomar o publicar copia de ellos sin autorización del órgano superior respectivo.’, fotocopio (sic) sin la autorización correspondiente documentos propiedad del organismo querellado, motivo por el cual se desecha el alegato en comento. Así se decide.
Con relación al vicio de inmotivación, doctrinariamente se señala que la exigencia de motivar los actos administrativos persigue la exteriorización del razonamiento que condujo al órgano a decidir en determinada forma el asunto sometido a su consideración. La Ley al exigir este requisito expresamente indica que la motivación debe ser sucinta, lo que implica la brevedad y concisión, por lo tanto, no es necesario para que el acto sea considerado como motivado, que la autoridad administrativa determine detalladamente los elementos fácticos y jurídicos que fundamentan su decisión, ya que basta para ello, una indicación breve de la base de la decisión, pues de lo contrario, se asemejaría la actividad administrativa a la judicial y se plenaria (sic) aquella de formalismos no acordes con el dinamismo y la multiplicidad de funciones que caracterizan la actuación administrativa. (Criterio expuesto por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de fecha 01-12-88 (sic), caso Banco Industrial de Venezuela, con ponencia de la Magistrada Cecilia Sosa Gómez).
Al respecto se observa que el acto impugnado, que en copia certificada corre inserto a los folios 38 y 39 de la pieza principal del expediente judicial, contiene los motivos de hecho y de derecho en los cuales se fundamentó la Administración, relacionando en forma clara, expresa y detallada los hechos acaecidos, la actividad desarrollada por la Administración y las disposiciones en las cuales se fundamentó, razón por la cual se desecha el referido alegato de inmotivación. Así se decide.
Desechados como han sido los alegatos que le sirvieron de sustentó a la pretensión nulificatoria ejercida por la querellante, debe forzosamente desestimarse esta última, como en efecto de establecerá en la parte dispositiva del presente fallo.
DECISIÓN
Por las razones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la querella interpuesta por la ciudadana YADIRA ROGER de PEÑA, por intermedio de sus apoderados judiciales, abogados FELICIA HERNÁNDEZ y ANTONIO PARACO, todos identificados en la parte motiva del presente fallo, contra el INSTITUTO NACIONAL DE NUTRICIÓN, organismo adscrito al entonces MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL, hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA SALUD.
Obraron como representantes judiciales de la parte recurrida las ciudadanas MARIA SOLIMAR MENDEZ MARTINEZ y CARMEN LOURDES FIGUERA BOLIVAR, abogadas, inscritas en el Inpreabogado bajo los Nos.51.263 y 72.497, respectivamente (Mayúsculas y subrayado de la cita).
III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 3 de marzo de 2010, la Representación Judicial de la ciudadana Yadira Roger de Peña, presentó escrito de fundamentación de la apelación, con base a los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Manifestó, que “…la sentencia de instancia vulnera (sic) lo señalado en el artículo 95 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dado que esta norma establece la protección constitucional a la autonomía sindical y consecuencialmente a las personas que ejerzan tal función, siendo que previo a la decisión de un determinado patrono en el área laboral (…) para determinar la procedencia de una presunta falta se requiere la autorización del Inspector del Trabajo para poder proceder al despido por la protección especial que otorga el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo, a una condición especial específica como es la que nos ocupa al proteger el ámbito atinente al fuero sindical…”.
Expresó, que “…la recurrida considera (sic) que la inamovilidad laboral no implica que se modifique el régimen de estabilidad que lo protege, ni el procedimiento y las causales de retiro previstas. En tal sentido, incurre (sic) la recurrida en varios errores de hecho y de derecho, el primero de ellos, al no considerar que la actuación del patrono o administración (sic) en el presente caso, fue solo la emisión de un acto sin ningún procedimiento, ni de determinación de presunta causal de despido ante la administración respetando el debido proceso y el derecho a la defensa, y así (sic) mismo (sic), la protección del fuero o situación especial ante el Inspector del Trabajo solicitando la autorización legalmente requerida…”.
Señaló, que “…no hubo procedimiento previo ni lo señala (sic) la recurrida, tenemos que desaparece el fuero sin revisar la función y misión de la Inspectoría del Trabajo, ni el régimen de protección especial previsto en el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo (…) siendo más grave aún que en el presente caso no hubo ni derecho a la defensa, ni procedimiento previo para garantizar los derechos a la trabajadora…”.
Alegó, que “…la Administración solamente se limitó a señalar la norma fáctica en que se fundamentó el acto administrativo que se impugna, pero en modo alguno aportó algún tipo de probanza de la cual pudiera meridianamente concluirse que el cargo efectivamente debía ser como trabajador sin fuero sindical protegido por la Inspectoría del Trabajo, por lo que de haber apreciado la sentenciadora de instancia esta peculiar situación, otro hubiere sido su fallo…”.
Finalmente, solicitó que “…se declare Con Lugar la apelación ejercida (…) el recurso de nulidad y se declare la nulidad del acto administrativo recurrido”.
IV
DEL ESCRITO DE CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 13 de enero de 2014, el Apoderado Judicial del Instituto Nacional de Nutrición, presentó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, en los siguientes términos:
Manifestó, que “…si bien es cierto que la hoy recurrente, para el momento de su destitución formaba parte de la Directiva del Sindicato que representaba a los funcionarios del Organismo, no es menos cierto que tal como se evidencia del expediente administrativo (…) se abrió un procedimiento disciplinario que arrojó después del proceso de sustanciación, en etapa de decisión previo el cumplimiento del derecho a la defensa, la aplicación de la medida de destitución (…) al quedar plenamente demostrado encontrarse inmersa en la causal contenida en los numerales 6 y 12 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
Expresó, que “…la ciudadana Yadira Roger de Peña, valiéndose de su condición de Funcionaria Pública extrajo documentos de los archivos llevados por el Departamento Técnico donde funciona el Instituto Nacional de Nutrición en el Estado (sic) Mérida (…) el Organismo le sustanció un procedimiento disciplinario que previo el cumplimiento de todas las etapas, concluyó en la aplicación de la sanción disciplinaria, de allí que rechazamos (…) que la medida sancionatoria se realizó con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido…”.
Señaló, que “…negamos, rechazamos y contradecimos, el argumento de que no se respetó el derecho a la defensa, al efecto (…) consta en el expediente el cumplimiento cabal de todas y cada una de las fases del proceso, haciéndose énfasis en el legítimo derecho a la defensa, se le imputaron los cargos y se acordó el lapso legalmente establecido para que la investigada promoviera y evacuara las pruebas que considerara conveniente…”.
Sostuvo, que “...negamos, rechazamos y contradecimos el argumento relacionado con el abuso de poder, por cuanto consta igualmente que la apertura del procedimiento administrativo obedeció a la adecuación de la conducta desplegada por la ciudadana Yadira Roger de Peña, a las causales contenidas en los numerales 6 y 12 del Artículo (sic) 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Investigación que arrojo (sic) la subsunción de la conducta al supuesto contenido en la norma, mediante las probanzas aportadas…”.
Finalmente, solicitó que “…se ratifique en todas y cada una de sus partes, la sentencia emitida en primera instancia (…) que acordó declarar SIN LUGAR, la querella interpuesta (…) por estar perfectamente ajustada a derecho…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
V
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse acerca de su competencia para conocer de las apelaciones interpuestas contra las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, establecen que el conocimiento de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en materia de recursos contencioso administrativo funcionariales corresponde a la Cortes de lo Contencioso Administrativo.
En virtud de lo anterior, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se declara COMPETENTE para conocer del recurso de apelación ejercido contra la sentencia dictada en fecha 31 de octubre de 2008, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo interpuesto. Así se establece.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia para conocer del presente asunto, pasa esta Corte pronunciarse respecto al recurso de apelación interpuesto por la Representación Judicial de la ciudadana Yadira Roger de Peña contra la sentencia dictada en fecha 31 de octubre de 2008, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la mencionada ciudadana contra el Instituto Nacional de Nutrición del estado Mérida:
En conexión con lo anterior, aprecia esta Corte que si bien es cierto en el caso bajo análisis la parte apelante no indicó de manera diáfana los vicios de los cuales adolece la sentencia dictada por el Juzgado A quo, no lo es menos que la Apoderada Judicial de la ciudadana Yadira Roger de Peña, sí manifestó en el aludido escrito las razones de disconformidad que tiene con la sentencia de instancia, razón por la cual esta Corte de conformidad con el principio iura novit curia según el cual el juez conoce el derecho, bastando con que la parte apelante narre simplemente los hechos ocurridos para que el Sentenciador los subsuma en el dispositivo legal correspondiente, este Órgano Jurisdiccional se permite concluir que el artículo aplicable al supuesto de hecho expresado por la Apoderada Judicial de la demandante es el 12 del Código de Procedimiento Civil, referido al carácter dispositivo del proceso, en consecuencia, se pasa a analizar los argumentos expuestos por la parte apelante en su escrito de fundamentación de la apelación. Así se declara.
Establecido lo anterior, corresponde a esta Alzada determinar si la sentencia de fecha 31 de octubre de 2008, dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, se encuentra ajustada a derecho, y a tal efecto observa que:
De la violación del fuero sindical.
Alegó la Representación Judicial de la parte querellante, que “…la sentencia de instancia vulnera (sic) lo señalado en el artículo 95 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dado que esta norma establece la protección constitucional a la autonomía sindical y consecuencialmente a las personas que ejerzan tal función, siendo que previo a la decisión de un determinado patrono en el área laboral (…) para determinar la procedencia de una presunta falta se requiere la autorización del Inspector del Trabajo para poder proceder al despido por la protección especial que otorga el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo, a una condición especial específica como es la que nos ocupa al proteger el ámbito atinente al fuero sindical…”.
En atención a lo expuesto, estima necesario esta Corte señalar que el “derecho a la sindicación o a sindicarse”, consiste en la potestad que tiene todo trabajador de constituir una organización sindical o de pertenecer o no a la que prefiera, afín con la rama o área de trabajo en la cual éste presta sus servicios.
En efecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 95 prevé la protección del empleo de manera específica para aquellos promotores y miembros directivos de sindicatos a los fines de garantizar la libertad sindical, razón por la cual no podrán ser despedidos, trasladados o desmejorados en sus condiciones de trabajo sin justa causa y sin calificación previa, la referida norma constitucional tiene como finalidad garantizar la defensa del interés colectivo y lograr la autonomía de las funciones sindicales.
Aunado a lo anterior, el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial 5.552 Extraordinaria del 19 de junio de 1997, aplicable rationae temporis, establece que:
“Los funcionaros o empleados públicos Nacionales, Estadales o Municipales se regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacional, Estadal o Municipal, según sea el caso, en todo lo relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional; y gozarán de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos. (…)”.
De lo anterior, se observa que a los funcionarios públicos les serán aplicables las normas laborales en todo lo no previsto en la misma, siempre y cuando estén fuera de los enunciados expresamente en el sistema de carrera del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo y que no colidan en forma evidente con tal sistema.
En atención al presupuesto legal antes transcrito, considera necesario este Órgano Jurisdiccional, concretar si el fuero laboral es uno de los beneficios acordados por la Ley Orgánica del Trabajo aplicable rationae temporis no previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Aunado a lo anterior, observa esta Alzada que el artículo 449 de la norma laboral disponía textualmente lo siguiente:
“Los trabajadores que gocen de fuero sindical de acuerdo con lo establecido en esta Sección, no podrán ser despedidos, trasladados o desmejorados en sus condiciones de trabajo, sin justa causa previamente certificada por el Inspector del Trabajo. El despedido de un trabajador amparado por fuero sindical se considerará irrito si no se han cumplido los trámites establecidos en el artículo 453.
La inamovilidad consagrada en virtud del fuero sindical se otorga para garantizar la defensa del interés colectivo y la autonomía en el ejercicio de las funciones sindicales”.
De esta forma resulta claro para este Órgano Jurisdiccional, que para considerar nulas las “destituciones” como las del caso sub examine, deben verificarse dos (2) requisitos concurrentes, el primero de ellos que el trabajador goce de fuero sindical de conformidad con el artículo 451 de la Ley Orgánica del Trabajo, aplicable rationae temporis, esto es, que integran la Junta Directiva del Sindicado desde el momento de su elección hasta tres (3) meses después de vencido el término para el cual fueron electos y; el segundo de ellos, que no se haya cumplido con el procedimiento legalmente establecido para tal fin de conformidad con lo establecido en el artículo 453 ejusdem.
A lo anterior se agrega que, a las actas que conforman el expediente administrativo cursan los siguientes documentos:
• Notificación de fecha 13 de mayo de 2004, suscrita por la Directora de Personal del Instituto Nacional de Nutrición del estado Mérida, dirigida a la ciudadana Yadira Roger de Peña, en la que se le informó del inicio de un procedimiento administrativo disciplinario. (Vid. folio 41).
• Comunicación de fecha 19 de mayo de 2004, suscrita por la ciudadana Yadira Roger de Peña, en la que solicitó copia del expediente administrativo que cursaba en su contra. (Vid. folio 42).
• Auto de fecha 20 de mayo de 2004, suscrita por Abogado Luís Alberto Esculpi, en su condición de Abogado Instructor del procedimiento administrativo, en el que se acordó hacer entrega del expediente administrativo correspondiente al procedimiento administrativo disciplinario a la ciudadana Yadira Roger de Peña. (Vid. folios 49).
• Acta de fecha 14 de marzo de 2004, levantada a efecto de dejar constancia de los presuntos hechos que originaron el procedimiento administrativo sancionatorio contra la ciudadana Yadira Roger de Peña. (Vid. folio 53).
• Notificación de fecha 27 de mayo de 2004, suscrita por la Directora de Personal del Instituto Nacional de Nutrición del estado Mérida, dirigida a la ciudadana Yadira Roger de Peña, en la que se le informó de los cargos formulados en su contra, a los fines que procediera a dar contestación a los mismos . (Vid. folios 54 y 55).
• Escrito de descargo presentado por el Abogado Antonio Paraco, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el N° 54.241, actuando en su condición de Apoderado Judicial de la ciudadana Yadira Roger de Peña. (Vid. folios 59 al 62).
• Escrito de promoción de pruebas presentado por el Apoderado Judicial de la ciudadana Yadira Roger de Peña. (Vid. folios 66 al 67).
• Informe de culminación averiguación disciplinaria, mediante el cual la Consultoría Jurídica del Instituto Nacional de Nutrición del estado Mérida, consideró procedente la destitución de la ciudadana Yadira Roger de Peña. (Vid. folios 108 y 112).
• Providencia Administrativa N° 230 de fecha 13 de julio de 2004, emanada de la Directora Ejecutiva del Instituto Nacional de Nutrición del estado Mérida, declarando procedente la destitución de la ciudadana Yadira Roger de Peña por estar incursa en las causales de destitución contenidas en los numerales 6 y 12 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (Vid. folios 117 al 118).
• Oficio N° 560 de fecha 15 de julio de 2004, suscrito por la Directora de Personal del Instituto Nacional de Nutrición del estado Mérida, a los fines de la notificación de la Providencia Administrativa N° 230 a la ciudadana Yadira Roger de Peña.
• Acta de Notificación levantada el 21 de julio de 2004, a los fines de dejar constancia que la ciudadana Yadira Roger de Peña se negó a recibir el oficio N° 560 de fecha 15 de julio de ese mismo año, por el cual se le notificaría la Providencia Administrativa N° 230 de fecha 13 de julio de 2004. (Vid. folio 123).
Ahora bien, de las actas antes señaladas se evidencia que el procedimiento disciplinario se inició en virtud de la solicitud efectuada por la Directora de Personal del Instituto Nacional de Nutrición del estado Mérida, asimismo, se observa que la parte recurrente tuvo conocimiento de los cargos formulados en su contra, ejerciendo su defensa en cada parte del proceso.
No obstante lo anterior, observa esta Alzada que la funcionaria destituida era miembro del Sindicato Único Nacional de Empleados Públicos del Instituto Nacional de Nutrición, Seccional Mérida (S.U.N.E.P.I.N.N.), con el cargo de Secretaria de Reclamos, según se desprende del acta levantada el 16 de mayo de 2003, donde consta la conformación de la junta directiva sindical del Instituto, que cursa a los folios sesenta y ocho (68) y sesenta y nueve (69) del expediente administrativo, razón por la cual gozaba del fuero sindical, consagrado en el artículo 95 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que no se podía proceder a su destitución, sin el previo cumplimiento por el Instituto recurrido del procedimiento previsto en la Ley Orgánica del Trabajo, específicamente en su artículo 453, no evidenciando esta Corte de las actas de expediente que el Instituto recurrido haya ejercido lo previsto en la ley subjetiva laboral en cuanto al levantamiento del fuero sindical del cual gozaba la querellante.
En vista de las consideraciones anteriores, debe concluir esta Alzada que el Instituto Nacional de Nutrición del estado Mérida al momento de proceder a la destitución de la hoy recurrente, violó lo preceptuado en el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo aplicable rationae temporis, razón por la cual el acto administrativo objeto de impugnación se encuentra viciado de nulidad absoluta, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 ordinal 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en consecuencia, se declara nulo el mismo. Así se decide.
Ello así, resulta inoficioso para esta Corte pronunciarse sobre los demás vicios alegados por la parte querellante en su escrito libelar.
Ahora bien, declarada como ha sido la nulidad de la Providencia Administrativa Nº N° 230 de fecha 13 de julio de 2004, emanada de la Directora Ejecutiva del Instituto Nacional de Nutrición del estado Mérida, esta Corte ordena la reincorporación de la querellante al cargo de Ecónoma I adscrita al referido Instituto o a otro de igual o superior jerarquía, con el pago de los sueldos dejados de percibir en el referido cargo con todas las variaciones que el mismo hubiera tenido y que no implique la prestación efectiva del cargo, para lo cual se ordena la experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, aplicable supletoriamente por el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así se decide.
De la responsabilidad de daños y perjuicios:
Para decidir sobre esta solicitud, esta Corte observa que la Representación Judicial de la ciudadana Yadira Roger de Peña, consideró que la Administración al dictar el acto administrativo recurrido le causó un daño al honor e imagen de su representada, el cual estimó en ochenta millones de bolívares (Bs. 80.000.000,00), hoy ochenta mil bolívares (Bs. 80.000,00).
Aquí, resulta necesario señalar que ha sido criterio pacífico y reiterado de la máximas instancias que conocen de la materia de función pública, que la naturaleza de la condena al pago de los sueldos dejados de percibir, corresponde a una “…justa indemnización al funcionario que ha sido retirado ilegalmente de la Administración…”, y que la misma debe “…consistir en los sueldos que el funcionario hubiere percibido de continuar prestando servicios, exceptuando aquellos bonos o beneficios que impliquen una prestación efectiva del servicio…”.
Razón por la cual, es necesario concluir que para la fijación de la indemnización por una actuación desapegada a la Ley por parte de la Administración (en este caso la destitución del cargo de Ecónoma I), deben tomarse en cuenta las variaciones ocurridas en el sueldo que el funcionario hubiese percibido de no haber sido desincorporado ilegalmente, excluyendo los bonos o beneficios que sólo procederían con la prestación efectiva del servicio. (Vid. sentencia recaída en el expediente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo N° AP42-R-2005-001765 y expediente de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo N° AP42-R-2007-000097).
En este orden de ideas, resulta oportuno traer en actas lo establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual mediante sentencia Nº 2000-1459, de fecha 9 de noviembre de 2000 (caso: Ángel Alberto Osorio, ratificando lo establecido por el mismo Órgano Jurisdiccional en fecha 21de junio del mismo año, (Caso: Dianisia Hernández Elicon), expuso:
“…observa la Corte que tal pronunciamiento constituye un error de apreciación del juez, quien desconoce la naturaleza de los salarios dejados de percibir que persiguen el restablecimiento de la situación jurídica subjetiva lesionada. Sobre el anterior particular, se pronunció esta Corte en fecha 24 de mayo de 2000, (…), señalando lo siguiente:
(…omissis…)
El análisis debe partir de la consideración de la naturaleza o, mejor aún, de la ‘categoría jurídica’ a la cual pertenecen los ‘salarios dejados de percibir’ que, en materia del Derecho del Trabajo, se denomina ‘salarios caídos’.
Los ‘salarios caídos’ constituyen el monto de la ‘indemnización’ tasada o fijada por la propia Ley Orgánica del Trabajo para ‘sancionar’ la conducta ilícita de una persona con respecto del agraviado (…) Esta primera aproximación negativa de los que no es la institución de ‘salarios caídos’ o ‘salarios dejados de percibir’, aplicable también al campo del Derecho Público, nos hace entrar a considerar cuál es su verdadera naturaleza o categoría jurídica. En tal sentido se observa que la procedencia de los ‘salarios caídos’ o ‘salarios dejados de percibir’ está condicionada a una declaratoria previa ‘la nulidad del acto de remoción’ de un funcionario público, o del acto del despido en el caso de los trabajadores regidos por la Ley Orgánica del Trabajo; de modo qué se trata de una ‘indemnización’ al trabajador o funcionario (…) Sin embargo, en materia contencioso funcionarial surge una circunstancia propia y adicional; a saber, la querella tiende en primer lugar a impugnar la validez de un acto administrativo que decidió el retiro de un funcionario, y con la sentencia se persigue una declaración de nulidad, esto es, borrar del mundo jurídico la existencia del acto, con efectos ex tunc, con lo cual debe retrotraerse la situación al momento mismo de la emanación del acto (…) Es así entonces que (…) se deja asentado que en el contencioso funcionarial procede el pago de los salarios dejados de percibir desde el mismo momento del retiro, previamente declarado ilegal, y la efectiva reincorporación del funcionario a la situación laboral correspondiente, computando dentro de esta noción los aumentos que haya experimentado el sueldo con respecto del cargo desempeñado”.
Concluyendo entonces, del criterio señalado, debe esta Alzada ratificar que los denominados “sueldos dejados de percibir” que se condenan en pago luego de ordenar la reincorporación de un funcionario ilegalmente removido o destituido de un cargo, obedece a una indemnización que se otorga al funcionario por el daño material sufrido, similar principio al establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, según el cual el pago de “salarios caídos” surge como la indemnización resarcitoria al empleado despedido ilegalmente. (Vid. Sentencia de esta Corte, Nro. 2009-932 del 19 de febrero de 2009, caso: Carmen Alicia Pérez Rojas contra el Instituto Autónomo Fondo Único Social [IAFUS]).
Con base en las consideraciones anteriores, visto que los sueldos dejados de percibir a los cuales se condena a pagar en los términos ya expuestos en la motiva de esta sentencia al Instituto Nacional de Nutrición del estado Mérida por su actuar ilegal tienen naturaleza indemnizatoria, se entiende que dicho pago busca indemnizar el daño causado a la querellante por haber sido destituida ilegalmente. Así se declara.
Sobre la base de las consideraciones anteriores, esta Corte considera Improcedente la solicitud de responsabilidad por daños y perjuicios, así como la corrección monetaria o indexación e intereses moratorios. Así se decide.
En este sentido, por cuanto esta Alzada evidenció que la ciudadana Yadira Roger de Peña se encontraba amparada por el fuero sindical, resulta forzoso para esta Corte declarar CON LUGAR la apelación y, en consecuencia, se REVOCA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 31 de octubre de 2008, que declaró Sin Lugar la demanda interpuesta, y se declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer de la apelación interpuesta, contra el fallo dictado por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 31 de octubre de 2008, mediante el cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por por los Abogados Felicia Katiuska Hernández y Antonio José Paraco Morales, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la ciudadana YADIRA ROGER DE PEÑA, contra el INSTITUTO NACIONAL DE NUTRICIÓN.
2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3.- REVOCA la sentencia dictada en fecha 31 de octubre de 2008, por el referido Juzgado Superior.
4.- PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
4.1 - Se declara NULA la Providencia Administrativa Nº 230 de fecha 13 de julio de 2004, emanada de la Directora Ejecutiva del Instituto Nacional de Nutrición, mediante la cual se destituyó a la querellante del cargo de Ecónoma I adscrita al referido Instituto.
4.2 - Se ORDENA la reincorporación de la querellante al cargo de Ecónoma I adscrita al referido Instituto o a otro de igual o superior jerarquía, con el pago de los sueldos dejados de percibir en el referido cargo con todas las variaciones que el mismo hubiera tenido y que no implique la prestación efectiva del cargo, para lo cual se ordena la experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, aplicable supletoriamente por el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
4.3 - Se NIEGAN los demás pedimentos, conforme a lo expresado en la parte motiva del presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente el Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de ____________ de dos mil dieciséis (2016). Años 205° de la Independencia y 157° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
Ponente
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMENEZ CARMONA
Exp N°: AP42-R-2010-000089
MECG/RA
En fecha____________( ) de_______________ de dos mil dieciséis (2016), siendo la (s) ________________ de la _________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ________________.
El Secretario Acc,
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