JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2011-000043
En fecha 20 de enero de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 2527 de fecha 8 de diciembre de 2010, emanado del Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, interpuesto por la Abogada Hilde Hanssen Muncker, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 89.903, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil C.A. CONSTRUCTORA ESFEGA, contra las providencias administrativas Nº 947-2009 y 948-2009 de fecha 24 de agosto de 2009 y Nº 119-2009 de fecha 19 de octubre de 2009, emanadas de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO “GENERAL CIPRIANO CASTRO” DEL ESTADO TÁCHIRA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en un solo efecto en fecha 8 de diciembre de 2010, la apelación interpuesta en fecha 30 de noviembre de 2010, por el ciudadano José Javier Rondón Quiroz, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 67.478, actuando con el carácter Apoderado Judicial de la parte recurrente, contra la sentencia dictada en fecha 24 de noviembre de 2010, por el mencionado Juzgado Superior, que declaró Improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada.
En fecha 24 de enero de 2011 se dio cuenta a la Corte, se designó ponente el Juez EFREN NAVARRO, se concedieron nueve (9) días continuos correspondientes al término de la distancia y se fijo el lapso de diez (10) días de despacho siguientes, para fundamentar la apelación.
En fecha 1º de marzo de 2011, se ordenó practicar por Secretaría el cómputo de los días de despacho trascurridos para la fundamentación de la apelación, certificando la Secretaria de esta Corte, que desde el día 24 de enero de 2011, fecha en que se fijó el lapso para la fundamentación de la apelación, exclusive, hasta el día 28 de febrero de 2011, fecha en la cual terminó dicho lapso, inclusive, transcurrieron diez (10) días de despacho correspondientes a los días 3, 7, 8, 9, 10, 14, 15, 16, 17, y 28 de febrero de 2011, igualmente, se dejó constancia que trascurrieron nueve (9) días continuos del término de distancia correspondiente a los días 25, 26, 27, 28, 29, 30 y 31 de enero y los días 1º y 2 de febrero de 2011.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente EFRÉN NAVARRO.
En fecha 11 de julio de 2011, se dejó constancia que en fecha 7 de julio de 2011 venció el lapso de Ley otorgado, de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 23 de enero de 2012, en virtud de la incorporación a esta Corte de la ciudadana Marisol Marín R., quedó reconstituida su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; María Eugenia Mata, Juez Vicepresidente y Marisol Marín R., Juez.
En fecha 3 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.
En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Juez Miriam E. Becerra T., quedó reconstituida su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO Juez Presidente; MARÍA EUGENIA MATA Juez Vicepresidente y MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez.
En fecha 28 de abril de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha 6 de junio de 2016, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional del Juez Efrén Navarro, quedó reconstituida su Junta Directiva de la siguiente manera: MIRIAM E. BECERRA T Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO; Juez Vicepresidente y EFREN NAVARRO, Juez.
En fecha 14 de julio de 2016, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En fecha 8 de diciembre de 2010, la Abogada Hilde Hanssen Muncker, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil C.A. CONSTRUCTORA ESFEGA, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos contra las providencias administrativas Nº 947-2009 y 948-2009 de fechas 24 de agosto de 2009 y Nº 119-2009 de fecha 19 de octubre de 2009, emanada de la Inspectoría Del Trabajo “General Cipriano Castro” del estado Táchira, en los términos siguientes:
Que, “…la sociedad mercantil C.A. CONSTRUCTORA ESFEGA suscribió contrato de obra de construcción con el Instituto Autónomo de Vialidad del estado Táchira (I.V.T.) para la realización de la Vía Expresa Distribuidor Las Américas, Distribuidor las Dantas, Municipio Junín, del estado Táchira; en fecha 29 de septiembre de 2008, el cual se anexó a los expedientes administrativos Nº 056-2009-01-00510 y Nº 056-2009-01-00511, respectivamente, que cursaron ante LA INSPECTORÍA” (Mayúsculas y negrillas del original).
Señaló que, “Con ocasión de tal contrato, la empresa cumpliendo las previsiones del contrato colectivo de la Cámara de la Construcción solicito (sic) a los Sindicatos respectivos de la zona, la postulación de personal para que prestaran sus servicios en la obra señalada EXCLUSIVAMENTE (sic) (no para que se incorporaran a la nómina del personal fijo de la Empresa)” (Mayúsculas del original).
Expuso, que “Los postulados por los sindicatos fueron los ciudadanos RICHAR CANTOR, TULIO PEDRAZA, YARDIS CARDENAS, JOSÉ NIÑO, ASTERIO BRICEÑO, ELIO MARTINEZ, JOSÉ MEDINA, HERMAN CORREA, MIGUEL RUBIO, ARGIMIRO CANTOR, FREDDY RODRIGUEZ, venezolanos, mayores de edad y hábiles, titulares de las cédulas de identidad Nros.ºV-14.378.969, V-9.220.487, V-11.108.772, E-81.826.027; V-9.461.414, V-9.218.463, V-9.143.844, V-22.639.416, V-11.106.683, V-9.146.320, V-8.990.757, respectivamente, y JOSÉ CONTRERAS, LEONARDO RINCON MORA, DAVID ANTONIO MARTINEZ DELGADO, JOSÉ GREGORIO IZARRA ARAQUE, JESÚS MARÍA QUINTERO, GUILLERMO CASTRO MANRIQUE, JUAN FERNANDO BARROSO ROBLES, GONZALO ROZO CONTRERAS, SAUL ALFREDO VEJAR MORILLO, SAUL CARVAJAL BOHADA, venezolanos, mayores de edad y hábiles, titulares de las cédulas de identidad Nros.V-3.008.113, V-5.739.209, V-12.970.387, V-17.861.402, V-5.282.119, E-81.855.338, V-11.107.482, V-5.641.618, V-9.146.647, V-9.468.876, respectivamente, quienes fueron contratados por la EMPRESA, para lo cual se suscribieron de conformidad con el artículo 75 de la Ley Orgánica del trabajo; donde se observa que los contratos de trabajos ‘individuales’ donde se estipulaba claramente que ‘trabajo o labor determinada ejecutarían’ dentro de la totalidad de la obra, es decir que correspondía realizar cada contratado en base a su capacidad” (Mayúsculas del original).
Indicó, que “Como es de naturaleza propia del contrato de trabajo para una obra determinada concluida la parte que le correspondía realizar a cada uno de los contratados se daba por finalizada la relación de trabajo, lo que ocurrió para los trabajadores señalados en fecha 6 de julio de 2009”.
Que, “No obstante, tales trabajadores consideraron, con el apoyo del sindicato respectivo, que la continuación de los trabajos para los cuales no habían sido contratados les suponía el derecho a seguir laborando para LA EMPRESA” (Mayúsculas del original).
Explicó, que “En fecha 13 de julio de 2009, los trabajadores up supra mencionados, interpusieron una solicitud de Procedimiento de Reenganche y pago de salarios dejados de percibir de conformidad con lo previsto en el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, (en adelante L.O.T.), contra LA EMPRESA.” (Mayúsculas del original).
Infirió, que, “En igual fecha, la Inspectoría del Trabajo del estado Táchira, admite las referidas solicitudes de restitución, las cuales son signadas con el Nº 056-2009-01-00510 y Nº 056-2009-01-00511, respectivamente, ordenando notificar a LA EMPRESA, a los fines de cumplir con lo previsto en el artículo 454 de la L.O.T.” (Mayúsculas y negrillas del original).
Que, “En la oportunidad de promover y evacuar pruebas, en ambos expedientes se verificó la misma situación y dado que presentadas las pruebas y evacuadas, se produce el principio de la comunidad y adquisición de la prueba, no importa que promoviera cada parte; sino que efecto tal probanza tiene sobre lo pretendido”.
Alegó, que “Falso supuesto de hecho, al no existir pruebas QUE DESVIRTUARAN EL ALEGATO PATRONAL DE CONCLUSION DE LOS TRABAJOS CONTRATADOS A LOS SOLICITANTES MAL PODÍA CONCLUIR LA INSPECTORÍA EN QUE AL CONTINUARSE LAS OBRAS DE CONSTRUCCIÓN ERA PROCEDENTE EL REENGANCHE; cuando en las PROVIDENCIAS la administración (sic) concluye que la obra continúa, por no estar culminada en su totalidad y peor aun cuando señala ‘que faltan movimientos de tierra, de concreto y asfaltado por realizar sin hacerse asistir por un experto y sin indicar como detecto lo que en la obra faltaba por realizar incurrió en falso supuesto fáctico” (Mayúsculas y negrillas del original).
Denunció, los vicios de “Falso supuesto de hecho, Violación (sic) a la presunción de inocencia y Violación (sic) al derecho a la defensa por valoración no legal de la prueba de Inspección (sic) ocular administrativa”.
Asimismo, señaló que “la prueba de inspección ocular administrativa, la Inspectoría concluye que la relación laboral se extiende hasta la conclusión de las obras, que las mismas se encuentran en ejecución, por determinarlo la señalada prueba y el reenganche de los trabajadores cuyos cargos son delegado de prevención y delegado de campo” (Subrayado del original).
Indicó, que “…el funcionario no puede en la evacuación formular apreciaciones de orden técnico, siendo el único medio probatorio permitido legalmente la experticia, la cual obviamente jamás se realizó”.
Arguyó que, “La Inspectoría procede a declarar procedente, el reenganche con sustento en la aplicación del artículo 89 Constitucional numeral 3, 60 de la Ley Orgánica del Trabajo y por aplicación del Decreto Nº 6.603 Gaceta Oficial Nº 39.090 de fecha 2 de enero de 2009, afirmando que mi representada no probo la inexistencia de la relación laboral”.
Finalmente, solicitaron la nulidad absoluta de “La Providencia Administrativa de efectos particulares emanada de la Inspectoría del Trabajo del estado Táchira ‘General Cipriano Castro’ (LA INSPECTORIA) (sic) de fecha 24 de agosto de 2009 número 947-2009 emitida en el expediente administrativo Nº 056-2009-01-00510” de “…La Providencia Administrativa de efectos particulares emanada de la Inspectoría del Trabajo del estado Táchira ‘General Cipriano Castro’ (LA INSPECTORIA) (sic) de fecha 24 de agosto de 2009 número 948-2009 emitida en el expediente administrativo Nº 056-2009-01-00511” y de la “Providencia Administrativa Sancionatoria Nº 119-2009 de fecha 19 de octubre de 2009, recaída en el procedimiento sancionatorio Nº 056-2009-06-00475 emanada de la Inspectoría del Trabajo del estado Táchira ‘General Cipriano Castro’ por el Inspector del Trabajo Jefe del estado Táchira, la cual se denominara Acto Sancionatorio y las restantes multas sucesivas que se imponga”.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 24 de noviembre de 2010, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, declaró Improcedente la suspensión de efectos solicitada, con base en las consideraciones siguientes:
“Pasa este Tribunal Superior a pronunciarse sobre la suspensión de efectos solicitada y al respecto se observa: en sede jurisdiccional, se reconoce la existencia de un poder cautelar general del juez, el cual tiene su fundamento en el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Derecho, del cual como bien lo señala ORTIZ ALVAREZ: ‘puede extraerse sin dificultad otro derecho que, por tanto, adquiere el mismo rango constitucional: el derecho de los ciudadanos a una protección cautelar efectiva’. (Ortiz-Álvarez, Luis A.: La Protección Cautelar en el Contencioso Administrativo. Colección Tratados y Estudios de Derecho Comparado N° 1. Editorial Sherwood. Caracas. 1999. p. 26).
En igual sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 00662, de fecha 17 de Abril de 2001, dispuso ‘que uno de los derechos más importantes y fundamentales en todo Estado de Derecho, es el derecho a la tutela judicial efectiva, que está conformado por otros derechos, como lo son: el derecho a tener acceso a la justicia, el derecho a intentar todas las acciones y recursos procedentes en vía judicial, el derecho a la tutela judicial cautelar y el derecho a la ejecución del fallo’. (Negrillas y cursivas de la sentencia).
En cuanto al poder cautelar general del Juez ha señalado la doctrina patria que el mismo es parte de la competencia de los jueces de decidir y ejecutar lo decidido, no resultando ‘imperioso para los juzgadores, entonces, atenerse a la consagración expresa en disposiciones legales de medidas cautelares para poder hacer uso, dentro de los estrictos términos en ellas contempladas, de providencias provisionales que garanticen la efectividad plena del fallo’. (Canova González Antonio: Reflexiones para la Reforma del Sistema Contencioso Administrativo Venezolano. Editorial Sherwood. Caracas. 1998. p. 277).
En este sentido, ‘sostuvo el máximo interprete de la Constitución española que las medidas cautelares forman parte de un poder general de los jueces, quienes podrían decidir libremente la clase y naturaleza de providencias a ser dictadas en determinado proceso, siempre que tengan éstas por norte la efectividad del fallo principal y que sean respetados los requisitos pertinentes’. (Sentencia del Tribunal Constitucional del 29 de abril de 1999 citada por A. Canova G.: Reflexiones para la Reforma... op. cit., p. 276).
Asimismo, nuestra jurisprudencia patria en sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, N° 00662 de fecha 17 de Abril de 2001, caso Sociedad de Corretaje de Seguros Casbu, C.A., estableció que ‘(...) todo Juez, por el hecho de tener la potestad de ejecutar o hacer ejecutar lo juzgado, ostenta un poder cautelar general que le permite tomar cualquier medida cautelar que resulte necesaria para la eficaz ejecución de lo juzgado (...) el Juez tiene un amplio poder cautelar general, que le permite tomar cualquier medida cautelar para garantizar el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva y el único criterio que debe ser siempre valorado por el juez contencioso administrativo para la adopción de una medida cautelar, es la concurrencia del fumus boni juris y del periculum in mora. En efecto, son estos los requisitos legitimadores para la adopción de medidas cautelares, y que constituyen garantía suficiente de que las sentencias de fondo que se dicten sean plenamente ejecutables, evitándose que los efectos del proceso, perjudiquen a quienes tienen razón, quedando así, garantizado el derecho fundamental de los ciudadanos a una tutela judicial efectiva’.
En este orden de ideas, en fecha 16 de junio de 2010, fue publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447 de esa misma fecha, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010, cuyo artículo 104, consagra expresamente los requisitos de procedencia de las medidas cautelares en el ámbito de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en los siguientes términos:
‘A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.
El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos y ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso.
En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante’.
De la norma anteriormente transcrita se deriva la posibilidad de que el Juez pueda a solicitud del recurrente decretar las medidas cautelares que estime pertinentes, debiendo verificar la apariencia del buen derecho (fumus boni iuris), y el peligro en la mora (periculum in mora), asimismo, examinar ‘los intereses públicos generales y colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego’; y por último exigir al solicitante ‘garantías suficientes’ en los casos de demandas de contenido patrimonial.
Ha sido pacífica la jurisprudencia tanto de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, como, de las Cortes Contencioso Administrativa, en considerar que la suspensión de efectos de actos administrativos de efectos particulares constituye una medida preventiva excepcional al principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, consecuencia de la presunción de legalidad de los mismos. Asimismo, se ha señalado que la decisión que acuerde la medida de suspensión de efectos debe estar fundamentada no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para el recurrente. (Sentencia N° 00006, de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 10 de enero de 2007, caso: BARINAS INGENIERÍA, C.A.).
De seguidas pasa este Órgano Jurisdiccional a analizar los requisitos de procedencia de la medida cautelar solicitada, es decir, el fumus boni iuris, esto es, la presunción grave de buen derecho y el periculum in mora, constituido por los perjuicios irreparables o de difícil reparación por la sentencia definitiva, sustentado en un hecho cierto y comprobable que deje en el ánimo del sentenciador la certeza que de no suspenderse los efectos del acto administrativo, se le ocasionarían tales daños; en tal sentido se observa que la parte recurrente solicita se acuerde la suspensión de los efectos de las Providencias Administrativas Nros. 947-2009 y 948-2009, de fecha 24 de agosto de 2009, y Nº 119-2009, fechada 19 de octubre de 2009, emanadas de la Inspectoría del Trabajo del Estado Táchira; argumentando que su representada necesita con urgencia la emisión de la solvencia laboral, documento que no le será expedido mientras los efectos de los actos administrativos impugnados se mantengan causándole un perjuicio económico grave, vulnerando el derecho a la defensa, toda vez que la ausencia del referido documento administrativo hace que su mandante se encuentre en una posición de no acatar las providencias e impugnarlas, desacato que no puede verse como un desafío a la autoridad o un no acatamiento a órdenes administrativas, sino como una imposibilidad material de cumplirlas; que se vulnera su derecho al trabajo por cuanto no podrá participar en procesos de licitación, con el consecuente daño a sus trabajadores al verse obligado a reducir su nómina ante la inexistencia de trabajo en el ramo que la misma desarrolla; también arguye que se violentó el derecho a la libertad de empresa, ante la imposibilidad de solicitar créditos provenientes del sistema financiero público, acceder al Sistema Nacional de Garantías, Fondo de Riesgo y Sociedad de Capital de Riesgo; participar en los programas de compra del Estado, Ruedas y Macro Ruedas de Negocios, nacionales e internacionales, solicitar recursos que favorezcan la importación de materias primas, insumos y/o tecnologías dirigidos a mejorar y ampliar la producción y participar en procesos de licitación; finalmente agrega que se hace necesario el decreto de suspensión de efectos, para lo cual ofrece la constitución de una fianza de conformidad con lo previsto en el artículo 590 del Código de Procedimiento Civil, solicitando se determine el monto y el tipo de caución. Al respecto, advierte este Juzgado Superior que la presunta vulneración de los derechos constitucionales denunciados por la parte recurrente, es un asunto que sólo podrá determinarse al momento de fallar el fondo del recurso, y no en la oportunidad de iniciarse el proceso, pues, tales alegatos requieren del análisis de la legalidad de las providencias recurridas, lo cual esta vedado al Juez en esta etapa cautelar, no evidenciándose la presunción de buen derecho alegada.
En cuanto al periculum in mora, no obstante de resultar innecesario el examen del mismo, por tratarse de requisitos concurrentes, observa esta Juzgadora que el recurrente alega como daño irreparable que la no entrega de la solvencia laboral le impide obtener las divisas necesarias para el normal desenvolvimiento mercantil de producción e incluso laboral; así como tampoco podrá solicitar créditos provenientes del sistema financiero público; en tal sentido estima quien aquí juzga que tal situación no se configura como irreparable ni siquiera de difícil reparación. En consecuencia, al no estar dados los requisitos de procedencia antes señalados, resulta forzoso declarar improcedente la suspensión de efectos solicitada. Así se decide”.
III
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en torno a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, y al efecto, observa:
Así, el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447 de fecha 16 de junio de 2010, reimpresa en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, establece lo siguiente:
“…Artículo 24. Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
(…)
7. Las apelaciones de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y de las consultas que les correspondan conforme al ordenamiento jurídico...”.
De la norma citada, se observa que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, son competentes para conocer de los recursos de apelación que se interpongan contra las decisiones emanadas de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Ahora bien, evidencia esta Corte que la Ley anteriormente señalada establece en su disposición final única que “…lo dispuesto en el Título II relativo a la Estructura Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa entrará en vigencia a partir de los ciento ochenta días de la referida publicación…”.
Ello así, las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer de dichos recursos de apelación hasta tanto sean creados los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
No obstante lo anterior, se observa que el numeral 3 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa señala lo siguiente:
“Artículo 25. Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa son competentes para conocer de:
(…)
3. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contras las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo.” (Resaltado de esta Corte)
De la norma anteriormente transcrita, se desprende de forma expresa e inequívoca que: i) los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no son los órganos jurisdiccionales competentes para conocer “de las acciones de nulidad ejercidas contras las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo”; ii) y que por vía de consecuencia, la competencia para conocer de dichas acciones fue sustraída de forma total y absoluta del ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa.
En abono a los señalamientos precedentes, resulta oportuno traer a colación el criterio expuesto por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 955, de fecha 23 de septiembre de 2010 (caso: Bernardo Jesús Santeliz Torres vs. Sociedad Mercantil Central La Pastora, C.A.), señalando:
“A estos efectos, es importante recordar que una norma no puede ser interpretada de forma aislada, sino dentro del contexto en el cual la misma se encuentra. De allí que debe analizarse hasta qué punto podría ser viable la exclusión del conocimiento de acciones relacionadas con providencias administrativas dictadas por Inspectorías del Trabajo –en el ámbito de una relación laboral–, de la jurisdicción contencioso administrativa.
En este orden de ideas, destaca la regulación constitucional del derecho al trabajo, plasmada en los artículos 87 al 97, Título III: Derechos Sociales, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Al considerarlo un derecho y un hecho social, el Constituyente impone al Estado el deber de protegerlo.
(…)Las competencias de los órganos integrantes de esta jurisdicción, están consagradas en los artículos 9, 23, 24, 25 y 26 de la referida Ley Orgánica. De esos artículos interesa, a los efectos de determinar la competencia para el conocimiento de las acciones relacionadas con providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, lo contenido en el numeral 5 del artículo 23, en el numeral 5 del artículo 24 y en el numeral 3 del artículo 25:
‘Artículo 23. La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia es competente para conocer de: (…) 5. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva de la República, los Ministros o Ministras, así como por las máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional, si su competencia no está atribuida a otro tribunal.
Artículo 24. Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa son competentes para conocer de:
(…)5. Las demandas de nulidad de los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por autoridades distintas a las mencionadas en el numeral 5 del artículo 23 de esta Ley y en el numeral 3 del artículo 25 de esta Ley, cuyo conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de la materia.
Artículo 25. Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa son competentes para conocer de:(…)
3. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo.´
De los artículos anteriormente transcritos, se puede apreciar que el legislador excluyó –de forma expresa– de las competencias asignadas a los órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa, la relativa al conocimiento de ‘las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo’.
Con este criterio, la Sala puede evidenciar que el legislador viene a fortalecer la protección jurídico-constitucional de los trabajadores, a través de normas garantistas de los derechos amparados por la Constitución, favoreciendo la tutela judicial efectiva y protegiendo la vigencia y efectividad del trabajo, como derecho y como hecho social que deber ser protegido por el Estado (artículos 87 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), en pro del interés general y de la propia vida en el porvenir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para hacerla descansar en la justicia social y humanitaria. (…)
De lo anterior se colige que aun cuando las Inspectorías del Trabajo sean órganos administrativos dependientes -aunque desconcentrados- de la Administración Pública Nacional, sus decisiones se producen en el contexto de una relación laboral, regida por la Ley Orgánica del Trabajo, razón por la cual debe atenerse al contenido de la relación, más que a la naturaleza del órgano que la dicta, para determinar que el juez natural en este caso no es el contencioso administrativo, sino el laboral. Una relación jurídica denominada relación de trabajo, expresada y manifestada por la fuerza de trabajo desplegada por los trabajadores, que exige un juez natural y especial, para proteger la propia persona de los trabajadores.
En fin, la parte humana y social de la relación.
En efecto, los órganos jurisdiccionales especializados en los conceptos debatidos en las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo (derecho al trabajo y a la estabilidad en el trabajo), sea que se trate, entre otras, de la pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean las pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien del sujeto obligado -el patrono o el trabajador- para su ejecución o, por último, sea que se trate de pretensiones de amparo constitucional con fundamento en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos; son los tribunales del trabajo. Así se declara.
Por todo lo anterior, esta Sala Constitucional, actuando como máximo intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estima que el conocimiento de las acciones intentadas en ocasión de providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, debe atribuirse como una excepción a la norma general contenida en el artículo 259 constitucional, a los tribunales del trabajo. Así se declara. (…) Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máximo intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja asentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
1) La jurisdicción competente para el conocimiento de las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo, es la jurisdicción laboral. 2) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo y en segunda instancia, a los Tribunales Superiores del Trabajo”.
Así las cosas, habiéndose excluido a la jurisdicción contencioso administrativa del conocimiento de “las acciones de nulidad ejercidas contras las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo”, ninguno de los tribunales que conforman dicha jurisdicción (incluyendo a esta Alzada), constituyen de forma alguna el juez natural llamado a dictar sentencia -bien en primera o segunda instancia- en las acciones de nulidad interpuestas contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.
Ahora bien, esta Corte considera necesario resaltar lo establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, mediante Sentencia Nº 311, de fecha 18 de marzo de 2011, (caso: Grecia Carolina Ramos Robinson), en la cual estableció el mandato a los órganos jurisdiccionales de la República de remitir, en forma directa y sin cumplir trámite procesal previo alguno, a los órganos de la jurisdicción laboral, las causas relacionadas con impugnaciones de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo. En ese sentido, la señalada Sala expresó:
“…Preceptúa el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil que la jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda y no tienen efecto respecto a ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa.
Sobre la base de la norma del Código Adjetivo que se citó, esta Sala, en oportunidades anteriores, ha determinado el tribunal competente en casos concretos en atención al que lo fuera de conformidad con la ley -o con la interpretación auténtica que de ésta hubiere hecho esta juzgadora- para el momento de la interposición de la demanda.
Sin embargo, la Sala ha abandonado el criterio anterior y ha determinado que, con independencia de la oportunidad en que hubiere sido incoada una demanda de cualquier naturaleza que tenga por objeto, como la de autos, el incumplimiento de una providencia administrativa dictada por una Inspectoría del Trabajo, la competencia corresponde a los tribunales laborales.
Así, en su sentencia n.° 108 de 25.02.11, caso Libia Torres, esta Sala declaró que ‘es la jurisdicción laboral la competente para conocer de las acciones de amparo ejercidas contra acciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, y siendo este criterio vinculante para todos los conflictos de competencia en esta materia, incluso los que hayan surgido antes de este fallo’.
En efecto, como se explicó en el fallo n.° 955, de 23 de septiembre de 2010, caso: Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros, que se citó supra, debe atenderse al contenido de la relación más que a la naturaleza del órgano que la dicta, para determinar que el juez natural para la decisión de este tipo de pretensiones es el laboral, que es el especializado en proteger la persona de los trabajadores y, en particular, ‘la parte humana y social de la relación’. (…) En este sentido, una vez que se determinó que el laboral es el juez natural, resulta en interés y beneficio de las partes que las causas a las que se ha hecho referencia sean decididas por éste con independencia de los criterios atinentes a la competencia que se hayan podido sostener con anterioridad y, por tanto, de la fecha de la interposición de las demandas, de modo que esta circunstancia fáctica, que le es ajena, no les impida el acceso al juez que está más calificado para la cabal composición de la controversia; ventaja que se acentúa en materia de amparo constitucional, caracterizada como está por la urgencia, que exige la mayor celeridad posible, celeridad que el juez más especializado está en mayor capacidad de ofrecer (Vid. s.S.C. n.° 108 de 25.02.11)
No obstante, en respeto a los principios de estabilidad de los procesos, economía y celeridad procesal que imponen los artículos 26 y 257 constitucionales, aquellas causas en que la competencia ya haya sido asumida o regulada de conformidad con el principio perpetuatio fori y el criterio atributivo de competencia que esta Sala recientemente abandonó –como se explicó supra -por o a favor de los tribunales de lo contencioso-administrativos, continuarán su curso hasta su culminación…”.
Ahora bien, con respecto a los criterios competenciales anteriormente señalados, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 9 de fecha 15 de enero de 2015, (caso: Inspectoría del Trabajo del estado Monagas), estableció que:
“…En sentencia Nº 43 del 16 de febrero de 2011, la Sala Constitucional señaló que el criterio establecido en la sentencia Nº 955 del 23 de septiembre del 2010 se haría efectivo a partir del momento de su publicación, por consiguiente, a todos los conflictos de competencia suscitados antes de la publicación de la sentencia en referencia, se les aplicaría el criterio fijado mediante la sentencia Nº 2.862 de fecha 20 de noviembre del 2002, en consecuencia, les correspondería a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo conocer de las pretensiones relacionadas con las providencias administrativas de las Inspectorías del Trabajo.
Asimismo, a través de la sentencia Nº 108 del 25 de febrero de 2011, la mencionada Sala Constitucional volvió a abordar la cuestión del régimen competencial establecido en la sentencia Nº 955 del 23 de septiembre de 2010, y en su parte decisoria, en el punto tres, sostiene que: ´En ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 335 de la Constitución, se establece con carácter vinculante para las otras salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República, que el criterio vinculante contenido en la sentencia de esta Sala Nº 955 del 23 de septiembre de 2010, la cual tiene aplicación efectiva desde esa fecha (como se dispuso en sentencia Nº 43 del 16 de febrero de 2011), tiene alcance para todos los conflictos de competencia que surjan con ocasión a las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, e incluso para los conflictos de competencia que hayan surgido con anterioridad al presente fallo.´ (Destacado de la Sala).
Se infiere de la letra del precitado fallo, que en este pronunciamiento la Sala Constitucional le otorga al criterio sentado en su sentencia Nº 955 del 23 de septiembre de 2010, aplicación efectiva para todos los casos de conflicto de competencia que se hayan suscitado incluso antes de la publicación de la sentencia que fijó el nuevo régimen atributivo de competencia. Es decir, que dicho criterio opera independientemente de la fecha en que se fijó…”.
Asimismo, es oportuno citar el criterio sostenido recientemente por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 500 de fecha 27 de abril de 2015, (Caso: Fernando Contreras Pérez) donde se indicó que:
“Adicionalmente, se hace necesario señalar que, la sentencia N° 955, del 23 de septiembre de 2010, caso: Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros, estableció con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás Tribunales de la República, que la jurisdicción laboral es la competente para conocer de las distintas pretensiones que se planteen en relación con las providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, tanto para juicios de nulidad contra las referidas providencias, como para la resolución de los conflictos que surjan con motivo de la ejecución de éstas que han quedado firmes en sede administrativa, como por demandas de amparo constitucional fundamentadas en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos.
(…)
Posteriormente, en sentencia núm. 108 del 25 de febrero de 2011 (caso: Libia Torres Márquez), esta Sala estableció que:
(…) Luego, mediante sentencia núm. 311 del 18 de marzo de 2011, esta Sala Constitucional, atendiendo al mandato del artículo 26 de nuestra Carta Magna, consideró que ‘aquellas causas en que la competencia ya haya sido asumida o regulada de conformidad con el principio perpetuatio fori y el criterio atributivo de competencia que esta Sala recientemente abandonó –como se explicó supra- por o a favor de los tribunales de lo contencioso administrativos, continuarán su curso hasta su culminación….’.
Y, por último, en decisión núm. 37 del 13 de febrero de 2012, esta Sala Constitucional, con vista a los múltiples conflictos de competencia suscitados entre los distintos tribunales, decidió que:
‘…En razón de lo anterior, y a los fines de evitar que en lo sucesivo se planteen nuevos conflictos de competencia, con ocasión a las acciones de amparo interpuestas contra las Inspectorías del Trabajo, en aras de salvaguardar los derechos constitucionales del justiciable, como el derecho al ser juzgado por un juez natural y calificado para la cabal composición de la controversia, a una justicia sin dilaciones indebidas y con el propósito de garantizar la certidumbre jurídica, esta Sala estima conveniente establecer con carácter vinculante que, atendiendo a lo señalado en la decisión antes citada, cuando existan ‘causas en que la competencia haya sido asumida’, esto debe entenderse como aquellas causas que hayan sido admitidas y en las cuales se hayan ordenado las notificaciones correspondientes o, incluso, que hayan sido interpuestas antes de la publicación del criterio establecido en la decisión n.° 955, del 23 de septiembre de 2010, como resulta en el presente caso, razón por la cual la competencia debe ser determinada por el referido criterio y conforme a lo señalado en la decisión n.° 108, del 25 de febrero de 2011, es decir, serán los Tribunales del Trabajo de la Circunscripción Judicial que corresponda, los competentes para conocer de dichas acciones de amparo y, en caso de que dichas causas hayan sido propuestas o hayan sido remitidas ante el juez contencioso, éstos deberán declinar el conocimiento de tales acciones en los referidos tribunales del trabajo’.
Así las cosas, con fundamento en las consideraciones que preceden, en estricta sujeción a la doctrina judicial vinculante del Máximo Tribunal, en Sala Constitucional concluye, adicionalmente, que tanto el Juzgado Superior Décimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, como la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo resultaban incompetentes para conocer y decidir el presente asunto, pues corresponde a los tribunales laborales, concretamente a los Juzgados de Primera Instancia de Juicio conocer de la demanda de nulidad planteada. En consecuencia, se anulan las sentencias de primera y segunda instancia y en resguardo de los principios de celeridad y economía procesal, se repone el juicio originario al estado de que un Tribunal de Primera Instancia de Juicio del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas dicte sentencia, con observancia del deber de exhaustividad que la ley le impone a la actividad jurisdiccional. Así se declara”.
De los criterios parcialmente transcritos, se desprende que fue ampliado el supuesto establecido en la decisión N° 108, del 25 de febrero de 2011, de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, donde se establece que serán los Tribunales del Trabajo de la Circunscripción Judicial que corresponda, los competentes para conocer de las acciones de amparo y, en caso de que dichas causas hayan sido propuestas o hayan sido remitidas ante el juez contencioso, estos deberán declinar el conocimiento de tales acciones a los tribunales del trabajo, razón por la cual el Juez contencioso se encuentra obligado a remitir no solo las acciones de amparo sino todos los casos o acciones interpuestos contra las Inspectorías del Trabajo a los referidos tribunales.
Ahora bien, observa esta Corte que en fecha 24 de noviembre de 2010, por el mencionado Juzgado Superior, declaró Improcedente la suspensión de efectos solicitada, siendo apelada dicha decisión por la Representación Judicial del recurrente.
De lo anterior, se evidencia que en el caso de autos la jurisdicción contencioso administrativa había asumido la competencia para conocer de la presente causa, por lo cual en acatamiento a las decisiones de las Salas Plena y Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela anteriormente expuestas, esta Corte ANULA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes en fecha 24 de noviembre de 2010, declara la INCOMPETENCIA de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y DECLINA la competencia en el Tribunal de Primera Instancia de Juicio de la Circunscripción Judicial del estado Táchira que corresponda por distribución. Así se decide.
En razón de lo anterior, se ordena remitir el presente cuaderno separado al Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, para que junto con el asunto principal sea remitido al Juzgado Distribuidor de Primera Instancia de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. ANULA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes en fecha 24 de noviembre de 2010.
2. La INCOMPETENCIA de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
3. DECLINA la competencia en el Tribunal de Primera Instancia de Juicio de la Circunscripción Judicial del estado Táchira que corresponda por distribución.
4. Ordena REMITIR el remitir el presente cuaderno separado al Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, para que junto con el asunto principal sea remitido al Juzgado Distribuidor de Primera Instancia de Juicio del Trabajo del estado Táchira que corresponda por distribución.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil dieciséis (2016). Años 206° de la Independencia y 157° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA
Exp. Nº AP42-R-2011-000043
EN/
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil dieciséis (20016), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Accidental,
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