JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2009-001366
En fecha 29 de octubre del 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° 09-1533 de fecha 26 de octubre de 2009, emanado del Juzgado Superior Sexto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana YAQUELIN DEL VALLE GIL BALZA, titular de la cédula de identidad N° V-6.551.997, debidamente asistida por el Abogado José Gregorio García Lemus, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO), bajo el Nro. 53.974, contra la OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO (ONAPRE) adscrita al MINISTERIO DEL PODER POPULAR DE ECONOMÍA, FINANZAS y BANCA PÚBLICA.
Dicha remisión, se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 26 de octubre de 2009, el recurso de apelación ejercido en fecha 20 de octubre de 2009, por la Abogada Isdelys Pérez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO), bajo el Nº 110.010, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrida, contra la sentencia dictada en fecha 24 de septiembre de 2009, por el referido Juzgado Superior, mediante la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 2 de noviembre de 2009, se dio cuenta a la Corte y se dio inicio a la relación de la causa. En esta misma oportunidad, se designó Ponente al Juez Andrés Brito y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presentara el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 25 de noviembre de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito de fundamentación de la apelación presentado por la Abogada Nancy Coromoto Laya Serrano, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 65.408, actuando en su carácter de Sustituta de la Procuradora General de la República.
En fecha 30 de noviembre de 2009, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual feneció el 7 de diciembre del mismo año.
En fecha 8 de diciembre de 2009, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho, para la promoción de pruebas, el cual venció el 15 del mismo mes y año.
En fecha 16 de diciembre de 2009, se difirió la oportunidad para la fijación de la audiencia de informes orales en la presente causa.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 24 de febrero de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba y reasignó la ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO.
En fechas 3 de febrero, 25 de marzo, 26 de abril y 26 de mayo de 2010, se difirió la oportunidad para la fijación de la audiencia de informes orales en la presente causa.
En fecha 12 de julio de 2010, se dictó auto mediante el cual esta Corte declaró en estado de sentencia la causa y ordenó pasar el expediente al Juez Ponente Efrén Navarro, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente, de conformidad con lo previsto en la Disposición Transitoria Quinta de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 13 de julio de 2010, se dio cumplimiento al auto anterior.
En fecha 17 de marzo de 2014, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Abogada Miriam Elena Becerra Torres, fue reconstituida la Junta Directiva quedando de la manera siguiente: Efrén Navarro, Juez Presidente, María Eugenia Mata, Juez Vice-Presidente y Miriam Elena Becerra Torres, Juez.
En fecha 28 de abril de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado que se encontraba, advirtiendo la reanudación de la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 30 de marzo de 2015, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Abogada María Elena Centeno, fue reconstituida la Junta Directiva quedando de la manera siguiente: MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez Presidente, MARÍA ELENA CENTENO, Juez Vice-Presidente y, EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 26 de enero de 2016, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado que se encontraba, advirtiendo la reanudación de la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las consideraciones siguientes:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FUNCIONARIAL
En fecha 16 de marzo de 2009, la ciudadana Yaquelin del Valle Gil Balza, debidamente asistida por el Abogado José Gregorio García Lemus, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) adscrita al Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública, con base en las consideraciones siguientes:
Alegó, que “…en fecha 10 de diciembre de 2008, (…) la Jefatura de la Oficina Nacional de Presupuesto adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Economía y Finanzas, modificó los criterios para el otorgamiento del Bono Zafra II, siendo que dicho acto administrativo se notificó a todo el personal en fecha 16 de diciembre de 2008, mediante Memorando…”.
Expuso, que en dicho acto se plantea la necesidad de reglamentar la concesión de las bonificaciones -Bono Zafra I y Bono Zafra II-, dirigida a determinar el personal beneficiario de las mismas, siendo que en el mismo se indicó que será aquel personal que presta efectivamente servicios durante el periodo del año en la cual la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) se dedica primeramente a la elaboración del Proyecto de la Ley de Presupuesto y luego a su formulación, con sujeción a las observaciones efectuadas por la Asamblea Nacional para su definitiva aprobación y promulgación. Asimismo, señala que en dicho acto se estableció que el periodo a tomar en consideración para la concesión del Bono Zafra II, es el comprendido entre el 16 de octubre y 15 de diciembre de cada año, en el entendido que el tope legalmente establecido para la entrega del proyecto a la Asamblea Nacional es el 15 de octubre de cada año, el cual abarcaba para el año 2008 un total de 61 días continuos y de 43 días hábiles.
Por otro lado, manifiesta que se estableció en el referido acto, que “a partir del presente año” (2008) para ser beneficiario del Bono Zafra II, el personal empleado, obrero y contratado y en Comisión de Servicio en la Oficina Nacional de Presupuesto, deberá haber prestado efectivamente servicios en esa Institución, durante veinte (20) días hábiles, por lo menos dentro del referido lapso; asimismo se indicó como excepción de dicha exigencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 385 y 379 de la Ley Orgánica del Trabajo, el permiso otorgado a la trabajadora correspondiente al pre y post natal de 6 y 12 semanas respectivamente, o en el caso de que fuera por un tiempo mayor a causa de una enfermedad que según dictamen médico fuera consecuencia del embarazo o del parto y que la incapacitara para el trabajo, considerando que la mujer trabajadora gozará de todos los derechos garantizados en esa Ley y su reglamentación a los trabajadores en general y no podrá ser objeto de diferencias en cuanto a la remuneración y demás condiciones de trabajo. Además señala que otra de las excepciones acordadas fue, el de aquellos trabajadores que no concurrieran a sus labores por disfrute de su periodo anual de vacaciones y que el monto a ser pagado será el equivalente a 2 meses de la remuneración mensual devengada por el personal empleado, obrero, contratado y en comisión de servicio de ese organismo.
Que, en su caso se encontraba de reposo por prescripción médica desde el 29 de mayo de 2008 hasta el 2 de febrero de 2009, y no le fue concedido o pagado con fundamento en dicho acto administrativo el Bono Zafra II, más si le fue concedido y pagado el Bono Zafra I, lo cual se traduce en una flagrante violación a su derecho constitucional a la igualdad y a la no discriminación.
Asimismo, manifiestó que durante el periodo comprendido entre el 16 de octubre y 15 de diciembre de 2008, debido a una causa no imputable a su persona se encontraba de reposo, según consta de los reposos debidamente validados por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), que entregó en la Dirección General de Administración y Servicios de la Oficina Nacional de Presupuesto. De allí, que sea palmaria la desigualdad y la discriminación acaecida a su persona, pues en la Oficina Nacional de Presupuesto le fue pagado el Bono Zafra II, a las trabajadoras que se encontraban de reposo pre y post natal y que no prestaron sus servicios efectivos al menos durante 20 días hábiles durante el periodo comprendido entre el 16 de octubre de 2008 y 15 de diciembre de 2008, e incluso se le llegó a pagar dicho bono a la trabajadora Maribel Josefina Guerra Maita, portadora de la cédula de identidad Nro. 8.494.581, Directora de la Dirección de Infraestructura de la Oficina Nacional de Presupuesto, quien no cumplió con prestar servicios durante al menos 20 días hábiles en el periodo que hace referencia al acto administrativo impugnado y que se encontraba de reposo por razones distintas a las del descanso pre y post natal o incluso a la del disfrute de vacaciones.
Señaló, que las trabajadoras del Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI), que se encontraban de reposo pre y post natal, en el periodo de reposo que estuvo comprendido entre el día 16 de octubre de 2008 y 15 de diciembre de 2008, no prestando sus servicios efectivos al menos durante 20 días hábiles, se les llegó a pagar dicho bono, por lo que existen una paridad de circunstancias que no justifican la discriminación de la cual fue sujeta, ya que en ambos casos la prestación del servicio no se llevó a cabo debido a una causa extraña no imputable y ambas causas son motivo de suspensión de la relación de trabajo, aún cuando por razones de salud distintas.
Indicó, que al establecerse diferencias de la cual se deriven consecuencias jurídicas distintas entre quienes se encontraban en las mismas situaciones de no haber prestado servicios por prescripción médica (reposo), durante el periodo al cual hace referencia el acto administrativo recurrido, es patente que se le haya violado su derecho constitucional a la igualdad y a la no discriminación consagrado en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Es por ello que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 ejusdem en concordancia con lo establecido en el ordinal 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es por lo que solicita se declare la nulidad absoluta del acto impugnado.
Arguyó, la violación del derecho a la seguridad jurídica y a la confianza legítima, ya que se evidencia del propio acto administrativo recurrido que las condiciones para que los empleados, obreros, personas contratadas y en comisión de servicio en la Oficina Nacional de Presupuesto se hicieran acreedoras del beneficio u otorgamiento del Bono Zafra II, fueron cambiadas en fecha 10 de diciembre de 2008 y notificadas a todo el personal mediante memorando de fecha 16 de diciembre de 2008, fecha en la cual además fue pagado. Es decir, que el acto administrativo fue dictado faltando tan sólo 3 días hábiles, incluyendo el 15 de diciembre de 2008, para que se cumpliera con el supuesto de hecho para ser acreedor del beneficio, lo cual resulta a todas luces violatorio del principio de la confianza legítima y del derecho a la seguridad jurídica, pues no se puede cambiar por capricho las condiciones y fue cambiado después de haberse vencido el lapso que según el propio acto administrativo debía ser efectivo en la prestación de servicios.
Sostiene, que además resulta violatorio de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual sirve de fundamento en el acto administrativo recurrido para justificar el cambio de criterio por parte de la Oficina Nacional de Presupuesto, ya que la administración mal podría haber aplicado dicho cambio de criterio, faltando tan sólo 3 día hábiles, incluyendo el día 15 de diciembre de 2008 para que venciera el periodo al cual hace referencia en el propio acto Administrativo y aplicándolo un día después de vencido dicho lapso.
En virtud de ello, solicitó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 del texto constitucional en concordancia con lo establecido en el ordinal 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se declare la nulidad absoluta de dicho acto administrativo por resultar violatorio de su derecho constitucional a la seguridad jurídica y al principio de la confianza legítima; y que como consecuencia de lo anterior se ordene el pago del Bono Zafra II, equivalente a 2 meses de remuneración que en su caso alcanza la suma de ocho mil quinientos cinco bolívares con dieciséis céntimos (Bs. 8.505,16), así como los intereses de mora causados en virtud de lo preceptuado en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y las diferencias que en virtud del carácter remuneratorio de dicho bono tienen como incidencia en el pago de los siguientes conceptos: bonificación de fin de año correspondiente al año 2008, bono navideño del año 2008, bono de eficiencia del año 2008, bono único complementario y asignación única y en la prestación de antigüedad, para lo cual solicita una experticia complementaria del fallo.
-II-
DEL FALLO APELADO
Mediante sentencia de fecha 24 de septiembre de 2009, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional, con base en las siguientes consideraciones:
“Al respecto este Juzgado debe señalar:
Que para analizar si efectivamente se configuró la violación de los derechos constitucionales invocados por la querellante -a decir, el derecho a la igualdad y a la no discriminación-, se hace necesario revisar lo que la jurisprudencia ha definido como tales, siendo que mediante sentencia de fecha 17 de octubre de 2000, emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del Magistrado Héctor Peña Torrelles, expresó lo siguiente:
‘…Omissis…’
Ahora bien, revisado lo anterior este Juzgado pasa a revisar el caso concreto y al respecto observa, que a los folios 12 al 14 del presente expediente, corre inserta copia certificada del acto administrativo impugnado contenido en el Punto de Cuenta Nro. 246-2008 de fecha 10 de diciembre de 2008, aprobado por la Dirección General de Administración y Servicios de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), mediante el cual se modificaron las condiciones para el otorgamiento del Bono Zafra II, estableciendo lo siguiente:
‘(…).
El periodo a tomar en consideración para la concesión del Bono Zafra II, es el comprendido entre el 16 de octubre y el 15 de diciembre de cada año, (…).
En tal virtud, atendiendo al espíritu, propósito y razón de la citada bonificación, a partir del presente año para ser beneficiario del Bono zafra II, el personal empleado, obrero y contratado, y en comisión de servicio en esta Oficina Nacional, deberá haber prestado efectivamente servicios en esta Institución, durante veinte (20) días hábiles, por lo menos, dentro del referido lapso.
Se exceptúa expresamente, sustentado en los artículos 385 y 379 de la Ley Orgánica del Trabajo, el permiso otorgado a la trabajadora, con derecho a un descanso durante seis (6) semanas antes del parto y doce (12) semanas después, o por un tiempo mayor a causa de una enfermedad que según dictamen médico sea consecuencia del embarazo o del parto y que la incapacite para el trabajo, considerando que la mujer trabajadora gozará de todos los derechos garantizados en esa Ley y su reglamentación a los trabajadores en general y no podrá ser objeto de diferencias en cuanto a la remuneración y demás condiciones de trabajo.
Igualmente, se exceptúa expresamente, los trabajadores que de acuerdo al derecho contemplado en el Capítulo II, De los Derechos de los Funcionarios o Funcionarias Públicos el Artículo 24 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y en el Capítulo V de la Ley Orgánica del Trabajo, no hayan concurrido a sus labores por disfrute de su periodo anual de vacaciones.
El Bono Zafra II será pagado mediante el equivalente a dos (2) meses de la remuneración mensual devengada por el personal empleado, obrero, contratado y en comisión de servicio de este Organismo, de acuerdo a los criterios antes indicados, durante la segunda quincena del mes de diciembre de 2008.
(…)’
(Subrayado del Tribunal).
Por otro lado se evidencia que a los folios 238, 239, 233 y 240 del expediente administrativo, cursan copias certificadas de los ‘Certificados de Incapacidad’, emanados del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales mediante los cuales se le otorgó reposo a la hoy querellante desde 02 de octubre de 2008 hasta 19 de diciembre de 2008, todos por consulta psiquiátrica (periodo dentro del cual se encuentra el lapso correspondiente a tomar en consideración para el otorgamiento de la bonificación reclamada en el presente recurso).
Así, una vez analizado el criterio establecido por la jurisprudencia en relación a lo que se considera como violación de los derechos constitucionales invocados por la querellante y vistos los reposos cursantes a los autos se observa, que no existe coincidencia alguna con las circunstancias señaladas en el acto administrativo impugnado, ya que de los mismos se evidencia que los motivos de consulta y reposos son por psiquiatría y no por maternidad, que de ser el caso, debía incluirse en las excepciones establecidas por dicho acto. Ahora bien, visto que la jurisprudencia referida previamente establece que el derecho a la igualdad sólo se viola cuando se trata desigualmente a los iguales, prohibiendo el trato desigual frente a situaciones idénticas, es decir, la discriminación; es el caso que este Juzgado verificó que las causas de los reposos entre las indicadas en el acto recurrido y las de la actora son totalmente distintas, con lo cual mal pudiera la querellante pretender ampararse en dicha excepción para ser beneficiaria del Bono Zafra II. En consecuencia, resulta forzoso para este Juzgado desestimar la denuncia de violación del derecho a la igualdad y a la no discriminación, y así se decide.
En relación al otorgamiento del referido Bono por vía de excepción a la ciudadana Maribel Josefina Guerra Maita, portadora de la cédula de identidad Nro. 8.494.581, Directora de la Dirección de Infraestructura de la Oficina Nacional de Presupuesto, este Juzgado observa:
Que de los folios 79 al 80 corre inserta copia certificada del Punto de Cuenta Nro. 276-2008 de fecha 11 de diciembre de 2008, a través del cual se aprobó por vía de excepción, el reconocimiento y consecuente pago del Bono Zafra II a favor de la referida ciudadana, señalando en el mismo que ‘(…) no obstante de habérsele prescrito reposo médico, desde su residencia continuó coordinando las actividades de su grupo de trabajo, vía telefónica, correos electrónicos y el traslado de supervisados a su casa de habitación hasta el 01 de diciembre de 2008, cuando se reincorporó a esta Oficina, coincidiendo con los últimos días de la culminación del proceso de elaboración del proyecto de Ley de Presupuesto para su definitiva aprobación; días éstos durante los cuales se intensifica el trabajo en las unidades sustantivas de la Organización,; resultando que la labor supervisora desplegada por dicha funcionaria durante el lapso de su reposo médico, fue determinante en la entrega oportuna del trabajo correspondiente a la Dirección a su cargo y, por consiguiente, en el logro alcanzado por esta Oficina Nacional en el cumplimiento de la función que la define como Órgano Rector del Sistema Presupuestario (…)’.
Así, una vez verificadas las causas que se tomaron en cuenta para aprobar por vía de excepción el otorgamiento del referido bono a la ciudadana Maribel Josefina Guerra Maita identificada previamente, este Juzgado considera que dicha actuación no atenta contra el derecho a la igualdad alegado por la querellante, ya que de autos se evidencia que a través del referido acto administrativo se explanaron las condiciones que sometieron a consideración de la Dirección General de Administración y Servicios para su aprobación, señalando al respecto que la mencionada funcionaria aún estando de reposo, desde su residencia continuó coordinando las actividades de su grupo de trabajo, por lo que, la labor supervisora desplegada por ésta durante el lapso de su reposo médico, fue determinante en la entrega oportuna del trabajo correspondiente a la Dirección a su cargo, durante el proceso de elaboración del proyecto de Ley de Presupuesto. De manera que, la administración una vez verificados los supuestos sujetos a consideración por vía de excepción basándose en causas objetivas y razonables, procedió a la aprobación del otorgamiento del Bono Zafra II a la referida ciudadana, siendo el punto que dicha situación no se produjo en el caso de la hoy actora ni constituye un acto discriminatorio; en consecuencia, este Juzgado desestima el argumento de la querellante con relación a la violación de su derecho a la igualdad y así se decide.
Por otro lado la querellante alegó la violación del derecho a la seguridad jurídica y a la confianza legítima, ya que –a su decir- se evidencia del propio acto administrativo recurrido que las condiciones para que los empleados, obreros, personas contratadas y en comisión de servicio en la Oficina Nacional de Presupuesto se hicieran acreedoras del beneficio u otorgamiento del Bono Zafra II, fueron cambiadas en fecha 10 de diciembre de 2008 y notificadas a todo el personal mediante memorando de fecha 16 de diciembre de 2008, fecha en la cual además fue pagado. Es decir, que el acto administrativo fue dictado faltando tan sólo 3 días hábiles, incluyendo el 15 de diciembre de 2008, para que se cumpliera con el supuesto de hecho para ser acreedor del beneficio, lo cual resulta a todas luces violatorio del principio de la confianza legítima y del derecho a la seguridad jurídica, pues no se puede cambiar por capricho las condiciones y fue cambiado después de haberse vencido el lapso que según el propio acto administrativo debía ser efectivo en la prestación de servicios.
Al respecto la parte querellada manifestó que la actora yerra al señalar que el acto administrativo recurrido resulta violatorio del derecho a la seguridad jurídica en virtud de resultar lesivo al principio de la confianza legítima, pues como se refirió precedentemente se trata de una concesión graciosa por parte de la máxima autoridad de dicho organismo, la cual puede, como atributo de la discrecionalidad que acompaña la decisión en mención, establecer las condiciones para su concesión. Así, es evidente que no se está en presencia de un cambio de condiciones por capricho, como ligera e inconscientemente califica la querellante la decisión del organismo de corregir la desviación en la cual había incurrido con la concesión de la bonificación en comento.
En ese sentido este Juzgado debe señalar que ciertamente, tal como lo indica la parte accionada, la Administración puede variar las condiciones de percepción del referido bono, siempre que existan causales para tales cambios, pues independientemente del tiempo desde el cual se haya otorgado, el mismo corresponde a una bonificación extraordinaria por el desempeño de funciones específicas. De allí, que excluir a aquellos funcionarios que no hayan prestado efectivamente servicio durante un periodo determinado resulta factible y hasta plausible.
Ahora bien, debe este Tribunal revisar el principio de la confianza legítima, y al respecto se tiene que el mismo comporta que la autoridad no adopte medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquella, siendo que dicho principio sienta sus bases sobre la confianza que tienen los particulares en que la administración actúen de la misma manera como lo ha venido haciendo, frente a circunstancias similares. En tal sentido, cuando la administración decide cambiar un criterio, éste no debe ser aplicado a situaciones que se originaron o que produjeron sus efectos en el pasado, sino a las situaciones que se originen tras su establecimiento, con la finalidad de preservar la seguridad jurídica y evitar una grave alteración del conjunto de situaciones, derechos y expectativas nacidas del régimen en vigor para el momento en que se produjeron los hechos.
Ahora bien, la protección de éste principio está fundamentada en la seguridad jurídica, noción que garantiza la confianza que los ciudadanos puedan tener en la observancia y el respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes, significando ello la defensa de los derechos del administrado y en la adecuada retribución de sus expectativas por la actuación acertada de éste. En otras palabras, dicho principio constituye la certeza que tiene el individuo de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares. En cuanto a su orientación, ésta se fundamenta en la confianza que produce la actuación de la Administración en el administrado; actuación ésta que debe estar supeditada por el ordenamiento jurídico, al punto que llega a puntualizar que dicha confianza se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que introduzcan racionalmente a aquel, a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.
Siendo ello así se observa, que al folio 74 del presente expediente corre inserta copia simple del Punto de Cuenta Nro. 228/2001 de fecha 11 de diciembre de 2001, que sometía a consideración de la Jefatura de la Oficina Central de Presupuesto del Ministerio de Finanzas (hoy Ministerio del Poder Popular para las Finanzas), la aprobación de la cancelación de la Bonificación Especial denominada Zafra II, siendo aprobada la misma. Al respecto se observa, que desde el año 2001 en que fue aprobada la cancelación de la Bonificación Especial denominada Zafra II, la misma estaba dirigida ‘al personal Obrero, Empleado, Contratado y en Comisión de Servicios’ en ese organismo; siendo el caso que en el 2008 se modificaron las condiciones que determinarían al personal beneficiario de dicha bonificación, estableciendo al efecto que sería aquel ‘que presta efectivamente servicios durante el período en que la ONAPRE se dedica primeramente a la elaboración del proyecto de Ley de Presupuesto y luego a su formulación, con sujeción a las observaciones efectuadas por la Asamblea Nacional para su definitiva aprobación y promulgación’, así como también se estableció que los beneficiarios del mismo serían los obreros, contratados y en comisión de servicio que haya prestado efectivamente servicios en la Institución, durante veinte (20) días hábiles por lo menos durante el lapso comprendido entre el 16 de octubre y 15 de diciembre de cada año. (Subrayado del Tribunal)
De lo anterior se tiene que si bien es cierto la Oficina Nacional de Presupuesto puede modificar los criterios cuando lo considere conveniente siempre y cuando se base en causas objetivas y razonables, no es menos cierto que dicha modificación debería aplicarse a situaciones futuras como lo señaló la jurisprudencia referida previamente, en aras de garantizar el principio de la confianza legítima y por consiguiente la seguridad jurídica de los administrados, toda vez que ostentan una expectativa de derecho en cuanto al otorgamiento de la referida bonificación desde que fue aprobada en el año 2001. Por otro lado se observa que el fundamento para considerar la modificación de las condiciones que se tomaban en cuenta para el otorgamiento del Bono Zafra II fue el estímulo y reconocimiento para el personal cuya dedicación el desempeño de sus labores durante la elaboración del proyecto de la Ley de Presupuesto y en los ajustes y modificaciones producto de las observaciones formuladas por la Asamblea Nacional, contribuye a su definitiva aprobación.
Por otro lado se observa que al folio 89 cursa copia simple del memorando de fecha 16 de diciembre de 2008, esto es, un día después de haber finalizado el lapso establecido entre las condiciones que fueron modificadas a través del acto administrativo recurrido, mediante el cual se le informó al personal sobre la decisión aprobada para la modificación de las condiciones que se deben tomar en cuenta para el otorgamiento del Bono Zafra II, informando en el mismo que la referida bonificación sería pagada a partir de la segunda quincena del mes de diciembre de 2008; es decir, que dicho criterio no obstante de haberse modificado durante el lapso establecido entre las condiciones reformadas, no se aplicó para situaciones futuras, sino que por el contrario fueron aplicadas de manera inmediata, incurriendo la administración de esta manera en una flagrante violación del principio de confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como lo señaló la actora. Así se decide.
Por otra parte la actora sostiene que resulta violatorio de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual sirve de fundamento en el acto administrativo recurrido para justificar el cambio de criterio por parte de la ONAPRE, ya que la administración mal podría haber aplicado dicho cambio de criterio, faltando tan sólo 3 días hábiles, incluyendo el día 15 de diciembre de 2008 para que venciera el periodo al cual hace referencia en el propio acto administrativo y aplicándolo un día después de vencido dicho lapso.
Al respecto la parte querellada señaló que la querellante incurre nuevamente en error al indicar que el acto administrativo impugnado viola lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que le sirve de fundamento, ya que la actora olvida que se está en presencia de una liberalidad por parte de la máxima autoridad del organismo y que en el presente caso se aprobó con ocasión del reconocimiento por parte de la Oficina Nacional de Presupuesto a su personal con ocasión de su participación en las actividades relacionadas con los ajustes finales de la Ley de Presupuesto pendiente por aprobación; siendo que para el 10 de diciembre de 2008, fecha del Punto de Cuenta objeto de impugnación, la máxima autoridad no había decidido la concesión del mencionado Bono Zafra II.
Debe este Tribunal definir la situación, toda vez que si se trata de la aprobación de un bono a una situación pasada, resulta perfectamente válido que se aplique de manera inmediata; es decir, si en virtud de la magnitud del trabajo dentro de un período determinado la autoridad considera pertinente el otorgamiento de un bono, con la exclusión de aquellas personas que no laboraron efectivamente (tal como se pretende en el caso de autos), el criterio de exclusión sería válido, pues se trata de un bono que se está acordando. Por otra parte, si se trata de un bono previamente establecido, en el cual se ‘…fija un nuevo criterio para su concesión…’, en razón del cual ‘se somete a consideración y aprobación del Jefe de la oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), la modificación de los criterios para la cancelación del Bono Zafra II, siendo que a partir del presente año 2008, para ser beneficiario de la Bonificación…’. Se trata de un bono acordado, cuyas condiciones de otorgamiento fueron sobrevenidamente modificadas pretendiendo aplicarlo a situaciones pasadas.
En relación a lo anterior este Juzgado debe señalar que el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos constituye uno de los pilares que sustentan la confianza legítima, en el entendido que el cambio de criterio ha de regir para casos futuros, siendo que en la presente causa se desprende que el cambio de criterio afectó una situación en trámite para cuya notificación había precluido el lapso entendiéndose como caso pasado, siendo que efectivamente existe afectación del citado artículo.
Señalado lo anterior se evidencia que el cambio de criterio no ha debido afectar a la actora, razón por la cual ha de declararse Parcialmente Con Lugar la presente acción, ordenando el pago del bono denominado Zafra II a la actora, sin que le sea aplicable la excepción prevista en el acto recurrido en cuanto se refiere al año 2008.
En cuanto a la solicitud del pago de intereses moratorios de acuerdo a las previsiones del artículo 92 Constitucional este Juzgador señala que dicha solicitud resulta procedente de conformidad con las previsiones del artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual ha de ser calculado de conformidad con las previsiones del artículo 92 Constitucional en su concordancia con el artículo 89 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Con referencia a la solicitud de la actora a que se ordene el pago de ‘…las diferencias que en virtud del carácter remuneratorio de dicho bono tienen como incidencia en el pago de los siguientes conceptos: bonificación de fin de año correspondiente al año 2008; bono navideño del año 2008, bono de eficiencia del año 2008; bono único complementario y asignación única y en la prestación de antigüedad, para lo cual pido se ordene una experticia complementaria del fallo’, este Tribunal observa que dicho bono se trata de una asignación extraordinaria, que si bien entra en la noción de salario del artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo y por ende, tiene incidencia sobre la prestación de antigüedad con respecto al mes que se generó, no ha de tener incidencia en otros bonos o asignaciones, salvo que hubiere estipulación en contrario en alguna normativa interna, que en todo caso no fue probado por la actora, razón por lo cual ha de negarse dicho pedimento, siendo acordado únicamente en cuanto a la incidencia en la prestación de antigüedad, que ha de ser acreditado por la Administración en la cuenta de prestaciones sociales de la actora.
V
DECISIÓN
Este Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta por la ciudadana YAQUELINE DEL VALLE GIL BALZA, portadora de la cédula de identidad Nro. 6.551.997, asistida por el abogado JOSÉ GREGORIO GARCÍA LEMUS, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nro. 53.974, contra el acto administrativo dictado en fecha 10 de diciembre de 2008, contentivo del Punto de Cuenta signado con el Nro. 246-2008, mediante el cual la Jefatura de la Oficina Nacional de Presupuesto adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Economía y Finanzas, modificó los criterios para el otorgamiento del Bono Zafra II, siendo notificado a todo el personal mediante memorando en fecha 16 de diciembre de 2008.
En consecuencia:
1.- Se DECLARA la nulidad parcial del acto administrativo dictado en fecha 10 de diciembre de 2008, contentivo del Punto de Cuenta signado con el Nro. 246-2008, mediante el cual la Jefatura de la Oficina Nacional de Presupuesto adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Economía y Finanzas, modificó los criterios para el otorgamiento del Bono Zafra II, siendo notificado a todo el personal mediante memorando en fecha 16 de diciembre de 2008.
2.- Se ACUERDA el pago del bono denominado Zafra II a la ciudadana YAQUELINE DEL VALLE GIL BALZA, portadora de la cédula de identidad Nro. 6.551.997, sin que le sea aplicable la excepción prevista en el acto recurrido en cuanto se refiere al año 2008.
3.- Se ACUERDA el pago de los intereses moratorios de conformidad con las previsiones del artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual ha de ser calculado de conformidad con las previsiones del artículo 92 Constitucional en su concordancia con el artículo 89 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
4.- Se NIEGA la cancelación de los demás conceptos económicos, de conformidad con los términos expuestos en la parte motiva del presente fallo” (Mayúsculas, negrillas y subrayado del original).
-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 25 de noviembre de 2009, la Abogada Nancy Coromoto Laya Serrano, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 65.408, actuando en su carácter de sustitutos de la ciudadana Procuradora General de la República, presentó escrito de fundamentación de la apelación, en los siguientes términos:
Alegó, “…que el Sentenciador de Primera Instancia fundamenta su decisión en el hecho que el cambio de criterio no ha debido afectar a la querellante, con sujeción al principio de la confianza legítima”.
Que, “…durante el lapso probatorio en la primera instancia, en representación del ente querellado fueron promovidas pruebas documentales que evidencian, sin lugar a equívocos la naturaleza del Bono objeto de la presente querella, así como las condiciones para su otorgamiento”.
Que, “…no obstante toda la documentación cursante en autos, de la cual se evidencia que el otorgamiento del mencionado Bono Zafra II constituye un acto discrecional de la máxima autoridad del organismo y, por siguiente, su concesión por vía de excepción, no siendo susceptible de revisión por autoridades distintas; que desde 1997, fecha en que se concedió por primera vez, fue la intención que el mismo constituyera un reconocimiento a los trabajadores que participaran en la elaboración del proyecto de presupuesto y, por consiguiente, que prestaran efectivamente sus servicios en el lapso durante el cual el ente querellado se dedica a la precitada actividad; (…) el sentenciador declara parcialmente con lugar la querella bajo la supuesta violación al principio de la confianza legítima, alegada por la recurrente, quien, por demás, expresamente admite en la querella haber permanecido de reposo por el lapso de ocho (8) meses durante el año 2008”.
En este sentido, alegó violación de “…los artículos 507 y 509 del Código de Procedimiento Civil, en virtud de la falta de valoración de todas las pruebas promovidas por el ente querellado durante el debate probatorio y de los cuales se evidencia, con claridad meridiana, la naturaleza de la referida bonificación y, especialmente, la facultad de la máxima autoridad del ente querellado, dado su carácter discrecional, de establecer las condiciones para su otorgamiento, de donde no resulta aplicable el principio de la confianza legítima, ni posible su alegada violación, fundamento del sentenciador para declarar la nulidad del acto administrativo, mediante el cual ente querellado reguló para el año 2008 la concesión del Bono Zafra II…”.
Que, “…el Juez tiene la obligación de analizar todos los elementos probatorios cursantes en autos, aun aquellos que a su juicio no fueren idóneos para ofrecer algún elemento de convicción, expresándose siempre el criterio del Juez respecto de ellas, de conformidad con lo establecido en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, al no realizarse la debida valoración de los medios probatorios, el Juez no expresa las razones de hecho y de derecho que motivan el fallo”.
Que, “…el Juez de la recurrida no hizo mención alguna en sus consideraciones para decidir, de la Normativa aprobada en el año 1997 que determinó la concesión graciosa de la bonificación objeto del presente juicio, la cual ha constituido el fundamento para que en el devenir de los años siguientes se establezcan las condiciones para su otorgamiento, como se refirió precedente, con la cual quedaban comprobados todos y cada uno de los alegatos esgrimidos en la oportunidad de la contestación de la querella, siendo por tanto las mismas relevantes para la resolución de la controversia planteada, lo que determinan la procedencia del vicio alegado y así solicito sea expresamente declarado…”.
Finalmente, solicitó “…que la presente apelación sea declarada con lugar y, en consecuencia, revocada la sentencia de fecha 24 de septiembre de 2009, dictada por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital”.
-V-
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en torno a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo y al efecto, observa:
En este orden, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo siguiente:
“Artículo 110. Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la citada norma, el conocimiento de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en materia de recursos contencioso administrativo funcionariales en virtud del recurso de apelación, corresponde a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación ejercido en fecha 20 de octubre de 2009, contra la sentencia dictada en fecha 24 de septiembre de 2009, por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
VI-
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, se pasa a decidir el mismo en los siguientes términos:
La Representación Judicial de la parte querellada alegó violación a los “…artículos 507 y 509 del Código de Procedimiento Civil, en virtud de la falta de valoración de todas las pruebas promovidas por el ente querellado durante el debate probatorio y de los cuales se evidencia, con claridad meridiana, la naturaleza de la referida bonificación y, especialmente, la facultad de la máxima autoridad del ente querellado, dado su carácter discrecional, de establecer las condiciones para su otorgamiento, de donde no resulta aplicable el principio de la confianza legítima, ni posible su alegada violación…”.
Que, “…el Juez tiene la obligación de analizar todos los elementos probatorios cursantes en autos, aun aquellos que a su juicio no fueren idóneos para ofrecer algún elemento de convicción, expresándose siempre el criterio del Juez respecto de ellas, de conformidad con lo establecido en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, al no realizarse la debida valoración de los medios probatorios, el Juez no expresa las razones de hecho y de derecho que motivan el fallo”.
Que, “…el Juez de la recurrida no hizo mención alguna en sus consideraciones para decidir, de la Normativa aprobada en el año 1997 que determinó la concesión graciosa de la bonificación objeto del presente juicio, la cual ha constituido el fundamento para que en el devenir de los años siguientes se establezcan las condiciones para su otorgamiento…”.
Sobre el vicio de silencio de pruebas el autor Arístides Rengel-Romberg ha expuesto: “Para que el juez pueda analizar debidamente la situación de hecho planteada en la pretensión y en la defensa, y lograr así la congruencia de la sentencia con aquéllas, es necesario que examine y valore todas las pruebas aportadas por los litigantes, sin que pueda omitir la consideración de ninguna ni aun de aquellas que a su juicio sean (…) estériles para ofrecer algún elemento de convicción (Art. 509 C.P.C.), pues de otro modo -como dice la casación- podría darse el caso absurdo de que existan tantas verdades como elementos de convicción se aprecian aisladamente con prescindencia de los demás, cuando en realidad, la verdad procesal no es sino una sola; al mismo tiempo que de mantenerse un criterio distinto, podría no solamente menoscabarse el derecho de la defensa por el silencio de prueba, sino hasta exponerse al litigante a indefensión” (cfr. RENGEL-ROMBERG, Arístides, Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano, Tomo II, 2007, p.314).
Asimismo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1.623 de fecha 22 de octubre de 2003 (Caso: Gustavo Enrique Montañez, Raisha Grooscors Bonaguro y José Luis Bolívar), consideró que:
“En efecto, la obligación del Juez de analizar todos los elementos probatorios cursantes en autos, de conformidad con lo establecido en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, en ningún momento puede interpretarse como una obligación de apreciación en uno u otro sentido; es decir, el hecho de que el Juez le dé un sentido determinado a los medios probatorios para llegar a una conclusión tendente a la resolución final del asunto debatido, no puede ser considerado como un silencio de prueba, en la medida en que ese sentido resultado del análisis jurídico del Juez se aparte de la posición de alguna de las partes; muy por el contrario, sólo podrá hablarse de silencio de pruebas, cuando el Juez en su decisión, ignore por completo, sin atribuir sentido o peso específico de ningún tipo, algún medio de prueba cursante en los autos y que quede demostrado que dicho medio probatorio podría afectar el resultado del juicio…”.
Así las cosas, la sentencia transcrita sostiene que el vicio de silencio de pruebas se verifica cuando el Juez al momento de decidir el fondo del asunto planteado a su conocimiento, se abstiene de otorgarle valor a algún medio de prueba promovido por las partes que pudiere incidir de manera decisiva en la solución de la controversia; es decir, para que pudiera existir el vicio de silencio de prueba se tiene que estar en presencia de tres (3) supuesto, a saber: i) que la prueba en cuestión haya sido promovida por algunas de las partes, es decir, necesariamente tiene que cursar en autos el referido medio de prueba; ii) que el Juez haya ignorado por completo, sin atribuir sentido o peso específico de ningún tipo, algún medio de prueba cursante en los autos; y iii) que quede demostrado que dicho medio probatorio podría afectar el resultado del juicio.
En este sentido, el Juzgado A quo sustenta su decisión señalando que “…al folio 89 cursa copia simple del memorando de fecha 16 de diciembre de 2008, esto es, un día después de haber finalizado el lapso establecido entre las condiciones que fueron modificadas a través del acto administrativo recurrido, mediante el cual se le informó al personal sobre la decisión aprobada para la modificación de las condiciones que se deben tomar en cuenta para el otorgamiento del Bono Zafra II, informando en el mismo que la referida bonificación sería pagada a partir de la segunda quincena del mes de diciembre de 2008; es decir, que dicho criterio no obstante de haberse modificado durante el lapso establecido entre las condiciones reformadas, no se aplicó para situaciones futuras, sino que por el contrario fueron aplicadas de manera inmediata, incurriendo la administración de esta manera en una flagrante violación del principio de confianza legítima y seguridad jurídica,…”.
Además, el Juez de Instancia alegó que el cambio de criterio afecto una situación en trámites para cuya notificación había precluído el lapso entendiéndose como caso pasado, siendo que existe afectación al artículo 11 de la Ley Orgánica del Procedimiento Administrativo que sustentan la confianza legitima, razón por lo cual, ordenó el pago del Bono Zafra II a la actora.
Ello así, observa esta Corte que cursa al expediente judicial (Vid. folios 64 al 67) las normativas que fueron tomadas para la asignación del bono zafra en el año 1997, a los trabajadores de la Oficina Central de Presupuesto, de la cual se evidencia en sus disposiciones generales lo siguiente:
“1.- El Bono Especial Zafra será asignado una vez al año, al final del primer semestre del ejercicio fiscal, dependiendo de la disponibilidad presupuestaria.
2.- el monto a ser asignado a los trabajadores dependerá de la participación directa en el proceso de formulación del Proyecto de Ley de Presupuestó.
3.- Las unidades vinculadas directamente en el proceso de formulación del proyecto de ley de presupuesto son las siguientes:
Jefatura de la Oficina, Dirección General, Consultoría Jurídica, Informática, Estudios Especiales, Dirección General Sectorial de Programación y Estudio, Dirección General Sectorial del Área Social, Dirección General Sectorial del Área Productiva, Dirección General Sectorial de Presupuesto Regionales, Dirección General Sectorial de Evaluación de la Ejecución, Dirección General Secretaria Técnica a excepción de Correspondencia, Centro de Documentación Archivo General y su personal Secretarial; Dirección General a excepción del Departamento de Control y Ejecución Presupuestaria, Contabilidad Fiscal, Compras, Habilitaduria, Sub Dirección y su personal secretarial.
4.- Los trabajadores que presten servicios en las unidades mencionadas en el numeral 3 de la presentes Normas, recibirán el 100% de su remuneración mensual.
5.- Las unidades vinculadas indirectamente en el proceso de formulación del proyecto de ley de presupuesto son las siguientes:
Coordinación de Recursos Humanos, Auditoría Interna, Sub Dirección de Administración, Departamento del Control y Ejecución Presupuestaria, Contabilidad Fiscal, Compras y el personal Secretarial, adscritos a la Dirección de Administración. Así como también Correspondencia, Centro de Documentación y Archivo General y personal secretarial adscritos a la Dirección General Sectorial de Secretaria Técnica.
6.- los trabajadores que presten servicios en las unidades mencionadas en el numeral 5 de las presente Normas, recibirán el 50% de su remuneración mensual.
7.-Para determinar el monto del Bono especial Zafra se tomará en cuenta el sueldo básico, las compensaciones, gastos de alimentación y de representación que tiene asignado el personal directo.
8.- El Bono Especial Zafra no forma parte de la remuneración.
9.- El Bono Especial Zafra se cancelará de acuerdo al tiempo efectivo de servicio tomándose en cuenta la siguiente escala.
ANTIGÜEDAD PORCENTAJE EN RELACIÓN AL MONTO DETERMINADO.
Seis (6) meses 100%
Cinco (5) meses 80%
Cuatro (4) meses 70%
Tres (3) meses 50%
Dos (2) meses 40%
Un (1) mes 30%
10.- Para determinar el tiempo efectivo de servicio se tomará en consideración los periodos de vacaciones, reposos y permisos otorgados al trabajador así como también las comisiones de servicios durante el lapso de formulación del proyecto de Ley de Presupuesto.
11.- El personal contrato no está sujeto a la aplicación de las presentes Normas.
12. El Director General de la Oficina Central de Presupuesto podrá hacer uso del poder discrecional en la aplicación de estas normas.
13. Las dudas y controversias generadas en la aplicación de las presentes Normas serán resueltas por la máxima autoridad de la Oficina Central de Presupuesto”.
En este sentido, observa esta Corte que es preciso mencionar que la confianza legítima o expectativa plausible se encuentra estrechamente vinculada con el principio de seguridad jurídica, el cual nos refiere al carácter del ordenamiento jurídico que involucra certeza de sus normas y, consiguientemente, la posibilidad de su aplicación, toda vez que lo que tiende es a la existencia de confianza por parte de los ciudadanos en el ordenamiento jurídico y en su aplicación. De allí que comprenda:
A.- El que los derechos adquiridos por las personas no se vulneren arbitrariamente cuando se cambian o modifican las leyes.
B.- Que la interpretación de la ley se haga en forma estable y reiterativa, creando en las personas confianza legitima de cuál es la interpretación de las normas jurídicas a la cual se acogerán.
Así lo ha reconocido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en diversos fallos, entre los cuales cabe indicar el Nº 345 de fecha 31 de marzo de 2005 (Caso: Funeraria Memorial, C.A.), en donde señaló:
“Estos otros dos contenidos generales de la seguridad jurídica (a los cuales como contenido particular se añade el de la cosa juzgada), se encuentran garantizados constitucionalmente así: el primero, por la irretroactividad de la ley sustantiva, lo que incluye aspectos de las leyes procesales que generan derechos a las partes dentro del proceso (artículo 24 constitucional); y el segundo, en la garantía de que la justicia se administrará en forma imparcial, idónea, transparente y responsable (artículo 26 constitucional), lo que conduce a que la interpretación jurídica que hagan los Tribunales, en especial el Tribunal Supremo de Justicia, sea considerada idónea y responsable y no caprichosa, sujeta a los vaivenes de las diversas causas, lo que de ocurrir conduciría a un caos interpretativo, que afecta la transparencia y la imparcialidad”.
En tal sentido, la Sala Político Administrativa de nuestro Máximo Tribunal, ha señalado respecto a la confianza legítima, en Sentencia N° 00890 de fecha 17 de junio de 2009 (Caso: Seguros Mercantil C.A.), lo siguiente:
“Esta Sala ha señalado en relación a la seguridad jurídica, que dicho postulado ha de ser entendido como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación de la Administración a través de la aplicación del Derecho. (Vid. sentencia N° 570 del 10 de marzo de 2005).
Otro de los principios que rigen la actividad administrativa es el principio de confianza legítima, estrechamente vinculado con el anterior, el cual se refiere a la concreta manifestación del principio de buena fe en el ámbito de la actividad administrativa y cuya finalidad es el otorgamiento a los particulares de garantía de certidumbre en sus relaciones jurídico-administrativas. (Vid. sentencia de esta Sala N° 1.171 del 4 de julio de 2007).
La confianza legítima constituye la base de una nueva concepción de los vínculos que existe entre el Poder Público y los ciudadanos, cuando a través de la conducta de los órganos que ejercen aquél, revelada en sus declaraciones, actos y doctrina consolidada, se pone de manifiesto una línea de actuación que la comunidad o sujetos específicos de ella esperan se mantenga. Este principio alude así, en el ámbito del derecho administrativo, a la situación de un sujeto dotado de una expectativa justificada de obtener una decisión favorable a sus intereses, en virtud de actuaciones precedentes y reiteradas de la Administración.
En sentencia N° 514 de fecha 3 de abril de 2001, esta Sala indicó que una muestra significativa de la consagración del principio de confianza legítima en nuestro ordenamiento jurídico es el artículo 11 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, con base en el cual, las actuaciones reiteradas de un sujeto frente a otro, en este caso de la Administración Pública, hacen nacer expectativas jurídicas que han de ser apreciadas por el juez y justamente, los criterios administrativos, si bien pueden ser cambiados, son idóneos para crear tales expectativas.
Vale destacar que, al igual que ocurre con los criterios jurisprudenciales, los que provienen de la actividad administrativa pueden ser revisados, ya que tal posibilidad está inmersa dentro de la diversa naturaleza de las situaciones sometidas al conocimiento y revisión a través del ejercicio de las funciones jurisdiccional y administrativa, sólo que ese examen no debe ser aplicado de forma indiscriminada o con efectos retroactivos perniciosos.
Hechas las consideraciones que anteceden, se impone analizar si en el supuesto de autos la Administración recurrida modificó de tal manera un criterio precedente cuya aplicación al caso concreto de la actora podía ésta presumir legítimamente, y si ello devino en un menoscabo de los invocados principios de seguridad jurídica y confianza legítima”.
De la transcripción parcial de los fallos mencionados anteriormente, se desprende que a los fines de constatar la existencia de la violación de tal principio, es necesaria la preexistencia de un criterio administrativo que regule el mismo supuesto de hecho.
En el caso que nos ocupa, la actuación de la Oficina Nacional de Presupuesto adscrita al Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública, lesiona la expectativa plausible que podía tener la trabajadora, frente al beneficio que venía recibiendo a través del Bono Zafra I, el cual era otorgado por la Administración desde el año 1997; al modificar en fecha 10 de diciembre de 2008, a través de punto de cuenta, las normas para ser otorgado el Bono Zafra II, especialmente el particular 10 de las normas del Bono Zafra I.
En ella, se eliminó la excepción de las personas que se encontraban de reposo serian beneficiarias de dicho bono, el cual es caso de la ciudadana Yaqueline del Valle Gil Balza, y si bien es cierto fueron cambiadas las normas para su otorgamiento, el mismo se debió aplicar a partir del año siguiente al 2008, en vista que de las nuevas normas (Bono Zafra II) fueron notificadas en la última quince del año 2008, es decir, el 16 de diciembre, siendo el Bono Zafra I, un derecho adquirido durante el tiempo, por lo cual no pudo ser aplicado de manera inmediata, toda vez que para ese año ya existía la expectativa del pago, creando en la querellante confianza legitima de cuál es la interpretación de la norma jurídica a la cual se acogería; en consecuencia este Órgano Jurisdiccional comparte el mismo criterio establecido por el A quo.
Ellos así, esta Corte debe precisar que no se evidencia de autos como dichos medios probatorio podrían afectar el resultado del juicio, aunado al hecho que el Tribunal A quo evaluó todos los instrumentos probatorios aportados por las partes, los que llevaron a declarar la nulidad parcial del acto administrativo dictado el 10 de diciembre 2008, razón por la cual se desecha, el referido alegato. Así se decide.
En virtud de lo antes expuesto, resulta forzoso para esta Corte declarar SIN LUGAR el recurso de apelación incoado por la parte recurrida y como consecuencia CONFIRMA la decisión dictada en fecha 24 de septiembre de 2009, por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Parcialmente Con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.
-VII-
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 20 de octubre de 2009, por la Abogada Isdelys Pérez, actuando con el carácter de Apodera Judicial de la parte recurrida, contra la sentencia dictada en fecha 24 de septiembre de 2009, por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, que declaró PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta por la ciudadana YAQUELINE DEL VALLE GIL BALZA, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR DE ECONOMÍA, FINANZAS y BANCA PÚBLICA.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. CONFIRMA la decisión del A quo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Juzgado Superior Sexto en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil dieciséis (2016). Años 205° de la Independencia y 157° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA
Exp. Nº AP42-R-2009-001366
EN/
En fecha ________________________ ( ) de _____________________ de dos mil dieciséis (2016), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Accidental,
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