TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
EXPEDIENTE N° AP42-R-2012-001233

En fecha 10 de octubre de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, oficio N° 2140-2012 de fecha 25 de septiembre de 2012, emanado del Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana VIVECA HERMINIA RODRÍGUEZ MORATINOS, titular de la cédula de identidad Nº 7.259.025, debidamente asistida por el Abogado Pedro Domingo Martos Salas, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 94.593, contra la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO MARIO BRICEÑO IRAGORRY DEL ESTADO ARAGUA.

Dicha remisión, se efectuó en virtud que en fecha 25 de septiembre de 2012, se oyó en ambos efectos el recurso de apelación interpuesto en fecha 14 de agosto de 2012, por la ciudadana Viveca Rodríguez, debidamente asistida por el Abogado Pedro Martos Salas, antes identificados, contra la sentencia dictada en fecha 13 de agosto de 2012, por el referido Juzgado Superior, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

En fecha 11 de octubre de 2012, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente a la Juez María Eugenia Mata, se concedieron dos (2) días continuos correspondientes al término de la distancia y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho siguientes para fundamentar la apelación.

En fecha 29 de octubre de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito de fundamentación al recurso de apelación presentado por el Abogado Pedro Domingo Martos Salas, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente.

En fecha 5 de noviembre de 2012, se dio inicio del lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció el 12 de noviembre de 2012.

El 13 de noviembre de 2012, vencido como se encontraba el lapso para la contestación a la fundamentación de la apelación y de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente, cumpliéndose lo ordenado en esa misma fecha.

En fechas 9 de julio de 2013 y 19 de marzo de 2014, la Representación Judicial de la querellante, solicitó se dictara sentencia en la presente causa.

En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación de la Abogada Miriam Elena Becerra Torres, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Efrén Navarro, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Miriam Elena Becerra Torres, Juez.

En fecha 2 de marzo de 2015, la Representación Judicial de la recurrente, solicitó se dictara sentencia en la presente causa.

En esa misma fecha, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.

En fecha 30 de marzo de 2015, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Juez María Elena Centeno Guzmán, fue reconstituida la Junta Directiva quedando de la siguiente manera: Miriam Elena Becerra Torres, Juez Presidente, María Elena Centeno Guzmán, Juez Vicepresidente y Efrén Navarro, Juez.

En fecha16 de julio de 2015, esta Corte, se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.

En fecha 30 de julio de 2015, se reasignó la Ponencia a la Juez MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente. Cumpliéndose lo ordenado en esa misma fecha.

En fecha 16 de diciembre de 2015, mediante auto para mejor proveer Nº AMP-2015-0099 esta Corte ordenó a la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua remitiera Registro de Información de Cargos y Organigrama correspondiente a los fines de decidir la presente controversia.

En fecha 19 de enero de 2016, se comisionó al Juzgado (Distribuidor) de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Girardot y Mario Briceño Iragorry de la Circunscripción Judicial del estado Aragua a fines de que practicara las notificaciones de Ley, en razón del fallo Nº AMP-2015-0072 de fecha 30 de julio de 2015.

En fecha 18 de noviembre de 2015, se recibió del Juzgado Segundo de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Girardot y Mario Briceño Iragorry de la Circunscripción Judicial del estado Aragua resultas debidamente cumplidas de la comisión librada en fecha 1º de octubre 2015 por esta Corte.

En fecha 1º de marzo de 2016, se recibió Oficio S/N de fecha 18 de febrero de 2016 emanado de la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua mediante el cual remite información solicitada mediante fallo Nº AMP-2015-0099 de fecha 30 de julio de 2015.

En fecha 29 de marzo de 2016, se recibió Oficio signado con el Nº 157-2016 de fecha 18 de febrero de 2016 emanado del Tribunal Cuarto del Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas de los Municipios Girardot y Mario Briceño Iragorry de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, adjunto al cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte en fecha 1º de marzo de 2015.

En fecha 20 de abril de 2016, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional del Juez Suplente Eugenio Herrera Palencia, fue reconstituida la Junta Directiva quedando de la siguiente manera: Miriam Elena Becerra Torres, Juez Presidente, María Elena Centeno Guzmán, Juez Vicepresidente y Eugenio Herrera Palencia, Juez Suplente.

En fecha 10 de mayo de 2016, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa. En esa misma fecha, se reasignó la ponencia a la Juez María Elena Centeno Guzmán, a quien se ordenó pasar el presente expediente a los fines de que dictara decisión correspondiente de Ley.

En fecha 6 de junio de 2016, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Juez Efrén Navarro, fue reconstituida la Junta Directiva quedando de la siguiente manera: MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez Presidente, MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO, Juez.

En fecha 9 de agosto de 2016, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.

Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

En fecha 28 de febrero de 2012, el Abogado Pedro Domingo Martos Salas, asistiendo a la ciudadana Viveca Herminia Moratinos, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial con base a las siguientes consideraciones de hecho y derecho:

Sostuvo, que su representada ingreso en fecha 2 de enero de 2001 “…a la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry, Maracay, Estado (sic) Aragua con el cargo de Secretaria Ejecutiva, posteriormente en fecha 01(sic) de marzo de 2001, es nombrada como recepcionista de control y documentos generales, mediante Resolución Nº 019-2001, en el año 2003, es nombrada Secretaria de Inspección de Obras, mediante resolución Nº 006-2003 de fecha 02 (sic) de enero de 2003 y posteriormente sin nombramiento ni resolución alguna le otorgan el cargo de asistente administrativo…”.
Expresó, que “…las cusas(sic) en que fundamentan el despido injustificado de mi patrocinada, se basó en simples resoluciones, en las cuales se violentó de manera taxativa el debido proceso en virtud que el ciudadano Contralor del Municipio Mario Briceño Iragorry, quien fuera nombrado en fecha 15 de diciembre de 2010 obvió de manera tajante las diferentes fases para la aplicación del procedimiento de reorganización administrativa, incluyendo la de la posible reubicación…”

Mantuvo que “…al observar detalladamente la fecha de su ingreso y las cercanías a las fiestas decembrina, se puede inferir que en tan escaso lapso no pudo haber logrado realizar un estudio o proyecto entre el 15 de diciembre del 2011 al 09(sic) de Enero (sic) de 2012, así como haya logrado resolver de manera irrita el proceso de Reestructuración y Reorganización de la Estructura Organizativa, Funcional, Presupuestaria, Funcionarial y Laboral de la citada contraloría, mucho menos haber realizado un estudio y análisis de la organización existente en la cual se apreciaran las debilidades y fortalezas, mediante el análisis financiero de la situación, por tanto al no existir previamente la configuración de un Plan de Personal, no podía determinarse la necesidad de la citada reorganización. Es así como el Contralor del Municipio Mario Briceño Iragorry, no cumplió con las fases del procedimiento de reorganización administrativa conforme a lo previsto en los artículos 88, 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa…”.

Indicó, que “…el procedimiento de reducción de personal, está integrado por una serie de actos: elaboración de un informe técnico justificatorio, la presentación de la solicitud de la medida de reducción de personal y subsiguiente aprobación por el órgano competente, opinión de la Oficina Técnica, la elaboración de un resumen del expediente de los funcionarios que se verán afectados por la medida y finalmente, la remoción y retiro de los funcionarios. Asimismo, debe resaltarse que en un proceso de restructuración administrativa, debe existir la individualización de los cargos a eliminar con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñan, pues el organismo está en la obligación de señalar el por qué ese cargo y no otro es el que se va a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios, se vea afectada por un listado que contenga simplemente los cargos a suprimir; que la medida que afecte un gran número de funcionarios debe cumplir con el mínimo sentido de motivación o justificación de la conducta de la administración, más si esa conducta afecta los intereses legítimos de los administrados”.

Manifestó, que “…la solicitud de reducción de personal por cambios en la organización administrativa debe ser realizada en principio por el órgano de la estructura que tenga atribuida la competencia de nombrar y remover al personal, en el caso de marras el Alcalde del Municipio Mario Briceño Iragorry, y debe ser remitida al Concejo Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry, junto con el ‘Informe Técnico’, y un resumen del expediente de los funcionarios afectados por el retiro, con un plazo anticipado mayor de un mes de conformidad con el artículo 119 del referido reglamento”.

Acotó, que “…una vez presentada la propuesta in comento al Concejo Municipal para su debida autorización, la validez del ‘Informe Técnico’ como justificativo de la medida de reducción de personal, está condicionada la aprobación del referido Concejo-sí así lo establecen los instrumentos jurídicos- para que el mismo otorgue la anuencia a la movilización del personal; tal circunstancia se justifica por el hecho de que el estudio realizado por la Comisión tiene por finalidad proporcionar una opinión técnica sobre la viabilidad y oportunidad de los cambios en la organización y su consecuente ejecución, lo cual, en algunos casos traería consigo una medida de reducción de personal…”.

Expuso, que “…al momento de crearse la resolución 030-2006, el contralor municipal que se encontraba en ejercicio para esa fecha, generó un estado de indefensión a todos los trabajadores de la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry, Maracay, Estado (sic) Aragua, por cuanto no podía fijar de manera arbitraria valiéndose del poder que le otorgaba nuestra Constitución y demás Leyes, determinar que todos los cargos eran de confianza, sin establecer las razones de hecho utilizadas para calificar todos los cargos como de confianza, lo cual trajo como consecuencia que la aplicación de dicha resolución fuera utilizada actualmente como un medio para la remoción de cargos de forma genérica. Todo lo cual conlleva que le fueron violados sus derechos constitucionales, a todos aquellos que fueron removidos de sus cargos”.

Fundamentó la presente querella en los artículos 19, 20, 21 y 78 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Resaltó, que “…el Contralor del Municipio Mario Briceño Iragorry, al momento de crear las resoluciones mediante de las (sic) cuales, decide la Reestructuración y Reorganización de la Estructura Organizativa, Funcional, Presupuestaria, Funcionarial y Laboral de la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry, bajo la premisa ‘Adecuarla a los mandatos y especificaciones contemplados dentro del régimen jurídico de la Administración Pública de la República Bolivariana de Venezuela que rigen las actividades de control general, específicamente las de control fiscal y gestión, si visualiza claramente que estas (sic) reestructuración y reorganización va más allá de las necesidades que requería para su ejercicio el contralor, por cuanto a confesión de parte relevo de pruebas, ya que señala que se debe al Control Fiscal y Gestión, funciones que mi patrocinada no ejercía, denotándose un desvió de poder, al proceder y resolver remover de sus cargos a un grupo de funcionarios sin señalarles que los mismos serán suprimidos y creados nuevos cargos para los cuales no eran aptos, como en el caso concreto de mi representada ciudadana: VIVECA HERMINIA RODRIGUEZ (sic)MORATINOS, a quien sólo le señalaron las diferentes resoluciones mediante la cual era despedida injustificadamente mediante la figura de la remoción de su cargo y dándole las gracias por sus servicios, sin que mediara otra razón de peso que conllevara a tal decisión, por cuanto señalar que era personal de confianza conforme a la Resolución Nº 030-2006, publicada en la Gaceta Municipal Número Extraordinario 4.487, del 14 de junio de 2006, en el cual todos los trabajadores de la mencionada contraloría, son considerados de libre nombramiento y remoción, sin que exista un estatuto del personal, un manual de cargo que establezcan las categorías de los trabajadores y sus funciones, con lo cual vulnera dicha resolución la estabilidad laboral de los funcionarios y funcionarias” (Mayúsculas, negrillas y subrayado de la cita).

Relató, que “…conforme a los artículos 19, 20 y 21 del Estatuto de la Función Pública, se puede inferir que la Resolución Nº 1 030-2006 publicada en la Gaceta Municipal Numero Extraordinario 4.487 del 14 de junio de 2006, violenta el Principio Constitucional de la estabilidad laboral, por cuanto en los referidos artículos establecen que funcionarios son de carrera y cuáles de libre nombramiento y remoción, así como son los funcionarios de confianza, supuesto en los cuales no se encuentra mi representada, toda vez que no ejercía funciones de cargos de confianza y que con la entrada de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ya era trabajadora de la administración en la citada contraloría y no es su responsabilidad que la administración no haya dado cumplimiento a lo establecido en el Título V del Sistema de Administración de Personal, Capítulo I, Capítulo II y Capítulo IV, a fin de determinar si era apta o no para un cargo de funcionaria de carrera y sometido a periodo de prueba. Así como que la administración no le dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 78 ordinal 5to del Estatuto de la Función Pública, del Capítulo VIII, retiro y reingreso, en el cual se señala claramente las causales para el retiro de los funcionarios o funcionarias; igualmente que dichos cargos que quedan vacantes conforme a dicho numeral no podrán ser provistos durante el resto del ejercicio fiscal lo cual el contralor del Municipio Mario Briceño Iragorry, de forma casi inmediata ingresó a otra persona a ocupar dicho cargo”.

Mantuvo, que el acto administrativo impugnado “…violó de forma tácita lo contenido en los artículos 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa”. Igualmente violó los artículos 93. 146 y 156 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Expresó, que “…permitir el despido injustificado mediante resoluciones que van en contra de lo establecido en nuestra Constitución, como es el derecho a una estabilidad laboral, como los señalan los principios constitucionales antes señalados en los artículos de nuestra carta magna y las leyes y Reglamentos, valiéndose de una autonomía funcionarial, es clara la violación al debido proceso y derecho a la defensa de todo funcionario o funcionaria, toda vez que de no existir un estatuto del personal y un manual de cargo de funciones en una contraloría municipal, y más sin especificar porque se determinó que era un cargo de confianza, no acordarlo bajo una resolución que lo señala al establecer que son porque son, se debió llenarse (sic) ese vacío con la Ley Orgánica de la Contraloría General de República y su reglamento, así como su Estatuto de Personal y Manual de cargos y que se deben cumplir para la remoción de cargos, con las formalidades establecidas en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, a fin de poder establecer la reorganización y reestructuración de la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry, El Limón, Maracay, Estado (sic) Aragua”.

Expuso, que el acto administrativo se encuentra inficionado del vicio de falso supuesto de hecho ya que el objeto de la Resolución Nº CM/03/2012“…era la de despedir un personal para ingresar a otros con quienes existían intereses personales, ya que si realizó una evaluación del personal, se podía observar que mi patrocinada no era de confianza y la gestión del contralor no dependía de forma directa o indirecta de las funciones de mi patrocinada, sino de aquellos funcionarios de alto nivel y realizan funciones de confianza como son los establecidos en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública”.

Indicó, que el acto administrativo trasgredió el derecho a la defensa contenido en el artículo 49 de la Carta Magna ya que la remoción de su patrocinada se llevó a cabo “…sin darle la oportunidad de contradecir que el lapso(sic)disponible (sic)y ser reubicada en otro puesto, así como de contradecir que el cargo que ocupaba no era de confianza por cuanto la resolución Nº 030-2006, representaba un desvió de poder ya que los cargos no pueden ser catalogados como de confianza así como que existía un reglamento interno y manual de cargos, en los cuales señalaba que su cargo era de libre nombramiento o remoción. Evidenciándose que se le violentó el artículo 49 de nuestra Constitución, del debido proceso, derecho a la defensa (…) por lo que debe ser considerado nulo el acto administrativo de remoción de conformidad con lo establecido en el artículo 93 y 19 numeral 1º y 4º de la Ley de Procedimientos Administrativos”.

Solicitó, “…sea declarado CON LUGAR el presente recurso contencioso administrativo de nulidad y solicito a este Tribunal igualmente Primero: REVOQUE y ANULE el acto administrativo por medio del cual fue removida de su cargo mi representada(…) Segundo: Se le reincorpore al cargo que venía desempeñando en la Contraloría Municipal del (sic) Mario Briceño Iragorry, El Limón, Maracay, Estado Aragua, Tercero: Se le restituyan todos los beneficios dejados de percibir a consecuencia del acto Administrativo de marras, hasta su efectiva reincorporación…” (Mayúsculas originales de la cita).

II
FALLO APELADO

En fecha 12 de agosto de 2012, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial con base a las siguientes consideraciones:

“Observa esta Sentenciadora que el tema litigioso en el presente asunto, lo constituye solicitud de nulidad del acto administrativo de carácter funcionarial de fecha 12 de enero de 2012, en virtud del cual se le pone fin a la relación de empleo público que existía entre la querellante de autos, (…), y la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado (sic)Aragua, por el que -a su decir- se le retira de la Administración Pública Municipal con motivo de la reducción de personal emprendida por el mencionado órgano público; no obstante, previo a las consideraciones de fondo que corresponden en el caso en cuestión, debe este Juzgado Superior de oficio hacer mención a los siguientes particulares:
…Omissis…
* DE LA PRETENDIDA ESTABILIDAD LABORAL DE LA QUERELLANTE DE AUTOS, CONFORME AL ARTÍCULO 93 DE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.-
En primer lugar, aprecia el Tribunal que la querellante de autos, argumentó que ingresó a la Administración Pública Municipal el día 2 de enero de 2001 con el cargo de Secretaria Ejecutiva, posterior en fecha 01 (sic)de marzo de 2001, es nombrada Recepcionista y de Control de Documentos Generales, mediante Resolución Nº 019 -2001, en el año 2003, es nombrada Secretaria de Inspección de obras, mediante resolución 006-2003, , de fecha 02 (sic) de enero de 2003, , posteriormente sin nombramiento ni resolución le otorgan el cargo de asistente administrativo, adscrita a la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado (sic)Aragua.
…Omissis…
Partiendo de la línea argumentativa expuesta, es menester establecer los siguientes argumentos:
El término ‘estabilidad’ es definido por la doctrina en sentido estricto ‘como una garantía de permanencia en el empleo, o más amplia y correctamente, como el derecho del trabajador a mantenerse en la misma situación jurídica, económica y social que posee en la empresa por efecto del cargo que en ella desempeña’ (cfr., Guamán Alfonzo. ´Estudio Analítico de la Ley del Trabajo Venezolana’. Caracas: 1985, Ediciones Contemporánea, Tomo I, pág. 611).
Al respecto, cabe citar el criterio expresado por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la Sentencia Nº 01396 del 4 de diciembre de 2002, caso: Ismael Pastor Betancourt Ramos vs. División de Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, por el cual indicó:
…Omissis…
De lo anterior, se tiene, que en la Administración Pública se consideran funcionarios de carrera aquellos que habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios de forma remunerada y con carácter permanente; en consecuencia, gozan de estabilidad en el desempeño de sus funciones, pudiendo ser retirados del servicio únicamente por las causales establecidas de manera específica en el ordenamiento jurídico, debiendo para ello, en algunos casos, instruir previamente un procedimiento administrativo donde se garantice el derecho a la defensa y al debido proceso del funcionario y determinar su incursión en alguna de las causales de destitución que disponga la Ley.
En igual sentido, el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, contempla como una exigencia de rango constitucional y de ineludible cumplimiento para el ingreso a la función pública, la presentación y aprobación por parte del aspirante del correspondiente concurso público de oposición. Dicho artículo dispone a texto expreso que:
…Omissis…
Aunado a lo anterior, en lo que concierne a la designación o nombramiento para ocupar un cargo público, estima pertinente este Juzgado Superior citar la decisión N° 00153 de fecha 11 de febrero de 2010, dictada por la Sala Político-Administrativa, en el sentido siguiente:
…Omissis…
De tal modo, al establecerse que la única manera de ingreso a la Administración Pública, incluso antes de la vigencia de la Constitución de 1999, es mediante concurso público, estima necesario esta Juzgadora señalar que de la revisión de las actas que corren insertas tanto en el expediente administrativo como en el expediente judicial, no se evidencia indicio alguno, que haga presumir que la actora haya ingresado a la Administración Municipal recurrida previa aprobación del concurso público, necesario a los fines de ser considerada como funcionaria de carrera, y en consecuencia gozar de estabilidad en el ejercicio del cargo desempeñado.
Es decir que, en el caso de marras, observa esta Jueza Superior que si bien la querellante se desempeñó para la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado Aragua en el cargo de Asistente Administrativo por designación efectuada (cfr., folios 4 al 13 del expediente administrativo), no lo es menos, que la misma no ingresó a dicha Administración previo concurso público, a la letra del artículo 146 del Texto Fundamental, en concordancia con el 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, si no por contrato y además su ingreso se efectuó bajo la vigencia de la Resolución Nº 030-2006 dictada por el entonces Contralor Municipal en fecha 14 de junio de 2006, que calificó a todos los cargos de la Administración querellada como de confianza, con lo cual nunca adquirió la condición de funcionaria de carrera con motivo de la relación de empleo público que mantuvo con la Contraloría mencionada, ni el derecho a la estabilidad de la que sólo gozan ésta categoría de funcionarios públicos, y así se establece.
Aunado a lo expuesto, en el asunto bajo examen, el Tribunal del estudio de las actas del proceso constata que el acto administrativo de remoción del cargo de Asistente Administrativo ocupado por la ciudadana Viveca Rodríguez, fue dictado con fundamento en la Resolución Nº 030-2006 dictada por el Contralor Interventor de la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado (sic)Aragua, publicada en la Gaceta Municipal Número Extraordinario 4.487 del 14 de junio de 2006, mediante la cual se clasifican todos los cargos de los funcionarios o funcionarias de la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado (sic)Aragua, como cargos de confianza, y por tanto de libre nombramiento y remoción.
En tal sentido, del texto de la Resolución en referencia se desprende:
(…Omissis…)
De tal forma, la Administración querellada podía partiendo, como en efecto partió, de la condición de funcionario de libre nombramiento y remoción que ostentaba la querellante, removerla de su cargo, sin requerir el trámite de un procedimiento previo con participación del interesado, sin menoscabar lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ni el derecho a la estabilidad del que sólo gozan los funcionarios de carrera administrativa (cfr., artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública), conforme al criterio pacífico y reiterado de las Cortes de lo Contencioso Administrativo (hoy Juzgados Nacionales en lo Contencioso Administrativo) y de la extinta Corte Suprema de Justicia (vid., Sentencia de fecha 5 de febrero de 1999, dictada por la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, Expediente N° 14.239. En igual sentido, Sentencia Nº 2007-02061 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 16 de noviembre de 2007, caso: Víctor Miguel Figueroa Silva vs. Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras).
Así, al evidenciar que la querellante de autos ingresó a la Contraloría Municipal querellada en un cargo de confianza y, por consiguiente de libre nombramiento y remoción y, que durante el tiempo de servicio en dicho Organismo desempeñó cargo de igual naturaleza, con lo cual podía ser removida del mismo, es por lo que debe concluir esta Juzgadora que el acto administrativo de remoción emanado de la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado (sic)Aragua de fecha 12 de enero de 2012, en modo alguno violenta el artículo 93 del Texto Fundamental, y así se establece.
Por todo lo expuesto, el Tribunal desestima el alegato referido a la violación de la norma constitucional antes señalada, y así se declara.
* DE LA PRESUNTA VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO Y EL DERECHO A LA DEFENSA POR PRESCINDENCIA DE PROCEDIMIENTO.-
(…Omissis…)
En ese orden de ideas, el Tribunal debe hacer referencia expresa a lo dispuesto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual prevé en su artículo 78 numeral 5, lo que sigue:
(…Omissis…)
Del antes citado numeral se desprende que dicha causal de retiro -reducción de personal- no resulta una causal única y genérica, sino que comprende cuatro (4) situaciones distintas la una de la otra, que si bien, originan la misma consecuencia, no pueden confundirse ni resultar asimilables como una sola.
Las cuatro (4) situaciones a las cuales se ha hecho referencia en el párrafo anterior, son entonces: las limitaciones financieras; el reajuste presupuestario; la modificación de los servicios y, los cambios en la organización administrativa. Ahora bien, es oportuno indicar que las dos (2) primeras son causales objetivas y para su legalidad basta que hayan sido acordadas por el Ejecutivo Nacional y posteriormente aprobadas por el Consejo de Ministros, al ocurrir modificaciones en la ejecución de los respectivos presupuestos fiscales; las dos (2) últimas, requieren por su parte, una justificación y la comprobación de los respectivos informes, además de la aprobación de dicha reducción de personal por parte del Consejo de Ministros, en lo que refiere al ámbito de la Administración Pública nacional (sic).
Así, el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal, comporta en principio, un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos como la elaboración de informes justificatorios, opinión de la oficina técnica, presentación de la solicitud, aprobación por parte del Consejo de Ministros, remoción y retiro; es decir, que para que los retiros sean válidos debe cumplirse con el procedimiento establecido en el precitado artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa vigente.
En tal sentido, deben traerse a colación los artículos 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, los cuales establecen:
(…Omissis…)
De las normas citadas, se colige que cuando la Administración Pública pretende llevar a cabo una medida de reducción de personal debido a: i) limitaciones financieras, ii) cambios en la organización administrativa, iii) razones técnicas o iv) supresión de una dirección, división o unidad administrativa; a los fines de salvaguardar la estabilidad de los funcionarios de carrera, la medida debe llevarse en estricta sujeción al procedimiento legalmente preestablecido para tal fin, y en tal virtud, para su aprobación debe ser acompañada de un Informe de carácter técnico que la justifique y la opinión de la Oficina Técnica correspondiente. Asimismo, en los casos de que la medida se fundamente en cambios de la organización administrativa deberá ser remitida al órgano competente para su autorización por lo menos con un (1) mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, conjuntamente con un listado de los funcionarios afectados por ésta.
En el caso de autos, considera este Órgano Jurisdiccional que el punto neurálgico de la presente denuncia, es verificar si la reestructuración del personal realizada por la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado (sic)Aragua, estuvo ajustada o no a derecho.
En ese orden, estima el Tribunal oportuno realizar las siguientes consideraciones:
El artículo 168 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, señala:
…Omissis…
Por su parte, el artículo 176 del Texto Constitucional, dispone:
…Omissis…
En igual sentido, los artículos 100 y 101 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, estatuyen lo siguiente:
…Omissis…
De lo transcrito, se desprende que las Contralorías Municipales gozan, entre otras, de autonomía funcional. Así, conforme al criterio expresado por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo al referirse a la naturaleza jurídica de las Contralorías Estadales, aplicable mutatis mutandi al de autos,
…Omissis…
No obstante, tal autonomía debe entenderse como la facultad atribuida a un órgano o ente de producir o dictar su propia normativa sin violar el principio de la reserva legal en materia funcionarial, establecido en la Constitución de 1999, tal como lo ha señalado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (vid., Sentencia Nº 1412 del 10 de julio de 2007, caso: Eduardo Parilli Whileim). Asimismo, en un caso similar al de autos, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República por Sentencia N° 1300 de fecha 26 de junio de 2007, caso: Gardelys Orta Rodríguez, estableció:
…Omissis…
Con base a lo anterior, deviene claro que la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado (sic)Aragua, la cual, también forma parte del Sistema Nacional de Control Fiscal (cfr., artículos 24, 26 y 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial Nº 6.013 Extraordinario del 23 de diciembre de 2010), está investida de autonomía orgánica, funcional y administrativa, conceptos éstos que comprenden la libertad de dirección, de estructura, de organización o asignación de atribuciones, de designación, de remoción, de la calificación del funcionario de confianza o de alto nivel, etcétera. Esto es, que el Texto Fundamental estableció el marco normativo que dota de potestades autónomas a los entes a los entes controladores que integran el Sistema Nacional de Control Fiscal; permitiéndoles así, la regularización en sentido irrestricto de la materia relacionada con su personal.
En el contexto expresado, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a través del fallo Nº 2012-0641 del 16 de abril de 2012, caso: Contraloría General del Estado Nueva Esparta vs. Consejo Legislativo del Estado Nueva Esparta, señaló:
…Omissis…
De la transcripción que antecede, deriva lo trascendental que resulta a los fines de esclarecer la naturaleza constitucional de las potestades de autonomía que exhiben los entes controladores del Sistema Nacional de Control Fiscal, entre ellos, la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado (sic) Aragua, la cita de la decisión Nº 253 del 12 de marzo de 2012, dictada por la Máxima Interprete Constitucional en el sentido siguiente:
…Omissis…
De acuerdo con lo antes expresado, estima quien juzga que la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado (sic)Aragua contaba con la autonomía funcional requerida para dictar las Resoluciones Nros. 02-2012 y 03-2012 del 9 y 11 de enero de 2012, publicadas en las Gacetas Municipales Nros. 6.311 y 6.312, Extraordinario, respectivamente. Así, mediante la Resolución Nº 02-2012, la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado Aragua declaró la reestructuración y reorganización de la estructura orgánica, funcional, presupuestaria, funcionarial y laboral de; y por la Resolución Nº 03-2012, declaró en reestructuración y reorganización organizativa, funcional, presupuestaria, funcionarial y laboral la Oficina de Atención al Ciudadano; la Dirección de Control Posterior y la Dirección de Ingeniería de la Contraloría del mencionado Municipio.
En tal sentido, debe concluir esta Sentenciadora que el acto administrativo impugnado, el cual, se fundó en las Resoluciones precedentemente enunciadas, por las que la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado(sic)Aragua, aplicó la medida de reducción de personal a la querellante se encuentra ajustado a derecho, por cuanto resulta ser expresión de la autonomía de la que están dotadas las Contralorías por disposición constitucional, y así se declara.
Ahora bien, no puede pasar inadvertido para el Tribunal que la querellante de autos, denunció que la Administración querellada no dio cumplimiento al mandato contenido en el artículo 78 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, así como al procedimiento previsto en los artículos 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, aplicables a los fines de salvaguardar la estabilidad de los funcionarios públicos de carrera.
Partiendo de allí, esta Juzgadora debe reiterar que después de examinados tanto el expediente judicial como el expediente administrativo, no se desprende que la ciudadana Viveca Herminia Rodríguez Moratinos haya ingresado a la Administración Pública Municipal mediante el concurso público previsto en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ni que haya adquirido por tanto, la condición de funcionaria de carrera. Antes por el contrario, se desprende de autos, que la adscripción de la querellante a la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado (sic)Aragua, se produjo mediante Resolución Nº 017-2009 de fecha 1º de octubre de 2009, por lo que, la Contraloría querellada podía partiendo, como en efecto partió, de la condición de funcionario de libre nombramiento y remoción que ostentaba la querellante, removerla de su cargo, sin requerir el trámite de un procedimiento previo con participación del interesado, sin menoscabar lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ni el derecho a la estabilidad del que sólo gozan los funcionarios de carrera administrativa (cfr., artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública), conforme al criterio pacífico y reiterado de las Cortes de lo Contencioso Administrativo (hoy Juzgados Nacionales en lo Contencioso Administrativo) y de la extinta Corte Suprema de Justicia, arriba citados, y así se establece.
Así, al evidenciar que la querellante de autos ingresó a la Contraloría Municipal querellada en un cargo de confianza y, por consiguiente de libre nombramiento y remoción y, que durante el tiempo de servicio en dicho Organismo desempeñó cargo de igual naturaleza, con lo cual podía ser removida del mismo, es por lo que mal puede considerar esta Juzgadora que el ente político-territorial querellado haya menoscabado el derecho a la defensa y al debido proceso de la ciudadana Viveca Herminia Rodríguez Moratinos, plenamente identificada en autos, por prescindencia del procedimiento establecido en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y los artículos 117 y 118 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, por cuanto dicho procedimiento administrativo no resultaba aplicable al caso planteado en el presente expediente, y así también se establece.
Visto todo lo anterior, se debe concluir que no hubo violación al derecho a la defensa y el debido proceso consagrados en el artículo 49 del Texto Fundamental; por lo que, este Tribunal Superior desestima el alegato esgrimido en tal sentido por la parte querellante, y así se declara.
* DEL VICIO DE FALSO SUPUESTO.-
Finalmente, la querellante de autos denunció que el acto administrativo impugnado incurre en el vicio de falso supuesto de hecho, ‘Por cuanto (…) fue informada de una falsa reorganización y reestructuración administrativa…’.
Precisó en tal sentido, que ‘…no ejerció funciones de fiscalización, inspección, rentas o cualquier tipo de control, por el contrario se asemejaba más a secretaria que a asistente administrativo, así como es falso que su remoción sea por la gestión…’.
Al efecto, cabe precisar que el vicio de falso supuesto de hecho ha sido entendido por la doctrina pacífica y reiterada de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, como aquel que tiene lugar cuando la Administración al decidir se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo (vid., TSJ/SPA, entre otras, Sentencias Nros. 00138 y 00734 del 4 de febrero de 2009 y 22 de julio de 2010, respectivamente). En este caso, se ha sostenido que por tratarse de un vicio que afecta la causa del acto administrativo, el mismo acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo (vid., TSJ/SPA. Sentencia Nº 02962 en fecha 12 de diciembre de 2001, caso: Nohema Medina de Rojas).
Precisado lo anterior y a los fines de revisar la calificación de confianza del cargo ejercido por la ciudadana Viveca Rodríguez, en la Contraloría Municipal querellada, esta Sentenciadora considera oportuno traer a colación nuevamente, la Resolución Nº 030-2006 dictada por el Contralor Interventor de la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado(sic) Aragua, publicada en la Gaceta Municipal Número Extraordinario 4.487 del 14 de junio de 2006, mediante la cual se clasifican todos los cargos de los funcionarios o funcionarias de la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado(sic)Aragua, como cargos de confianza, y por tanto de libre nombramiento y remoción.
En dicha Resolución, se estableció:
…Omissis…
En ese orden de ideas, se consideran cargos de confianza para la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado (sic)Aragua, según la norma antes citada, todos los cargos ocupados en dicho órgano, entre ellos, el cargo de Asistente Administrativo.
De lo anteriormente expuesto, tenemos que las atribuciones constitucional y legalmente conferidas de conformidad a los artículos 176 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y 102 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, habilitan al Contralor Municipal para ejerce la administración de personal de la Contraloría y, asimismo, la potestad jerárquica para nombrar y remover el personal de su dependencia, y determinar la clasificación de los funcionarios de confianza o de alto nivel.
Así, se observa que la ciudadana Viveca Rodríguez, plenamente identificada en autos, fue retirada de la Contraloría querellada en virtud a que el cargo ejercido por ésta era un cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, por cuanto, dicho cargo se encontraba catalogado con ese carácter de confianza por la Contraloría accionada, ya que dicho órgano estableció que todos los cargos eran considerados de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción, supuesto dentro del cual se encuentra enmarcado el cargo que ostentaba la querellante.
Ello así, y visto que el Ente Contralor fundamentó su acto administrativo, en que el cargo que ocupaba dentro de la estructura organizativa la hoy recurrente, era catalogado como de confianza, y como consecuencia de ello de libre nombramiento y remoción, por lo que, podía ser retirada del organismo querellado en cualquier oportunidad, en virtud del poder discrecional que le está dado al Contralor Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado (sic)Aragua. Por tal motivo, este Juzgado Superior desestima por infundado el alegato referido al vicio de falso supuesto de hecho, y así se establece.
Por fuerza de los razonamientos que anteceden, este Órgano Jurisdiccional declara sin lugar la querella funcionarial ejercida por la ciudadana Viveca Herminia Rodríguez Moratinos, contra la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado Aragua, y así se decide.
VI.-DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, este JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL (BIENES) Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ESTADO ARAGUA, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara:
PRIMERO: SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana VIVECA HERMINIA RODRÍGUEZ MORATINOS, titular de la Cédula de Identidad N° V- 7.259.025, asistida por el abogado Pedro Domingo Martos Salas, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 94.593, contra el acto administrativo de remoción del 12 de enero de 2012, dictado por la CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO MARIO BRICEÑO IRAGORRY DEL ESTADO ARAGUA. En consecuencia, FIRME el acto objeto de impugnación...” (Mayúsculas, negrillas y subrayado de ese Juzgado Superior).

III
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN

En fecha 29 de octubre de 2012, el Abogado Pedro Domingo Martos Salas, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Viveca Herminia Rodríguez Moratinos, consignó escrito de fundamentación a la apelación, con base en los siguientes argumentos de derecho:

Indicó que el Tribunal A quo “…señaló que mi representada no ingresó a dicha Administración previo concurso, si no por contrato y que además su ingreso se efectuó bajo la vigencia de la Resolución Nº 030-2006 lo cual es totalmente falso, por cuanto mi representada ingreso en enero del año 2001, mediante nombramiento tal y como se demuestra en el expediente administrativo. En virtud de lo cual el Tribunal A quo de manera inexplicable asume una posición contradictoria y por supuesto contraria a lo señalado en el libelo funcionarial y el expediente administrativo de mi representada, por lo que es menester señalar que la Administración una vez otorgado su nombramiento en Enero del año 2001 y conforme a lo establecido en el artículo o estipulado 43 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, debió ser sometido al periodo de prueba”.

Manifestó que el Tribunal A quo “…Señaló que del estudio de las actas del proceso se constata que el acto administrativo de remoción del cargo de Asistente Administrativo ocupado por la ciudadana Viveca Rodríguez, fue dictado con fundamento en la Resolución Nº 030-2006 dictada por el Contralor Interventor de la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado (sic) Aragua, publicada en la Gaceta Municipal Número Extraordinario 4.487 del 14 de junio de 2006, mediante la cual se clasifican todos los cargos de los funcionarios o funcionarias de la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua, como cargos de confianza y por tanto de libre nombramiento y remoción. Ciertamente la referida resolución fue emitida en el año 2006, cuando mi representada tenía una antigüedad de CINCO (5) años en la Contraloría Municipal de Mario Briceño Iragorry, pero a todas luces al analizar dicha resolución observamos que (…) la misma es genérica, por cuanto abarcaba tanto los funcionarios de carrera, de libre nombramiento y remoción y los cargos de confianza, por lo que había desvió de poder, así mismo, la Juzgadora, nunca interpretó de forma clara lo señalado en el artículo 146 de nuestra carta magna, de forma correcta, como tampoco lo establecido en los artículos 21 del Estatuto de la Función Pública y 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, las cuales son de orden de Reserva Legal, si bien especial en sus funciones, tampoco es menos cierto que dichas facultades deben encontrarse dentro del ámbito de la esfera de nuestro ordenamiento jurídico. No puede la parte recurrida mediante RESOLUCIÓN, excluir a todos los funcionarios aun de carrera, por cuanto en las (sic) nuestra Carta Magna, se establezca la existencia de cargos de libre nombramiento y remoción, con la cual la (sic) A quo, ha convalidado la negación de la existencia de funcionarios de carrera y estabilidad laboral. A fin de establecer la violación de la reserva legal y de la inconstitucionalidad de la Resolución Nº 030/2006 emanada por la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry”. (Mayúsculas originales de la cita)

Sostuvo, que el fallo recurrido se encontraba viciado del incongruencia negativa ya que en la parte “…narrativa de la sentencia, jamás hizo alusión a dicha prueba[Manual Descriptivo de Cargos de la Contraloría del Municipio Iragorry], con la cual pretendía demostrar que para el año Dos Mil Ocho, había sido puesto en práctica un manual descriptivo de cargos y con el mismo quedaba derogado la resolución 030/2006, la cual adolece de vicios de inconstitucionalidad, tal como se demostró anteriormente. Igualmente dicha prueba dentro del lapso de oposición, jamás la representación de la Contraloría Municipal de Mario Briceño Iragorry, hizo oposición, sino solo cuando le solicitaron copia certificada del mismo, mediante comunicación respondió que no existía dicho manual por lo que La (sic) A quo, debió pronunciarse al respecto, si le otorgaba valor o no”.

Solicitó finalmente fuese declara la apelación ejercida y consecuencia se revocara el fallo apelado.
IV
COMPETENCIA

Esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se declara COMPETENTE para conocer y decidir el recurso de apelación interpuesto en fecha 14 de agosto de 2012, por el Apoderado Judicial de la parte recurrente, contra la sentencia de fecha 13 de agosto de 2012, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, a tenor de lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con el artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo. Así se declara.

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, se pasa a decidir en los siguientes términos:

Evidencia esta Alzada, que el recurso de apelación incoado se circunscribe a atacar la decisión del Tribunal de Instancia, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado por la ciudadana Viveca Rodríguez, asistida de abogado contra el acto administrativo dictado por la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua, mediante el cual se removió a la querellante en virtud del proceso de reestructuración y reorganización administrativa, funcional, presupuestaria, funcionarial y laboral llevada a cabo en la aludida Contraloría, y por ser el cargo de Asistente Administrativo adscrito a la Dirección de Ingeniería de la referida Contraloría de libre nombramiento y remoción cargo.

Ahora bien, de la revisión exhaustiva de la fundamentación de la apelación interpuesta se observa que los argumentos están dirigidos a revocar la sentencia objeto de apelación, por presuntamente adolecer del vicio de incongruencia negativa.

Del alegado vicio de incongruencia negativa.-

Con relación a este vicio, la representación judicial de la parte apelante, indicó que denunciaba “(…)con fundamento en lo previsto en el artículo 313 ordinal 1° del Código de Procedimiento Civil, la infracción por parte de la recurrida del artículo 12 y el ordinal 5° del artículo 243 ejusdem, por incongruencia negativa, por cuanto en la fase de promoción y evacuación de pruebas, de conformidad con lo previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, [promovieron] (…)las copias simples del Manuel (sic)Descriptivo de Cargos de la Contraloría Municipal Mario Briceño Iragorry, El Limón, Estado Aragua(…)” (Corchetes de esta Corte).

Y que el Juzgado A quo “(…)en la parte narrativa de la sentencia, jamás hizo alusión a dicha prueba, con la cual se pretendía demostrar que para el año Dos Mil Ocho, había sido puesto en práctica un manual descriptivo de cargos y con el mismo quedaba derogado la resolución 030/2006, la cual adolece de vicios de inconstitucionalidad, tal como se demostró anteriormente. Igualmente, dicha prueba, dentro del lapso de oposición, jamás la representación de la Contraloría Municipal de Mario Briceño Iragorry, hizo oposición, sino sólo cuando le solicitaron copia certificado(sic)del mismo, mediante comunicación respondió que no existía dicho manual, por lo que la A quo, debió pronunciarse al respeto, si le otorgaba valor o no”.

Visto los argumentos explanados por la parte apelante, resulta necesario señalar que de conformidad con el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, toda sentencia debe contener “decisión expresa, positiva y precisa”, la doctrina ha definido que: EXPRESA, significa que la sentencia no debe contener implícitos ni sobreentendidos; POSITIVA, que sea cierta, efectiva y verdadera sin dejar cuestiones pendientes; y PRECISA, sin lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias, oscuridades ni ambigüedades.

La omisión del aludido requisito constituye el denominado vicio de incongruencia de la sentencia, que precisa la existencia de dos reglas básicas para el sentenciador, a saber: i) decidir sólo sobre lo alegado y ii) decidir sobre todo lo alegado. Este requisito deviene de la aplicación del principio dispositivo contemplado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual el juez debe decidir ateniéndose a lo alegado y probado en autos. Así, si el juez en su fallo resuelve sobre un asunto que no forma parte del debate judicial, se incurre en incongruencia positiva; y si por el contrario, deja de resolver algún asunto que conforma el problema judicial debatido, se incurre en incongruencia negativa.

Sobre este particular, la doctrina procesal y jurisprudencia patria han establecido que, esta regla del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, contentiva del principio de la congruencia, contiene implícito el principio de exhaustividad, que se refiere al deber que tienen los jueces de resolver todas y cada una de las alegaciones que constan en las actas del expediente, siempre y cuando, estén ligadas al problema judicial discutido, o a la materia propia de la controversia.

En este mismo orden de ideas, debe advertir esta Corte que la congruencia, constituye una de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrada en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que éste no se satisface única y exclusivamente accediendo a la jurisdicción y obteniendo una resolución motivada y fundada en derecho, sino que además es necesario, que dicha resolución atienda sustancialmente al objeto de las pretensiones formuladas y probadas por las partes, de forma que ésta ofrezca una respuesta coherente de todo lo que ha sido planteado en el proceso.

Aunado a lo anterior, cabe señalar que es jurisprudencia reiterada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (Vid. Decisiones Nros. 1.222/01, caso: “Distribuciones Importaciones Cosbell, C.A.”; 324/04, caso: “Inversiones La Suprema, C.A.”; 891/04, caso: “Inmobiliaria Diamante, S.A.”, 2.629/04, caso: “Luis Enrique Herrera Gamboa” y, 409/07, caso: “Mercantil Servicios Financieros, C.A.”), que los requisitos intrínsecos de la sentencia, que indica el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, entre ellos, la congruencia, como exigencia del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículos 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es de estricto orden público, aspecto este que es aplicable a cualquier área del derecho y para todos los Tribunales de la República. (Vid. Sentencia dictada por la Sala Constitucional de fecha 13 de junio de 2008, recaída en el caso: “Raiza Vallera León”).

Ahora bien, visto lo expuesto en torno al vicio de incongruencia, corresponde a esta Alzada determinar si efectivamente el Juzgador de Instancia incurrió en el referido vicio, tal y como lo señalara la parte apelante.

A tales efectos, se debe precisar que la parte apelante aduce en su escrito de fundamentación de la apelación, que el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua en su sentencia definitiva, no hizo mención ni valoración alguna respecto al Manual Descriptivo de Cargos del año 2008 de la Contraloría recurrida, que fue promovido y admitido por ese Tribunal en la fase probatoria, y que a su parecer era de suma importancia para demostrar la veracidad de sus alegaciones esgrimidas en el escrito libelar.

En ese sentido, debe esta Alzada determinar que efectivamente corre inserto a los folios sesenta y ocho (68) al ciento veintitrés (123) del expediente judicial, las copias simples del Manual Descriptivo de Cargos del año 2008 de la Contraloría recurrida, que alude la parte apelante, e igualmente se observa el auto de admisión de dicha documental de fecha 19 de junio de 2012, inserto a los folios ciento veintiuno (121) y ciento veintidós (122) del expediente judicial, en el cual se establece “…nuestra legislación consagra dentro de los medios de prueba, la prueba documental ya sea público o privado y además se observa que son pertinentes porque guardan relación con la acción intentada, por lo tanto, deben ser analizadas en la definitiva en aras de garantizar la igualdad procesal y el derecho de defensa expresamente consagrado en nuestra Constitución Venezolana, en consecuencia admite la documental promovida por no ser impertinentes ni contrarias a derecho, salvo su apreciación en la definitiva…” (Negrillas del original).
Así las cosas, esta Corte observa de la lectura del fallo objeto de apelación, que a pesar de haber narrado los hechos descritos por la querellante en su escrito recursivo, omitió todo pronunciamiento sobre el Manual Descriptivo de Cargos in commento, en concreto obvió cualquier pronunciamiento respecto a las actas contenidas en el mismo, y su valoración en cuanto al cargo desempeñado por la ciudadana Viveca Rodríguez en la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua.

En este sentido, este Órgano Jurisdiccional observa, que la decisión de fecha 13 de agosto de 2012, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, se encuentra inmersa en el vicio de incongruencia negativa, pues obvió realizar el análisis atinente al Manual Descriptivo de Cargos del año 2008, y el cargo desempeñado por la recurrente en la Contraloría recurrida, de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el ordinal 5° del artículo 243 eiusdem, debe este Órgano Jurisdiccional, declarar CON LUGAR la apelación ejercida por la representación judicial de la ciudadana Viveca Rodríguez, ANULA la sentencia impugnada. Así se decide.

Ahora bien, decidido lo anterior corresponde a esta Corte entrar a conocer el fondo del presente recurso contencioso administrativo funcionarial, conforme a lo previsto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, y al respecto se observa:

Del mérito del presente asunto.-

El objeto de la presente querella lo constituye la solicitud de nulidad del acto administrativo de fecha 12 de enero de 2012, mediante la cual se remueve a la ciudadana Viveca Rodríguez, del cargo de Asistente Administrativo que venía desempeñando en la Dirección de Ingeniería de la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua, motivado a la Reestructuración y Reorganización Organizativa, Funcional, Presupuestaria, Funcionarial y Laboral, que se llevó a cabo en la referida Contraloría y por ser el cargo desempeñado por la recurrente de libre nombramiento y remoción.

De la presunta validez del Manual Descriptivo de Cargos de la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua.-

Determinado lo anterior, debe esta Alzada primeramente hacer mención al argumento esgrimido por la apelante en su escrito de fundamentación de la apelación, que conllevó a este Tribunal Colegiado anular el fallo objeto de impugnación, referido a la presunta validez del Manual Descriptivo de Cargos del año 2008, de la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua, consignado por esa representación en la fase probatoria del procedimiento llevado a cabo en primera instancia ante el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua.

Ello así, evidencia esta Alzada que corre inserto a los folios sesenta y ocho (68) al ciento veintitrés (123) del expediente judicial, copias simples del Manual Descriptivo de Cargos de la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua, de fecha “05/2008”, consignadas por la representación judicial de la hoy recurrente, como prueba documental en primera instancia.

Del citado Manual, evidencia esta Corte que el mismo no se encuentra sellado ni firmado por el Órgano competente de la Contraloría recurrida para su aprobación, así como que no consta en el expediente la Gaceta Municipal que contenga su correspondiente publicación a los fines de su validez, así pues, como antes se señaló la documental promovida se limita a unas copias simples del manual in commento.
Asimismo, se evidencia que el Juez de instancia mediante oficio Nº 1447-A/2012 de fecha 19 de junio de 2012 (folio 134), solicitó al Contralor Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua que remitiera las copias certificadas del Manual Descriptivo de Cargos, de fecha “05/2008”, el cual fue respondido por el aludido Contralor Municipal en fecha 2 de julio de 2012, mediante oficio Nº 0228-2012 que riela a los folios ciento cuarenta (140) al ciento cuarenta y dos (142) del expediente judicial, y en el mismo se estableció lo siguiente:

“En atención al contenido del Oficio Nº 1.447-A/2012 librado por ese Despacho Judicial en fecha 19 de abril de 2012 (…), en [su] condición de Contralor del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado Aragua; (…) y, actuando en tiempo hábil para ello, por el presente me dirijo ante su competente autoridad a los fines de informar lo siguiente:
Primero: En los archivos del despacho de la Contraloría Municipal, no consta que se hubiere realizado publicación alguna en la Gaceta Oficial Municipal, del por Usted citado Manual Descriptivo de cargos de fecha de mayo de 2008; en consecuencia, la copia simple promovida por la parte querellante, carece de validez, de conformidad con las previsiones de los dispositivos legales previstos en los artículos 33 y 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, concordado con la norma consagrada en el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
En consecuencia, de acuerdo al principio de legalidad, ninguna norma interna de carácter general puede ser aplicada si no ha sido publicada previamente en la Gaceta, por cuanto el acto de la publicación determina la vigencia del régimen.” (Corchetes de esta Corte).

De lo parcialmente transcrito, se colige que la Contraloría recurrida desconoció la existencia del aludido Manual Descriptivo de Cargos, pues no contaba en los archivos de ese despacho que se hubiere realizado publicación alguna del mismo en la Gaceta del Municipio, por lo que consideró que éste carecía de total validez.

Aunado a ello, evidencia este Órgano Jurisdiccional de la revisión efectuada al Manual in commento, que en el mismo no se ve reflejado el cargo de Asistente Administrativo de la Dirección de Ingeniería, detentado por la querellante en la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua, hecho que sumado a las anteriores consideraciones, en convicción de quien aquí decide hace que el Manual Descriptivo de Cargos carezca de total validez para la resolución de la presente controversia.

Pues contrario a lo aducido por la parte actora en su escrito de fundamentación de la apelación, en cuanto a que el Manual Descriptivo de Cargos de mayo de 2008, había sido puesto en práctica por la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua, dejando así derogada la Resolución Nº 030/2006, que disponía que todos los cargos de la Contraloría recurrida eran cargos de confianza; lo cierto es que, del acervo probatorio cursante en el presente expediente, no se pudo observar la publicación del aludido Manual en la correspondiente Gaceta Municipal, necesaria para su validez, ni la explicación del cargo detentado por la recurrente en la Contraloría recurrida.

Igualmente, considera quien aquí decide que ha debido la parte actora en su mejor defensa ante esta instancia, traer a los autos la Gaceta Municipal en la que apareciera publicado el Manual Descriptivo de Cargos de mayo de 2008, para así dejar constancia de la existencia y validez del mismo, y que de esta forma fuera valorado por esta Corte, así que debido a las anteriores consideraciones, esta Alzada concluye que el presunto Manual de Cargos que pretende la actora sea valorado en la resolución del presente caso, carece de total validez, al no contener la aprobación, firma y sello del Órgano de la Contraloría correspondiente, así como su falta de publicación en la respectiva Gaceta Municipal. Así se decide.

De la supuesta violación del debido proceso y derecho a la defensa que afectó la alegada estabilidad laboral de la querellante.-

En este punto, observa esta Alzada que la recurrente en su escrito libelar señaló que ingresó a la Contraloría Municipal el 2 de enero de 2001, ocupando el cargo de Secretaria Ejecutiva en la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua, subsiguientemente en fecha 1º de marzo de 2001, mediante Resolución Nº 019-2001 pasó a ocupar el cargo de Recepcionista y de Control de Documentos Generales. Que mediante Resolución Nº006-2003 de fecha 2 de enero de 2003 es nombrada Secretaria de Inspección de Obras y que posteriormente sin nombramiento ni resolución se le otorgó el cargo de Asistente Administrativo, siendo que el 12 de enero de 2012, fue notificada de la remoción del cargo que venía desempeñando en la referida Contraloría, de conformidad con lo establecido en la Resolución Nº 03/2012 publicada en la Gaceta Municipal Número Extraordinario 6312 de fecha 11 de enero de 2012, en la cual se declaró la Reestructuración y Reorganización Organizativa, Funcional, Presupuestaria, Funcionarial y Laboral de la referida Contraloría Municipal.

Consideró que “…el Contralor del Municipio Mario Briceño Iragorry, no cumplió con las fases del procedimiento de reorganización administrativa conforme a lo previsto en los artículos 88, 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.”

Asimismo, estimó que “…la Resolución Nº 030-2006 publicada en la Gaceta Municipal Número Extraordinario 4.487, del 14 de Junio(sic) de 2006, violenta el Principio Constitucional de la estabilidad laboral, por cuanto en los referidos artículos establecen que (sic) funcionarios son de carrera y cuales(sic) de libre nombramiento y remoción, así como son los funcionarios de confianza, supuestos en los cuales no se encuentra [su] representada, toda vez que no ejercía funciones de cargos de confianza conforme a lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública…” (Corchetes de esta Corte).

Igualmente, señaló el Apoderado Judicial de la recurrente la violación del debido proceso y derecho a la defensa, ya que “[la] remoción de [su] patrocinada, se llevó a cabo sin darle la oportunidad del lapso disponible y ser reubicada en otro puesto, así como de contradecir que el cargo que ocupaba no era de confianza, por cuanto la resolución Nº 030-2006, representaba un desvío de poder ya que todos los cargos no puede ser catalogados como de confianza, así como que existía un reglamento interno y manual de cargos, en los cuales no se señalaba que su cargo era de libre nombramiento o remoción. Evidenciándose que se le violentó el artículo 49 de nuestra Constitución, del debido proceso y derecho a la defensa, y como consecuencia el acto administrativo por medio del cual fue removida es nulo conforme a lo establecido en el artículo 93 de la Constitución…” (Corchetes de esta Corte).

Vistos los argumentos expresados por la parte recurrente, esta Corte considera necesario hacer las siguientes consideraciones respecto a los cargos de carrera y de libre nombramiento y remoción:

La doctrina ha señalado que los cargos de carrera son cargos que responden a una sujeción especial de dependencia con los altos jerarcas del Órgano de la Administración, dependencia que no sólo se vincula con el cumplimiento de un horario estricto, de forma diaria, sino con preciso apego a las directrices de un superior, es decir, efectuando una actividad subordinada para el cumplimiento de determinados fines o de un determinado servicio público. Aquellos en los cuales se requiere que se hayan sometido y aprobado el concurso público, así como el período de prueba. Con ello, se pretende alcanzar la eficiencia en la gestión administrativa, a través de ciertos instrumentos, los cuales sirven, para asegurar que el Estado cuente con los servidores apropiados (a través de los concursos y evaluaciones), y, para proteger al funcionario frente a la tentación autoritaria (la estabilidad). [Vid. Sentencia número 2008-1596, del 14 de agosto de 2008, caso: Oscar Alfonso Escalante Zambrano Vs. El Cabildo Metropolitano de Caracas; y sentencia número 2008-775, del 13 de mayo de 2008, caso: Perla Unzueta Hernando Vs. La Contraloría del Municipio Chacao del Estado Miranda; dictadas por la Corte Segunda].

De igual forma, existen una serie de cargos para cuyo ejercicio no se requiere concurso público y que interactúan conforme a su libre arbitrio, manifestándose con autonomía funcional y administrativa, funcionarios que no están exentos de un régimen jurídico especial con deberes, derechos y obligaciones, pero su distinción respecto a los cargos de carrera lo constituye su muy limitada estabilidad, son estos los denominados cargos de libre nombramiento y remoción.

A mayor abundamiento, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 146 señala que:

“Artículo 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley. (…)”.

De la norma constitucional parcialmente transcrita se desprende que la regla es que los cargos dentro de la Administración Pública son de carrera, sin embargo la Administración en virtud de las situaciones fácticas que puedan ameritar que la máxima autoridad decida la creación de unos determinados cargos y en virtud de las funciones que desarrollen los mismos y el alto grado de confianza que implique sus funciones sean nombrados y removidos libremente por la máxima autoridad del Organismo correspondiente.

Ante tal panorama, cabe destacar que los cargos de libre nombramiento y remoción, es decir aquellos de alto nivel y de confianza, constituyen la excepción al régimen de carrera administrativa, estando los funcionarios que ejercen dichos cargos, excluidos de la protección a la estabilidad que la misma concede a los funcionarios que ejercen cargos de carrera, principio que fue recogido por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ahora bien, circunscribiéndonos al caso de autos, advierte esta Corte que riela a los folios ciento cuarenta y cinco (145) al ciento cuarenta y siete (147) del expediente judicial, Resolución Nº 030-2006 publicada en la Gaceta Municipal Número Extraordinario 4487 de fecha 14 de junio de 2006, en la cual se resuelve designar todos los cargos de los funcionarios de la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua, como cargos de confianza.

Ello así, no se evidencia la existencia de una ordenanza en la cual se clasifiquen los cargos del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua, y como antes se señaló, no existe Manual Descriptivo de Cargos de la aludida Contraloría, por lo tanto, resulta aplicable la Legislación Nacional respectiva, esto es la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Dentro de este orden de ideas, se debe señalar que los artículos 19 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establecen lo siguiente:

“Artículo 19. Los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública serán de carrera o de libre nombramiento y remoción.
Serán funcionarios o funcionarias de carrera, quienes habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerado y con carácter permanente.
Serán funcionarios o funcionarias de libre nombramiento y remoción aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta Ley.
Artículo 21. Los cargos de confianza serán aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministras, de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley”.

De lo anterior, se evidencia que serán considerados cargos de confianza, es decir de libre nombramiento y remoción, todos aquellos que tengan fundamentalmente el ejercicio de funciones de Fiscalización e Inspección, entre otras.

Establecida la normativa aplicable en el presente caso, este Órgano Jurisdiccional debe señalar que en nuestro ordenamiento jurídico están previstos diferentes sistemas de control conectados con los actos de administración y disposición de los fondos públicos. Esos controles son esencialmente los siguientes: el control parlamentario, ejercido por la Asamblea Nacional; el control jurisdiccional, a cargo de los Tribunales que integran la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; el control interno-administrativo que corresponde a los jerarcas de las diferentes dependencias de la Administración Pública, central y descentralizada; y el Control Fiscal a cargo de la Contraloría General de la República, de las Contralorías Estadales y Municipales y, de los órganos especializados de control interno de los organismos e instituciones de la Administración Pública Nacional.

Ello así, podemos señalar que los mismos tienen como finalidad: i) vigilar la correcta administración del patrimonio público, ii) asegurar la vigencia del “Estado de Derecho” en las labores de administración de los recursos, bienes y fondos públicos y, iii) el respeto de los principios de probidad administrativa y probidad pública por quienes administran los recursos públicos.

Así las cosas, este Órgano Jurisdiccional destaca que el Control Fiscal es un sistema integrado de inspección en el cual funcionan los órganos y dependencias de Control externo e interno cuya entidad fiscalizadora superior es la Contraloría General de la República cuya actuación recae fundamentalmente sobre los actos de administración, custodia o manejo de los fondos y bienes públicos; y la ejerce principalmente la Contraloría General de la República. En efecto, dicho órgano detenta la posición superior de control fiscal en Venezuela, y tiene rango Constitucional, es decir, que su existencia y funciones fundamentales están previstas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, concretamente, el artículo 287 ejusdem establece lo siguiente:

“Artículo 287. La Contraloría General de la República es el órgano de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, bienes públicos y bienes nacionales, así como de las operaciones relativas a los mismos. Goza de autonomía funcional, administrativa y organizativa, y orienta su actuación a las funciones de inspección de los organismos y entidades sujetas a su control.”

De la disposición constitucional anteriormente transcrita se colige que la Contraloría General de la República entre sus funciones y atribuciones constitucionales le corresponde ejercer como la entidad fiscalizadora superior en la vigilancia y control de todo lo que constituya el patrimonio público.

Igualmente, la Contraloría General de la República se encarga de resguardar la legalidad, exactitud, sinceridad así como la eficacia, eficiencia, efectividad, economía, calidad e impacto de las acciones y resultados de la gestión realizada por los organismos y entidades sujetas a su control. En consecuencia, la Contraloría General de la República Bolivariana de Venezuela “es una entidad constitucional que actúa como un órgano de control de la hacienda pública, cuya misión es la vigilancia, control y fiscalización no sólo de los ingresos y egresos públicos, sino también de los bienes pertenecientes al Estado.” (Sentencia de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Nº 2010-1025 de fecha 21 de julio de 2010, caso: “Cristóbal Parra Vs. Contraloría del Estado Barinas”).

Así las cosas, la misma Carta Magna en su artículo 290 señala lo siguiente:

“Artículo 290. La ley determinará lo relativo a la organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República y del sistema nacional de control fiscal”.

De la norma constitucional transcrita se desprende la obligación de crear un Sistema Nacional de Control Fiscal que modernice las modalidades de fiscalización y control, siendo definido el mismo a través de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal, la cual tiene como objetivo fundamental integrar y transformar los órganos internos y externos de control fiscal, a fin de sistematizarlos de manera integral.

Así pues, en cumplimiento del mandato constitucional se han establecido un conjunto de entidades dirigidas por la Contraloría General de la República con el objeto de vigilar el uso y manejo de las finanzas públicas, ejerciendo cada una de ellas dentro de su ámbito territorial y funcional las labores de control fiscal, por lo cual las mencionadas labores no son sólo atinentes a la Contraloría General de la República, sino que también son competencia de las Contralorías Estadales, las Contralorías Municipales y las Contralorías de los Distritos Metropolitanos.

Ahora bien, a nivel Municipal el control fiscal corresponde a las Contralorías Municipales y así lo consagra el artículo 176 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al establecer:

“Artículo 176. Corresponde a la Contraloría Municipal el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas a los mismos, sin menoscabo del alcance de las atribuciones de la Contraloría General de la República, y será dirigida por el Contralor o Contralora Municipal, designado o designada por el Concejo mediante concurso público que garantice la idoneidad y capacidad de quien sea designado o designada para el cargo, de acuerdo con las condiciones establecidas por la ley.”

De la disposición constitucional ut retro transcrita se desprende que el control fiscal a nivel Municipal comprende el control y manejo de los gastos, recursos, la forma de causarse y liquidarse éstos, así como, la subsistencia, administración y custodia de los bienes que pertenezcan al Municipio, siendo necesario para la Contralorías Municipales el ejercicio de labores de control, fiscalización y vigilancia.

Establecido lo anterior, tenemos que los artículos 42, 43 y 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de fecha 23 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria de la República Bolivariana de Venezuela Nº 6.013 establece que:

“Artículo 42. El control externo comprende la vigilancia, inspección y fiscalización ejercida por los órganos competentes del control fiscal externo sobre las operaciones de las entidades a que se refieren el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley, con la finalidad de:
1. Determinar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales, legales, reglamentarias o demás normas aplicables a sus operaciones.
2. Determinar el grado de observancia de las políticas prescritas en relación con el patrimonio y la salvaguarda de los recursos de tales entidades.
3. Establecer la medida en que se hubieren alcanzado sus metas y objetivos.
4. Verificar la exactitud y sinceridad de su información financiera, administrativa y de gestión.
5. Evaluar la eficiencia, eficacia, economía, calidad de sus operaciones, con fundamento en índices de gestión, de rendimientos y demás técnicas aplicables.
6. Evaluar el sistema de control interno y formular las recomendaciones necesarias para mejorarlo.
Artículo 43. Son órganos competentes para ejercer el control fiscal externo de conformidad con la Constitución de la República, las leyes y las ordenanzas aplicables:
1. La Contraloría General de la República.
2. Las contralorías de los estados.
3. Las contralorías de los municipios.
4. Las contralorías de los distritos y distritos metropolitanos.
…Omissis…
Artículo 44. Las contralorías de los estados, de los distritos, distritos metropolitanos y de los municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la ley, y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa.” [Corchetes, negrillas y subrayado de esta Corte].

De tal manera que las Contralorías de los Municipios forman parte de los órganos de control fiscal establecidos en la Constitución y en la Ley, y las mismas comprenden todo lo relacionado con las labores de vigilancia, fiscalización e inspección ejercida por los órganos con competencia para ello, y que tienen por objeto determinar si las operaciones de las entidades sometidas a su control se realizaron de conformidad con las disposiciones constitucionales, legales, reglamentarias o demás normas aplicables, a fin de determinar el grado de observancia de las políticas dictadas en materia de salvaguarda del patrimonio de tales entidades.

En consecuencia, estos órganos de control fiscal están facultados para desarrollar estudios organizativos, estadísticos, económicos y financieros, para determinar los costos de los servicios públicos y los resultados de la gestión administrativa, para determinar con ello la eficacia con que operan los órganos sometidos a su inspección, vigilancia, y control fiscal.

En este sentido, en opinión de esta Corte, la actividad fiscalizadora comprende la facultad de inspeccionar y verificar, en la realidad el cumplimiento de ciertas obligaciones que puedan estar prescritas por determinada normativa jurídica. En definitiva la actividad de fiscalización no es otra cosa, que la obtención o captación de información indispensable para que a través de ella la Administración Pública pueda cumplir con determinados fines y resguardar sus intereses.

Asimismo, debe señalar este Órgano Jurisdiccional que cada órgano del Poder Público cuenta con un sistema de control interno encaminado a velar por el correcto flujo de sus recursos, lo cual debe hacer mediante el empleo de un plan de organización de las políticas, normas, métodos y procedimientos destinados a tal fin.

En este sentido, cabe destacar que por la especial función que ejercen los órganos de control fiscal, y las tareas de fiscalización e inspección, este Órgano Jurisdiccional estima que las actividades desarrolladas por quienes ocupan dichos cargos (en este caso Asistente Administrativo de la Dirección Ingeniería) deben ser considerados cargos de confianza, ya que las actividades de inspeccionar, revisar, vigilar, cuidar, estar al tanto o seguir de cerca cualquier actividad realizada, implica la verificación, elaboración de informes y los correspondientes dictámenes contentivos de observaciones, conclusiones, recomendaciones, de las actividades que se pretendan desarrollar, evaluar y examinar, por lo cual, no cabe duda para este Órgano Colegiado que tal cargo es de confianza.

Aunado a ello, debe destacar esta Corte que en la Resolución Nº 030-2006 publicada en la Gaceta Municipal Número Extraordinario 4487 de fecha 14 de junio de 2006, se estableció:

“CONSIDERANDO
Que los funcionarios o Funcionarias adscritos a las Contralorías Municipales, según lo prescrito por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, tienen entre una de sus funciones, el ejercicio del control externo, el cual comprende la vigilancia, inspección y fiscalización, por lo tanto la naturaleza de sus cargos es de confianza.
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Designar todos los cargos de los funcionarios o funcionarias de la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del Estado Aragua como cargos de confianza.” (Mayúsculas del original).

De lo anterior se colige que, la Contraloría recurrida mediante la resolución ut supra decidió catalogar todos los cargos de los funcionarios adscritos a ella, como de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción.

Así pues, verificado como ha sido que la recurrente desempeñaba el cargo de “Asistente Administrativo de la Dirección de Ingeniería” el cual ha quedado demostrado que es de confianza y por ende, de libre nombramiento y remoción, este Órgano Jurisdiccional estima que el acto administrativo por medio del cual se remueve a la ciudadana Viveca Rodríguez del cargo que venía ejerciendo en la Administración, por lo que respecta a la aplicación de la Resolución Nº 030-2006, se encuentra ajustado a derecho. Así se decide.

Ahora bien, en cuanto a que se le violentó a la recurrente su derecho al debido proceso y derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto no se le dio la oportunidad de ser reubicada en otro puesto, ni de contradecir que el cargo que ocupaba era de confianza, esta Corte estima necesario hacer algunas consideraciones en relación al debido proceso y el derecho a la defensa, derechos que la querellante denunció como conculcados por la Administración, y para ello se tiene que esencialmente, el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la Ley, toda vez que el “debido proceso” significa que las partes, en el procedimiento administrativo como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos. Por tanto, el derecho al debido proceso comporta la posibilidad de acceder al expediente, el reconocimiento de la facultad de impugnar la decisión proferida y el derecho a ser oído y a obtener una decisión congruente y razonable acerca de la controversia planteada.

Respecto al derecho a la defensa, la aludida Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal de la República en sentencia N° 610, de fecha 15 de mayo de 2008, (caso: Armando Jesús Pichardi Romero), sostuvo que:

“Sobre el particular debe indicarse, de conformidad con lo previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que el derecho a la defensa se concreta a través de diversas manifestaciones, tales como; el derecho a ser oído, a ser notificado del procedimiento, a tener acceso al expediente, a presentar pruebas, a ser informado de los recursos y medios de defensa disponibles frente a los actos dictados por la Administración, entre otras manifestaciones que la jurisprudencia ha desarrollado. Por otra parte, el debido proceso encuentra su expresión en un grupo de garantías procesales, entre las cuales se destaca el acceso a la justicia y a los recursos legalmente establecidos, así como el derecho a un tribunal competente y a la ejecución del procedimiento correspondiente”.

De esta forma, se considera violentado el derecho a la defensa cuando los interesados no conocen el procedimiento que pueda afectarles, se les impide su participación en él o el ejercicio de sus derechos, o se les prohíbe realizar actividades probatorias, o no se les notifican los actos que les afectan lesionándoles o limitándoles el debido proceso que garantizan las relaciones de los particulares con la Administración Pública. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 01541, de fecha 4 de julio de 2000, Expediente Nº 11317).

Conforme a los criterios sentados en las decisiones parcialmente transcritas, concluye esta Instancia Sentenciadora que el derecho al debido proceso es un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en un sinfín de derechos para el administrado, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia.

Circunscritos al caso de marras, debe esta Alzada ratificar lo establecido en acápites anteriores en relación con la condición del cargo de confianza que detentaba la querellante en la Contraloría recurrida, por lo que se determinó que la ciudadana Viveca Rodríguez, no era una funcionaria de carrera al servicio de la Administración Pública, sino que por el contrario ejerció el cargo de Asistente Administrativo en la Dirección de Ingeniería de la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua, y que la misma no ingresó a la Administración previa realización del concurso público correspondiente, aunado al hecho que su la aludida Contraloría mediante Resolución Nº 030-2006, calificó a todos los cargos de la Administración querellada como de confianza, por lo que nunca la referida ciudadana adquirió la condición de funcionaria de carrera debido a la relación de empleo público que mantuvo con la Contraloría in commento, ni el derecho a la estabilidad de la que sólo gozan esta categoría de funcionarios públicos.

Así pues, mal puede argumentar la recurrente que se le violentó su derecho al debido proceso y derecho a la defensa al no respetarse su estabilidad en el cargo, cuando lo cierto es que era una funcionaria que ostentaba un cargo de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción que no tenía estabilidad alguna, y que por lo tanto la Administración no estaba en la obligación de realizar las gestiones necesarias para su reubicación. Así se decide.

Por otra parte denunció la querellante que “…el Contralor del Municipio Mario Briceño Iragorry, no cumplió con las fases del procedimiento de reorganización administrativa conforme a lo previsto en los artículos 88, 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.”

Así las cosas, de la presente denuncia se evidencia que efectivamente la parte actora indicó la violación al debido procedimiento en el proceso de reducción de personal por reestructuración mediante el cual se fundamentó el organismo querellado para removerla del cargo de “Asistente Administrativo” lo cual constituye una obligación para quien decide verificar si se cumplió o no con tal procedimiento y, en este sentido estima necesario este Órgano Colegiado traer a colación lo establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 1300 del 26 de junio de 2007, en la cual se señaló lo siguiente:
“Así pues, según sostuvo la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, ante un proceso de Reestructuración de la Contraloría General del Estado Monagas, se aplican las disposiciones contenidas en el reglamento interno que al efecto dicte el Contralor General, atribución ésta que le otorga el artículo 16 numeral 11 del Reglamento Interno de la Contraloría General del Estado Monagas. No obstante, afirmó que como nada consagran las disposiciones normativas contenidas en la Ley de Contraloría General del Estado Monagas y su Reglamento y el Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Monagas, en referencia al procedimiento a seguir para lograr la reducción de personal, es decir, ante la ausencia en la normativa especial que consagra el régimen de personal de un procedimiento para retirar a los funcionarios públicos de la Contraloría General del Estado Monagas, correspondía hacer uso de la Ley especial que rige la materia, que viene a ser -conforme al principio rationae temporis- la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En tal sentido, sostuvo la Corte que en aplicación de tal normativa, las reducciones de personal que se llevaran a cabo debían cumplir entre otros requisitos con la ‘aprobación de la solicitud de reducción de personal por el Consejo Legislativo Estadal’.
Ahora bien, el artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone:
‘Artículo 163. Cada Estado tendrá una Contraloría que gozará de autonomía orgánica y funcional. La Contraloría del Estado ejercerá, conforme a esta Constitución y la ley, el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales, sin menoscabo del alcance de las funciones de la Contraloría General de la República. Dicho órgano actuará bajo la dirección y responsabilidad de un Contralor o Contralora, cuyas condiciones para el ejercicio del cargo serán determinadas por la ley, la cual garantizará su idoneidad e independencia; así como la neutralidad en su designación, que será mediante concurso público.’
Dicha autonomía orgánica y funcional otorgada a las Contralorías de Estado, es producto a su vez del texto del artículo 159 ejusdem, que dispone:
‘Artículo 159. Los Estados son entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena, y quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir esta Constitución y las leyes de la República’.
De otro lado, el artículo 44 de la Ley de la Contraloría General de la república, dispone:
‘Artículo 44. Las Contralorías de los estados, de los distritos, distritos metropolitanos y de los municipios, ejercerán el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes de los órganos y entidades centralizados y descentralizados sujetos a su control, de conformidad con la Ley, y a tales fines gozarán de autonomía orgánica, funcional y administrativa’
No cabe duda pues, la intención del constituyente de otorgar a las Contralorías Estadales autonomía funcional y organizativa, que abarca una libertad de funcionamiento y de no adscripción con respecto a las demás ramas del Poder Público, pues resulta evidente la necesidad de que los órganos contralores (como las contralorías estadales) sean independientes de las demás ramas, entes y órganos que se encuentran enmarcados dentro del control fiscal, lo cual implica entre otras cosas que sus decisiones no están sujetas de ser aprobadas -en este caso- por órganos que no están insertos dentro de su estructura organizativa.
Ahora bien, la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, fue el producto de haber concluido que en el proceso de Reestructuración de la Contraloría del Estado Monagas, debía aplicarse el procedimiento contenido en el Estatuto de la Función Pública; sin embargo tal afirmación no resulta cierta, toda vez que las contralorías estadales –como entes contralores- se encuentran sustraídos del ámbito de la Administración Pública y sujetos al Sistema Nacional de Control Fiscal; por tanto se deben observar las disposiciones que sobre el particular establece la propia Ley de la Contraloría General de la República, que en su artículo 19 establece:
‘Artículo 19. La administración de personal de la Contraloría General de la República se regirá por esta Ley, por el Estatuto de Personal y por las demás normas que a tal efecto dicte el Contralor General de la República.
En el Estatuto de Personal se establecerán los derechos y obligaciones de los funcionarios de la Contraloría General de la República, incluyendo lo relativo al ingreso, planificación de carrera, clasificación de cargos, capacitación, sistemas de evaluación y de remuneraciones, compensaciones y ascensos sobre la base de méritos, asistencia, traslados, licencias y régimen disciplinario, cese de funciones, estabilidad laboral, previsión y seguridad social. En ningún caso podrán desmejorarse los derechos y beneficios de que disfrutan los funcionarios de la Contraloría.’
Pero, aún en el caso (negado) de que el procedimiento aplicar fuera el contenido en el Estatuto de la Función Pública, tal requisito (aprobación de la solicitud de reducción de personal por el Consejo Legislativo Estadal) debía obviarse a los fines de armonizar el procedimiento al texto constitucional, pues ello haría letra muerta la autonomía de la que éstos gozan por disposición constitucional. Así pues, erró la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, cuando afirmó que en el proceso de reestructuración iniciado por la Contraloría General del Estado Monagas, debía contar con la aprobación del Consejo Legislativo Estadal, razones por las cuales al haberse efectuado una errada interpretación del texto constitucional, específicamente del artículo 163 la presente revisión debe ser declarada HA LUGAR.
En atención a lo antes expuesto, y dada la autonomía orgánica y funcional de la que gozan las Contralorías Estadales, que las faculta para dictar sus propias normas jurídicas en sujeción al ordenamiento jurídico general del Estado, deben ser observadas las disposiciones contenidas en la regulación especial expresa y vigente en materia de personal por ella dictada a los efectos de llevar a cabo el proceso de reestructuración y, para el caso de que exista alguna laguna, la misma debe ser llenada por la normativa más próxima que en este caso es el Estatuto de Personal de la Contraloría General de la República, dada la similitud de las funciones desempeñadas y similitud de sistemas organizativos. Así se decide.”

Aplicando la anterior jurisprudencia al caso de autos, es claro para esta Corte que la Contraloría Municipal del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua, quien forma parte del Sistema Nacional de Control Fiscal, goza de autonomía orgánica y funcional y podía, como en efecto lo hizo, llevar a cabo el proceso de reestructuración que concluyó con la reducción de personal que afectó a la hoy recurrente, aplicando la normativa interna contenida en la Resolución Nº 042-2007 de fecha 18 de julio de 2007, razón por la cual no era necesario aplicar el procedimiento previsto en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa (artículos 118 y 119), más aun cuando dicha reducción obedece, entre otras, a limitaciones presupuestarias, razón por lo cual se desestima la violación al debido proceso denunciada por la parte recurrente. Así se decide.

En otro orden de ideas y continuando con la misma línea argumentativa, denunció la recurrente que el acto administrativo incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho ya que el objeto de la Resolución Nº CM/03/2012“…era la de despedir un personal para ingresar a otros con quienes existían intereses personales, ya que si realizó una evaluación del personal, se podía observar que mi patrocinada no era de confianza y la gestión del contralor no dependía de forma directa o indirecta de las funciones de mi patrocinada, sino de aquellos funcionarios de alto nivel y realizan funciones de confianza como son los establecidos en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública”.

En cuanto al vicio de falso supuesto este puede verificarse de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, en cuyo caso se incurre en el vicio de falso supuesto de hecho; y cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume erróneamente en una norma inaplicable al caso o en una inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión (lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos de los administrados), se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 292 de fecha 26 de febrero de 2014, que reiteró los criterios de esa Sala establecidos en las Sentencias Nº 330 del 26 de febrero de 2002, Nº 1.949 del 11 de diciembre de 2003, Nº 423 del 11 de mayo de 2004 y Nº 6507 del 13 de diciembre de 2005).

Aplicando lo anterior al caso de autos y de la revisión minuciosa del acto administrativo impugnado y del expediente judicial, constata esta Corte que tal denuncia carece de asidero y de elementos probatorios que demuestren que el objetivo del la Resolución Nº CM/03/2012 era despedir al personal para ingresar otro con el cual hubiera “intereses personales” así como tampoco logró demostrar la recurrente que su cargo no era de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, razón por la cual se desestima el vicio de falso supuesto de hecho alegado por la recurrente. Así se decide

En razón de todas las consideraciones anteriores, este Órgano Jurisdiccional, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Viveca Rodríguez contra el acto administrativo por el cual fue removida y retirada de la Contraloría del Municipio Mario Briceño Iragorry del estado Aragua. Así se decide.
VI
DECISIÓN

Por las consideraciones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto por la ciudadana Viveca Rodríguez, debidamente asistida por el Abogado Pedro Martos Salas contra la sentencia de fecha 12 de agosto de 2012, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.

3. NULO el fallo apelado.

4. SIN LUGAR la querella interpuesta.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión. Remítase al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ___________ ( ) días del mes de __________ de dos mil dieciséis (2016). Años 206° de la Independencia y 157° de la Federación.

La Juez Presidente,

MIRIAM E. BECERRA T.
La Juez Vicepresidente,

MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
Ponente
El Juez,

EFRÉN NAVARRO

El Secretario Accidental,

RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA

Exp. N° AP42-R-2012-001233
MECG/7

En fecha ________________________ ( ) de ______________ de dos mil dieciséis (2016), siendo la (s) _____________ de la _________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.

El Secretario Acc.,