JUEZ PONENTE: MIRIAM E. BECERRA T.
EXPEDIENTE Nº: AP42-R-2012-000353
En fecha 23 de marzo de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 12/0275 de fecha 14 de marzo de 2012, emanado del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la Abogada Teresa Herrera Risquez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 1.668, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana ELDA TERESA CERRADA CASTILLO, titular de la cédula de identidad Nº 10.105.415, contra la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, hoy día, MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA BANCA Y FINANZAS.
Dicha remisión, se efectuó en virtud que en fecha 14 de marzo de 2012, se oyó en ambos efectos el recurso de apelación ejercido en fecha 27 de febrero de 2012, por la Abogada Carla Silveira, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 43.041, actuando con el carácter Apoderada Judicial de la parte recurrida, contra la decisión dictada en fecha 30 de enero de 2012, por el referido Juzgado Superior, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 27 de marzo de 2012, se dio cuenta a esta Corte y por auto de esa misma fecha, se designó Ponente a la Juez Marisol Marín R., se ordenó la aplicación del procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, razón por la cual, se fijó el lapso de diez (10) días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 23 de abril de 2012, se recibió el escrito de fundamentación de la apelación, presentado por la Abogada Carla Silveira, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida.
En fecha 25 de abril de 2012, inclusive, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 3 de mayo de 2012, se recibió el escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, presentado por la Abogada Teresa Herrera Risquez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente y en esa misma fecha venció el lapso para la contestación.
En fecha 7 de mayo de 2012, vencido como se encontraba el lapso para la contestación a la fundamentación de la apelación y de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se ordenó pasar el presente expediente a la Juez Ponente, a los fines que dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el presente expediente a la Juez Ponente.
En fecha 2 de julio de 2012, se prorrogó el lapso para decidir la presente causa, de conformidad con lo previsto en el artículo 93 ejusdem.
En fecha 27 de septiembre de 2012, se dejó constancia que en fecha 26 de septiembre de 2012, venció el lapso de prórroga otorgado.
En fecha 6 de agosto de 2013, se recibió la diligencia presentada por la Abogada Teresa Herrera Risquez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 17 de marzo de 2014, se incorporó a este Órgano Colegiado la Abogada Miriam Elena Becerra Torres, quedando conformada esta Corte de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO Juez Presidente, MARÍA EUGENIA MATA, Juez Vicepresidente; MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez.
En fecha 21 de mayo de 2014, se recibió la diligencia presentada por la Abogada Teresa Herrera Risquez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 22 de mayo de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 4 de junio de 2014, se reasignó la Ponencia a la Juez MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que dictara la decisión correspondiente. En esa misma oportunidad, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 3 de julio de 2014, esta Corte dictó auto para mejor proveer Nº 2014-1052, mediante la cual ordenó al Ministerio de Economía, Finanzas y Banca Pública, remitir los documentos donde se pueda colegir de qué manera el proceso de reestructuración del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas afectó el funcionamiento y estructura de la Oficina Nacional de Crédito Público, así como copias certificadas del resumen del expediente de la ciudadana Elda Teresa Cerrada Castillo, en el cual se desprenda que la misma sería afectada por la medida de reducción de personal.
En fecha 8 de julio de 2014, esta Corte libró boleta de notificación a la ciudadana Elda Teresa Cerrada Castillo, y libró los oficios Nros. 2014-5046 y 2014-5047, dirigidos a los ciudadanos Ministro del Poder Popular para la Economía, Finanzas y Banca Pública y al Procurador General de la República, respectivamente.
En fecha 28 de julio de 2014, Alguacil de esta Corte dejó constancia de haber practicado la notificación del ciudadano Ministro del Poder Popular para la Economía y Finanzas, en fecha 22 de julio del mismo año.
En esa misma fecha, el Alguacil de esta Corte dejó constancia de haber practicado la notificación de la ciudadana Elda Teresa Cerrada Castillo, en fecha 21 de julio del mismo año.
En fecha 7 de agosto de 2014, el Alguacil de esta Corte dejó constancia de haber practicado la notificación del ciudadano Procurador General de la República, en fecha 4 de agosto del mismo año.
En fechas 23 y 24 de septiembre de 2014, se recibieron del Abogado Joaquín Silveira, inscrito en el Instituto de Previsión Social (INPREABOGADO), bajo el Nº 29.234, actuando en su carácter de Apoderado Judicial del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, diligencias mediante las cuales suministró la información solicitada por esta Corte.
En fecha 29 de septiembre de 2014, esta Corte ordenó pasar el presente expediente a la Juez Ponente MIRIAM E. BECERRA TORRES. En esa misma fecha, se dio cumplimiento ordenado.
En fecha 13 de mayo de 2015, se recibió de la Abogada Teresa Herrera Risquez, actuando en su carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, diligencia mediante la cual solicitó se dictara sentencia.
En fecha 30 de marzo de 2015, en virtud de la incorporación de la Juez María Elena Centeno Guzmán, a este Órgano Jurisdiccional, fue elegida la nueva Junta Directiva de esta Corte, quedando reconstituida de la manera siguiente: MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO; Juez.
En fecha 19 de mayo de 2015, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado procesal en que se encontraba, reanudándose la misma un vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 16 de febrero de 2016, se recibió de la Abogada Teresa Herrera Risquez, actuando en su carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, diligencia mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
Realizado el análisis correspondiente de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasa a decidir lo conducente, con base en las consideraciones siguientes:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO FUNCIONARIAL
En fecha 18 de marzo de 2011, la Abogada Teresa Herrera Risquez, actuando en su carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana Elda Teresa Cerrada Castillo, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Oficina Nacional de Crédito Público del Ministerio del Poder Popular para la Banca y Finanzas, alegando las razones de hecho y de derecho siguientes:
Manifestó, que “…mi representada ingresó en fecha 16 de marzo de 1997, mediante contrato a tiempo determinado (…) para prestar sus servicios como Economista en la Dirección General Sectorial de crédito Público (…) hasta el 01 (sic) de septiembre de 1998 cuando renuncia a dicha contratación con ocasión de su ingreso como personal fijo con el cargo de economista II…”.
Sostuvo, que “…con vigencia 01 (sic) de agosto de 2000, le es aprobado un ascenso al cargo de Economista III, denominación que con la puesta en vigencia del nuevo Manual Descriptivo de Cargos de la Administración Pública Nacional, a partir del año 2008 fue sustituida por la de Profesional I…”.
Manifestó, que “…en fecha 23 de diciembre de 2010 se le hizo entrega del Oficio fechado 22-12-2010 (sic), mediante el cual la Directora General de la Oficina de Gestión Administrativa de El (sic) Ministerio le notifica su retiro del precitado cargo, con fundamento en la causal de reducción de personal (…) en concordancia con el Decreto Nº 7.283 de fecha 2 de marzo de 2010, publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.964 Extraordinario del 03 (sic) de 2010…”.
Finalmente, solicitó se declare “…CON LUGAR el presente Recurso (sic) Contencioso (sic) de Anulación (sic), por razones de ilegalidad interpuesto contra la Resolución Nº 2.907 fechada 06 (sic) de diciembre de 2010 (…) y SE ORDENE su reincorporación a dicho cargo o a otro de igual jerarquía…”. (Mayúsculas y negrillas de la Cita).
-II-
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 30 de enero de 2012, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con fundamento en lo siguiente:
“Así, en cuanto a la violación del procedimiento legalmente establecido en el proceso de reestructuración y reorganización administrativa y funcional del Ministerio, debe destacarse, que del acto impugnado que nos atañe se desprende lo siguiente:
La Resolución Nº 2.907 del 06-12-2010 (sic), mediante la cual se retiró del cargo a la querellante contentiva del acto de retiro, fue dictada por el Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas, en virtud de las atribuciones conferidas en el Decreto Nº 7.188 del 19-01-2010 (sic), publicado en la Gaceta de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.358 del 01-02-2010 (sic), en concordancia con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, artículo 62 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, y de conformidad con lo establecido en los artículos 5 numeral 2, 30 parte in fine, 78 numeral 5 y último aparte de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Ello por cuanto en fecha 03-03-2010 (sic) fue publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.964 Extraordinario, el Decreto Nº 7.283 de fecha 02-03-2010 (sic), que ordena la Reestructuración y Reorganización Administrativa y Funcional del Ministerio, encargándose de su ejecución el ciudadano Ministro, conforme a los artículos 1 y 9 del citado Decreto.
La notificación del acto fue realizada por la Directora General de la Oficina de Gestión Administrativa, previa delegación para tal fin, y del contenido de la misma se desprende que fue retirada la querellante del cargo de ‘Profesional II’, adscrito a la Oficina Nacional de Crédito Público, con fundamento en la causal de reducción de personal prevista en el artículo 30 parte in fine y 78 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el Decreto Nº 7.283, de fecha 02-03-2010 (sic), publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.964 Extraordinario, de fecha 03-03-2010 (sic), toda vez que el cargo desempeñado formaba parte de la reforma estructural, organizativa, funcional y administrativa; asimismo se le dio un (1) mes de disponibilidad antes de proceder al retiro, el cual comenzaría a contar a partir del día siguiente a la fecha de la notificación del acto y con la advertencia de que de no ser posible su reubicación quedaría automáticamente retirada del cargo, siendo ello así, se evidencia que la querellante fue notificada del acto impugnado en fecha 23-12-2010 (sic), venciendo el mes de disponibilidad en fecha 23-01-2011 (sic), siendo interpuesta la querella en fecha 18-03-2011 (sic).
Al respecto, conviene señalar que en todo proceso de reestructuración y reorganización administrativa y funcional, deben cumplirse ciertos parámetros y normativas para llevar a cabo el mismo, con la finalidad de salvaguardar el derecho a la defensa y al debido proceso de los funcionarios públicos de carrera objeto de la medida de reducción de personal, así para que opere el retiro de la administración por la aplicación de tal medida, ello implica el cumplimiento de una serie de pasos, siendo que el retiro de la administración para tales funcionarios está previsto en los artículos 30 y 78 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y el procedimiento o pasos a seguir para el retiro de la administración debido a un proceso de reestructuración están previstos en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, los cuales establecen lo siguiente:
‘...Omissis…’
Con fundamento en los artículos antes mencionados, quien aquí decide asevera, cónsono con el criterio reiterado sobre la materia, que para que una medida de reducción de personal resulte válida y, por lo tanto, los actos de remoción y retiro, éstos no pueden apoyarse en meras resoluciones acuerdos o decretos, sino que han de buscar proteger la noción de funcionario de carrera y la estabilidad. Por ende, el procedimiento de reducción de personal por cambios en la organización administrativa, de conformidad con la normativa aplicable, requiere el cumplimiento de las siguientes condiciones: 1) Elaboración de un Informe Técnico, en el cual deben señalarse las razones que justifiquen la medida; 2) La aprobación de la solicitud de reducción de personal por el Consejo de Ministros, según sea el caso, por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción; 3) El envío, anexo a la solicitud, de un listado de los funcionarios afectados por la medida, con la completa identificación del cargo y demás condiciones inherentes al cargo.
Así mismo, debe indicarse que el artículo 78 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece entre otras cosas, que la reducción de personal será autorizada por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, por los Consejos Legislativos en los Estados, o por los Consejos Municipales en los Municipios, y la misma debe cumplir con ciertas condiciones para que se lleve a cabo, por lo que en atención del argumento teleológico, debe entenderse que en aplicación de los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, se requiere junto con el informe la remisión del resumen de los expedientes de los funcionarios afectados, por lo que de la revisión del presente expediente, así como del expediente administrativo, se observa que si bien se cuenta con la aprobación del proceso de reestructuración en Consejo de Ministros, tal y como consta del Punto de Cuenta que riela a los folios 46 al 48 de la pieza principal, así como con el informe dictado por la Comisión para la Reorganización y Reestructuración Administrativa y Funcional del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, que contiene la justificación del proceso de reestructuración, el cual consta a los folios 52 al 102 de la pieza principal, así como las Resoluciones que sustentan el Plan de Reestructuración, no es menos cierto, que en el presente caso no se observa que con el informe técnico se remitiera el resumen del expediente del funcionario objeto de la medida, lo cual conllevaría a un análisis y daría la certeza del porqué un determinado funcionario de varios que ejercen el mismo cargo, podría ser afectado por la reducción de personal, o del porqué la necesidad de la eliminación de un determinado cargo, siendo que ello no consiste en meras formalidades, sino del estudio de los expedientes respectivos para poder determinar que cargos serán objeto de la medida y cuáles no. Sólo se desprende a los folios 110 al 113 un listado de expedientes de las personas que serían objeto de jubilaciones especiales, más no un listado de los expedientes de las personas objeto del proceso de reestructuración.
Tampoco se evidencia de autos, el cumplimiento de las formalidades por parte de la Administración para llevar a cabo el procedimiento de reducción de personal por cambios en la organización administrativa, lo que evidencia que no se cumplió con el debido proceso, con la finalidad de proceder al retiro de la hoy querellante; así conviene resaltar que debe constar en autos cuáles son los cargos objeto de la reducción, así como el resumen de los expedientes de los funcionarios y los motivos que dan lugar a la reducción de personal, lo cual derive de un análisis técnico que soporte la decisión tomada, lo que carece en el caso de autos, determinando así, que no se ha dado cumplimiento a los requisitos mencionados a los fines de proceder a la reducción de personal. Así, aun cuando del acto de retiro del querellado se evidencia que la reducción de personal se debió a la reorganización del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, no se constata de los documentos que cursan en autos, el resumen del expediente de los funcionarios a ser afectados por la medida, ni el análisis comparativo, cualitativo y cuantitativo del recurso humano existente y del propuesto, requisito mínimo indispensable para ejecutar el plan de reestructuración de acuerdo con el contenido del Decreto Nº 7.283, fundamento del acto impugnado e indispensable para la validez de la reducción de personal.
De modo que el incumplimiento del procedimiento legalmente establecido, al omitir realizar el estudio comparativo bajo criterios cualitativos y cuantitativos del personal existente y del requerido en la estructura organizativa del Ministerio, resulta suficiente para declarar la nulidad del acto administrativo de retiro por haber violentado el derecho al debido proceso, y a la estabilidad de la querellante.
Así las cosas debe indicarse igualmente que, aún cuando del acto administrativo de retiro de la querellante se observa que la reducción de personal se debió a la declaratoria de cambio en la organización administrativa, no se constata de los documentos que cursan en autos que se hubiere cumplido con las obligaciones impuestas para proceder a la ejecución de dicha reorganización, lo cual también conlleva a declarar que el acto administrativo de retiro no se encuentre ajustado a derecho, al no haber dado cumplimiento al procedimiento previsto para tales fines, resultando forzoso para este Tribunal declarar la nulidad del acto de retiro, por violar el derecho al debido proceso y a la estabilidad de la querellante. Así se decide.
Una vez señalado lo anterior, este Tribunal ordena la reincorporación de la querellante al cargo de ‘Profesional II’, adscrito a la Oficina Nacional de Crédito Público del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, o a otro de igual o superior jerarquía para el cual reúna los requisitos, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro, esto es, desde el 23-12-2010 (sic) hasta la fecha de su efectiva reincorporación al cargo. Así se decide.
Así mismo, en cuanto a lo declarado, señala este Tribunal que el monto exacto que le corresponde a la querellante deberá estimarse por una experticia complementaria del fallo de conformidad con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, la cual se deberá realizar por un solo experto que será designado por el Tribunal, al tercer día de despacho siguiente al que la sentencia quede definitivamente firme. Así se decide.
Declarada la nulidad del acto de retiro de la querellante, este Tribunal pasa a pronunciarse en relación con los demás vicios invocados por éste y al respecto se tiene que:
En cuanto al alegato de la parte actora, de que el acto impugnado está viciado de falso supuesto, por cuanto del análisis del Nuevo Reglamento Orgánico del Ministerio (Capítulo IV), la vigente estructura organizativa de la Oficina Nacional de Crédito Público del Ministerio, aprobada en fecha 12-04-2007 (sic), no fue objeto de regulación ni de reforma alguna, por lo que mal pudo el cargo de ‘Profesional II’ que desempeñaba, formar parte de la reforma estructural, organizativa, funcional y administrativa del Ministerio, plasmada en el citado Reglamento Orgánico, tal y como se lee en la Resolución objeto de impugnación como fundamento del retiro por reducción de personal.
Al respecto se tiene, que de la revisión del presente expediente no se desprende del informe que justifica el proceso de reestructuración, en los cuadros relativos a la estructura organizativa del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas (folios 52 al 102 pieza principal), que la Oficina Nacional de Crédito Público a la cual estaba adscrito el cargo de ‘Profesional II’ desempeñado por la querellante, fuera objeto de reestructuración, por tanto, visto que la referida Oficina no fue objeto de reestructuración, menos aún lo sería el cargo desempeñado por la recurrente, el cual estaba adscrito a la referida Oficina, siendo ello así, resulta forzoso para quien aquí decide declarar que el acto administrativo impugnado se encuentra incurso en el vicio de falso supuesto invocado. Así se decide.
En relación con el alegato de la parte querellante, de que no fue publicada decisión administrativa alguna que acordará la prórroga del mencionado proceso, en un todo con lo establecido en el artículo 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, señalando también que la ejecución del proceso de reestructuración y reorganización administrativa y funcional del Ministerio, con sujeción en el Decreto Nº 7.283 del 02-03-2010 (sic), es extemporáneo y al constituir dicho proceso la razón invocada en la Resolución contentiva del retiro, esta última no está ajustada a derecho, conformando el vicio de Abuso de Poder que afecta la decisión administrativa.
Sobre este alegato, considera necesario señalar este Juzgador que para declarar procedente la existencia del vicio de abuso de poder, debe probarse la existencia por cualquier medio probatorio legalmente permitido que demuestre la configuración del vicio denunciado y en el caso de autos no se demuestra en la ejecución del proceso de reestructuración con sujeción al Decreto Nº 7.283 del 02-03-2010 (sic), publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.064 del 03-03-2010 (sic), que se incurriera en el vicio denunciado, ya que del Decreto Nº 2.780-1 del 15-12-2010 (sic) publicado en la Gaceta Oficial Nº 39.585 del 03-01-2011 (sic) (folios 151 y 152 del expediente judicial), se evidencia que dicho proceso de reestructuración aún no había finalizado, pese a que éste último Decreto era aplicable al personal contratado y obrero, en la publicación de los Decretos contentivos del referido proceso se establecía un máximo de 180 días continuos a partir de la entrada en vigencia de los mismos, los cuales podían ser prorrogables por una sola vez, por igual período siempre y cuando el lapso hubiere sido insuficiente a los fines propuestos y debido a la complejidad del proceso de reestructuración y reorganización, siendo ello así para el 03-01-2011(sic) el plan de reducción de personal aún no había terminado, razón por la cual este Tribunal debe negar el vicio invocado por la parte actora al respecto. Así se decide.
En cuanto a la solicitud de la parte actora, de que se le paguen los Bonos que percibía para la fecha de su ilícito retiro hasta la fecha de su efectiva reincorporación y que no requieran la efectiva prestación del servicio, al respecto se tiene, que la querellante en relación con tal pedimento no probó cuales eran los bonos que percibía, siendo que tales pretensiones debieron ser claras y precisas a los fines de poder ser acordadas, razón por la cual se debe negar lo solicitado por la parte actora. Así se decide.
Por último, en virtud de todo lo antes expuesto este Tribunal declara parcialmente con lugar la presente querella en los términos expuestos. Así se declara”.
-III-
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 23 de abril de 2012, la Abogada Carla E. Silveira Calderín, actuando en su carácter de Apoderada Judicial Sustituta de la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio del Poder Popular para la Banca y Finanzas, presentó el escrito de fundamentación del recurso de apelación, con base en los argumentos siguientes:
Mantuvo, que “…tal y como fuera expuesto suficientemente por mi representada en la oportunidad de dar contestación a la demanda así como a lo largo de la secuela del procedimiento tanto administrativo como judicial, el proceso de reestructuración emprendido obedece estrictamente a la materialización de medidas tendentes a la utilización racional de los recursos públicos y especialmente del gasto, para lo cual el Presidente de la Repíblica (sic) ordenó mediante el tanta veces referido Decreto (…) la fusión de los Ministerios de Planificación y de Economía y Finanzas en una estructura organizativa que pueda alcanzar los objetivos y metas establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social…”.
Expuso, que “…el Juzgado profirente del fallo ha incurrido en falso supuesto al subsumir los hechos en una circunstancia que claramente alude al vicio indicado y el cual ha devenido en la nulidad del acto cuya legalidad se encuentra claramente preservada con fundamento en la normativa que es invocada en su propio cuerpo y que ha sido explicada suficientemente a lo largo de la secuela de la presente causa…”.
Finalmente, solicitó “…que la apelación interpuesta por mi representada sea declarada Con Lugar con la subsecuente declaratoria de Sin Lugar de la Querella interpuesta en su contra en todas sus partes…”.
-IV-
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 3 de mayo de 2012, la Abogada Teresa Herrera Risquez, actuando en su carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana Elda Teresa Cerrada Castillo, presentó escrito de contestación a la apelación, con base en los siguientes argumentos:
Asevero, que “…analizado como fue por el Sentenciador el proceso de reestructuración llevado por el ente querellado, así como el Informe contentivo del mismo, únicos alegatos esgrimidos por la representación del ente querellado para fundamentar el alegado vicio de falso supuesto que, en su decir, afecta la sentencia recurrida, forzoso es concluir que el mismo debe ser desechado y así solicito sea declarado por esa Honorable Corte…”
Preciso, que “…en lo que respecta al argumento del análisis comparativo cualitativo y cuantitativo, única cita de la Sentencia a que hace referencia la representación del ente querellado, aún cuando nada refiere acerca de su contenido, propio es resaltar, como se sostuvo durante todo el proceso en primera instancia, que establecido dicho Análisis Comparativo en el Decreto que ordenó la Reestructuración y Reorganización Administrativa y Funcional del ente querellado como contenido mínimo del Plan de Reestructuración y constituyendo, por consiguiente, un requisito legal (…), el mismo debió ser cumplido por el ente querellado…”
Finalmente, solicitó “…declare Sin Lugar la Apelación interpuesta por la representante del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas contra la Decisión de fecha 30 de enero de 2012 dictada por el Juzgado Superior Segundo (…) declarando Con Lugar el Recurso Contencioso Administrativo de Anulación interpuesto contra el acto administrativo de Retiro de mi representada…”.
-V-
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en torno a su competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto y al efecto se observa que el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone que:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la norma transcrita y en concordancia con el articulo 24 numeral 7 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, el conocimiento de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia en materia de los recursos contenciosos administrativos funcionariales, corresponde a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Siendo ello así y visto que el caso de autos versa sobre el recurso de apelación interpuesto en fecha 27 de febrero de 2012, contra la decisión de fecha 30 de enero de 2012, dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado, esta Corte se declara COMPETENTE para conocer del caso de autos. Así se declara.
-VI-
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Declarada como ha sido la competencia, este Órgano Jurisdiccional pasa a conocer del recurso de apelación ejercido por la Representación Judicial del Ministerio del Poder Popular para la Banca y Finanzas, contra la sentencia dictada en fecha 30 de enero de 2012, por el Juzgado Superior Segundo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En el presente caso, se tiene que el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, va dirigido a la nulidad del acto administrativo de fecha 22 de diciembre de 2010, mediante el cual la Administración “retiró” de su cargo a la ciudadana Elda Teresa Cerrada Castillo, en virtud de una presunta reducción de personal. Con relación a ello, el Juez A quo declaró Parcialmente Con Lugar el recurso interpuesto, decretando la nulidad del acto de retiro y ordenando la reincorporación de la misma, así como el pago de los salarios dejados de percibir.
Por su parte, la Representación Judicial de la parte recurrida en su escrito de apelación destacó que la sentencia impugnada incurrió en un falso supuesto, el cual pasa a conocerse en los términos siguientes:
Falso Supuesto
Se observa, que la parte apelante asegura que la sentencia dictada por el Juez A quo, incurrió en falso supuesto al declarar la nulidad del acto administrativo, puesto que de esta manera desconoció la existencia del Decreto Presidencial de reestructuración y reorganización el cual dio paso al referido acto de retiro, ya que en el mencionado decreto se ordenó la reorganización del Ministerio recurrido, por lo cual, a su decir, mal podría el Juzgado A quo declarar su nulidad sin incurrir en falso supuesto.
Con relación a esta denuncia de violación, es conveniente para esta Corte destacar lo sostenido por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 9 de julio de 2008, caso: Sucesión de Juana Albina Becerra de Ceballos, en la cual estableció lo siguiente:
“Por su parte, en cuanto al vicio de falso supuesto de derecho, cabe referir que, conforme a la jurisprudencia de la Sala, éste ocurre cuando los hechos que dan origen a la decisión existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero el órgano jurisdiccional al dictar su pronunciamiento los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión. (Vid. Sentencia No. 00810 dictada por esta)”.
En tal sentido, de la sentencia parcialmente transcrita, se evidencia que, el vicio de falso supuesto trae consigo una distinción, materializada cuando una decisión se basa en hechos inexistentes, falsos o que no guarden relación con el objeto de la sentencia, (falso supuesto de hecho); o cuando en el caso concreto, el supuesto de hecho existe pero el sentenciador en su decisión lo encuadra en una norma errónea o inexistente (faso supuesto de derecho).
Entonces se tiene que el vicio de falso supuesto se configura cuando los hechos se aprecian erróneamente o se dan por ciertas cuestiones no involucradas en el asunto, de manera que basa su decisión en la falsedad de los supuestos motivos, fundamentado en supuestos totalmente diferentes a los que debieron servir de fundamento a la decisión, de tal manera que se origina una mala apreciación de los elementos materiales existentes, que de haberse apreciado correctamente la decisión hubiere sido otra.
Ahora bien, verificado lo referente al vicio alegado, se observa que la parte apelante sustenta su escrito recursivo señalando que el Juzgado A quo al declarar la nulidad del acto de retiro esta desconociendo la existencia del Decreto Presidencial Nº 7.283 de reestructuración del Ministerio recurrido, el cual es el fundamento esencial del mencionado acto, incurriendo de esta manera en el vicio de falso supuesto.
Dicho esto, se observa que el Juzgador de Instancia en su fallo manifestó “…aun cuando del acto administrativo de retiro de la querellante se observa que la reducción de personal se debió a la declaratoria de cambio de organización administrativa, no se constata de los documentos que cursan en autos que se hubiere cumplido con las obligaciones impuestas para proceder a la ejecución de dicha reorganización, lo cual también conlleva a declarar que el acto administrativo de retiro no se encuentre ajustado a derecho, al no haber dado cumplimiento procedimiento previsto para tales fines, resultando forzoso para este Tribunal declarar la nulidad del acto de retiro, por violar el derecho al debido proceso a la estabilidad de la querellante...”.
De lo anterior se evidencia que la procedencia de la declaratoria de nulidad del acto impugnado fue en virtud de la violación al debido proceso, puesto que, como bien expresó el Juzgado de Instancia, no existe constancia en el presente expediente del cumplimiento de un procedimiento para la reducción de personal, lo que implicaría una indefensión para la parte, siendo ello una causal para la nulidad del acto.
Al respecto, es menester analizar el procedimiento administrativo que debió llevarse a cabo para proceder válidamente a la restructuración del organismo querellado, resultando oportuno indicar que la reducción de personal debe efectuarse de conformidad con el procedimiento legalmente establecido y con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello un límite a la discrecionalidad del ente administrativo de que se trate; pues todo acto discrecional de la Administración tiene una parte reglada, en virtud de la cual se establece el ámbito de decisión de la Administración, dentro del cual ésta debe ajustar su actuación, la cual debe, por demás, estar debidamente razonada, pues la distancia entre la “discrecionalidad” y la “arbitrariedad” viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo si dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados.
Con base a lo anterior, pasa esta Corte a revisar las normas que regulan la materia de la reducción de personal, las cuales están previstas en la Ley del Estatuto de la Función Pública (artículo 78) y en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa (artículos 118 y 119), disponiendo el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública lo siguiente:
“Artículo 78.- El retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos:
(…Omissis…)
5. Por reducción de personal debido a limitaciones financieras, cambios en la organización administrativa, razones técnicas o la supresión de una dirección, división o unidad administrativa del órgano o ente. La reducción de personal será autorizada por el Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros, por los consejos legislativos en los estados, o por los concejos municipales en los municipios…”.
Del artículo parcialmente reproducido, se observa que el proceso de reducción de personal, puede darse debido a i) limitaciones financieras, ii) cambios en la organización administrativa, iii) razones técnicas; y iv) supresión del órgano o ente; sin embargo, no existe disposición legal alguna que prohíba fundamentar la reducción de personal en dos o más de las causales previstas legalmente, es decir, no existe legalmente límite alguno, salvo la enumeración anterior, de la indicación de razones que puedan alegarse de forma conjunta para fundamentar o dar lugar a la reducción de personal, en virtud de que las mismas no son excluyentes. Por el contrario pudieran existir situaciones fácticas en las cuales, inclusive, una pudiera llegar a ser consecuencia de otra. Además establece la obligación de solicitar autorización del Consejo de Ministros en el caso de la República, del Consejo Legislativo de los Estados o a los Consejos Municipales, para realizar la reducción de personal.
Aunado a lo anterior, el órgano o ente afectado por la reducción de personal estaba conminado a cumplir con lo estipulado en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, cuyo texto expreso reza:
“Artículo 118: La solicitud de reducción de personal será acompañada de un informe que justifique la medida y de la opinión de la Oficina Técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija.
Artículo 119: Las solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. En el caso de institutos autónomos se remitirán por órgano del Ministro de adscripción”.
Tales presupuestos legales permiten deducir que las medidas de reducción de personal acogidas en virtud de una reorganización administrativa del Órgano u Ente administrativo, están sujetas al cumplimiento de un procedimiento previo tendente a preservar el derecho a la estabilidad que abriga a todo funcionario público, principio éste desarrollado en la Ley del Estatuto de la Función Pública, y cuyo fin es garantizar al funcionario la permanencia en el cargo al servicio de la Administración.
Al respecto, se pronunció la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en decisión número 1.543 dictada el 28 de noviembre de 2000, caso: Edilia Araujo Salcedo vs. Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), aseverando que las reducciones de personal por reorganización administrativa requieren de aprobación previa, ello en los siguientes términos:
“Ahora bien, es reiterada la jurisprudencia de esta Corte en cuanto al procedimiento a seguir en los casos de reducción de personal, dejando por sentado que no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro situaciones totalmente diferentes, que aún cuando todas den origen a la reducción de personal, no por eso pueden confundirse y asimilarse en una sola causal. En efecto son cuatro los motivos que justifican el retiro de la administración por reducción de personal: el primero, las limitaciones financieras; el segundo, reajuste presupuestario; el tercero, modificación de servicios y el cuarto, cambios en la organización administrativa. Los dos primeros, son objetivos y para su legalidad basta que haya sido acordado por el Ejecutivo Nacional, y aprobada la reducción de personal en Consejo de Ministros, al ocurrir modificaciones en la ejecución de los respectivos presupuestos fiscales; y, en cuanto a los dos últimos se requiere una justificación y la comprobación de los respectivos informes, además de la ya nombrada aprobación del Consejo de Ministros”.
Posteriormente, ese mismo Órgano Jurisdiccional, en aplicación del criterio ut supra señaló lo siguiente:
“[…] Al respecto, considerando que en el presente caso debió aplicarse el procedimiento de reducción de personal previsto en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, aplicable rationae temporis al caso bajo análisis, debe señalar [esa] Corte que el retiro de un funcionario público fundamentado en ello, es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como son la elaboración de informes justificativos, presentación de la solicitud de la medida y subsiguiente aprobación por parte del Consejo de Ministros y finalmente, la remoción y el retiro.
(…Omissis…)
Así las cosas, considera esta Corte que en un proceso de reestructuración de personal, deben individualizarse por seguridad jurídica, los cargos a eliminar con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñan, su situación laboral y la justificación de dicha elección, con la finalidad de limitar y controlar legalmente el ámbito de aplicación de la medida, en virtud del derecho a la estabilidad que gozan dichos funcionarios.
En este orden de ideas, el Organismo está en la obligación de señalar el por qué de ese cargo y no otro es el que se va a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios públicos de carrera, se vea afectada por un listado que contenga simplemente los cargos a suprimir, sin ningún tipo de motivación, toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios, no puede convertirse en meras formalidades.
En efecto, el acto administrativo de retiro que afectó el derecho de estabilidad de la funcionaria pública de carrera, estima [esa] Corte que debió ser dictado una vez efectuado el procedimiento de reducción de personal por modificación de servicios y cambios en la organización administrativa del Organismo, previsto en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 de su Reglamento General, aplicable rationae temporis al caso de marras, con la finalidad de motivar y justificar legalmente su actuación, siendo ello, un límite a la discrecionalidad del Ente Administrativo (…)” (Vid. sentencia N° 2002-3282 del 27 de noviembre de 2002, caso: Elsy Coromoto Ojeda de Viloria vs. Instituto Venezolano de los Seguros Sociales).
De las citas precedentes se extrae que, la reducción de personal prevista en la derogada Ley de Carrera Administrativa y en su Reglamento General, puede darse en cuatro (4) modalidades: i) limitaciones financieras; ii) reajuste presupuestario; iii) modificación de servicios y; iv) cambios en la organización administrativa. Siendo que, en las dos primeras, la simple aprobación del Ejecutivo Nacional les otorga plena validez, en tanto que, para los dos últimos casos, es necesario tramitar un procedimiento previo dirigido a mantener incólume el derecho a la estabilidad laboral de los funcionarios de la Administración Pública, en tanto se demostrara que la adopción de la medida de reducción de personal es justificada.
Dentro de esta perspectiva, queda claro que la discrecionalidad administrativa para nombrar y remover funcionarios, encuentra su límite en casos donde la declaratoria de reducción de personal -por cambios en la organización administrativa o modificación en los servicios- condiciona tal dictamen a la realización de un procedimiento previo.
Del análisis realizado precedentemente, se desprende que cuando la reducción de personal se debe a cambios en la organización administrativa como es el caso de autos-, se requiere el cumplimientos de varias condiciones a saber: 1.- La elaboración de un “Informe Técnico”, que justifique la medida; 2.- La aprobación de la solicitud de reducción de personal; 3.- La opinión de la Oficia Técnica; y 4.- La elaboración de un resumen del expediente de los funcionarios que se verán afectados por la medida de reducción de personal.
A mayor abundamiento, resulta pertinente resaltar lo que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ha interpretado y desarrollado sobre el proceso de cambios en la organización, así en la sentencia Número 2006-02108 de fecha 4 de julio de 2006 (caso: Yerméis Madera Salas contra el Municipio Baruta del Estado Miranda), esa Instancia Jurisdiccional precisó que en tal proceso debían cumplirse con lo siguiente:
“1.- Un Decreto del Ejecutivo que ordene la ‘reestructuración’, visto que el Ejecutivo Nacional es el Superior Jerárquico de la Administración Pública Centralizada y, como tal, es de su competencia todo lo relativo a la función pública y a la administración de personal (…).
2.- Nombramiento de una Comisión para tal fin.
3.- Definición del plan de reestructuración (examen interno para elaborar el proyecto de reorganización a ser presentado ante el Consejo de Ministros).
4.- Estudio y análisis de la organización existente (estimación de las debilidades y fortalezas, ello, como análisis necesario para elaborar el proyecto de reorganización, el cual arrogará (sic) o no, la necesidad de una reducción de personal).
(…Omissis…)
5.- Elaboración del Proyecto de Reestructuración (el cual deberá ser presentado ante la Oficina Técnica especializada, antes CORDIPLAN, ahora Ministerio de Planificación y Desarrollo).
(…Omissis…)
6.- Aprobación técnica y política de la Propuesta:
(…Omissis…)
7.- Ejecución de los Planes.”(Mayúsculas de esta Corte).
De tal modo la jurisprudencia ha interpretado y desarrollado la regulación del proceso administrativo de reestructuración, y ha permitido la mejor comprensión de este complejo proceso, que ha sido regulado a través de la derogada Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General y la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública.
En consonancia con lo anterior, se concluye que para la reducción de personal, se requiere el cumplimiento de varias condiciones que, resumidas, comprenden lo siguiente: i) Informe Técnico, realizado por una Comisión que diseñará el plan de reorganización, fase contemplada en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, ii) La aprobación de la solicitud de reducción de personal, realizada por el Consejo de Ministros en caso de ser a nivel nacional, por los Consejos Legislativos en el caso de los Estados y por los concejos municipales en el caso de los Municipios iii) Opinión Técnica y iv) La remisión del listado individualizado de los funcionarios afectados por la medida de reducción.
Ello así, esta Corte pasa a verificar si en efecto se realizó en el caso de autos el procedimiento de reducción de personal cumpliendo con los parámetros ya descritos, previa las siguientes consideraciones:
Así pues, circunscritos al caso bajo análisis esta Corte considera necesario destacar, que la reducción de personal es una forma de retiro, usada por la Administración, integrada por una serie de actos subsecuentes, que deben llevarse a cabo bajo la luz del principio de legalidad. Dentro de los actos procedimentales que deben conllevar a tal retiro, se encuentra, la elaboración de informes justificativos de la medida, opinión de la oficina técnica, presentación de la solicitud, aprobación, y finalmente, los actos individualizados de remoción y retiro, de aquellos funcionarios que resultaren afectados por la medida.
Así, el Informe Técnico es elaborado con la necesidad de individualizar el cargo o cargos que serían eliminados y, los funcionarios que desempeñaban dichos cargos, por lo que el organismo querellado debe señalar el por qué es ese cargo y no otro el que se iba a eliminar y, cuáles fueron los parámetros examinados bajo los cuales fue tomada tal decisión, ello precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios de carrera, se viera afectado por un listado que contenga simplemente los cargos a eliminar, sin ningún tipo de motivación, toda vez que la reducción de personal, se constituye en un proceso muy delicado y de consecuencias generalmente perjudiciales para los funcionarios, por lo que cada uno de los requisitos debe ser intrínsecamente fundamentado, y no convertirse en una mera formalidad, que vaya en perjuicio del derecho a la estabilidad de los funcionarios públicos.
En virtud de lo anterior y, para el presente caso, debe esta Corte traer a colación una vez más, lo dispuesto en el artículo 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, el cual dispone:
“Artículo 119.- Las solicitudes de reducción de personal debidas a modificaciones de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros [...], con un resumen del expediente del funcionario. En caso de los institutos autónomos se remitirán por órgano del Ministerio de adscripción”.
De la norma transcrita se deduce, que para llevar a cabo la medida de reducción de personal en los Ministerios y sus respectivos entes de adscripción, de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se exige la aprobación de la reducción de personal y, la obligación de remitir un resumen del expediente de cada uno de los funcionarios afectados por la medida.
Ahora bien, una vez examinadas las actas que conforman el presente expediente, esta Corte observa:
Consta del folio doce (12) al catorce (14) del expediente judicial, Decreto Nº 7.283 de fecha 2 de marzo de 2010, dictado por el Presidente de la República, mediante el cual se ordena la reestructuración y reorganización administrativa y funcional del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinario Nº 5.964 de fecha 03 de marzo de 2010.
Consta del folio ciento cinco (105) del expediente judicial, “RESOLUCIÓN INTERNA” de fecha 5 de marzo de 2010, mediante la cual se estableció que “[d]e conformidad con lo establecido en el artículo 3 del Decreto Nº 7.283 de fecha 02 de marzo de 2010, mediante la cual se ordena la reestructuración y reorganización administrativa y funcional del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinario Nº 5.964 de fecha 03 de marzo de 2010, en concordancia con el artículo 72 y numerales 4, 19 y 27 del artículo 77 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, y numeral 2 del artículo 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se conforma la Comisión para la Reestructuración y Reorganización del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas […]”.
A los efectos, se evidencia que riela del folio cincuenta y dos (52) al ciento cuarenta y dos (142) del expediente judicial copia certificada del informe técnico realizado por la Comisión para la Reorganización y Reestructuración Administrativa y Funcional del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, conformado, por la justificación de la medida, base legal, estructura organizativa, organigrama estructural, nivel de apoyo, nivel sustantivo, plan de jubilaciones y reducción de personal, ello acompañado del resumen comparativo estructural, desagregación por unidades administrativas, consolidado de la estructura de cargos entre otros, así como, señala que se anexaba al respectivo informe una lista del resumen de los expedientes administrativos de los funcionarios cuya autorización de retiro o jubilación fue solicitada.
Se aprecia del folio cuarenta y siete (47) al cuarenta y nueve (49) del expediente judicial copia certificada del Punto de Cuenta Nº PC-150/2010 de fecha 19 de julio de 2010, en donde se evidencia la aprobación del ciudadano Vicepresidente de la República, Elías Jaua del Plan de Reorganización y Reestructuración Administrativa y Funcional del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, presentada por el Ministro Jorge Giordani.
También, consta del folio cincuenta (50) al cincuenta y uno (51) del expediente judicial, Oficio S/N de fecha 31 de agosto de 2010, firmado por el Secretario Permanente del Consejo de Ministros, Carlos Granadillo, dirigido al ciudadano Ministro del Poder popular de Planificación y Finanzas, Jorge Giordani, mediante el cual se le comunica que “Fue APROBADO. El punto de agenda del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas y sus respectivos anexos […]”.
Consta al folio cuarenta y uno (41) de la segunda pieza del expediente judicial, copia certificada de la “LISTA RESUMEN DE FUNCIONARIOS AFECTADOS POR LA REESTRUCTURACIÓN”, documental consignada a los efectos de dar cumplimiento al auto dictado por esta Corte en fecha 3 de julio de 2014, y la cual adquirió pleno valor probatorio.
Del mismo modo, cursa del folio nueve (9) al once (11) del expediente judicial Oficio S/N de fecha 22 de diciembre de 2010, acto administrativo de “retiro” de la ciudadana Elda Teresa Cerrada Castillo, suscrito por la Directora General de la Oficina de Gestión Administrativa, mediante el cual se remueve de su cargo, y donde se le notifica de la Resolución Nº 2.899, en el cual se resolvió lo siguiente:
“(…)Visto que en fecha 3 de marzo de 2010, fue publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.964 Extraordinario, el Decreto Nº 7.283, de fecha 2 de marzo de 2010, que ordena la reestructuración y reorganización administrativa y funcional del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, y se encarga de su ejecución al ciudadano Ministro (artículos 1 y 9 del citado Decreto).
Visto que en fecha 05 (sic) de marzo de 2010, mediante Resolución Interna se designó la Comisión para la reestructuración y reorganización del citado Ministerio.
Visto que la Comisión recomendó con fundamento a la estructura orgánica, el recurso humano con el cual puede funcionar el citado órgano Ministerial, e igualmente la necesidad de prescindir y retirar a algunos funcionarios de carrera, de conformidad con el decreto 7.283 y en los artículos 30 parte in fine, 78 numeral 5 y último aparte de la Ley del Estatuto de la Función Pública ,con (sic) la garantía de todos los derechos y beneficios que legalmente le correspondan, entre los cuales se encuentra el período de disponibilidad de un (1) mes.
RESUELVE
ARTÍCULO 1. Retirar a la ciudadana Elda Teresa Cerrada Castillo, (...) del cargo de carrera PROFESIONAL II, que viene desempeñando en la Oficina Nacional de Crédito Público dependiente al Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, con fundamento en la causal de reducción de personal, prevista en los artículos 30 parte in fine y 78 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el Decreto Nº 7.283, de fecha 2 de marzo de 2010, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.964 Extraordinario, de fecha 3 de marzo de 2010, toda vez que el cargo ocupado por el identificado ciudadano forma parte de la reforma estructural, organizativa, funcional y administrativa, la misma será efectiva a partir de la fecha de su notificación.
ARTÍCULO 2. El Ministerio antes de proceder a su retiro hace uso de la reubicación, y en tal sentido le participa que goza de un (1) mes de disponibilidad a los efectos de la misma, contado a partir del día siguiente a la fecha de su notificación; en el entendido que este período se considerará como prestación efectiva de servicios, para todos los efectos. Si transcurrido dicho lapso, se hace imposible su reubicación, quedará automáticamente retirado del cargo de carrera, todo de conformidad con lo previsto en el artículo 78 último aparte de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…)”. (Resaltados del original).
Del mismo oficio de notificación se desprende que igualmente le fue informado que se procedería a realizar las gestiones reubicatorias en otros entes de la Administración Pública Regional, en virtud del cual gozaría de un mes de disponibilidad, y que de resultar infructuosas se procedería a su retiro.
De lo anterior, se evidencia que el ente querellado, i) ordenó la “Reestructuración” de la estructura organizativa del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, de conformidad con lo establecido en el artículo 3 del Decreto Nº 7.283 de fecha 2 de marzo de 2010, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinario Nº 5.964 de fecha 3 de marzo de 2010, ii) que por Resolución Interna, se constituyó la Comisión de Reestructuración, iii) la mencionada Comisión propuso el Plan de Reestructuración y Reorganización del referido Ministerio querellado, el cual fue acompañado del resumen de expedientes de los funcionarios que serían afectados por la medida, del cual destaca de la ciudadana Elda Teresa Cerrada Castillo; iv) la Directora General de la Oficina de Gestión Administrativa, notificó a la ciudadana querellante del acto administrativo de retiro del cual fue objeto, y se le concedió un mes de disponibilidad en virtud de las gestiones reubicatorias.
Ahora bien, una vez examinadas las actas que conforman el presente expediente, esta Corte evidencia, que si bien, anexo al informe de la comisión técnica para la reducción de personal, reestructuración y reorganización administrativa del ente querellado, no se encontraba anexo el resumen del expediente del funcionario que fue afectado por la medida de reducción de personal, en los términos que se expresan en el transcrito artículo 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, también es cierto que en el mismo hace mención a que “se anexa al informe una lista del resumen de los expedientes administrativos de los funcionarios cuya autorización de retiro y jubilación especial es solicitada”.
En razón de ello, debe destacarse que esta Corte en uso de su poder inquisitivo para la búsqueda de la verdad material en el caso de marras, solicitó la consignación de dichos documentos, siendo consignadas copias certificadas de la “Lista resumen de los funcionarios afectados por la Reestructuración” en esta Instancia por la Administración querellada, las cuales adquirieron pleno valor probatorio.
Ahora bien, con base a todo lo anterior, esta Corte considera que el listado resumen de los expedientes, del cual se desprende específicamente en la segunda pieza del presente expediente al folio cuarenta y uno (41), reglón Nº 13, que la ciudadana Elda Teresa Cerrada Castillo Valera, se encontraba afectado por tal medida de reducción de personal, aunado a la existencia de un Informe técnico realizado por la Comisión para la Reorganización y Reestructuración Administrativa y Funcional del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, en donde se estableció la justificación de la medida, su base legal, y el estudio comparativo y cargos a eliminar en las dependencias afectadas por la misma, en este caso, Oficina Nacional de Crédito Público, por lo cual, en criterio de quien aquí decide, todo ello, en su conjunto resulta suficiente a los efectos de convalidar la actuación del Ministerio querellado, en cumplimiento a lo establecido en el artículo 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa. Así se declara.
Visto lo anterior, esta Corte debe reiterar tal y como se ha señalado a lo largo del presente fallo, los procesos de reestructuración movidos por un cambio en la organización administrativa pueden conducir a una reducción del personal, con lo cual la Administración deberá establecer las razones que dieron lugar al referido proceso, y en qué medida los cargos que funcionan en el órgano u ente que sufre el proceso de reorganización, han perdido competencias, atribuciones y funciones. Los cargos representan una coraza que depositan en su interior un cúmulo específico de responsabilidades, asignaciones y tareas típicas, que permitirá definirlo y discriminarlo con respecto a otros. La asignación de los cargos dependerá del cumplimiento de un mínimo de requisitos exigidos, en torno a la instrucción, educación, conocimientos, habilidades y destrezas de la persona a ocuparlos.
En consecuencia, debe precisar esta Corte que la reducción del personal en los procesos de reestructuración, se conciben dentro de una visión en retrospectiva inquiriendo la naturaleza y función del cargo, y las atribuciones encomendadas, y en qué medida ha perdido utilidad dentro del esquema organizacional y operativo del ente u órgano que sufrirá el proceso de reestructuración, evaluando la factibilidad que se desglosa a partir de las condiciones técnicas, científicas, económicas y sociales de un nuevo ambiente organizacional, en contraste con la cabida y mantenimiento de un cargo dentro de un esquema otrora vigente.
Ahora bien, en los folios que constituyen el tantas veces aludido “Informe”, se hizo un resumen comparativo de los ajustes en la estructura organizativa del Ministerio querellado, y la manera en que se afectarían los cargos adscritos a las antiguas dependencias, entre ellas, -la Oficina Nacional de Crédito Público-, debiendo aclararse que la Administración en un proceso de reestructuración que lleva consigo una reducción del personal no evalúa subjetivamente a la persona que ubica el cargo, su capacidad, potencialidad dentro de la institución, sino la utilidad que el cargo representa, y técnicamente si ese cargo logra engranarse dentro del nuevo esquema organizacional.
Tomando en cuenta el análisis que antecede y luego de la revisión exhaustiva de las actas y dándole pleno valor probatorio la información consignada en esta instancia jurisdiccional la cual, valga acotar, no constaba en autos para el momento de la decisión del Juzgador A quo, como lo es, lo relativo al resumen de los expedientes de los funcionarios afectados por la medida llevada a cabo en el Ministerio recurrido, es por lo que en criterio de esta Corte, en el caso objeto de estudio se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, en tanto se pudo evidenciar que se detalló el resumen de los expedientes del personal que se iba a afectar con la medida de reducción de personal. Así se establece.
Ahora bien, declarada como ha sido la validez del acto administrativo por medio del cual se retira del cargo a la ciudadana Elda Teresa Cerrada Castillo, no puede pasar desapercibido por esta Corte, que en el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 2.899, de fecha 6 de diciembre de 2010, se resuelve el “retiro” de la ciudadana querellante, haciendo la salvedad que “antes de proceder a su retiro hace uso de la reubicación” y en tal sentido se le participó que gozaba de un (1) mes de disponibilidad a los efectos de la misma, contados a partir de su notificación.
Siendo así, esta Corte pasa a verificar la validez del acto administrativo de retiro y al efecto debe realizar algunas consideraciones con relación a las gestiones reubicatorias y al efecto observa que:
Tanto para la doctrina como para la jurisprudencia nacional, las gestiones reubicatorias no constituyen una simple formalidad que sólo comprenden el trámite de oficiar a las Direcciones de Personal, sino que por el contrario, es menester que se realicen las verdaderas gestiones y diligencias destinadas a lograr la reubicación del funcionario, y que se demuestre la intención de reubicarlo en un cargo vacante que no lo desmejore en su relación de empleo público.
De allí que para la realización de las gestiones reubicatorias, no resulta suficiente el envío de comunicaciones a distintas dependencias para tratar de reubicar al funcionario, sino que el Ente que dictó el acto de retiro, debe esperar las resultas de tan importante gestión antes de proceder al retiro definitivo, si fuere el caso que las mismas hayan resultado infructuosas. En otras palabras, no basta con cumplir un mero formalismo, sino mas bien, el ente encargado de realizar las gestiones reubicatorias debe realizar todas las diligencias tendentes a la reubicación del funcionario de carrera en la Administración, ello en virtud que en ese estado dicho ente es el garante de salvaguardar el derecho constitucional a la estabilidad del funcionario público de carrera. De allí la importancia de realizar todas las medidas necesarias a los fines de la reubicación de dicho funcionario.
Atendiendo a lo anterior, la Administración tiene la carga de probar el cumplimiento de las gestiones reubicatorias para que proceda el retiro si las mismas resultaran infructuosas.
Dentro de ese orden de ideas, aprecia esta Corte que las gestiones reubicatorias deben traducirse en actos materiales que objetivamente demuestren la intención de la Administración de tratar de reubicar al funcionario de carrera removido, en otro cargo de carrera para impedir su egreso definitivo; dichas gestiones deben ser realizadas tanto internas como externas. [Vid. Sentencia número 2008-1595 de fecha 14 de agosto de 2008 Caso: Nuryel Antonieta Peña González contra la Junta Liquidadora del Instituto Nacional del Menor].
Ahora bien, de un análisis exhaustivo del expediente administrativo de la ciudadana Elda Teresa Cerrada Castillo, no observó esta Corte el cumplimiento de las gestiones destinadas a la reubicación de la recurrente, por tanto resulta decisivo para, este Órgano Jurisdiccional, ORDENAR reincorporar a la ciudadana Elda Teresa Cerrada Castillo, al último cargo que ejerció en el Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas por lapso de un (1) mes, en el cual estará en situación de disponibilidad, con el pago del sueldo actual del cargo correspondiente a dicho mes, tiempo durante el cual la oficina de personal del referido Ministerio, debe realizar las gestiones reubicatorias de la funcionaria a un cargo de igual o superior nivel y remuneración al cargo que ocupaba para el momento de su remoción, y en el caso de ser infructuosa esa gestión reubicatoria se procederá al retiro de la funcionaria. Así se declara.
En virtud de lo anteriormente expuesto, esta Corte declara CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, se REVOCA la sentencia apelada, y conociendo del fondo del asunto en los términos antes expuestos, declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso, a los fines que se ORDENE la reincorporación de la querellante al último cargo que ejerció en el Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas por lapso de un mes, dejando expresa constancia la improcedencia de los sueldos dejados de percibir y sus compensaciones salariales, bonos y bonificación de fin de año, salvo el que responde al sueldo que percibirá por el mes en que se encuentre en situación de disponibilidad. Así se decide.
-VI-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide y declara:
1.Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 27 de febrero de 2012, por la Abogada Carla Silveira, actuando con el carácter Apoderada Judicial de la parte recurrida, contra la decisión de fecha 30 de enero de 2012, dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, que declaro Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por el funcionarial interpuesto por la ciudadana ELDA TERESA CERRADA CASTILLO, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR DE PLANIFICACIÓN Y FINANZAS, hoy, MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA BANCA Y FINANZAS.
2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la parte recurrida.
3. REVOCA el fallo impugnado.
4. PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión. Remítase el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los catorce (14) días del mes de abril del año dos mil dieciséis (2016). Años 205° de la Independencia y 157° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
PONENTE
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA
Exp. Nº AP42-R-2012-000353
MB/2
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil dieciséis (2016), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Acc.,
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