TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2015-000749

En fecha 8 de julio de 2015, se recibió en la Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 15-0906 de fecha 7 de julio de 2015, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso funcionarial interpuesto por la ciudadana GLADIS MARINA MONTES MÁRQUEZ, titular de la cédula de identidad Nº 3.971.273, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 21.907, actuando en su propio nombre y representación, contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LOS SALÍAS DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.

Dicha remisión, se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 7 de julio de 2015, los recursos de apelación interpuestos, el primero en fecha 18 de junio de 2015, por el Abogado Marco Núñez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 93.403, actuando con el carácter de Síndico Procurador del Municipio Los Salías del estado Bolivariano de Miranda y, el segundo, en fecha 29 de junio de 2015 por la parte actora, contra la decisión dictada en fecha 9 de junio de 2015, por el referido Juzgado Superior, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

En fecha 9 de julio de 2015, se dio cuenta a esta Corte y por auto de esa misma fecha, se designó Ponente a la Juez MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y se fijó el lapso de un (1) día continuo correspondiente al término de la distancia y diez (10) días de despacho para la fundamentación de la apelación.

En fecha 28 de julio de 2015, se recibió del Abogado Marco Núñez, actuando con el carácter de Síndico Procurador del Municipio Los Salías del estado Bolivariano de Miranda, escrito de fundamentación a la apelación.

En fecha 30 de julio de 2015, se recibió de la ciudadana Gladis Marina Montes Márquez, actuando en su propio nombre y representación, escrito de fundamentación de la apelación.

En fecha 5 de agosto de 2015, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación.

En fecha 11 de agosto de 2015, se recibió de la ciudadana Gladis Marina Montes Márquez, actuando en su propio nombre y representación, escrito de contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 13 de agosto de 2015, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación.

En fecha 22 de septiembre de 2015, en virtud del escrito de pruebas presentado por la parte actora, se declaró abierto el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las referidas pruebas, el cual venció en fecha 24 de septiembre de 2015.

En fecha 29 de septiembre de 2015, visto el escrito de pruebas consignado, esta Corte para proveer observó que la parte actora produjo documental marcada “A”, la cual no fue impugnada por la contraparte, razón por la cual esta Instancia Sentenciadora la admitió cuanto ha lugar en derecho, salvo su apreciación en la sentencia definitiva.

En fecha 30 de septiembre de 2015, se ordenó pasar el presente expediente a la Juez Ponente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente. En esa misma fecha, se cumplió lo ordenado.

En fecha 15 de diciembre de 2015, se recibió de la ciudadana Gladis Marina Montes Márquez, actuando en su propio nombre y representación, diligencia mediante la cual solicitó pronunciamiento en la presente causa.

Realizada la revisión exhaustiva de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FUNCIONARIAL

En fecha 10 de diciembre de 2014, la ciudadana Gladis Marina Montes Márquez, actuando en su propio nombre y representación, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Concejo Municipal del Municipio los Salías del estado Bolivariano de Miranda, con fundamento en las siguientes argumentaciones de hecho y de derecho:

Expresó, que demanda la nulidad del Acto Administrativo TF-178/14 de fecha 13 de agosto de 2014 y su anexo Nº SM/324/2014 de fecha 6 de agosto de 2014, notificados el 16 de octubre de 2014, conforme a los cuales el Concejo Municipal del Municipio Los Salías del estado Bolivariano de Miranda, supuestamente le negó el pago de la diferencia de las prestaciones sociales y otros conceptos, al cesar su ejercicio de Concejala.

Indicó, que el acto impugnado para negarle el pago de las cantidades reclamadas se realizó de conformidad con lo previsto en el artículo 18 de la Ley de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Funcionarias del Poder Público.

Que, el Acto Administrativo -a su decir- incurrió en una falsa aplicación de la Ley, pues la norma utilizada sólo contiene un mandato dirigido a las máximas autoridades del Poder Público, igualmente, que el autor del acto recurrido dejó de aplicar el numeral 2 de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Orgánica del Trabajo, llamada a regular el caso.

Alegó, que desde el 10 de agosto de 2005, se desempeñó como Concejala del Municipio Los Salías del estado Bolivariano de Miranda, hasta el 9 de diciembre de 2013, fecha en que cesaron sus funciones como funcionaria pública de elección popular.

Que, el día 10 de diciembre de 2013, le cancelaron las prestaciones sociales sobre la base de un tiempo de servicio de dos (2) años, diez (10) meses y veintisiete (27) días, contados a partir del 12 de enero de 2011 y no desde la fecha de ingreso a su cargo.

Que, la manera de actuar del citado Concejo al liquidarle las prestaciones sociales es totalmente injustificada ya que, según indica, se les presentó un monto estimado de su liquidación computando el tiempo transcurrido desde el 25 de agosto de 2005 (fecha de inicio de su servicio) hasta el 26 de mayo de 2013 (fecha del corte), no obstante de ello, al momento de pagarle se le desconoció este cálculo.

Estimó, que existe una diferencia a su favor en el pago de las prestaciones sociales por el monto de doscientos ochenta mil trescientos sesenta y seis bolívares con setenta y nueve céntimos (Bs 280.366,79), cantidad que resulta de restar la suma que se le debía pagar y la que percibió; adicionalmente reclamó los intereses de mora sobre las cantidades adeudadas.

De igual forma, denunció en lo referente a las vacaciones y bono vacacional fraccionado del 12 de enero de 2011 al diciembre de 2013, que existe una diferencia a su favor de siete mil setenta y cuatro bolívares con cuarenta céntimos (Bs 7.074,40).

En ese mismo sentido señaló, que se le dejó de pagar los conceptos de bono de fin de año, bono vacacional y las vacaciones de 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010 que generan un monto de ciento setenta y nueve mil novecientos cuatro bolívares con setenta céntimos (Bs. 179.904,07). De igual forma, solicitó el fideicomiso de esos años.

Finalmente solicitó, la cantidad de doscientos ochenta y siete mil cuatrocientos cuarenta y un bolívares con diecinueve céntimos (Bs. 287.441,19), por los conceptos de antigüedad, bono vacacional fraccionado, vacaciones fraccionadas y bono alimentario, de igual forma, solicitó le fueran indexadas las cantidades adeudadas.

II
SENTENCIA APELADA

En fecha 9 de junio de 2015, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, bajo la siguiente motivación:

“Ahora bien, a los efectos de determinar sí (sic) en el caso de autos existe en cabeza de la querellante el derecho que reclama, debe quien decide reconocer que con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), en la que el Estado Venezolano se constituye como un estado social de derecho y de justicia, el cual por definición tiene como premisa ‘realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeción de las autoridades públicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional’, se generaron importantes cambios en las regulaciones que tradicionalmente se venían implementando en materia de derechos sociales.
Es por ello, que el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) señaló que todo trabajador tiene derecho a percibir prestaciones sociales que les recompensen la antigüedad en el servicio (prestación de antigüedad y otros beneficios laborales medidos en términos económicos) y los amparen en caso de cesantía (seguridad social: entiéndase que hace referencia al beneficio de paro forzoso, asistencia médica por el seguro social, etc.); dicha obligación en un estado social de derecho y de justicia como el que propugna la Carta Magna, implica que la regla es que todo trabajador es acreedor del derecho a percibir prestaciones sociales.
(…)
Criterio ese ratificado en el año 2008 mediante decisión proferida por la Sala Político Administrativa (sic) en fecha veinticinco (25) de noviembre, y en el cual se reconoció que a los efectos de determinar si los funcionarios que perciben dietas tienen derecho a percibir prestaciones sociales, es necesario analizar en cada caso concreto el instrumento jurídico que regula el derecho cuyo disfrute se solicita y verificar si se cumplen o no los requisitos para su procedencia en el caso concreto.
Así, si bien es cierto los funcionarios de elección popular no contaban hasta el año 2009, con un instrumento normativo que expresamente les reconociera el disfrute de las prestaciones sociales (prestación de antigüedad, vacaciones, bono vacacional, etc.), como bien lo señala la parte querellada, dicha circunstancia no resulta suficiente para entender posible exceptuarlos del contenido del artículo 92 del texto Constitucional, razón por la cual en el caso concreto y en ausencia de instrumento normativo especial que regule el desempeño de estas dignidades, resulta procedente aplicar el contenido de las disposiciones de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que al regular los beneficios sociales derivados de la prestación del servicio de empleo público, las cuales remiten a la aplicación de la legislación laboral.
Así, dispone el artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo(1997) aplicable ratione temporis a la presente causa, que tendrá derecho a percibir prestaciones sociales todo trabajador que cuente con más de tres meses de antigüedad en el servicio, a razón de cinco (5) días por cada mes y dos días adicionales por cada año de servicio.
Hechas las precisiones que anteceden, consta en autos que la hoy querellante ingresó al desempeño del cargo de Concejala adscrita al Municipio Los Salias del Estado Bolivariano de Miranda en fecha 10 de agosto de 2005, y se mantuvo en él desde entonces hasta el día 9 de diciembre de 2013, período ese que sin dudas se extendió más de 3 meses, por lo que el derecho reclamado resulta manifiestamente procedente.
Ahora bien, como consta en autos, que a la hoy querellante le fueron reconocidas la prestación de antigüedad causada desde el 10 de agosto de 2005 hasta 9 de diciembre de 2013, no cabe duda que lo que se le adeuda es el importe generado como consecuencia de la prestación de un servicio, entre las fechas antes mencionadas. Y así se declara.
En relación a los intereses sobre prestaciones sociales reclamadas, este Tribunal considerando que según lo dispuesto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, la regulación de este tipo de beneficios se remite a la Ley Orgánica del Trabajo hoy Ley Orgánica del Trabajo, las Trabajadoras y los Trabajadores, en atención a la dispuesto en el artículo 143 del referido texto legal, que expresa:
(…)
Disposición esa que deja claro que en el caso concreto, lo reclamado resulta manifiestamente procedente. Y así se declara.
En lo referente a las vacaciones que reclama correspondiente a los periodos desempeñados, en su condición de Concejala, comprendidos desde el año 2005 hasta el año 2010, este Tribunal advierte que la noción de prestaciones sociales no solamente comprende la Prestación de antigüedad, sino que abarca en su sentido lato algunos otros beneficios sociales y económicos que derivan de la relación de trabajo.
En relación al beneficios de vacaciones, el cual por disposición del artículo 24 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se regula aplicándose supletoriamente las disposiciones previstas en la legislación ordinaria, de allí que al no aparecer en autos probado que efectivamente hubiesen sido disfrutadas, no cabe duda que en un Estado social de derecho, su pago resulta manifiestamente procedente. Y así se declara.
En lo atinente a la fracción del bono vacacional correspondiente al periodo 2013, este Tribunal advierte que al haberse generado el derecho a cobrar dicho importe en fecha 09 de agosto de 2013 y producido el egreso de la funcionaria en fecha 09 de diciembre de 2013, no cabe duda que por disposición expresa del artículo 14 de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público la hoy querellante tiene el derecho a pedir el importe reclamado, razón por la cual se declara su procedencia. Y así se declara.
En lo relativo al pago del bono de alimentación, este Tribunal tiene el deber de señalar que exige la Ley del Estatuto de la Función Pública, para que la acción sea tempestiva, que entre el hecho generador del daño y el momento en que se interponga la misma, no hayan transcurrido más de 3 meses. En el caso concreto, al analizar el beneficio solicitado, debe advertirse que el derecho a reclamar el pago del beneficio de alimentación se generó al momento en que se materializó su pago al resto del personal, de allí que al comprenderse en la reclamación los montos causados por este concepto durante el período comprendido desde el inicio de la relación (año 2005) hasta el 2012, según lo expresado por la querellante, no cabe duda a quien decide que la acción para materializar el reclamo judicial de este derecho se encuentra evidentemente caduca, lo que la hace inadmisible. Y así se declara.
Iguales consideraciones aplican con referencia a bonificación de fin de año correspondiente a los periodos 2005 al 2012, cuyo derecho a ejercer el reclamo correspondiente para su pago nació al momento en que se verificó su otorgamiento al personal activo, lo que por máximas de experiencia se suscita durante los meses de noviembre y diciembre de cada año, de manera que la oportunidad para efectuar dicho reclamo a la fecha se encuentra evidentemente caduca, por lo que resulta igualmente inadmisible. Y así se declara.
En lo atinente a la indexación de las cantidades ordenadas a pagar este Tribunal de conformidad con lo dispuesto en sentencia No. 14-0218 de fecha 14 de mayo de 2014, proferida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia caso (Mayerling del Carmen Castellanos Zarraga vs Dirección Ejecutiva de la Magistratura) en la que se hizo referencia a la indexación destacando lo siguiente:
(…)
Por las razones antes expuestas y siguiendo la doctrina de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, este Juzgador acuerda la indexación solicitada. Y así se declara.
II
DECISIÓN
Por todas y cada una de las consideraciones de hecho y de derecho en armonía y siguiendo la doctrina de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia precedentemente expuestas, este Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por GLADIS MARINA MONTES MARQUEZ, (…) actuando en su propio nombre contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LOS SALIAS DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA, y en consecuencia pasa este juzgador a precisar el contenido del presente fallo en los siguientes términos:
PRIMERO: Se ORDENA al Concejo Municipal del Municipio Los Salías del Estado Bolivariano de Miranda que pague a GLADIS MARINA MONTES MARQUEZ, (…) el importe adeudado por concepto de prestaciones sociales correspondientes al periodo comprendido desde el 10 de agosto de 2005 hasta el 12 de enero de 2011, fecha en que se efectuó la liquidación.
SEGUNDO: Se ORDENA al Concejo Municipal del Municipio Los Salías del Estado Bolivariano de Miranda que pague a GLADIS MARINA MONTES MARQUEZ, ya identificada, el importe adeudado por concepto de intereses sobre las prestaciones sociales ordenadas a pagar en el particular anterior.
TERCERO: Se ORDENA al Concejo Municipal del Municipio Los Salías del Estado Bolivariano de Miranda que pague a GLADIS MARINA MONTES MARQUEZ, ya identificada, el importe adeudado por concepto de vacaciones correspondientes a los años 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 y 2012; así como las vacaciones fraccionadas del año 2013.
CUARTO: Se ORDENA el pago de la indexación de las cantidades ordenadas a pagar en los particulares Primero y Tercero de la presente decisión.
QUINTO: Se DECLARA inadmisible por caducidad el reclamo correspondiente al beneficio de alimentación y bonificación de fin de año causados desde el 2005 hasta el 2012.
SEXTO: Se ORDENA la realización de una experticia complementaria del fallo, a los fines de determinar las cantidades obligadas a pagar, según lo dispuesto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil…” (Mayúsculas, negritas y subrayado del Texto Original)

III
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse acerca de su competencia para conocer de las apelaciones interpuestas contra las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, establecen que el conocimiento de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en materia de recursos contencioso administrativo funcionariales, corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

En consecuencia, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta competente para conocer de los recursos de apelación ejercidos por las Representaciones Judiciales de las partes, contra la decisión dictada en fecha 9 de junio de 2015, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.

IV
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN DE LA PARTE RECURRIDA

Mediante escrito de fecha 28 de julio de 2015, el Abogado Marco Núñez, actuando con el carácter Síndico Procurador Municipal del Municipio Los Salías, presentó escrito de fundamentación a la apelación con base en los siguientes términos:

Manifestó, que a la demandante le fueron cancelados los beneficios que en su condición de concejal adquirió de acuerdo a la Ley de Emolumentos del 2011, lo cual no fue -a su decir- reconocido por el Juzgado A quo, ya que este último consideró que a la ciudadana Gladis Montes, le corresponden todos los beneficios desde antes de la entrada en vigencia de la citada Ley, aplicando así una retroactividad legal que a todas luces estaría prohibida en nuestra legislación.

Denunció, que el Juzgado A quo violó el artículo 243 ordinal 5 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto ignoró la Ley de Emolumentos, la cual es la Ley especial dictada para reglar el trabajo realizado por los Concejales, así como tampoco evaluó las pruebas promovidas para demostrar que la querellante sólo recibía dietas antes de la promulgación de la citada Ley in comento, violando supuestamente, lo establecido en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil.

De igual forma, denunció la violación del artículo 3 del Código Civil, el cual dispone que la Ley no es retroactiva salvo que la misma lo permita expresamente.

V
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN DE LA PARTE ACTORA

Mediante escrito de fecha 30 de julio de 2015, la ciudadana Gladis Marina Montes Márquez, actuando en su propio nombre y representación, presentó escrito de fundamentación a la apelación con base en los siguientes términos:

Alegó, que la sentencia recurrida incurrió en la infracción del artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función, por falsa aplicación, al determinar la existencia de la caducidad de la acción para reclamar los beneficios del bono de fin de año y bono alimentario de los años 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010, pues a su decir, no estaba dado el supuesto en ella contemplado.

VI
DEL ESCRITO DE CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN REALIZADA POR LA PARTE RECURRIDA

Mediante escrito de fecha 11 de agosto de 2015, la ciudadana Gladis Marina Montes Márquez, actuando en su propio nombre y representación, presentó escrito de contestación del fundamentación a la apelación presentada por la parte recurrida, con base en los siguientes términos:

Denunció, que el formalizante de la apelación, supuestamente realizó una indebida mezcla de denuncias de forma y de fondo sin explicar en qué consistían las infracciones y sin dar un razonamiento jurídico y lógico que fundamenten lo denunciado.

Que, el Juzgado A quo se pronunció sobre todos los alegatos de la demandada, por lo que a su decir, la sentencia cumplió con lo estipulado en el Código de Procedimiento Civil.

Manifestó, que la sentencia si examinó y valoró las pruebas reproducidas por la querellada y la desestimó no sólo porque no tenían carácter vinculante, sino según expresa, sobre la base de una serie de consideraciones fácticas y jurídicas que le permitieron arribar a la conclusión, por lo que resulta improcedente la delación del vicio de silencio de pruebas e incongruencia negativa denunciados.

VII
MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Determinada la competencia de esta Corte para conocer los recursos de apelación interpuestos, se pasa a decidir el mismo en los siguientes términos:
Observa esta Alzada que el asunto controvertido es el reconocimiento de los años de prestación de servicio en los que ejerció el cargo de Concejala la ciudadana Gladis Marina Montes Márquez, para el cobro de sus prestaciones sociales, así como del bono de fin de año, bono vacacional y vacaciones de los años 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010; así como las vacaciones y bono vacacional fraccionados del 12 de enero de 2011 al 9 de diciembre de 2013, ello a la luz de lo establecido en la Ley de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Funcionarias del Poder Público.

En ese contexto el Tribunal A quo, manifestó lo siguiente: “…el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) señaló que todo trabajador tiene derecho a percibir prestaciones sociales que les recompensen la antigüedad en el servicio (prestación de antigüedad y otros beneficios laborales medidos en términos económicos) y los amparen en caso de cesantía (seguridad social: entiéndase que hace referencia al beneficio de paro forzoso, asistencia médica por el seguro social, etc.); dicha obligación en un estado social de derecho y de justicia como el que propugna la Carta Magna, implica que la regla es que todo trabajador es acreedor del derecho a percibir prestaciones sociales. (…) Criterio ese ratificado en el año 2008 mediante decisión proferida por la Sala Político Administrativa en fecha veinticinco (25) de noviembre, y en el cual se reconoció que a los efectos de determinar si los funcionarios que perciben dietas tienen derecho a percibir prestaciones sociales, es necesario analizar en cada caso concreto el instrumento jurídico que regula el derecho cuyo disfrute se solicita y verificar si se cumplen o no los requisitos para su procedencia en el caso concreto. Así, si bien es cierto los funcionarios de elección popular no contaban hasta el año 2009, con un instrumento normativo que expresamente les reconociera el disfrute de las prestaciones sociales (prestación de antigüedad, vacaciones, bono vacacional, etc.), como bien lo señala la parte querellada, dicha circunstancia no resulta suficiente para entender posible exceptuarlos del contenido del artículo 92 del texto Constitucional, razón por la cual en el caso concreto y en ausencia de instrumento normativo especial que regule el desempeño de estas dignidades, resulta procedente aplicar el contenido de las disposiciones de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que al regular los beneficios sociales derivados de la prestación del servicio de empleo público, las cuales remiten a la aplicación de la legislación laboral”.

Ello así, la Representación Judicial del Concejo Municipal del Municipio Los Salías del estado Bolivariano de Miranda manifestó que, el mencionado Juzgado ignoró la Ley de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Funcionarias del Poder Público, la cual es la Ley especial dictada para reglar el trabajo realizado por los Concejales y, a su vez se le dio un carácter rectoactiva a la misma, de igual forma denunció el vicio de incongruencia negativa y silencio de pruebas esto al no analizar e ignorar la citada Ley de Emolumentos y apoyarse en otros elementos de convicción de otras normas sin señalar por que omitió el contenido de dicha Ley especial, por lo que infiere esta Corte que se hace alusión a una errónea interpretación de la norma en el presente caso.

Del vicio de errónea interpretación:

En cuanto al vicio de falso supuesto de derecho por errónea interpretación, la Sala Político-Administrativa, señaló en decisión Nº 1614 de fecha 11 de noviembre de 2009, que:

“…el falso supuesto de derecho por errónea interpretación de ley constituye un error de juzgamiento que se origina en la construcción de la premisa mayor del silogismo judicial, específicamente cuando el juez que conoce del caso, no obstante apreciar correctamente los hechos y reconocer la existencia y validez de la norma jurídica apropiada a la relación controvertida, distorsiona el alcance del precepto general, dando como resultado situaciones jurídicas no previstas en la concepción inicial del dispositivo.
De manera que, para estar en presencia de un error de juzgamiento de esta naturaleza resulta imprescindible que exista una total correspondencia entre la situación material objeto de examen y el precepto normativo cuya interpretación se aduce inexacta. De lo contrario, si la norma escogida por el decisor no es efectivamente aplicable al supuesto de hecho controvertido, el error in iudicando que se configura, lejos de constituir técnicamente una errónea interpretación de ley, daría lugar más bien a una falsa aplicación de una norma jurídica vigente, o a cualquier otra modalidad de falso supuesto de derecho.” (Negrillas de esta Corte).

De lo transcrito ut supra se deduce que el vicio de falso supuesto de derecho por errónea interpretación se produce por un error por parte del juez, al delimitar el alcance de la norma, siendo ésta válida, aun con una apreciación correcta de los hechos, provocando entonces, en el silogismo lógico un resultado distinto, es decir que se producen consecuencias que la norma empleada no prevé.

En atención a lo anteriormente señalado, considera esta Corte necesario establecer una diferencia con respecto a la procedencia de lo requerido por la accionante, por lo que dichos conceptos serán estudiados primero desde el año de ingreso del recurrente esto es el 25 de agosto de 2005, hasta la fecha anterior a la entrada en vigencia de la Ley de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Funcionarias del Poder Público, esto es el 11 de enero de 2011, y segundo, desde el 12 de enero de 2011 hasta diciembre del 2013. A tal efecto se observa lo siguiente:
- De la solicitud del bono de fin de año, bono vacacional y vacaciones de los años 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010.

La Ley vigente para el momento en que el querellante inició el ejercicio del referido cargo, era la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.204 del 8 de junio de 2005, la cual establecía en su artículo 92, que la elección de los Concejales se hacía por votación universal y directa, según lo pautado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Lo anterior significa, a tenor de la mencionada disposición normativa, en concordancia con el precepto Constitucional contenido en el artículo 146, se denota que los Concejales Municipales detentan “cargos de elección popular”, que los excluye del régimen jurídico aplicable a los funcionarios de carrera, así como del régimen aplicable a los trabajadores que, en razón de un contrato, prestan sus servicios en la Administración. Así, el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, prevé:

“Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley” (Negrillas de esta Corte).

Ahora bien, en lo relativo a las remuneraciones de los Concejales, resulta conveniente destacar lo dispuesto en el numeral 21 del artículo 95 de la Ley Orgánica in comento, el cual establece:

“Artículo 95. Son deberes y atribuciones del Concejo Municipal: (…Omissis…)
21. Los concejales y concejalas deberán presentar dentro del primer trimestre del ejerció fiscal respectivo, de manera organizada y pública a los electores de la jurisdicción correspondiente, la rendición de su gestión legislativa y política del año inmediatamente anterior, en caso contrario, se le suspenderá la dieta hasta su presentación” (Negrillas y subrayado de esta Corte).

De la norma parcialmente transcrita, se desprende pues, que la remuneración de los Concejales, por el desempeño de la función edilicia consistirá en la percepción de una dieta, la cual está sujeta a la asistencia a las sesiones y sus límites se fijan en atención de lo previsto en la Ley Orgánica que rige la materia, que en el presente caso, es la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.412 de fecha 26 de marzo de 2002), cuyo objeto consiste en fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devenguen, entre otros, los altos funcionarios de las Entidades Distritales y Municipales, entre los cuales se encuentran los Concejales.

En tal sentido, la percepción de la dieta, además de quedar sujeta a la eventualidad de la celebración de la sesión y efectiva asistencia, queda igualmente sujeta a la presentación de la memoria y cuenta por parte del Concejal y puede perderse dicho concepto si éste no cumple con tal deber, lo que indica que en ningún caso el legislador consideró pertinente establecer tales pagos en forma fija y periódica.

Ello así, la asistencia a las sesiones y la presentación de la memoria y cuenta relativas a su desempeño en el cargo, son actividades propias de los Concejales, la cual debe ser cumplida en el ejercicio de sus funciones, como servidores públicos, debiendo percibir la remuneración prevista en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal -dieta- y conforme a las modalidades y límites previstos en la Ley Orgánica que rige la materia.
En virtud de lo expuesto, se desprende la existencia de una remuneración o retribución distinta del concepto sueldo, entendido éste como todo ingreso, provecho o ventaja que el funcionario público perciba en forma fija, regular y periódica, equiparable al concepto de salario previsto en la Ley Orgánica del Trabajo. Tal conclusión se reafirma con la naturaleza electiva y el carácter no permanente del cargo que ejercen los concejales, quienes no se encuentran sometidos a un determinado horario de trabajo, ni vinculados al Municipio laboralmente.

Aunado a lo anterior, esta Corte considera necesario efectuar la distinción entre los conceptos “dieta” y “salario”, sobre lo cual -en un caso similar al de autos- se pronunció esta Corte Primera de Contencioso Administrativo, en decisión Nº 2006-3106 de fecha 22 de noviembre de 2006 (caso: Jesús Amado Piñero Fernández) y, asimismo, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en sentencia Nº 2007-1386 del 26 de julio de 2007 (caso: Pedro José Perdomo), en los términos siguientes:

“En tal sentido, esta Corte considera pertinente analizar lo que se debe entender por dieta y por salario, a los fines de su distinción; señalando al efecto que la dieta, es el pago que por mandato de la Ley perciben ciertos funcionarios de la Administración Pública en el ejercicio de una función o cargo, la cual sólo se hará efectiva, siempre y cuando conste su asistencia personal a las sesiones de la Cámara o Junta a la que pertenezcan y para la cual hayan sido electos; por el contrario el salario es la remuneración, provecho o contraprestación que reciben los trabajadores con motivo de la prestación de un servicio regular y permanente, en virtud de una relación laboral, y previa celebración de un contrato de trabajo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo.
(…Omissis…)
Al respecto, este Órgano Jurisdiccional Colegiado considera oportuno determinar cuáles son las características que posee la dieta y en tal sentido observa: 1) Es por naturaleza una obligación pecuniaria condicionada, ya que sólo se genera en virtud de la asistencia personal del funcionario a la sesión; 2) No es un pago permanente sino que varia mensualmente, de acuerdo a la asistencia personal a la sesión; 3) No es objeto de deducciones; 4) Es susceptible de suspensión inmediata, en el caso particular previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; 5) No establece, crea, ni mantiene una relación de subordinación ni de jerarquía en relación al órgano que la pagó y el funcionario que la percibe; 6) No se genera en caso de inasistencia del funcionario a la sesión respectiva; 7) Es el pago típico que realizan los órganos colegiados, generalmente deliberantes (legisladores) pero no pueden ser catalogados como tal.
Por consiguiente, en el caso de marras, mal podría el recurrente alegar que la dieta que percibía por concepto de la labor que el realizaba como Miembro de la Junta Parroquial ‘Rómulo Betancourt’, era un salario y mucho menos que el mismo generaba o da lugar al pago de prestaciones sociales” (Negrillas de esta Corte).

De lo anterior, se desprende que la dieta supone el pago que por mandato de la Ley perciben ciertos funcionarios de la Administración Pública en el ejercicio de una función o cargo, la cual sólo se hace efectiva, en tanto su asistencia personal a las sesiones de la Cámara o Junta a la que pertenezcan, para la cual hayan sido electos; mientras que, el salario es la remuneración, provecho o contraprestación que perciben los trabajadores con motivo de la prestación de un servicio regular y permanente, en virtud de una relación laboral, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Trabajo (1997).

De esta forma, verificada como ha sido la distinción entre salario y dieta y asumiendo que los Concejales perciben una dieta, es de significar que sus límites deberán fijarse en atención de lo previsto en la Ley Orgánica que rige la materia, que en el presente caso, es la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.412 de fecha 26 de marzo de 2002), cuyo objeto contemplado en su artículo 1º prevé:
“…fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devenguen los gobernadores o gobernadoras, los legisladores o las legisladores de los consejos legislativos, el alcalde o alcaldesa del Distrito Metropolitano de Caracas, de lo demás distritos metropolitanos y municipios; los concejales o concejalas del Cabildo Metropolitano de Caracas, de los distritos y municipios; los miembros de las juntas parroquiales y demás altos funcionarios de la administración pública estadal, distrital y municipal”.

En definitiva, estima esta Corte conforme a las disposiciones contempladas en el régimen municipal, que no es posible que los Concejales perciban remuneraciones distintas a la percepción de las aludidas dietas y, por ende, debe entenderse que los límites establecidos en la Ley Orgánica de Emolumentos supra indicada, refieren a dicha categoría, de la cual no puede desprenderse ningún otro beneficio o percepción adicional.

Corresponde acotar, que los Órganos y Entes de la Administración Pública en cualquiera de sus niveles, deben sujetarse a las normas constitucionales y legales que definen sus atribuciones, siendo nulas aquellas actuaciones que no acaten el “principio de legalidad administrativa” previsto en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según el cual, las atribuciones de todos los órganos del Poder Público deben estar expresamente asignadas por la Ley.

Por lo que, siguiendo la perspectiva antes adoptada, dado que los Concejales tienen la condición de ejercer un cargo electivo regulado en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, no cabe duda para esta Alzada, en razón al indicado principio, que al no prever éstas normas acerca del derecho al pago de los beneficios solicitados por la recurrente en su escrito recursivo, ni contener disposición alguna que permita inferir tal posibilidad; no resulta posible, a falta de disposiciones expresas, aplicar, como normas supletorias, las previsiones que sobre la materia contiene la Ley Orgánica del Trabajo (1997), ni otra normativa legal, por cuanto del análisis antes expuesto se evidencia que no corresponden a los Concejales los derechos allí consagrados, tal y como fue solicitado por la parte recurrente, ello con respecto a las fechas de reclamo efectuadas entre el 25 de agosto de 2005 (fecha de ingreso del recurrente) hasta el 11 de enero de 2011. En consecuencia, considera esta Alzada que el Juzgado A quo erró al acordar la solicitud efectuada por el recurrente con respecto a los conceptos de bono de fin de año, bono vacacional y vacaciones de los años 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010 en el período antes indicado. Así se decide.

- De la solicitud de las vacaciones y bono vacacional fraccionados del 12 de enero de 2011 al 9 de diciembre de 2013.

En concordancia con lo ut supra expuesto, se observa que en fecha 12 de enero de 2011, entró en vigencia la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 39.592), la cual en sus artículos 14, 15 y 19 “…estatuye el derecho que tienen, entre otros, los funcionarios electos por voluntad popular, a percibir bono vacacional, bonificación de fin de año y prestaciones sociales, dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico vigente…” (Vid. Sentencia de fecha 20 de enero de 2015, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, publicada y registrada bajo el Nº 00009 en fecha 21 del mismo mes y año). En tal sentido, es menester para esta Corte traer a colación lo establecido en los referidos artículos, los cuales establecen lo siguiente:
“Bono vacacional
Artículo 14. Los altos funcionarios, altas funcionarías, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular tendrán derecho a recibir una bonificación por cada año de servicio calendario activo o fracción correspondiente hasta un máximo de cuarenta días de salario o sueldo normal mensual. El monto percibido por este concepto no será incluido para el límite máximo de emolumentos mensuales establecidos en esta Ley.
Bonificación de fin de año
Artículo 15. Los altos funcionarios, altas funcionarías, personal de alto nivel y de dirección del Poder Público y de elección popular tendrán derecho a recibir una bonificación por cada año de servicio calendario activo o fracción correspondiente, que no superará los noventa días de salario o sueldo integral. El monto percibido por este concepto no será incluido para el cálculo del límite máximo de emolumentos mensuales establecidos en esta Ley.
Prohibición de ingresos adicionales
Artículo 19. Los altos funcionarios, altas funcionarias, personal de alto nivel y dirección del Poder Público y de elección popular no podrán percibir remuneraciones o asignaciones, cualquiera sea su denominación o método de cálculo, tengan o no carácter salarial o remunerativo, distintos a los establecidos expresamente en esta Ley.
Se exceptúa de esta prohibición la cancelación de las prestaciones de antigüedad establecidas en la Ley Orgánica del Trabajo, los derechos de autor o autora sobre su obra y demás excepciones establecidas en la Constitución de la República y en la Ley del Estatuto de la Función Pública” (Negrillas y subrayado de esta Corte).

En atención a la normativa legal vigente, anteriormente transcrita, considera esta Corte que a partir del 12 de enero de 2011, los Concejales en su condición de funcionarios públicos de elección popular, tendrán derecho solamente a que se les pague los conceptos de bono vacacional, bonificación de fin de año y pago de prestaciones de antigüedad.

Siendo ello así, esta Corte reconoce la solicitud de pago por los conceptos de bono vacacional, bonificación de fin de año y pago de prestaciones de antigüedad, solo en lo que corresponde a los años posteriores a la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 39.592 del 12 de enero de 2011), ello conforme al análisis anteriormente señalado en el extenso de la presente sentencia, por cuanto es a partir de la fecha de vigencia de la presente ley cuando se reconoce a los concejales los referidos beneficios.

Habiéndose determinado lo anteriormente expuesto y en virtud de la solicitud efectuada por la parte recurrente referente a las vacaciones y bono vacacional fraccionados del 12 de enero de 2011 al 9 de diciembre de 2013, este Órgano Jurisdiccional, a fin de estimar la procedencia de la referida pretensión, estima útil transcribir la norma que exige la precisión de las pretensiones pecuniarias en el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, cual es, el artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, cuyo contenido es el siguiente:

“Las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de la presente Ley se iniciarán a través del recurso contencioso administrativo funcionarial, el cual consiste en una querella escrita en la que el interesado o interesada deberá indicar en forma breve, inteligible y precisa:
(...Omissis…)
3. Las pretensiones pecuniarias, si fuere el caso, las cuales deberán especificarse con la mayor claridad y alcance” (Negrillas de esta Corte).

De acuerdo a la norma antes señalada, las pretensiones pecuniarias deberían especificarse con la mayor claridad posible y de tratarse de una diferencia de beneficios sociales, se debería indicar dónde radica el error incurrido por la Administración al efectuar el cálculo de las mismas, a los fines que esta Corte pueda crearse la convicción respecto a los alegatos de la parte querellante (Vid. entre otras, sentencia dictada por esta Corte en fecha 10 de agosto de 2011, expediente AP42-R-2009-000265, caso: Yanira Velázquez).

En ese sentido, si la recurrente afirma una diferencia con respecto a los conceptos reclamados a su favor, debería traer a los autos elementos probatorios suficientes de los cuales se desprenda dicha diferencia, esto es, debe constar en autos, cuánto se le canceló al recurrente por cada uno de los conceptos reclamados y cuánto no se le pagó, o cuál fue el error en los cálculos de la Administración, para que proceda la reclamada diferencia.

En razón de lo anterior y revisado el escrito recursivo, así como las restantes actas del expediente, se constató la insuficiencia de pruebas para demostrar que el organismo recurrido le adeude a la recurrente la cantidad reclamada por concepto de las vacaciones y bono vacacional fraccionados del 12 de enero de 2011 al 9 de diciembre de 2013, además de que se constató al folio ciento tres (103) de la primera pieza del expediente judicial, relación de los sueldos percibidos por la ciudadana Gladis Montes para el año 2013, último año de su gestión, que fue de diez mil doscientos treinta y siete con sesenta céntimos (Bs. 10.237,60); de igual forma al folio veintisiete (27) de la primera pieza del expediente judicial, corre inserto oficio de liquidación de prestaciones, donde se certificó que el monto con el que se le realizaron los cálculos de los citados beneficios, fue de diez mil doscientos treinta y siete con sesenta céntimos (Bs. 10.237,60), por lo cual, esta Corte considera que el Juzgado Superior no actuó ajustado a derecho al declarar la procedencia de los mencionados conceptos. Así se decide.

Por consiguiente, visto que el A quo declaró Parcialmente Con Lugar el presente recurso contencioso administrativo funcionarial manifestando que “…los funcionarios de elección popular no contaban hasta el año 2009, con un instrumento normativo que expresamente les reconociera el disfrute de las prestaciones sociales (prestación de antigüedad, vacaciones, bono vacacional, etc.), como bien lo señala la parte querellada, dicha circunstancia no resulta suficiente para entender posible exceptuarlos del contenido del artículo 92 del texto Constitucional, razón por la cual en el caso concreto y en ausencia de instrumento normativo especial que regule el desempeño de estas dignidades, resulta procedente aplicar el contenido de las disposiciones de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que al regular los beneficios sociales derivados de la prestación del servicio de empleo público, las cuales remiten a la aplicación de la legislación laboral...”.

Ello así, esta Corte comprueba la existencia de una errónea interpretación, al delimitar el alcance de la norma, por lo cual procede a declarar Con Lugar la apelación interpuesta por la Representación Judicial de la parte recurrida, en consecuencia, esta Instancia Sentenciadora procede a REVOCAR la sentencia dictada en fecha 9 de junio de 2015 por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.

En consideración de lo anterior, y en virtud de la revocatoria de la cual fue objeto la sentencia dictada en fecha 9 de junio de 2015 por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, y de la declaratoria Sin Lugar del recurso interpuesto, estima esta Corte que resultaría inoficioso pronunciarse acerca de la apelación ejercida por la Representación Judicial de la parte actora. Así se decide.

VIII
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- Su COMPETENCIA para conocer de los recursos de apelación ejercidos por la ciudadana GLADIS MARINA MONTES MÁRQUEZ, actuando en su propio nombre y representación, y por el Síndico Procurador del Municipio Los Salías del estado Bolivariano de Miranda, respectivamente, contra la sentencia dictada en fecha 9 de junio de 2015, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la referida ciudadana contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LOS SALÍAS DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA.

2.-CON LUGAR, la apelación interpuesta por la Representación Judicial del citado Concejo Municipal.

3.- REVOCA, la decisión dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 9 de junio de 2015.

4.-SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Publíquese y regístrese. Déjese copia certificada de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase con lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ___________ (___) días del mes de __________ de dos mil dieciséis (2016). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.

La Juez Presidente,

MIRIAM E. BECERRA T.
La Juez Vicepresidente,

MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
Ponente
El Juez,

EFRÉN NAVARRO

El Secretario,

RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA

Exp. Nº AP42-R-2015-000749
MECG/JG

En fecha _________________ (_____) de _______________ de dos mil dieciséis (2016), siendo la (s) ________________________ de la ___________ se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº________________.
El Secretario Acc,