JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2006-000139
En fecha 27 de enero de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el Oficio Nº 1800-05 de fecha 10 de octubre de 2005, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, mediante el cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Jesús María Bello, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 17.077, actuando como Apoderado Judicial de la ciudadana NATACHA DÍAZ DE BELLO, titular de la cédula de identidad Nº V- 3.587.786, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO FRANCISCO DE MIRANDA DEL ESTADO GUÁRICO.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos en fecha 10 de octubre de 2005, la apelación interpuesta en fecha 3 de octubre de 2005 por el Abogado Fidias Alberto Acosta Zapata, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 55.009, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Francisco de Miranda del Estado Guárico, contra la sentencia dictada en fecha 22 de julio de 2005, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 30 de enero de 2006, se dio cuenta a la Corte y se inició la relación de la causa; por auto de la misma fecha, se designó Ponente, y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho, para que la parte apelante presentare el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 21 de febrero de 2006, el Abogado Fidias Alberto Acosta Zapata, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Francisco de Miranda del Estado Guárico, consignó escrito de fundamentación de la apelación interpuesta.
En fecha 6 de marzo de 2006, el Abogado Jesús María Bello, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, consignó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación interpuesta.
En fecha 8 de marzo de 2006, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 13 de marzo de 2006, el Abogado Jesús María Bello, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, consignó escrito de promoción de pruebas.
En fecha 20 de marzo de 2006, esta Corte declaró abierto el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas por el Abogado Jesús María Bello, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente.
En fecha 28 de marzo de 2006, esta Corte ordenó pasar el presente expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines legales correspondientes.
En fecha 11 de abril de 2006, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, se pronunció sobre la admisión de las pruebas promovidas por la representación judicial de la parte recurrente, indicando que no había materia sobre la cual pronunciarse con relación a las pruebas promovidas en el Capítulo I, apartes “A”, “B” y “C”, así como en el Capítulo II, apartes “A” y “B” del escrito de pruebas, admitiendo la documental promovida en el Capítulo III del referido escrito.
En fecha 1º de agosto de 2006, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión del presente expediente a esta Corte de conformidad con lo previsto en el aparte 21 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 3 de agosto de 2006, esta Corte difirió la oportunidad para fijar el acto de informes en la presente causa.
En fecha 7 de noviembre de 2006, esta Corte fijó para el día lunes 13 de noviembre de 2006, la celebración del Acto de Informes Orales en la presente causa.
En fecha 30 de noviembre de 2006, se llevó a cabo el Acto de Informes Orales en la presente causa, dejando esta Corte constancia de la comparecencia del Abogado Jesús María Bello, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente y de la consignación de su respectivo escrito de informes; asimismo, se dejó constancia de la incomparecencia de la parte recurrida.
En fecha 6 de diciembre de 2006, esta Corte dijo “Vistos”.
En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 25 de mayo de 2007, esta Corte dictó decisión por medio de la cual Ordenó a la Alcaldía del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico, remitir copia certificada de la Resolución Nº AMM 497.2004 de fecha 14 de noviembre de 2004, en virtud de que la misma forma parte de los antecedentes administrativos de la presente causa.
En fecha 9 de julio de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por el Abogado Jesús María Bello, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, mediante la cual se dio por notificado de la sentencia dictada por esta Corte en fecha 25 de mayo de 2007.
En fecha 12 de julio de 2007, se dictó auto ordenando comisionar al Juez de los Municipios Francisco de Miranda, San Gerónimo y Camaguán de la Circunscripción Judicial del estado Guárico, a los fines de ordenarle notificar a la parte recurrida de la sentencia dictada por esta Corte en fecha 25 de mayo de 2007.
En fecha 15 de diciembre de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 040-08 de fecha 17 de enero de 2008, emanado del Juzgado Segundo de Municipio Francisco de Miranda, San Gerónimo y Camaguán de la Circunscripción Judicial del estado Guárico, anexo al cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte en fecha 12 de julio de 2008.
En fecha 20 de enero de 2010, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 4 de marzo de 2010, el Abogado Jesús María Bello, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, solicitó se declare la perención de la apelación formulada por la parte recurrida.
En fecha 17 de mayo de 2010, se dictó auto mediante el cual se aboco al conocimiento de la presente causa y se ordenó notificar a la parte recurrida de la decisión dictada por esta Corte en fecha 25 de mayo de 2007.
En fecha 16 de junio de 2010, el Abogado Jesús María Bello, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, solicitó se declare la perención de la apelación formulada por la parte recurrida.
En fecha 21 de septiembre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el Oficio Nº 2570-399-10 de fecha 13 de julio de 2010, emanado del Juzgado Primero de Municipio Francisco de Miranda, San Gerónimo y Camaguán de la Circunscripción Judicial del estado Guárico, anexo al cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte en fecha 17 de mayo de 2010.
En fecha 21 de octubre de 2010, se dictó auto mediante el cual se reasignó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el presente expediente, a los fines de que se dicte la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.
En fechas 4 de noviembre de 2010 y 25 de abril de 2011, se recibieron en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencias suscritas por el Abogado Jesús María Bello, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, mediante las cuales solicitó se declare la perención de la apelación formulada por la parte recurrida.
En fecha 23 de enero de 2012, se reconstituyó esta Corte.
En fecha 2 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.
En fecha 23 de octubre de 2012, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por el Abogado Jesús María Bello, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 6 de junio de 2016, se reconstituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la manera siguiente: MIRIAM E. BECERRA T., Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 2 de agosto de 2016, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 2 de marzo de 2005, el Abogado Jesús María Bello, actuando como Apoderado Judicial de la ciudadana Natacha Díaz de Bello, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra Alcaldía del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico, con fundamento en lo siguiente:
Sostuvo, que “Mi mandante (…) comenzó a prestar sus servicios en fecha 1º de agosto del año 2000, como Coordinadora de Ancianato adscrita a la Dirección de Desarrollo Social de la mencionada Alcaldía (…) conforme consta de instrumento de designación y de la correspondiente acta de toma de posesión (…) devengando un sueldo mensual de (…) (Bs. 590,000,00), por la prestación de sus servicios…”.
Que, “…en fecha 18 de marzo de 2003, mi representada fue designada como Directora Encargada de Desarrollo o Promoción Social de dicha Alcaldía, (…) devengando un sueldo de (…) (Bs. 850,000,00), (…) al haberse encargado como Directora de Desarrollo Social, se mantuvo simultáneamente como Coordinadora de Ancianato, devengando el salario correspondiente, más la diferencia que le correspondía como Directora de Desarrollo Social encargada, lo cual totalizaba la mencionada suma de (Bs. 850,000,00)…”.
Que, “…a partir del mes de septiembre del año 2004, mi poderdante presentó dolencias en ambas rodillas que le imposibilitaban la prestación de sus servicios, ya que caminaba con mucho dolor y dificultades, por disposición del médico tratante, Doctor JOSÉ ALVAREZ (…) y en conformidad con los respectivos certificados de incapacidad expedidos por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, Centro Ambulatorio de Calabozo a mi mandante le otorgaron los siguientes períodos de incapacidad o reposos pre y post – operatorios: (…) del 25-10-2004 (sic) al 23-11-2004 (sic) (…) 24-11-2004 (sic) al 23-12-2004 (sic) (…) 24-12-2004 (sic) al 22-01-2005 (sic) (…) 23-01-05 (sic) al 16-02-2005 (sic)…” (Mayúsculas del original).
Manifestó que, “…los tres primeros certificados fueron recibidos formalmente en la Oficina de Personal de la Alcaldía en referencia en fecha 06 de enero de 2005; y el último fue recibido en fecha 24 de enero de 2005…”.
Que, “…mi mandante fue intervenida quirúrgicamente (…) conforme consta del correspondiente informe médico post- operatorio (…) en fecha 17 de febrero de 2005, el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, (…) expidió el certificado de incapacidad por el período de 30 días desde el 17-02-2005 al 18-03-2005, el Director de Personal de la Alcaldía del Municipio Miranda, se negó a recibir dicho reposo que aún se encuentra vigente…”.
Alegó, que “…en fecha 28 de febrero de 2005, en mi cualidad de apoderado me presente a la antes referida Oficina de Personal de la Alcaldía, a consignar copia del instrumento que me acredita como su apoderado, y me fue entregado el Oficio Nº 0497-004 de fecha 19 de noviembre de 2004, emanado de la Dirección de Personal, en el cual participan a mi mandante, que por Resolución Nº AMM-497.2004 de fecha 19 de noviembre de 2004, emanada del Despacho del Alcalde, se egresa a la ciudadana Natacha de Bello, (…) del cargo de Coordinadora de Ancianato, cuya notificación sellada y fechada al pie del instrumento, fue recibida por mi persona el 28-02-2005…” (Mayúsculas del original).
Denunció, que “…se le han trasgredido y vulnerado todos sus derechos previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…) transgrede en perjuicio de mi mandante como funcionaria pública, sus derechos laborales garantizados programáticamente y operativamente por los artículos 46, 86, 89 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…” (Mayúsculas del original).
Indicó, que “…ocupa un cargo que no es de libre nombramiento y remoción ni es cargo de confianza, como lo es la Coordinación de Ancianato adscrita y subordinada a la Dirección de Desarrollo Social, (…) estaba y está ocupando el cargo en situación de incapacidad por enfermedad pre y post – operatoria (…) la Resolución Nº AMM-497.2004 de fecha 19 de noviembre de 2004 emanada del Despacho del Alcalde, es nula de nulidad absoluta, por violación expresa disposiciones constitucionales y legales preceptuadas en los artículos 49, 86, 89 y 93 de la de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…) inherentes a estabilidad laboral, seguridad social y protección integral, debido proceso y derecho a la defensa…” (Mayúsculas del original).
Finalmente, solicitó “…sea declarada la nulidad del acto administrativo dictado en fecha 19 de noviembre de 2004, mediante Resolución Nº AMM-497.2004, emanada del ciudadano (…) Alcalde del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico (…) se ordene a dicha Alcaldía el pago a favor de mi representada, de los salarios caídos (…) hasta la fecha de su reincorporación…” (Mayúsculas del original).
-II-
DEL FALLO APELADO
En fecha 22 de julio de 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la parte recurrente, en los términos siguientes:
“Revisadas las presentes actuaciones, específicamente el acto Recurrido (sic) que riela al folio 21, el mismo se encuentra viciado de nulidad absoluta por ausencia total de motivación, lo que causó indefensión a la Recurrente (sic), pues no se fundamentó ni de punto de vista fáctico ni en los fundamentos legales que conllevaron a la remoción, sino que se limitó a señalar que se egresaba a la Recurrente del cargo que venía desempeñando, como Coordinadora de Ancianato, transgrediendo así las disposiciones establecidas en los artículos 9 y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia, con el artículo 18 numeral 5º ejusdem, lo que vicia el referido acto, tal como se dijo supra, por cuanto el mismo no tiene la motivación necesaria para que produjera efecto el mismo, lo que produjo indefensión a la recurrente, amén que el mismo fue dictado con prescindencia total del procedimiento legalmente establecido, pues no existe en autos, proceso alguno que permitió producir el acto impugnado, todo de conformidad con el artículo 19 numeral 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Y así se declara.
Preceptuado lo anterior, se considera innecesario conocer de los demás vicios denunciados imputados al acto.
Como consecuencia de las consideraciones anteriores establece quien decide que el Acto (sic) Administrativo (sic) de fecha 19 de Noviembre (sic) de 2004, dictado por el ciudadano Alcalde del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico, es nulo, al adolecer de los vicios señalados anteriormente, declarándose Con Lugar el Recurso (sic) de Querella (sic) interpuesto. Así se decide.
Como consecuencia de haber declarado Con Lugar el recurso interpuesto, se ordena al Alcalde del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico, reincorporar a la Querellante en el cargo de Coordinadora de Ancianato, que venía ejerciendo o en uno de igual o superior jerarquía, y el pago de los sueldos y demás beneficios socio económicos, referentes a la prestación del servicio, dejados de percibir hasta su definitiva reincorporación, por cuanto este último aspecto se deriva de la Declaratoria (sic) de Nulidad (sic), siendo ello calculado, mediante una Experticia (sic) Complementaria (sic) del Fallo (sic), conforme a lo dispuesto en los Artículos (sic) 249 y 455 del Código de Procedimiento Civil, la cual se practicará a través de un Experto (sic) Contable (sic) que se designará posteriormente, cuyos emolumentos que se generen serán cancelados por las partes en iguales proporciones. El resultado de dicha experticia se tendrá como parte integrante de esta Sentencia a todos los efectos legales. Así se decide.
(…) Declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial...” (Mayúsculas del original).
-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 21 de febrero de 2006, el Abogado Fidias Alberto Acosta Zapata, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico, presentó escrito de fundamentación a la apelación, basado en las consideraciones siguientes:
Estableció, que “…el caso que nos ocupa la demandante NATACHA DÍAZ DE BELLO, el cargo que ostentaba era y siempre lo ha sido, de libre remoción y nombramiento tal cual como se evidencia del mismo acto administrativo cuando la nombran en sustitución de la ciudadana LEIDES NAVAS, dándose aquí el proverbio conocido de que lo que es bueno para la pava es bueno pavo, por que ella en ese entonces iba a acompañar en su gestión al Alcalde electo para la época (…) por lo tanto dicho nombramiento no le garantizaba una permanencia definitiva o estable en el ámbito laboral donde se desempeñaba, puesto que como ella misma lo acepto, sabía y estaba en conocimiento que su cargo era por un tiempo determinado y no como ella pretende en su libelo de demanda argumentando de que se la han vulnerado todos sus derechos previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la Ley del Estatuto de la Función Pública, en la Ley Orgánica del Trabajo y en el vigente Decreto Presidencial sobre la Estabilidad Laboral, y menos como lo ha pretendido señalar de que el desempeño de dicho cargo no sea de libre nombramiento y remoción, ni de confianza…” (Mayúsculas del original).
Indicó que, “…es bueno dejar claro que la ciudadana NATACHA DÍAZ DE BELLO, estaba consciente que su cargo era de confianza de libre nombramiento y remoción y que independientemente que haya estado o no de reposo en el momento de su desincorporación, el Alcalde estaba facultado para proceder, cuando lo considerara conveniente, a sustituirla y ubicar en el mismo a otra persona de su confianza para de esta manera alcanzar las metas propuestas en el nuevo gobierno municipal que se iniciaba…” (Mayúsculas del original).
Que, “…la actora no utilizó el procedimiento administrativo previo antes de intentar la demanda contra el Municipio, (NO AGOTO (sic) LA VIA (sic) ADMINISTRATIVA) puesto que ella sabía que no procedía intentar un recurso de reconsideración en el supuesto caso, de que el cargo que ocupaba la ciudadana NATACHA DIAZ (sic) DE BELLO, hubiese estado implícito en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en vista de que está demandando la nulidad de un acto administrativo por prescindencia de motivación, artículo 66 de la Procuraduría General de la República…” (Mayúsculas del original).
Finalmente, solicitó que “…el presente recurso de apelación sea declarado con lugar y sin lugar la acción pretendida por la demandante…”.
-IV-
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 6 de marzo de 2006, el Abogado Jesús María Bello, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Natacha Díaz de Bello, presentó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, basado en las consideraciones siguientes:
Estableció, que “…el argumento mediante el cual afirma que el cargo desempeñado por mi representada es de libre nombramiento y remoción, resulta improcedente en Derecho por ser incierto y falso de toda falsedad que dicho cargo sea de esa naturaleza, conforme consta fehacientemente de los instrumentos anexos (…) que mi mandante mientras estaba de reposo médico fue removida del cargo de Coordinadora de Ancianato adscrita y subalterna a dicha dependencia de la Dirección de Desarrollo Social; materia ésta sobre la cual no hubo pronunciamiento expreso, porque dicha sentencia, al valorar y concluir que está viciado de nulidad absoluta el acto administrativo en cuestión, se consideró innecesario conocer de los demás vicios e irregularidades alegados y denunciados…”.
Indicó que, “…el impertinente argumento del apelante, de que mi representada a debido agotar previamente la vía administrativa, es un alegato que puede atribuirse al hecho de que ignore las formalidades y trámites procedimentales previstos en la Ley del Estatuto de la Función Pública, y específicamente, lo establecido en el artículo 92 de dicha Ley (…) en tal razón, este es el caso que nos ocupa, de plena conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y con las leyes que regulan la materia como en efecto lo son la Ley del Estatuto de la Función Pública y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.
Que, “…los incoherentes ‘argumentos’ formulados en la apelación, utilizando términos artificiosos (…) además de ser conceptos impropios y confusos de quien funge como representante del Municipio…” (Mayúsculas del original).
Finalmente, solicitó que “…que la apelación ejercida (…) sea declarada si lugar y en consecuencia, sea confirmada la sentencia dictada por el Juzgado Superior…”.
-V-
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la decisión dictada en fecha 22 de julio de 2005, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central y al efecto observa:
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo siguiente:
“Artículo 110: Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Conforme a la norma transcrita, se evidencia que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo constituye la Alzada de los Tribunales Contenciosos Administrativos para conocer en apelación de un recurso contencioso administrativo de naturaleza funcionarial.
Con base en las consideraciones realizadas, ut supra, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la decisión de fecha 22 de julio de 2005, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central. Así se decide.
-VI-
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte, corresponde conocer acerca del recurso de apelación ejercido en fecha 3 de octubre de 2005, por el Abogado Fidias Alberto Acosta Zapata, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Francisco de Miranda del Estado Guárico, contra la decisión dictada en fecha 22 de julio de 2005, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y, al efecto se observa que:
El Juzgado A quo, declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, al considerar que “…el acto Recurrido (sic) que riela al folio 21, el mismo se encuentra viciado de nulidad absoluta por ausencia total de motivación, lo que causó indefensión a la Recurrente (sic), pues no se fundamentó ni de punto de vista fáctico ni en los fundamentos legales que conllevaron a la remoción, sino que se limitó a señalar que se egresaba a la Recurrente del cargo que venía desempeñando, como Coordinadora de Ancianato, transgrediendo así las disposiciones establecidas en los artículos 9 y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia, con el artículo 18 numeral 5º ejusdem, lo que vicia el referido acto, tal como se dijo supra, por cuanto el mismo no tiene la motivación necesaria para que produjera efecto el mismo, lo que produjo indefensión a la recurrente, amén que el mismo fue dictado con prescindencia total del procedimiento legalmente establecido, pues no existe en autos, proceso alguno que permitió producir el acto impugnado, todo de conformidad con el artículo 19 numeral 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.
En tal sentido, observa esta Corte que el Abogado Fidias Alberto Acosta Zapata, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico, en su escrito de fundamentación a la apelación denunció que, “…el cargo que ostentaba era y siempre lo ha sido, de libre remoción y nombramiento tal cual como se evidencia del mismo acto administrativo cuando la nombran (…) es bueno dejar claro que la ciudadana NATACHA DÍAZ DE BELLO, estaba consciente que su cargo era de confianza de libre nombramiento y remoción y que independientemente que haya estado o no de reposo en el momento de su desincorporación, el Alcalde estaba facultado para proceder, cuando lo considerara conveniente, a sustituirla y ubicar en el mismo a otra persona de su confianza para de esta manera alcanzar las metas propuestas en el nuevo gobierno municipal que se iniciaba…”.
Aunado a ello, denunció que “…la actora no utilizó el procedimiento administrativo previo antes de intentar la demanda contra el Municipio, (NO AGOTO (sic) LA VIA (sic) ADMINISTRATIVA) puesto que ella sabía que no procedía intentar un recurso de reconsideración en el supuesto caso…”.
En ese sentido, el Abogado Jesús María Bello, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Natacha Díaz de Bello, estableció en su escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, que “…el argumento mediante el cual afirma que el cargo desempeñado por mi representada es de libre nombramiento y remoción, resulta improcedente en Derecho por ser incierto y falso de toda falsedad que dicho cargo sea de esa naturaleza, (…) el impertinente argumento del apelante, de que mi representada a debido agotar previamente la vía administrativa, es un alegato que puede atribuirse al hecho de que ignore las formalidades y trámites procedimentales previstos en la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
De lo anterior, se desprende que el Abogado Fidias Alberto Acosta Zapata, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico, no señaló vicio alguno que pudiera acarrear la nulidad de la sentencia apelada, no obstante, es importante para esta Corte destacar que la apelación como medio de gravamen típico está relacionado con el principio de doble grado de jurisdicción, el cual supone que la decisión sucesiva de la controversia en dos instancias tiene mayor probabilidad de alcanzar la justicia, la cual se constituye como el fin último del proceso. De manera que, al apelar se insta una nueva decisión, provocándose que la Alzada examine la misma controversia, delimitada por la pretensión deducida en el libelo de la demanda y por lo expuesto en la contestación de la misma, a diferencia de las acciones de impugnación, las cuales no se sustentan en el derecho a obtener una nueva sentencia sobre la misma pretensión, sino en el derecho a obtener la anulación de una sentencia por determinados vicios de forma o de fondo (Vid. sentencia N° 420 de fecha 4 de mayo de 2004, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, caso: Jesús Villareal Franco).
En tal sentido, conviene señalar que existen limitaciones al respecto, entre las cuales vale mencionar, que al apelante le está vedado el pretender establecer nuevos hechos, nunca discutidos o variar los ya planteados, cambiando, por tanto, los extremos de la litis.
Establecido lo anterior, pasa esta Corte a revisar si el fallo apelado fue dictado conforme a Derecho por el Juzgado A quo, en razón de lo cual, observa que aun cuando la parte apelante no denunció vicio alguno, debe señalarse que el presente caso gira en torno a la solicitud de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de Notificación Nº 0457/004 de fecha 19 de noviembre de 2004, mediante la cual se “egresó” a la ciudadana Natacha de Bello, del cargo de “Coordinadora de Ancianato”, el cual es del tenor siguiente:
“Por medio de la presente se le notifica, que según Resolución Nº AMM 497.2004, emanada del Despacho del Alcalde Dr. TOFILO RAMÓN RODRIGUEZ DÍAZ, de fecha 19/11/2004, se egresa a el (sic) Ciudadano (a): NATACHA DE BELLO, titular de la cedula de identidad Nº V- 3.587.786, el cual se venía desempeñando como: COORDINADORA DE ANCIANATO, Adscrito a: COORDINACIÓN DE ANCIANATO, a partir del: 19/11/2004…” (Mayúsculas del original).
En primer lugar, se observa que el Juzgado de Instancia declaró Con Lugar el presente recurso contencioso administrativo funcionarial, al considerar que el acto administrativo impugnado adolecía del vicio de inmotivación, en este sentido, el Abogado Fidias Alberto Acosta Zapata, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico, denunció en su escrito de fundamentación de la apelación que dicho acto si se encuentra motivado, por cuanto, a su decir “…el cargo que ostentaba era y siempre lo ha sido, de libre remoción y nombramiento tal cual como se evidencia del mismo acto administrativo…”.
Ello así, considera esta Corte oportuno hacer referencia respecto al vicio de inmotivación del acto administrativo que la jurisprudencia ha señalado que se produce cuando no es posible conocer cuáles fueron los motivos del acto y sus fundamentos legales o cuando los motivos del acto se destruyen entre sí, por ser contrarios o contradictorios. De modo que, la insuficiente motivación de los actos administrativos, sólo da lugar a su nulidad, cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no cuando, a pesar de su sucinta motivación, permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por la Administración.
Asimismo, debe recalcarse que la motivación de los actos administrativos está referida a la expresión formal de los supuestos de hecho y de derecho de éste. En ese sentido, el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en forma expresa exige que los “actos administrativos de carácter particular” deben estar suficientemente motivados, exceptuando los de simple trámite o aquellos a los cuales una disposición legal exima de ella, quedando entendida por estas razones la explanación de los presupuestos de hecho y de derecho que tuvo la Administración para dictar el proveimiento administrativo.
Por su parte, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 54 de fecha 21 de enero de 2009, (caso: Depositaria Judicial Monay, C.A. Vs. Ministerio del Interior y Justicia, hoy Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), en relación al vicio de inmotivación señaló lo siguiente:
“…4.- Inmotivación:
(…omissis…)
Respecto a este vicio la Sala ha establecido:
‘(…) que la motivación de los actos administrativos consiste en la expresión formal de los supuestos de hecho y de derecho del acto, quedando exceptuados de ello únicamente los de simple trámite o aquellos a los cuales una disposición legal exonere de motivación, debiendo indicarse en cada caso el fundamento expreso de la determinación de los hechos que dan lugar a su decisión, de modo que el administrado pueda conocer en forma clara y precisa las razones fácticas y jurídicas que originaron el acto, permitiéndole así oponer las defensas que crea pertinente.
Asimismo, reiteradamente se ha sostenido que no hay incumplimiento del requisito de la motivación cuando el acto no contenga dentro del texto que la concreta, una exposición analítica que exprese los datos o razonamientos en que se funda de manera discriminada, pues un acto administrativo puede considerarse motivado cuando ha sido dictado con base en hechos, datos o cifras concretas y cuando estos consten efectivamente y de manera explícita en el expediente, considerado en forma íntegra y formado en función del acto de que se trate y de sus antecedentes, siempre que el administrado haya tenido acceso a ellos.
En efecto, la inmotivación de los actos administrativos sólo da lugar a su nulidad cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no cuando a pesar de la sucinta motivación, ciertamente permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario. (Vid. Sentencia de esta Sala Nro. 1.383 dictada el 1° de agosto de 2007, caso Reyes Marianela Morales contra el Contralor General de la República)…’ (Sentencia Nº 00955 de fecha 13 de agosto de 2008)…” (Destacado de esta Corte).
De la decisión anteriormente transcrita, se observa que el vicio de inmotivación se materializa cuando no es posible conocer las razones de hecho y de derecho por medio del cual se impone la sanción en el acto administrativo y esta es una causa que da lugar a la nulidad del acto administrativo.
Ahora bien, como se ha señalado ut supra, la nulidad de los actos administrativos por inmotivación sólo se produce, cuando éstos no permiten a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos o fundamentos en que se apoyó el órgano administrativo para dictarlos, pero no cuando a pesar de la sucinta motivación que los sustenten, permiten al destinatario conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario que lo dicta.
En este orden de ideas, se ha reiterado de manera pacífica que se da también el cumplimiento de tal requisito cuando la misma esté contenida en su contexto, es decir, que la motivación se encuentre dentro del expediente, considerado en forma íntegra y formado en virtud del acto que se trate y sus antecedentes, siempre que el administrado haya tenido acceso a ellos y conocimiento oportuno de los mismos; siendo suficiente, en algunos casos, que sólo se cite la fundamentación jurídica, si ésta contiene un supuesto unívoco y simple (Vid., sentencia Nº 1815, de fecha 3 de agosto de 2000, reiterado entre otras, en decisión Nº 387 del 16 de febrero de 2006, casos: Asociación Cooperativa de Transporte de Pasajeros Universidad y Valores e Inversiones, C.A., respectivamente).
Partiendo de lo anterior, a los fines de verificar si la Administración incurrió en la referida inmotivación del acto administrativo, es importante revisar el acervo probatorio que consta en el presente expediente:
En este sentido, evidencia esta Corte que cursa del folio once (11) del presente expediente Resolución Nº AMM.343.2000 de fecha 9 de agosto de 2000, suscrita por el ciudadano Alcalde del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico, mediante la cual resolvió: “…Designar a partir del 01 de Agosto del año en curso a la ciudadana Natasha Bello, (…) Coordinadora de Ancianato, en sustitución de la ciudadana Leides Navas…”.
Que, cursa del folio trece (12) del presente expediente Oficio Nº AMM-040-2003, de fecha 18 de marzo de 2003, suscrito por el Alcalde del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico, del cual se desprende que: “…a partir del 18-03-2003, ha sido designada JEFE DE PROMOCIÓN SOCIAL (ENCARGADA) de la Alcaldía Francisco de Miranda. En ese sentido, sirva tomar las medidas administrativas de orden, a los fines de mantener la continuidad administrativa relacionada con el trabajo que en esa dependencia se adelantan así como también todos aquellos tramites que sean necesarios para la entrega de la dependencia de PROMOCIÓN SOCIAL, por parte del titular saliente…”.
Finalmente, cursa del folio veintiuno (21) del presente expediente, el acto administrativo impugnado contenido en el Oficio de Notificación Nº 0457/004 de fecha 19 de noviembre de 2004, mediante la cual se “egresó” a la ciudadana Natacha de Bello, del cual se desprende que: “se egresa a el Ciudadano (a): NATACHA DE BELLO, (…) el cual se venía desempeñando como: COORDINADORA DE ANCIANATO, Adscrito a: COORDINACIÓN DE ANCIANATO, a partir del: 19/11/2004…”.
Ahora bien, este Órgano Jurisdiccional considera necesario hacer referencia a que la calificación de un cargo de libre nombramiento y remoción no se trata de una circunstancia arbitraria, por cuanto, la Ley del Estatuto de la Función Pública, por mandato de su artículo 1º, señala en su artículo 19 que los funcionarios públicos serán de carrera o de libre nombramiento y remoción, determinando en sus artículos 20 y 21 cuándo deberán ser considerado de alto nivel o de confianza.
En ese sentido, los de alto nivel están determinados en relación de sus cargos y el elemento que califica a un cargo como de confianza son las funciones que ejercen. Se debe indicar además, que en la clasificación de los cargos de libre nombramiento y remoción, deben distinguirse los funcionarios de confianza de los de alto nivel, ya que mientras los segundos dependen de su ubicación en la estructura organizativa referidos de forma expresa y taxativa en el artículo 20 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, los primeros atienden exclusivamente a las funciones que puedan ejercer conforme al artículo 21 eiusdem.
No basta así, que un cargo determinado sea catalogado como de libre nombramiento y remoción, sino que el mismo debe referirse a cargos cuyo nivel de jerarquía y su ubicación jerárquica dentro de la organización administrativa o cuyas funciones según sea el caso, determinen que al cargo se le pueda atribuir dicha naturaleza, de manera de demostrar objetivamente tal condición.
Del mismo modo, es menester insistir que el propio Texto Constitucional prevé la carrera administrativa como la regla general en los cargos de la Administración Pública, mientras que la excepción a la regla está prevista en cuanto se refiere a los funcionarios de libre nombramiento y remoción dentro de los funcionarios públicos.
Siendo así, que los cargos de libre nombramiento y remoción, constituyen una excepción a los cargos de carrera, no puede aplicarse sobre los mismos interpretación extensiva alguna, sino al contrario, la interpretación debe ser restrictiva o en el mejor de los casos, taxativa y en tal sentido, debe determinarse a ciencia cierta, la tipicidad del cargo que se ejerce en la norma que lo considera como de libre nombramiento y remoción.
Ello así, se desprende del acto administrativo impugnado contenido en el Oficio de Notificación Nº 0479/2004, ut supra transcrito, que la actora ejercía el cargo de “Coordinadora de Ancianato”, más no puede desprenderse de esa denominación que se trate de un cargo de libre nombramiento y remoción.
Así, esta Corte mediante sentencia Nº 2007-001247 de fecha 25 de mayo de 2007, ordenó a la Alcaldía del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico, remitir copia certificada de la Resolución Nº AMM 497.2004 de fecha 14 de noviembre de 2004, siendo que sobre la base de este documento, se encuentra motivada el Oficio de Notificación Nº 0479/2004, mediante el cual se egreso a la ciudadana querellante.
Al respecto, se observa de las actas procesales que conforman la presente causa, que la Alcaldía del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico, no consignó dicha Resolución Nº AMM.497.2004, ni el expediente administrativo de la querellante, aún y cuando fue solicitado por este Órgano Jurisdiccional en el auto para mejor proveer que se dictó al respecto.
En ese sentido, de las actas procesales que conforman el presente expediente este Órgano Jurisdiccional no evidencia la motivación sobre la cual la Administración municipal, encuadra el egreso de la ciudadana Natacha Díaz de Bello, siendo que la sola afirmación realizada en sede judicial por la parte querellada de que la misma es una funcionaria de libre nombramiento y remoción, no basta para determinar dicha condición, violando con ello principios Constitucionales y el derecho a la defensa.
En consecuencia, esta Corte constata que en el texto del acto administrativo impugnado, no constan las razones de hecho y de derecho que motivaron a la Administración a tomar la decisión de remover a la querellante del cargo de “Coordinadora de Ancianato” adscrita a la Dirección de Desarrollo Social del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico, lo que evidencia que dicho acto estuvo inmotivado. Así se declara.
En ese sentido, estima esta Corte que el Juzgado de Instancia al momento de realizar el análisis para dictar sentencia, valoró de manera correcta y en su totalidad tanto los alegatos esgrimidos por las partes como las pruebas cursantes en autos, por lo que esta Corte desecha el alegato expuesto por la parte apelante relativo a que el Juzgado de Instancia no tomo en consideración la condición de funcionario de libre nombramiento y remoción de la ciudadana Natacha Díaz de Bello. Así se decide.
Ahora bien, el Abogado Fidias Alberto Acosta Zapata, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico, en su escrito de fundamentación a la apelación denunció que, “…la actora no utilizó el procedimiento administrativo previo antes de intentar la demanda contra el Municipio, (NO AGOTO (sic) LA VIA (sic) ADMINISTRATIVA) puesto que ella sabía que no procedía intentar un recurso de reconsideración en el supuesto caso…”.
Asi, el Abogado Jesús María Bello, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Natacha Díaz de Bello, estableció en su escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, que “…el impertinente argumento del apelante, de que mi representada a debido agotar previamente la vía administrativa, es un alegato que puede atribuirse al hecho de que ignore las formalidades y trámites procedimentales previstos en la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
De lo expuesto anteriormente se colige, que en el caso de autos no resultaba aplicabable el criterio del “agotamiento de la gestión conciliatoria en sede administrativa” para acceder a los órganos jurisdiccionales, pues la parte querellante introdujo el presente recurso contencioso administrativo funcionarial en fecha 2 de marzo de 2005 (Vid. Folio siete (7) del expediente judicial), ante el Juzgado Superior competente, fecha en la cual ya se encontraba vigente la Ley del Estatuto de la Función Pública, abandonándose así el criterio establecido que consideraba que la falta de agotamiento de la gestión conciliatoria podría considerarse causal de inadmisibilidad de las querellas funcionariales, ello en atención a la tutela judicial efectiva.
En consecuencia, una vez efectuado el análisis de las actas procesales que conforman el expediente, evidencia esta Corte que en la presente causa no era necesario el cumplimiento al requisito previo al ejercicio de la querella funcionarial, relativo al agotamiento de la gestión conciliatoria, previsto en el artículo 15, Parágrafo Único de la Ley de Carrera Administrativa, pues dicha Ley se encontraba derogada para la fecha de interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial, motivo por el cual esta Corte desecha el argumento expuesto por el Abogado Fidias Alberto Acosta Zapata, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico. Así se declara.
Por las consideraciones expuestas, esta Corte declara SIN LUGAR la apelación ejercida por el Abogado Fidias Alberto Acosta Zapata, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico, y CONFIRMA el fallo dictado en fecha 22 de julio de 2005, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central. Así se decide.
En consecuencia, ordena la reincorporación del querellante a un cargo de igual o similar jerarquía y remuneración para el cual reúna las condiciones exigidas y el pago de los sueldos desde la fecha de su ilegal retiro hasta la fecha de su efectiva reincorporación, para lo cual asimismo, se ordena experticia complementaria del fallo de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
-VII-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por el Abogado Fidias Alberto Acosta Zapata, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Francisco de Miranda del estado Guárico, contra la sentencia dictada en fecha 22 de julio de 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana NATACHA DÍAZ DE BELLO, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO FRANCISCO DE MIRANDA DEL ESTADO GUÁRICO.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________________ ( ) días del mes de _________________ del año dos mil dieciséis (2016). Años 206º de la Independencia y 157º de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA
Exp. Nº AP42-R-2006-000139
EN/
En fecha______________________________ ( ) de __________________________ de dos mil dieciséis (2016), siendo la(s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Accidental,
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