JUEZ PONENTE: MIRIAM E. BECERRA T.
EXPEDIENTE Nº: AP42-R-2015-000916
En fecha 5 de octubre de 2015, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 2015-736 de fecha 18 de septiembre de 2015, emanado del Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana YSABEL MARGARITA GONZÁLEZ MAITA, titular de la cédula de identidad Nº 8.219.772, debidamente asistida por el Abogado William González Maita, inscrito en el Instituto de Previsión del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 113.541, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL MUNICIPIO SIMÓN BOLÍVAR DEL ESTADO ANZOÁTEGUI.
Dicha se remisión se efectúo, en virtud que en fecha 18 de septiembre de 2015, se oyó en ambos efectos el recurso de apelación ejercido en fecha 11 de mayo de 2015, por la ciudadana Ysabel Margarita González Maita, debidamente asistida por el Abogado Carlos Enrique Guiacara, inscrito en el Instituto de Previsión del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 42.416, contra la sentencia de 30 de enero de 2015, dictada por el referido Juzgado Superior, que declaró Sin Lugar el recurso interpuesto.
En fecha 14 de octubre de 2015, se dio cuenta a esta Corte y por auto dictado en esa misma oportunidad, se dio inicio a la relación de la causa, se designó Ponente a la Juez MIRIAM E. BECERRA TORRES, se concedieron cuatro (4) días continuos correspondientes al término de la distancia y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho siguientes para que la parte apelante fundamentara el recurso de apelación, a tenor de lo previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 2 de diciembre de 2015, visto que en fecha 30 de enero de 2015, la Representación Judicial de la parte recurrente procedió a fundamentar el recurso de apelación ante el Juzgado Superior en lo Civil y contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, se dejó constancia de la apertura del lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación del recurso de apelación interpuesto.
En fecha 10 de diciembre de 2015, venció el lapso para la contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 15 de diciembre de 2015, se ordenó pasar el presente expediente a la Juez Ponente MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, de conformidad con lo establecido en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En esa misma oportunidad, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
Realizado el análisis correspondiente de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasa a decidir lo conducente, con base en las consideraciones siguientes:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 25 de noviembre de 2009, la ciudadana Ysabel González, debidamente asistida por el Abogado William González, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Instituto Autónomo de Policía del Municipio Simón Bolívar del estado Anzoátegui, con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
Señaló, que “…procedo a interponer como en efecto interpongo, RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL, contra el Acto Administrativo de Efectos (sic) Particulares (sic) de Destitución (sic) emitido en fecha 31 de agosto de 2009, por el Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Municipio Simón Bolívar del Estado (sic) Anzoátegui…”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado de la cita).
Expuso, que “Mi relación de empleo público como Coordinara de Recursos Humanos con el Instituto (…), tiene su inicio el 1 (sic) de junio del año de 2001, como Asistente (sic) de Personal (sic) hasta el 31 de diciembre del mismo año…”.
Indicó, que “Los problemas comenzaron inmediatamente después de mi traslado al Departamento de Recursos Humanos en fecha 04 (sic) de marzo de 2009…”.
Denotó, que “…en fecha 04 (sic) de marzo de 2009, (…) me asigna en fecha posterior unos trabajos referentes a la Situación del Seguro Social y un Manual de Descripción de Cargos. Trabajo que inicie de forma inmediata…”
Informó, que “…empiezo a trabajar con el Manual de Descripción de Cargos y cuando llevaba más del 50% (…), me informa que tiene unos trabajos adicionales que realizar y que necesitaba mi ayuda, entre estos (…) incluido lo del Crédito Adicional (…) además de varias resoluciones que necesitaban de cálculos para poder realizarlas, memorándum a los seguros sociales para la corrección del nombre del responsable y visitas para saber cuándo entraría en funcionamiento el programa de Autoliquidación Tiuna del Seguro Social…”.
Agregó, que “…es de hacer notar que mientras más pasaba el tiempo la Abg. Magda Carisippe me delegaba más funciones de las cuales se podía hacer cargo el resto del personal…”.
Aseveró, que “…solicite un permiso escrito para realizar unas correcciones a mi Trabajo (sic) de Grado (sic) (…) y no se me concedió, (…) le solicite mis vacaciones vencidas por disfrutar 2008/2009 y no obtuve respuesta…”, así, consecuentemente le fue abierta una averiguación administrativa.
Arguyó, que en la referida averiguación abierta en su contra, las declaraciones de los testigos presentados en su defensa no fueron considerados “…negándome de esa forma mi defensa o el debido proceso…”.
Precisó, que “…también se me viola el derecho consagrado en los Artículos 87 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela....”.
Aseveró, que “…el acto de destitución de fecha 31 de agosto de 2009, notificado a mi persona en fecha 07 (sic) de septiembre de 2009, se encuentra nulo de nulidad absoluta…”.
Finalmente, solicitó “…convenga, en revocar el Acto Administrativo de Efectos Particulares de Destitución emitido en fecha 31 de agosto de 2009, por el Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Municipio Simón Bolívar (…) recibido por mi persona en fecha 07 (sic) de septiembre de 2009 en virtud de estar viciado de nulidad absoluta…”. (Negritas y subrayado de la cita).
-II-
DEL FALLO APELADO
En fecha 30 de enero de 2015, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor- Oriental, dictó sentencia mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, bajo las siguientes consideraciones:
“Hay que destacar como un punto previo la condición funcionarial del recurrente, en tal sentido se observa que ingresó a la institución Policía se produjo en fecha 1 de junio de 2.001 (sic), ocupando el cargo de Asistente de Personal, siendo reclasificada posteriormente al cargo de Coordinadora de Recursos Humanos. Al respecto hay que señalar que antes de la entrada en vigencia de la Constitución derogada, se preveía que ‘la ley establecerá la carrera administrativa, mediante normas de ingreso, egreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro de empleados de la Administración Pública Nacional…’ Allí se contenían los principios programáticas que regirían la carrera administrativa y que serian desarrollados por la Ley de Carrera Administrativa. Así mismo los Órganos Competentes Estadales o Municipales dictarían sus propias normas de Carrera Administrativa, sin contradecir la Ley Nacional. Se establecían ciertos requisitos para el nombramiento, el cual se verificaba mediante un acto unilateral, no discrecional, pues era necesariamente consecuencia del concurso, de acuerdo al artículo 35 de la derogada Ley. Ahora bien, era posible realizar nombramientos provisorios o interinos de acuerdo a ciertas circunstancias y los candidatos debían ser acuerdo al Reglamento de la citada Ley, se podía considerar ratificado el cuanto no podía el funcionario cargar con la inactividad de la administración en el cumplimiento de sus obligaciones. Pero la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 146, señala que ‘los cargos en los órganos de la Administración Pública son de carrera, excepto los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados, los obreros y los demás que determine la Ley…’, añade el mencionado artículo que el ingreso de los funcionarios públicos y funcionarios públicas a la carrera es por concurso público.
Por su parte la Ley del Estatuto de la Función Pública en su artículo 3, establece que ‘el funcionario público será aquel que en virtud del nombramiento expedido por la autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una función pública remunerada, con carácter permanente’ y en el artículo 19 los clasifica como funcionarios de carrera y funcionarios de libre nombramiento y remoción, los primeros serán quienes habiendo ganado el concurso y superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerado y con carácter permanente y lo segundos son aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta ley.
Esta Juzgadora observa que la Ley del Estatuto de la Función Pública (art. 19) establece en consonancia con el artículo 146 Constitucional que serán funcionarios o funcionarias de carrera, quienes habiendo ganado el concurso y superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerados y con carácter permanente. Por tanto, nadie podrá ingresar a la carrera administrativa sino en virtud de estos requisitos, siendo indispensable el concurso público. En este sentido al haber la hoy recurrente, entablando su relación con la Administración en el año 2001, sin que de actas se evidencia que se haya sometido a concurso alguno, hace concluir que la funcionaria recurrente, no puede ser considerada como una funcionaria de carrera y que por tanto sea sujeto del derecho de estabilidad que consagra el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública a los funcionarios de carrera. Y así se declara.
Concluido por esta Juzgadora, que la reclamante mantenía una relación de empleo público ‘de hecho’ por no estar conformada en el derecho, no siendo posible ser considerada como funcionaria de carrera, no tenía derecho a la estabilidad establecida en el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y por tanto, no era susceptible de aplicación de las formas de retiro establecidas en el artículo 78 de la misma Ley, en especial la de la realización de un procedimiento previo, bastando la manifestación de la voluntad del órgano Competente de la Administración para poner fin a la relación ‘de hecho’, razón por la cual el presente recurso no puede prosperar en derecho, debiéndose en consecuencia declararse sin lugar. Y así se decide.
En vista de todo lo anteriormente decidido, resulta inútil e inoficioso para esta Juzgadora, pronunciarse sobre cualquier otro particular alegado en autos. Y así se decide”. (Negrillas, mayúsculas y subrayado de la cita).
-III-
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 11 de mayo de 2015, la ciudadana Ysabel González, debidamente asistida por el Abogado Carlos Guaicara, presentó el escrito de fundamentación del recurso de apelación, con base en los argumentos siguientes:
Alegó, que la sentencia incurrió en el vicio de falta de congruencia y violó el principio de exhaustividad, puesto que, el Tribunal de Instancia no valoró de forma individual, como es debido cada uno de los elementos probatorios consignados e igualmente no se pronunció sobre las violaciones cometidas a su derecho a la defensa y al debido proceso.
Argumentó, que “…la responsabilidad de llamar a concurso de los cargos de libre nombramiento y remoción ha sido y siguen siendo de la Administración Pública y no del Administrado, por lo cual es injusto que por olvido o incapacidad de los órganos de la Administración Pública (…) se pretenda luego castigar al administrado por algo en lo cual no tiene responsabilidad directa, con lo cual se (…) violenta los principios fundamentales de la Vigente Constitución (…) la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad…”.
Destacó, que “…resulta violatorio a mis derechos y Garantías Constitucionales que el tribunal de la causa estableciera que de conformidad con la Ley del Estatuto de la Función Pública (Artículo 19) en consonancia con el Artículo 146 Constitucional que serán funcionarios (…) de carrera, quienes habiendo ganado el concurso (…) ya que ese concurso no está sujeto (…) a mi persona sino que es obligación de la Administración…”.
Sostuvo, que “…mantenía una relación de empleo público ‘de derecho’ ya que estaba conformada en el derecho, por lo cual tengo que ser considerada como funcionaria de carrera, y (…) tengo derecho a la estabilidad establecida en el Artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y por tanto, si soy susceptible de aplicación de las formas de retiro establecidas en el Artículo 78 de la misma Ley, en especial de la realización del procedimiento previo, y en consecuencia no es suficiente la manifestación de voluntad del órgano competente de la Administración para poner fin a la relación (…), razón por la cual el presente recurso tenía que ser declarado con lugar…”.
Manifestó, que “…este Tribunal en ninguna parte de la sentencia (…) analizo los argumentos esgrimidos (…) en el libelo de la demanda, en cuanto a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso ocurridos con el procedimiento administrativo que me fue seguido y el cual estuvo y está viciado ya que no fueron valoradas las declaraciones de los testigos…”.
Asimismo, afirmó que “…en el presente juicio se violenta el principio de economía procesal y celeridad procesal…”.
-IV-
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse con relación a su competencia para conocer de las apelaciones interpuestas contra las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo siguiente:
“Artículo 110. Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de 5 días de despacho contado a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la norma transcrita, y en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa el conocimiento de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo en materia contencioso funcionarial, le corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 11 de mayo de 2015, contra la sentencia dictada en fecha 30 de enero de 2015, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental. Así se declara.
-V-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En fecha 25 de noviembre de 2009, la ciudadana Ysabel González, debidamente asistida por el Abogado William González, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Instituto Autónomo de Policía del Municipio Simón Bolívar a los fines de solicitar la revocatoria del acto administrativo de efectos particulares mediante el cual se acordó la destitución de la recurrente.
Igualmente, en fecha 30 de enero de 2015, el Juzgado Superior en lo Civil Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental dictó sentencia en la presente causa, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso interpuesto, por cuanto a su entender “…la reclamante mantenía una relación de empleo público ‘de hecho’ por no estar conformada en el derecho, no siendo posible ser considerada como funcionaria de carrera, (…) razón por la cual el presente recurso no puede proceder en derecho, debiéndose en consecuencia declararse sin lugar…”.
En virtud de lo anterior, en fecha 11 de mayo de 2015, la Representación Judicial de la parte recurrente, apeló la aludida decisión alegando en su escrito de fundamentación la materialización del vicio de incongruencia, con base en que el Juzgador A quo no realizó pronunciamiento sobre los alegatos presentados en su escrito libelar.
Precisado lo anterior, visto que la parte indica que la sentencia objeto de apelación incurrió en incongruencia, esta Corte a los fines de una mejor resolución del presente recurso, considera necesario emitir un pronunciamiento con carácter previo en relación al referido vicio y a tales fines resulta imperioso destacar que el artículo 243 ordinal 5º del Código de Procedimiento Civil, prevé que:
“Artículo 243. Toda sentencia debe contener:
(…)
5. Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia”.
La norma antes indicada, establece que el fallo debe ceñirse a lo alegado y probado en autos, es decir, el Juez debe proferir su dictamen tomando en cuenta todas y cada una de las pretensiones opuesta por las partes, para que la sentencia no incurra en el vicio de incongruencia, ello a los fines de evitar vulnerar el orden público y el incumpliendo de los requisitos intrínsecos de la sentencia, previsto en el artículo ut supra citado.
Asimismo, la jurisprudencia y la doctrina de manera reiterada han afirmado que “expresa” significa que una sentencia no debe contener implícitos ni sobreentendidos, “positiva”, refiere que la misma sea cierta, efectiva y verdadera sin dejar cuestiones pendientes y “precisa”, sin lugar a dudas, insuficiencias, oscuridades ni ambigüedades. Por su parte, para decidir con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, el Juzgador debe dar cumplimiento al mandato contenido en el artículo 12 del Código Adjetivo, el cual es atenerse a lo alegado y probado en autos.
No obstante lo anterior, el vicio de incongruencia se configuraría: a) Cuando el Juez en su sentencia se pronuncia sobre algunas pretensiones y defensas que las partes no han alegado (incongruencia positiva o ultra petita). b) Cuando el Juez en su sentencia no se pronuncia sobre todas las pretensiones y defensas de las partes (incongruencia negativa o citra petita) y c) Cuando el Juez en su sentencia se pronuncia sobre pretensiones y defensas distintas a las solicitadas (incongruencia mixta o extra petita).
De lo antes expuesto concluye esta Corte, que la inobservancia por el Juez de Instancia de los requerimientos indicados en el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, se manifiesta cuando este modifica la controversia judicial, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio, acarreando el primer supuesto una incongruencia positiva y, el segundo, una incongruencia negativa, lo cual acarrea su nulidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 244 ejusdem.
Así las cosas, a los fines de verificar la materialización del vicio denunciado, observa esta Alzada que la pretensión de la ciudadana Ysabel González -parte recurrente-, se circunscribe a solicitar se revoque el acto administrativo de su destitución, por encontrarse viciado de nulidad al ser violatorio de su derecho a la defensa y del debido proceso, basado en que los testigos presentados en su defensa no fueron considerados, incurriendo además en el quebrantamiento de los artículos 87 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Dentro de ese marco, tal como se expresó ut supra el Juzgado A quo al momento de emitir un pronunciamiento se abocó a establecer la condición funcionarial de la recurrente, determinando que la misma “…mantenía una relación de empleo público ‘de hecho’ por no estar conformada en el derecho, no siendo posible ser considerada como funcionaria de carrera, no tenía derecho a la estabilidad establecida en el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y por tanto, no era susceptible de aplicación de las formas de retiro establecidas en el artículo 78 de la misma Ley, (…) razón por la cual el presente recurso no puede proceder en derecho, debiéndose en consecuencia declararse sin lugar…”, lo que a juzgar por esta Corte no era la pretensión del actor.
En ese orden de ideas, de una revisión exhaustiva del escrito recursivo presentado por la parte recurrente, se debe insistir que se observa tal como se indicara en líneas anteriores, que la pretensión de la actora tiene por objeto que el acto administrativo de su destitución sea revocado por violatorio de sus derechos a la defensa y al debido proceso, al no tomar en consideración las declaraciones de los testigos promovidos en su defensa, violando a su vez su derecho al trabajo.
Siendo ello así, tomando en consideración lo antes expuesto, razona esta sentenciadora que el Juzgado de Instancia erró al momento de pronunciarse sobre la condición funcionarial de la recurrente en un punto previo y único, aun cuando, dicha condición, no era un punto controvertido, siendo por el contrario la violación de sus derechos al incurrir en una presunta omisión de pruebas, por lo que él A quo mal podría pronunciarse sobre la determinación de la condición funcionarial de la recurrente como punto único y definitivo y dejar sin resolver los puntos verdaderamente atacados por la parte en su escrito libelar.
En ese sentido, el Juzgador de instancia, debía pronunciarse en torno a la verificación de si en la consecución del procedimiento administrativo llevado en contra de la recurrente efectivamente hubo violación a sus derechos, con especifica atención en el lapso de promoción y evacuación de pruebas, donde la misma alega que promovió la declaración de testigos, los cuales afirman a través de sus declaraciones testimoniales, que ella cumplía a cabalidad con las funciones que le fueran encomendadas, el cual es el punto discutido en la causa.
En virtud de lo expuesto, se evidencia que el Juez A quo no realizó un pronunciamiento respecto a los alegatos expuesto por la parte recurrente, como lo eran la omisión o no consideración del testimonio de los testigos y la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, lo que devino en una motivación que no estuvo enfocada a resolver de manera expresa positiva y precisa el planteamiento del fondo.
En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, profundiza esta Corte que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, incurrió en el vicio de incongruencia por extrapetita, motivo por el cual resulta forzoso para esta Alzada declarar CON LUGAR el recurso de apelación ejercido y, en consecuencia se ANULA el fallo apelado, de conformidad con lo establecido en el artículo 244 del Código Procedimiento Civil. Así se decide.
Ahora bien, revocada como ha sido la sentencia de fecha 30 de enero de 2015, dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor- Oriental, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, considera INOFICIOSO pronunciarse sobre los demás argumentos presentados en el recurso de apelación interpuesto por la Representación Judicial de la parte recurrente. Así se declara.
Declarado lo anterior, pasa esta Corte a pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, de conformidad con lo establecido en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil y al efecto, observa lo siguiente:
De la controversia de fondo
Tal como se indicó en párrafos anteriores, la presente controversia se delimita en la solicitud de revocatoria del acto administrativo emitido en fecha 31 de agosto de 2009, mediante el cual el Instituto Autónomo de Policía del Municipio Simón Bolívar del estado Anzoátegui, resolvió destituir a la ciudadana Ysabel González del referido Instituto, acto que, a su decir, fue objeto de un procedimiento viciado de nulidad, visto que se incurrió en la omisión o no consideración de las declaraciones de los testigos promovidos para su defensa, y de esta manera, violentó su derecho a la defensa y al debido proceso, quebrantando el procedimiento administrativo establecido en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, razón que generó la presente solicitud de revocatoria del acto administrativo de destitución por nulidad y, como consecuencia de ello, la petición de su reincorporación al cargo y el pago de los salarios dejados de percibir.
En efecto, la recurrente señaló que la Administración aperturó el procedimiento administrativo con la finalidad de verificar si la funcionaria incidía en la causal de destitución contemplada en el articulo 86 numeral 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sin embargo, en la etapa de promoción y evacuación de pruebas, la investigada en su defensa alegó haber promovido la declaración de unos testigos en su favor las cuales no fueron tomadas en cuenta por la Administración en la consecución del proceso, por lo que violo su derecho a la defensa y al debido proceso, por la cual el acto administrativo de destitución es nulo de nulidad absoluta.
Es decir, los alegatos esgrimidos por la parte en su escrito libelar se circunscriben a: a) la omisión por parte de la Administración de la evaluación y consideración de las testimoniales promovidas en su defensa, a una evidente b) violación a su derecho a la defensa, al debido proceso y además resalta que su destitución resulta c) violatoria al derecho de trabajo.
Ahora bien, es menester para esta Corte entrar a conocer todos y cada uno de los alegatos expuestos por la recurrente en su recurso, de la manera siguiente:
I.- De la violación del derecho a la defensa y al debido proceso administrativo y la omisión por parte de la Administración en la evaluación y consideración de las testimoniales promovidas en su defensa.
Se observa que la parte recurrente denunció la presunta transgresión al debido proceso y al derecho a la defensa, que a su decir, da lugar a la nulidad del acto administrativo cuestionado, sustentando que la Administración no cumplió con la correcta realización del procedimiento incoado en su contra, cuando en el proceso omitió o no consideró las declaraciones testimoniales promovidas por la ciudadana, las cuales soportan su decir y coadyuvan en su defensa.
Con relación a esta denuncia de violación, es menester señalar que el debido proceso se encuentra garantizado en el artículo 49 del Texto Fundamental, cuyo contenido reza lo siguiente:
“El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley.
(…Omissis…)
3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad. Quien no hable castellano o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene derecho a un intérprete.
…Omissis…” (Negrillas de esta Corte).
La citada norma destaca un principio jurídico procesal o sustantivo, según el cual toda persona tiene derecho a garantías mínimas, tendentes a asegurar un resultado justo y equitativo dentro del proceso bien sea judicial o administrativo, permitiendo la oportunidad de ser oído, de hacer valer las pretensiones frente al Juez o autoridad administrativa haciendo uso de todos aquellos medios probatorios adecuados para su defensa.
Esta garantía de rango constitucional contempla en términos generales, el desarrollo progresivo de los derechos fundamentales de carácter procesal o instrumental, cuyo disfrute satisface inmediatamente las necesidades o intereses de la persona; conforma una serie de derechos y principios frente al silencio, el error o arbitrariedad y no sólo de los aplicadores del derecho sino de la propia Administración Pública.
De modo que esta garantía, se manifiesta a través del derecho a ser oído o a la audiencia, el derecho de acceso al expediente, el derecho a formular alegatos y presentar pruebas, derecho a una decisión expresa, motivada y fundada en derecho, el derecho a recurrir, el derecho de acceso a la justicia.
Este derecho que tiene carácter supremo, ha sido interpretado y aplicado por nuestros Tribunales en sentido pro cives, es decir, que se debe garantizar en todo estado y grado del proceso judicial o administrativo.
En síntesis de lo expuesto, se infiere que la finalidad de este derecho es asegurar la efectiva realización de los principios procesales de contradicción y de igualdad de armas, principios que imponen a los órganos (judiciales y administrativos) el deber de evitar desequilibrios en la posición procesal de ambas partes e impedir que las limitaciones de alguna de ellas puedan desembocar en una situación de indefensión prohibida por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, la indefensión pudiera producirse cuando la infracción de una norma procesal provoca una limitación real del derecho a la defensa, originando un perjuicio irreversible para alguna de las partes; se produce una vulneración de este derecho, cuando se priva a uno de los sujetos del proceso de medios de defensa efectivos establecidos en la Ley.
En este contexto, se estima conveniente destacar lo sostenido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 5 de fecha 24 de enero de 2001 (caso: Supermercados Fátima S.R.L.), en la cual estableció lo siguiente:
“…el derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y, en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas…” (Negrillas y subrayado de esta Corte).
Asimismo, la jurisprudencia ha establecido que el debido proceso debe entenderse como la oportunidad que tiene el administrado, investigado o demandado para que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación cuando éste desconoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se le prohíbe realizar actividades probatorias.
En este sentido, la Sala Político Administrativa de nuestro Máximo Tribunal, a través de la sentencia N° 1.111 de fecha 1º de octubre de 2008 (caso: Ismar Antonio Mauera Perdomo Vs. Ministerio del Poder Popular para la Defensa), ratificó el criterio que ha venido sosteniendo de forma pacífica y reiterada con relación a esta garantía constitucional, señalando al efecto lo siguiente:
“En relación al derecho a la defensa, la Sala ha venido sosteniendo que tal derecho implica junto al debido proceso, el derecho a ser oído, puesto que no podría hablarse de defensa alguna, si el administrado no cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa, a los efectos que le sea posible al particular presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento, el derecho a tener acceso al expediente, justamente con el propósito de que el particular pueda examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen, permitiendo un real seguimiento de lo que acontece en su expediente administrativo, el derecho que tiene el administrado de presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; y finalmente, el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa, a objeto de ejercer esta última frente a los actos dictados por la Administración. (Ver sentencia de esta Sala N° 01486 de fecha 8 de junio de 2006).
Adicionalmente se ha precisado que el debido proceso encuentra su manifestación en un grupo de garantías procesales, entre las cuales destaca el acceso a la justicia, a los recursos legalmente establecidos, así como el derecho a un tribunal competente y a la ejecución del procedimiento correspondiente. (Vid Sent. SPA N° 02126 de fecha 27 de septiembre de 2006)...” (Negrillas de esta Corte).
Igualmente, la Sala Político Administrativa mediante sentencia Nº 1.097 de fecha 22 de julio de 2009 (caso: Eliseo Moreno Vs. Consejo Universitario de la Universidad de los Andes), se pronunció en los siguientes términos:
“La norma antes reseñada [Artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela] consagra el derecho al debido proceso, el cual abarca el derecho a la defensa y entraña la necesidad en todo procedimiento administrativo o jurisdiccional de cumplir diversas exigencias tendientes a mantener al particular en el ejercicio más amplio de los mecanismos y herramientas jurídicas a su alcance, con el fin de defenderse debidamente.
Las mencionadas exigencias comportan la necesidad de notificar al interesado del inicio de un procedimiento en su contra; garantizarle la oportunidad de acceso al expediente; permitirle hacerse parte para presentar alegatos en beneficio de sus intereses; estar asistido legalmente en el procedimiento; así como promover, controlar e impugnar elementos probatorios; ser oído (audiencia del interesado) y finalmente a obtener una decisión motivada.
Asimismo, implica el derecho del interesado a ser informado de los recursos pertinentes para el ejercicio de la defensa y a ofrecerle la oportunidad de ejercerlos en las condiciones más idóneas (Vid. sentencias de esta Sala Nos. 2.425 del 30 de octubre de 2001, 514 del 20 de mayo de 2004, 2.785 del 7 de diciembre de 2006 y 53 del 18 de enero de 2007).
Sobre este particular, la Sala ha señalado en reiteradas oportunidades (Vid., entre otras, sentencia N° 0917 de fecha 18 de junio de 2009) lo siguiente:
‘…el derecho a la defensa puede concretarse a través de distintas manifestaciones, entre ellas, el derecho a ser oído, el derecho a ser notificado de la decisión administrativa a los efectos de que le sea posible al particular presentar los alegatos que pueda proveer en su ayuda, más aún si se trata de un procedimiento que ha sido iniciado de oficio; el derecho a tener acceso al expediente, justamente con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen, de tal manera que con ello pueda el particular obtener un real seguimiento de lo que acontece en su expediente administrativo; el derecho que tiene el administrado a presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; y finalmente, el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa, a objeto de ejercer esta última frente a los actos dictados por la Administración...’…”.
Determinado lo anterior y al caso que nos ocupa, se observa que la parte recurrente denunció la vulneración del derecho a la defensa y el debido proceso, alegando que la Administración no se manifestó sobre las pruebas presentadas, específicamente sobre las testimoniales promovidas, señalando que las declaraciones de los testigos presentados en su defensa no fueron considerados “…negándome de esa forma mi defensa o el debido proceso…”, siendo ello así, señala que “…el acto de destitución de fecha 31 de agosto de 2009, notificado a mi persona en fecha 07 (sic) de septiembre de 2009, se encuentra nulo de nulidad absoluta…”.
De igual forma, señaló que hubo una evidente violación al debido proceso, vista la referida omisión en la consideración de pruebas, exponiendo así, la nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por todo lo anterior, es obligación de esta Instancia Jurisdiccional esclarecer el punto en cuestión a fin de garantizar una tutela judicial efectiva y una decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas y así responder conforme a derecho.
Asimismo, cabe resaltar que el procedimiento formal de destitución en sede administrativa, se encuentra previsto en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, de la siguiente manera:
1. El funcionario público de mayor jerarquía dentro de la respectiva unidad, solicitará a la oficina de recursos humanos la apertura de la averiguación a que hubiere lugar (Art. 89 numeral 1).
2. La oficina de recursos humanos instruirá el respectivo expediente y determinará los cargos a ser formulados al funcionario o funcionario público investigado, si fuere el caso (Art. 89 numeral 2).
3. Una vez cumplido lo establecido en el numeral precedente, la oficina de recursos humanos notificará al funcionario (…) investigado para que tenga acceso al expediente y ejerza su derecho a la defensa, dejando constancia de ello en el expediente. Si no pudiere hacerse la notificación personalmente, se entregará la misma en su residencia y se dejará constancia de la persona día y hora en que la recibió. (...). (Art. 89 numeral 3).
4. En el quinto día hábil después de haber quedado notificado el investigado, se formulan los cargos a que hubiere lugar y cinco (5) días hábiles después el funcionario se defenderá frente a los cargos indicados en su contra (Art. 89 numeral 4).
5. El funcionario (…) investigado durante el lapso previo a la formulación de cargos y dentro del lapso para consignar su escrito de descargo, tendrá acceso al expediente y podrá solicitar que le sean expedidas las copias que fuesen necesarias a los fines de la preparación de su defensa, salvo aquellos documentos que puedan ser considerados como reservados. (Art. 89 numeral 5).
6. Concluido el acto de descargo, se inicia un lapso de cinco (5) días para la promoción y evacuación de las pruebas (Art. 89 numeral 6).
7. Dentro de los dos días hábiles siguientes al vencimiento del lapso de pruebas concedidas al funcionario (…), se remitirá el expediente a la Consultoría Jurídica o la unidad similar del órgano o ente a fin de que opine sobre la procedencia o no de la destitución. A tal fin, la Consultoría Jurídica dispondrá de un lapso de diez días hábiles. (Art. 89 numeral 7).
8. La máxima autoridad del órgano o ente decidirá dentro los cinco días hábiles siguientes al dictamen de la Consultoría Jurídica y notificará al funcionario (…) del resultado, indicándole en la misma notificación del acto administrativo el recurso jurisdiccional que procediere contra dicho acto, el tribunal por ante el cual podrá interponerlo y el término para su presentación. (Art. 89 numeral 8).
En ese mismo sentido, se observa de las actas procesales que cursan en el presente expediente que el Instituto recurrido cumplió con todos y cada uno de los pasos descritos por el legislador, los cuales constan de la manera siguiente:
En el presente caso, riela en el expediente judicial en el folio número ochenta (80), la solicitud de apertura realizada por el General Omar Antonio Villalón Cedeño, Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía “Simón Bolívar” del estado Anzoátegui, de fecha 15 de julio de 2009, mediante la cual requirió la investigación disciplinaria de la ciudadana Ysabel Margarita González Maita, por la presunta incursión en el numeral 2 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Así, en fecha 16 de julio de 2009, se dictó auto de proceder, a tal efecto “…se abre la correspondiente Averiguación Interno Administración conforme a lo establecido en el Capítulo II, Artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, específicamente lo concerniente al Procedimiento Disciplinario de Destitución…”, el presente auto riela en el expediente administrativo en el folio número ochenta y tres (83).
En esa misma fecha, se libró notificación a la ciudadana Ysabel Margarita González, la cual le indica “…en la oportunidad de participarle, que en esta Oficina se está procesando una Averiguación contra usted, la cual fue abierta en fecha 16 de julio de 2009…”, todo ello consta en el folio número noventa y seis (96).
Asimismo, en fecha 23 de julio de 2009, se realizó la debida Formulación de Cargos a la ciudadana Ysabel González, señalando que “…por estar incursa en la comisión de una violación a la norma establecida en el artículo 86 numeral 02, de la Ley (…) en la cual está incurso por omisión de sus deberes que son inherentes a su cargo…”. Dicha formulación de cargos está contemplada en el expediente judicial en el folio número ciento trece (113).
Igualmente, en fecha 31 de julio de 2009, la ciudadana Ysabel González, presento escrito de descargo el cual consta de los folios ciento veinte (120) al folio ciento veintiséis (126), además, acudió a promover pruebas, las cuales constan a los folios ciento veintiocho (128) al folio ciento treinta (130), en fecha 3 de agosto de 2009.
Asimismo, se evidencia que en fecha 4 de agosto de 2009, se dictó auto mediante el cual se señaló “…encontrándose la presente causa administrativa dentro del Lapso para Promover y Evacuar Pruebas se acuerda de conformidad; por consiguiente recíbansele declaración a los ciudadanos (…).
En ese mismo sentido, en fecha 11 de agosto de 2009 la Administración dictó un Análisis Preliminar de Inspectoría General, donde realizó un breve resumen de los pasos cumplidos en el procedimiento llevado y efectuó pronunciamiento con respecto a la evacuación de los testigos, donde cuatro (4) de los cinco (5) testigos que fueron promovidos fueron Desechados, admitiendo, en consecuencia, solo uno de ellos. Lo que resultó en una Recomendación de Destitución a la funcionaria investigada. Todo lo anterior se evidencia en el expediente administrativo del ciento ochenta y cinco (185) al folio ciento noventa (190).
En esa misma fecha, la Dirección de Recursos Humanos de la Oficina de Inspectoría General, dictó auto mediante el cual ordenó la remisión de la causa a la Oficina de Consultoría Jurídica para que emitiese su respectiva Opinión.
En fecha 24 de agosto de 2009, la Consultoría Jurídica del Instituto Autónomo de Policía del Municipio “Simón Bolívar” del estado Anzoátegui, emitió su Opinión Jurídica, advirtiendo “…expulsar con carácter de destitución a la ciudadana YSABEL MARGARITA GONZÁLEZ MAITA…”. Dicha Opinión Jurídica consta en el presente expediente del folio número ciento noventa y cuatro (194) al folio ciento noventa y seis (196).
Por último, en fecha 26 de agosto de 2009, la Presidencia del Instituto en cuestión, dictó decisión mediante la cual acotó “…resuelvo en mi condición de máxima autoridad jerárquica del Instituto Autónomo de Policía del Municipio Simón Bolívar del Estado (sic) Anzoátegui; Declarar: La DESTITUCIÓN de la funcionaria YSABEL MARGARITA GONZALEZ MAITA…”. (Mayúsculas y negrillas de la cita). Todo ello riela a los folios ciento noventa y siete (197) al ciento noventa y ocho (198).
De lo anterior, se colige que la Administración Pública cumplió cada una de las fases establecidas en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que brindan protección jurídica a la recurrente. Por lo que partiendo de tal premisa, queda evidenciado que el debido proceso administrativo permitió a la investigada, tener acceso al expediente disciplinario, formular alegatos, presentar pruebas y la decisión adoptada en la definitiva mantuvo la congruencia de lo investigado, además de indicarle los lapsos para recurrir y las autoridades competentes.
Asimismo, se constato que a los folios ciento ochenta y cinco (185) al folio ciento noventa (190), riela el Análisis Preliminar de Inspectoría General, donde se evidencia que la Administración verificó a cabalidad el procedimiento administrativo, valorando cada una de las testimoniales promovidas por la parte, declarando improcedente las declaraciones de los ciudadanos Inspector Jefe Luis Méndez, Inspector Julio Guzmán, Sub-Inspector Luis Yeselli y la del Licenciado Javier Amundaray y admitiendo únicamente la testimonial de la ciudadana Dayani Madruga García.
En consecuencia, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo debe forzosamente desestima la denuncia formulada por la parte recurrente referida a la transgresión de la garantía constitucional del procedimiento formal de destitución a través de la violación del derecho a la defensa y el debido proceso y la omisión o no consideración de las pruebas promovidas. Así se declara.
II. De la violación al derecho al trabajo.
En relación con la denuncia de violación del derecho al trabajo, es de señalar que el derecho al trabajo está protegido constitucionalmente en nuestra Carta Magna en el artículo 89, el cual dispone lo siguiente:
“Artículo 89: El Trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado. La ley dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores y trabajadoras. Para el cumplimiento de esta obligación del Estado se establecen los siguientes principios:
1.-Ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales.En las relaciones laborales prevalece la realidad sobre las formas o apariencias.
2.-Los derechos laborales son irrenunciables. Es nula toda acción, acuerdo o convenio que implique renuncia o menoscabo de estos derechos. Sólo es posible la transacción y convenimiento al término de la relación laboral, de conformidad con los requisitos que establezca la ley.
3.-Cuando hubiere dudas acerca de la aplicación o concurrencia de varias normas, o en la interpretación de una determinada norma, se aplicará la más favorable al trabajador o trabajadora. La norma adoptada se aplicará en su integridad.
4.-Toda medida o acto del patrono o patrona contrario a esta Constitución es nulo y no genera efecto alguno.
5.-Se prohíbe todo tipo de discriminación por razones de política, edad, raza, sexo o credo o por cualquier otra condición.
6.-Se prohíbe el trabajo de adolescentes en labores que puedan afectar su desarrollo integral. El Estado los protegerá contra cualquier explotación económica y social.”.
De este modo se explica entonces el principio de protección oficial del trabajo, garantizado constitucionalmente, pues lo laboral constituye un proceso fundamental y básico del Estado Venezolano. Así, sobre este particular, ha sido criterio pacífico y reiterado de la jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que “tanto el derecho al trabajo, como sus elementos primordiales, entre los cuales se encuentra la garantía de que los trabajadores gocen de estabilidad, ha sido considerada como un elemento esencial de ese derecho social, por la seguridad jurídica que otorga al trabajador de no rescindirle la relación laboral por la sola intención del patrono, salvo que medien las causales taxativamente previstas en el ordenamiento que regula la materia”. (Vid. Sentencia Nº 1185 de fecha 17 de junio de 2004, caso: Petróleos de Venezuela S.A.).
Al respecto, se observa que no se evidencia claramente la transgresión a este derecho de rango constitucional, pues la destitución del cargo que venía ejerciendo la recurrente, obedeció a una medida de carácter sancionatorio impuesta por el órgano llamado a aplicarla. De manera que, en principio y en el presente contexto no puede asimilarse la sanción impuesta a un supuesto de violación del derecho constitucional al trabajo, pues no se trata de un impedimento caprichoso por parte del órgano administrativo, sino que obedece a la obligación legal de examinar y sancionar aquéllas conductas susceptibles de responsabilidad disciplinaria. En razón de lo expuesto se desestima la denuncia de violación del derecho al trabajo. Así se decide.
Desechados todos y cada uno de los alegatos señalados por la parte recurrente en su escrito libelar, esta Corte declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo interpuesto y, en consecuencia Niega la reincorporación al cargo y el pago de los sueldos dejados de percibir. Así se decide.
-VI-
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 11 de mayo de 2015, por la ciudadana YSABEL MARGARITA GONZÁLEZ MAITA, debidamente asistida por el Abogado Carlos Enrique Guiacara, contra la sentencia dictada el 30 de enero de 2015, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Región Nor-Oriental, que declaró Sin Lugar el recurso de nulidad interpuesto por la mencionada ciudadana contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL MUNICIPIO SIMÓN BOLÍVAR DEL ESTADO ANZOÁTEGUI.
2. CON LUGAR la apelación ejercida.
3. ANULA la sentencia dictada en fecha 30 de enero de 2015, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental.
4. SIN LUGAR el recuso contencioso administrativo interpuesto.
Publíquese, regístrese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiuno (21) días del mes de enero de dieciséis (2016). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
PONENTE
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO.
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA
Exp. Nº AP42-R-2015-000916
MB/2
En fecha _________________ (_____) de _______________ de dos mil dieciséis (2016), siendo la (s) ________________________ de la ___________ se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº________________.
El Secretario Acc.,
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