TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2010-001107

En fecha 9 de noviembre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 882-10 de fecha 1º de noviembre de 2010, emanado del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Jeans Marilik Garrido Rodríguez (INPREABOGADO Nº 98.594), actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana MARÍA DEL ROSARIO GUERRERO JIMENEZ (C.I. V-6.967.419), contra el INSTITUTO MUNICIPAL DE CRÉDITO POPULAR DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.

Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 29 de octubre de 2010, el recurso de apelación interpuesto en fecha 20 de septiembre de 2010, por el Abogado Francisco Sandoval (INPREABOGADO Nº 42.442), actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, contra la decisión dictada el 12 de agosto de 2010, por el mencionado Juzgado Superior, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

En fecha 10 de noviembre de 2010, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho para la presentación del escrito de fundamentación de la apelación, conforme a lo dispuesto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 29 de noviembre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito de fundamentación a la apelación presentado por el Abogado Francisco Sandoval, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora.

En fecha 30 de noviembre de 2010, inclusive, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció el 7 de diciembre de 2010.

En fecha 8 de diciembre de 2010, se ordenó pasar el presente expediente al Juez Ponente EFRÉN NAVARRO, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.

En esa misma fecha, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.

En fecha 23 de enero de 2012, se reconstituyó la Corte.
En fecha 2 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.

En fecha 17 de marzo de 2014, se reconstituyó la Corte.

En fecha 28 de abril de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa en el estado en el que se encontraba.

En fecha 12 de septiembre de 2016, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Juez Miriam Elene Becerra Torres, fue reconstituida la Junta Directiva quedando de la manera siguiente: MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez Presidente, MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Juez Vice-Presidente y, EFRÉN NAVARRO, Juez.

En fecha 2 de noviembre de 2016, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa en el estado en el que se encontraba.

Realizada la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:

-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

En fecha 28 de marzo de 2007, el Abogado Jeans Marilik Garrido Rodríguez, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana María del Rosario Guerrero Jiménez, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra el Instituto Municipal de Crédito Popular del Municipio Libertador del Distrito Capital, con base en las consideraciones siguientes:

Señaló, que mediante comunicación de fecha 15 de diciembre de 2006, emanada de la Presidencia del referido Instituto, se ordenó la remoción del cargo que venía desempeñando y se le indicó que iniciarían las gestiones reubicatorias, que el 8 de febrero de 2007, recibió comunicación sin número notificándole que las gestiones reubicatoria no habían tenido éxito y por tanto se le procedía a retirar del cargo, basándose en limitaciones financieras, declaradas en el Decreto 240 de fecha 5 de diciembre de 2006, cuya nulidad también solicitó.

Alegó, que el referido Instituto violó los derechos consagrados en el artículo 89 numeral 1, 2 y 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que se violentó el derecho de su representada al trabajo como funcionario público del referido Instituto, el derecho al Sindicato del cual es miembro a discutir la reducción del personal del Instituto Municipal de Crédito Popular, que es por ello que dado la progresividad de sus derechos jamás ha podido aprobarse la reducción de personal por la cual se retiró.

Finamente, solicitó la nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad de los actos administrativos contenidos en los oficios S/N de fecha 15 de diciembre de 2006, oficio de fecha 8 de febrero de 2007, y del Decreto de reducción de personal N° 240 de fecha 5 de diciembre de 2006, y en consecuencia se ordene su reincorporación al cargo que venía desempeñando en el referido Instituto.

-II-
DEL FALLO APELADO

En fecha 20 de agosto de 2010, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto bajo la siguiente motivación:

“Denuncia la querellante que posee estabilidad absoluta, no solo por ser funcionaria pública, sino también porque actualmente se está discutiendo contrato colectivo, por lo cual el patrono no podrá retirar a ningún funcionario del Instituto Municipal de Crédito Popular, vulnerando de esta manera la inamovilidad laboral prevista en los artículos 520 y 34 de la Ley Orgánica del Trabajo. El apoderado judicial del Instituto querellado señala que la estabilidad laboral para los funcionarios públicos de carrera, no deviene de la introducción de un proyecto de una convención colectiva por ante la Inspectoría del Trabajo, sino por el contrario, por mandato de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que no puede oponerse un proyecto de convención colectiva a la reducción de personal contemplada en referida Ley, de allí que no es procedente el contenido del artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo. Para decidir el Tribunal observa que el funcionario público de carrera, tal como lo establece el artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es aquel que habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de su nombramiento, preste servicios remunerados con carácter permanente, gozando pues de estabilidad absoluta en todo momento, no pudiendo ser retirado de la Administración Pública sino por las causales establecidas en el artículo 78 eiusdem. En el mismo orden de ideas, si bien es cierto que el artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, prevé que los funcionarios públicos que ocupen cargos de carrera tienen derecho a organizarse sindicalmente, a la convención colectiva, entre otros, todo de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Trabajo, el propio artículo hace la salvedad, que ello será así en la medida en que esta actividad sea compatible con la índole de los servicios que prestan los funcionarios y con las exigencias de la Administración Pública. Siendo esto así, resulta irrelevante el alegato de la parte querellante con respecto a que para el momento de la remoción y retiro estuviese en discusión el Contrato Colectivo, en virtud que al tratarse de una relación funcionarial, en este particular no se rige por la Ley Orgánica del Trabajo, sino por el contrario se mantiene entre la Administración y el funcionario una relación estatutaria de empleo público, por lo que la figura de la inamovilidad no puede ser alegada en este caso, y así se decide.
En referencia al falso supuesto alegado por la parte recurrente, tenemos que este vicio se configura de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurriendo en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, incidiendo decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la nulidad del acto. En el caso que nos ocupa, la parte accionante alega que el Decreto 240 que acordó la reducción de personal por limitaciones financieras adolece del vicio de falso supuesto de hecho, afirmando que no es verdad que existiera exceso de personal y que al momento de su retiro el Instituto Municipal de Crédito Popular se encontraba en recuperación, no existiendo limitación financiera alguna. Al respecto, verifica este Sentenciador de las pruebas que cursan a los autos, que el organismo querellado basó la referida reducción en un Informe Técnico, haciendo un estudio financiero de la situación del Instituto Municipal de Crédito Popular para el momento, realizando a su vez un análisis de los cargos que serían afectados por la referida reducción. A su vez, se observa que la recurrente se limita a denunciar el vicio de falso supuesto sin aportar al proceso pruebas contundentes que desestimaran la actuación de la Administración, o que hicieran presumir a quien aquí decide que efectivamente se configuraba el vicio denunciado, razón por la cual debe desecharse tal argumento, y así se decide.
La querellante alega que la medida de reducción de personal debió llevarse a cabo mediante la aprobación de un Acuerdo de Cámara, actuación que a su decir no se realizó. Al respecto se observa, que consta a los folios 18 al 22 del expediente judicial, el Decreto Nº 240 de fecha 05 de diciembre de 2006, emanado del ciudadano Freddy Bernal Rosales en su condición de Alcalde del Municipio Libertador, del cual se desprende que fue presentada la solicitud de reducción de personal ante el Concejo Municipal del Municipio Libertador, conjuntamente con el informe técnico, así como el resumen de los expedientes de los funcionarios afectados por tal medida, siendo aprobado por el Presidente del Instituto Municipal de Crédito Popular. Igualmente se desprende que en sesión celebrada el 23 de noviembre de 2006, fue aprobada por el Concejo Municipal, la moción que solicitaba decretar la reducción de personal por limitaciones financieras en el Instituto, actuaciones que constan a los autos. Siendo ello así, se evidencia que la medida de reducción de personal fue el resultado de un procedimiento previo en el cual se realizaron las pautas establecidas en la Ley, lo que demuestra que existió dentro del procedimiento un acto de aprobación por parte de la Cámara, razón por la cual se desecha el alegato en referencia, y así se decide.
(…)
En el mismo orden de ideas, la Cláusula 26 del Acta Convenio suscrita entre el referido sindicato y el Instituto Municipal de Crédito Popular establece lo siguiente:
(…)
De la citada cláusula se observa, que la misma hace la salvedad en su parte última de que en caso de presentarse ‘divergencias insuperables’ entre el Instituto Municipal de Crédito Popular y el Sindicato, el Instituto aplicará el procedimiento establecido en la Ley. Ahora bien, estima pertinente este juzgador aclarar que el procedimiento establecido en la ley, no es otro que el determinado en el artículo 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, el cual indica que para llevar a cabo la Reducción de Personal se deberá acompañar tal solicitud de un Informe que justifique la medida y de la Opinión de la Oficina Técnica competente, en caso que la causal invocada así lo exija. En referencia a esto, y de la revisión de las actas que conforman el expediente judicial, se observa que corre inserto a los folios del noventa y seis (96) al ciento seis (106), Informe Técnico realizado por la Comisión Interventora del Instituto Municipal de Crédito Popular, así como por su Presidente, en el cual se establece el Programa de Reestructuración, recomendando bajar los gastos de personal mediante su reducción. Asimismo, se observa que corre inserta a los folios ciento treinta (130) y ciento treinta y uno (131) del expediente judicial, Opinión de la Oficina Técnica del Instituto Municipal de Crédito Popular, basada en el análisis de los Informes Técnicos de la Junta Interventora, de los Informes Técnicos de la Gerencia de Recursos Humanos del organismo, y de los resúmenes de los expedientes de los funcionarios, donde acuerda la Reducción de Personal de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo autorizado el Alcalde del Municipio Libertador a decretar la referida reducción en Sesión celebrada en el Concejo del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital el 23 de noviembre de 2006. Igualmente, se observa que así como el organismo querellado cumplió con el procedimiento establecido en la ley, obvió lo acordado en la Cláusula 26 del Acta Convenio suscrita entre el Sindicato Único Nacional de Empleados Públicos del Instituto Municipal de Crédito Popular del Municipio Libertador del Distrito Capital (SUNEP-IMCP) y el organismo querellado. Ante tal acontecimiento, y observando que el Instituto Municipal de Crédito Popular cumplió a cabalidad con el debido proceso aun cuando no hubiere cumplido con lo convenido entre el Instituto y el Sindicato, tal hecho no produce la nulidad de la medida de reducción de personal ni de los actos administrativos dictados como consecuencia de esta, en virtud que, una medida de tal magnitud y relevancia para el correcto funcionamiento de un organismo público no puede encontrarse supeditada al consentimiento de una organización sindical, no pudiendo la ley ser relajada por convenio entre las partes, lo que trae como consecuencia que el organismo querellado mantuviese su potestad para aplicar tal medida de reducción, cumpliendo con el debido proceso establecido en la Constitución y en las leyes, tal como se comprobó en el presente juicio, por lo que en virtud de tales declaraciones, se desestima la denuncia por violación al debido proceso, aunado al hecho que las potestades conferidas a la Administración Pública, en el artículo 78 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no puede ser relajada por las partes y mucho menos condicionarla a través de acuerdos contractuales, y así se decide.
En cuanto a la violación del debido proceso y el derecho a la defensa por no permitírsele el acceso al expediente administrativo, considera este Tribunal, que para que este vicio produzca la nulidad absoluta del acto administrativo debe comprobarse que efectivamente se ha violado el derecho a defenderse del administrado, al punto de imposibilitarlo de ejercer cualquier tipo de acción que resguarde sus intereses. En el caso que nos ocupa se evidencia que la ciudadana MARIA DEL ROSARIO GUERRERO JIMENEZ, ejerció las acciones jurisdiccionales dentro de los lapsos establecidos en la ley, aportando los medios probatorios que consideraba pertinentes para ejercer su defensa, por lo que se desestima tal denuncia por infundada, y así se decide.
II
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas este Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la querella interpuesta por la ciudadana MARIA DEL ROSARIO GUERRERO JIMENEZ, actuando en su propio nombre y representación, contra el INSTITUTO MUNICIPAL DE CREDITO POPULAR” (Negrillas y mayúsculas del original).

-III-
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 29 de noviembre de 2010, el Abogado Francisco Sandoval, actuando en su carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana María Guerrero, presentó escrito de fundamentación de la apelación en los términos siguientes:

La representación judicial de la apelante expuso que la sentencia recurrida presenta las siguientes omisiones, “La sentencia no hace mención alguna a las pruebas promovidas y evacuadas por ninguna de las partes. Simplemente se refiere a que no se probó la falsedad de la crisis financiera, obviando el valor probatorio del Decreto 227 del 03 de agosto de 2006, que declara terminada la intervención del IMCP (sic). Nada dijo del alegato nuestro que esto (sic) demostraba la falsedad de la crisis financiera, (…) No explica la recurrida como se puede reducir personal por una supuesta crisis financiera si ya se había rehabilitado la hacienda o el patrimonio de la institución. Tampoco se pronunció la recurrida porqué (sic) se pudo contratar personal si se había reducido personal, ni tampoco se pronunció por la compra de un carro de lujo en plena reducción de personal, de fecha 23 de noviembre de 2006, del aumento del otorgamiento de créditos probados, del aumento de capital del querellado sólo unos meses después. En fin incurre en silencio de pruebas al no analizar cada una de las pruebas aportadas”.

Indicó que, “La sentencia apelada nada resuelve sobre el alegato hecho por nuestra parte que La (sic) reestructuración se inició mediante Decreto 207 del 17 de febrero de 2006, para ese momento la presunta ‘derogatoria’ de la cláusula 26 todavía no estaba vigente ya que el acta convenio que presumiblemente la ‘derogó’ fue homologada por la Inspectoría del trabajo en fecha 26 de mayo de 2006. Por lo que, para el momento de la emisión de la promulgación del Decreto de Reestructuración estaba vigente la cláusula 26 del acta convenio del año 2002, que en su texto expresaba que ‘cualquier proceso reestructuración, reorganización o redimensión que realice el IMCP (sic) y el Municipio Libertador debía ser concertado y su implementación debía ser de mutuo acuerdo con el sindicato SUNEP-IMCP’. No se pretendía con esta cláusula usurpar la facultad legal otorgada por ley sobre el ingreso o retiro del funcionario público, esta cláusula, sólo trataba de la reestructuración, reorganización y redimensión del Instituto, que ninguna son competencias de exclusiva reserva legal. Es forzoso concluir que para el momento de la emisión del Decreto 207 del 17 de febrero de 2006, la reestructuración ha debido hacerse en concertación con el sindicato SUNEP-IMCP, esto nunca sucedió y así se desprende de los propios considerandos del Decreto, por lo que la reestructuración que culminó en la reducción de personal ya que era nula, viciando todo el proceso de nulidad ab-initio. La sentencia es nula pues no se pronunció en absoluto sobre la vigencia o derogatoria de la cláusula 26 antes o después de la reestructuración, de su intervención e incluso de la reducción de personal del IMCP (sic). Este sólo error, hace la sentencia recurrida nula, pues se violó el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil”.

Que, “La recurrida omite analizar nuestros alegatos sobre la aplicación de los artículos 34 y 520 de la L.O.T. (sic) que no deben ser confundidos ambos como alegatos de estabilidad absoluta (…) De hacerse esto, estaríamos por el contrario desmejorando la estabilidad del funcionario público, pues al trabajador común no se le puede someter a una reducción de personal durante la discusión de contratación colectiva, mientras que a un funcionario público si, violándoseles el derecho a discutir contratación colectiva como en el caso que nos ocupa (…) Esto es a nuestro entender constituye una violación a los derechos que tienen los funcionarios públicos a discutir contratación colectiva y hasta en un acto antisindical, pues busca entorpecerse la discusión colectiva. (…) no se puede confundir la prohibición del artículo 34 L.O.T. (sic) con la figura de la inamovilidad establecida por el 520 ejusdem, que puede ser salvada a través del Procedimiento Administrativo establecido, cualquiera que sea la naturaleza de la estabilidad”.

Que, “Es falso que se hayan realizado todas las gestiones reubicatorias. En efecto (…) el I.M.C.P. (sic) miente cuando alega que se hicieron las gestiones reubicatorias y que dentro de la institución no había cargos disponibles”.
Sostuvo además, que la Administración incurre en el falso supuesto de la emergencia financiera, y afirmó que, “Es tan falsa la crisis financiera al momento de la reducción de personal, que para ese momento ya había cesado la intervención del I.M.C.P. (sic) Así se puede apreciar de los decretos del Alcalde. En efecto, (…) la intervención del I.M.C.P. (sic) se inició cuando el Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Capital promulgó el Decreto de intervención, luego por Decreto Nº 207 del 17 de febrero se ordenó la reestructuración del IMCP (sic), luego por Decreto del Alcalde con fecha 03 (sic) de agosto de 2006 cesa la intervención”.

A su vez, sostuvo la inconstitucionalidad de la emergencia financiera ya que a su decir “La emergencia financiera debe atacarse por aplicación del principio constitucional de estado social de derecho y de justicia si afecta el empleo por ser este un bien jurídico tutelado en preferencia al aspecto financiero del IMCP (sic) o de cualquier institución publico (sic) o privado. El continuar con gastos de contratación de personal por medio de empresas externas de servicios, la compra y contratación indiscriminada de servicios sin reducir estos gastos de ninguna manera, pues es más fácil reducir personal, viola los artículos 2 y 299 de nuestra carta magna. (…) Por lo que la reducción de personal aplicada en el IMCP (sic) no esta (sic) solamente viciada de nulidad por su ilegalidad, sino por su inconstitucionalidad. Por las razones antes expuestas concluimos forzosamente que la presunta emergencia financiera por la que se redujo personal, no existía para el momento en que se aplicó la reducción de personal”.

Así mismo alegó que, “…la recurrida omitió pronunciarse sobre [la ausencia del acto administrativo formal]. En el Poder Público Municipal, a diferencia del Poder Público Nacional, la reducción de personal es decretada por el Alcalde, pero es autorizada por otra rama del Poder Público Municipal, autónomo e independiente del Ejecutivo Municipal, el Concejo Municipal, el ente legislativo del Municipio. Ahora bien, todo ente público para poder expresarse lo debe hacer mediante un acto administrativo formal, con la excepción de que el acto que se pretende sea un acto de mero trámite. Así las cosas, debemos definir si la autorización de la Cámara Municipal es un acto administrativo formal o un acto de mero trámite. (…) al ser un trámite esencial la aprobación de la reducción de personal, este debió tener la forma de un acto administrativo formal. (…) Mal puede pensarse, que la simple minuta de la Cámara Municipal es suficiente para considerar que este Poder Público Municipal se ha expresado. Estamos ante la presencia de un vicio de nulidad absoluta por carecer la autorización de la Cámara Municipal de las formalidades necesarias. No es una formalidad innecesaria, es parte del proceso que culmina con la conclusión de la rama legislativa del Poder Público Municipal, debe existir un acto administrativo, debe tener en sus considerandos el análisis del informe técnico presentado por la dependencia a ser reducida de personal. (…) A esta altura no sabemos por que la Cámara Municipal presuntamente aprobó la reducción de personal. La administración municipal, debe cumplir con los trámites exigidos por la Ley, los cuales han sido clasificados en reiteradas sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”.

Que, “…la recurrida sobre la aplicabilidad de la cláusula 26 del acta convenio suscrita entre el IMCP (sic), y decidió que esta Cláusula permitía que si no se llegaba a algún arreglo, la Administración Pública podría proceder de forma unilateral. Pero esto no lo alegó el querellado, mucho menos lo probó por lo que tal motivación invalida la sentencia por incongruencia positiva del fallo. (…) además del vicio denunciado sobre que la reestructuración se decretó sin la concertación del SUNEP-IMCP, (sic) cuando está (sic) cláusula estaba vigente. La `derogatoria´ o el dejar sin efecto está (sic) cláusula mediante acuerdo entre el IMCP (sic) y el sindicato SIMBOTRAIMCP, (sic) es nula de nulidad absoluta por disponerlo así la CRBV (sic) en el artículo 89 de la C.R:B.V. (sic) en su numeral 2. Ya esta convención colectiva ha sido anulada por violar la libertad sindical por medio de recurso de nulidad contra este (sic) derogatoria ante el Juzgado Segundo Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital”.

Que, “…el proceso administrativo de reducción de personal esta (sic) completamente viciado. El vicio del procedimiento administrativo es un vicio al debido proceso y en recientes sentencias de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia se ha resuelto la nulidad de un acto de cese del empleo de un Juez Militar por no existir el debido proceso (Véase sentencia Nº 01413 del 02 de agosto de 2007 con ponencia del Magistrado Emiro García Rosas). Igualmente la misma Sala ordenó la restitución al cargo de Jueza a la abogada Yolanda del Carmen Vivas Guerrero, por nulidad de la decisión emanada de la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia, que en sesión de fecha 15 de noviembre de 2005 declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido el 4 de julio de ese mismo año eliminando el acto administrativo mediante el cual se dejó sin efecto su designación del expediente que reposa en los archivos de la Comisión Judicial y de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. También por violación al debido proceso (Sentencia Nº 01415 del 2 de agosto de 2007 con ponencia del Magistrado Emiro García Rosas). Así las cosas, si la Sala Político Administrativa ha decido que el debido proceso debe ser respetado hasta para funcionarios de militares y de alta jerarquía y provisorios del Poder Judicial, ¿Porqué nuestro representado merece lo menos? El debido proceso se ha violado en el presente caso y eso vicia de nulidad todo el procedimiento de reducción de personal y así pido se decida”.

Sostuvo que, “El informe técnico por el cual se reduje (sic) el puesto de mi mandante es genérico e insustentado. La misma recurrida explica que se debe explicar porque sale de su cargo el funcionario removido y no otro, pero el informe técnico presentado adolece del tal requisito. Insuficientemente inmotivado, por lo que está viciado por completo”.

Que, “…nunca se aportó el acuerdo de la Cámara Municipal, tampoco se alegó su existencia y por tanto deberá ser considerado como inexistente. Lo que se debe discutir es su necesidad (…) es un acto esencial y por tanto debe existir y es necesario”.

Finalmente, solicitó que se revoque la sentencia apelada por incurrir en vicios que la hacen nula y por ser contrario a derecho, a nuestra Constitución, convenios internacionales y violatoria de libertades sindicales. Declarándose con lugar la querella interpuesta.

-IV-
DE LA COMPETENCIA

Antes de emitir pronunciamiento sobre el presente asunto, se observa que dentro del ámbito de competencia de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo Regionales, a tenor de lo previsto en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. En consecuencia, esta Corte se declara COMPETENTE para conocer el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de fecha 20 de agosto de 2010, dictada por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se declara.

-V-
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, se pasa a decidir el mismo en los siguientes términos:

Se observa, que el presente caso gira en torno a la solicitud de nulidad de los actos administrativos contentivos en el oficio S/N de fecha 8 de febrero de 2007, suscrito por el Presidente Instituto Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, mediante el cual le notifican a la ciudadana María del Rosario Guerrero Jiménez, su retiro del cargo de “Secretaria I” y el Decreto N° 240 publicado en Gaceta Municipal N° 2826-1 de fecha 5 de diciembre de 2006, que decretó la reducción de personal del mencionado Instituto, debido a las limitaciones financieras, de acuerdo a lo previsto en el numeral 5 del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; en consecuencia, solicitó la reincorporación al cargo que venía desempeñando, así como los salarios dejados de percibir y demás beneficios laborales.

Por su parte, el Juzgado A quo en la sentencia dictada en fecha 20 de agosto de 2010, declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto desechando de la inamovilidad laboral por la presunta firma de la contratación colectiva que “…en este particular no se rige por la Ley Orgánica del Trabajo, sino por el contrario se mantiene entre la Administración y el funcionario una relación estatutaria de empleo público, por lo que la figura de la inamovilidad no puede ser alegada en este caso”, asimismo, indicó con relación a la inexistencia de limitación financiera que “…verifica este Sentenciador de las pruebas que cursan a los autos, que el organismo querellado basó la referida reducción en un Informe Técnico, haciendo un estudio financiero de la situación del Instituto Municipal de Crédito Popular para el momento, realizando a su vez un análisis de los cargos que serían afectados por la referida reducción...”; igualmente, señaló que “…la medida de reducción de personal fue el resultado de un procedimiento previo en el cual se realizaron las pautas establecidas en la Ley, lo que demuestra que existió dentro del procedimiento un acto de aprobación por parte de la Cámara, razón por la cual se desecha el alegato en referencia…” que “…el Instituto Municipal de Crédito Popular cumplió a cabalidad con el debido proceso aun cuando no hubiere cumplido con lo convenido entre el Instituto y el Sindicato, tal hecho no produce la nulidad de la medida de reducción de personal ni de los actos administrativos dictados como consecuencia de esta, en virtud que, una medida de tal magnitud y relevancia para el correcto funcionamiento de un organismo público no puede encontrarse supeditada al consentimiento de una organización sindical, no pudiendo la ley ser relajada por convenio entre las partes, lo que trae como consecuencia que el organismo querellado mantuviese su potestad para aplicar tal medida de reducción, cumpliendo con el debido proceso establecido en la Constitución y en las leyes…”. Finalmente, indico “…la ciudadana MARIA DEL ROSARIO GUERRERO JIMENEZ, ejerció las acciones jurisdiccionales dentro de los lapsos establecidos en la ley, aportando los medios probatorios que consideraba pertinentes para ejercer su defensa, por lo que se desestima tal denuncia por infundada”.

Ahora bien, con respecto a los fundamentos de la apelación, esta Corte observa:

Que la parte recurrente apeló el fallo dictado por el Juzgador Superior denunciando su disconformidad con la sentencia, señalado que omitió pronunciamiento sobre los siguientes argumentos: i) que los gastos del Instituto Municipal del Crédito Popular del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, durante y luego de la reducción de personal fueron incrementados; ii) que la reestructuración e intervención del referido Instituto, era contraria a lo establecido en el Cláusula 26 de la Convención Colectiva del año 2002 y que la reducción de personal era contraria a la progresividad e irrenunciabilidad de los derechos previsto en la contratación colectiva; iii) que la sentencia no hace mención alguna a las pruebas promovidas y evacuadas por ninguna de las partes, simplemente se refiere a que no se probó la falsedad de la crisis económica, obviando el valor probatorio del Decreto N° 227 del 3 de agosto de 2006, que declaró terminada la intervención del aludido Instituto; iv) que no resolvió que la reestructuración que se inició mediante el Decreto N° 207 de fecha 17 de febrero de 2006, para ese momento la presunta derogatoria de la Cláusula N° 26 todavía no estaba vigente, “...ya que el acta convenio que presuntamente ‘derogó’, fue homologada por la Inspectoría del trabajo en fecha 26 de mayo de 2002...”; v) que omitió analizar la aplicación de lo establecido en el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual establece una “...estabilidad absoluta para aquellos trabajadores que solo gozan de estabilidad relativa...”, por lo cual no desmejora la estabilidad prevista en el Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino por el contrario la enriquece; vi) tampoco se pronunció sobre el alegato relacionado a la prohibición de los patronos de la reducción de personal por razones financieras cuando los trabajadores se encuentran discutiendo la convención colectiva, de acuerdo a lo contemplado en el artículo 34 eiusdem.

Planteado lo anterior, entiende esta Instancia que el apelante alegó que la sentencia recurrida incurre en el vicio de incongruencia negativa, por lo que con el objeto de estudiar si la sentencia recurrida está o no ajustada a derecho, considera oportuno analizar en primer lugar, el vicio de incongruencia negativa.

Ante tal circunstancia, debe precisar esta Alzada el contenido del artículo 243 numeral 5 del Código de Procedimiento Civil que señala:

“Artículo 243. Toda sentencia debe contener.
(…Omissis…)
5 .Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia.”

Paralelamente el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, señala:

“ Será nula la sentencia: por faltar las determinaciones señaladas en el artículo anterior; por haber absuelto la instancia; por resultar la sentencia de tal modo contradictoria, que no pueda ejecutarse o no aparezca que fue lo decidido; y cuando sea condicional, o contenga ultrapetita” (Resaltado añadido).

En tal sentido, tenemos que la incongruencia negativa tiene lugar cuando el Juez no se pronuncia sobre todas las defensas y excepciones plasmadas en autos. Con relación al vicio en cuestión, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 868, de fecha 30 de junio de 2011, señaló lo que sigue:

“Debe esta Sala precisar que doctrinariamente se ha reconocido que la decisión que se dicte en el curso del proceso no debe contener expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas, debiendo por el contrario ser exhaustiva, es decir, pronunciarse sobre todos los pedimentos formulados en el debate, para dirimir el conflicto de intereses que le ha sido sometido en el proceso. La inobservancia de tal requerimiento deriva en el vicio de incongruencia, que tiene su fundamento legal en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual el juzgador está obligado a emitir una decisión expresa, positiva y precisa, con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, atendiendo a lo alegado y probado por las partes en litigio.
De manera que el vicio en referencia se produce cada vez que el juzgador altera o modifica el problema judicial debatido, ya sea porque no resuelve sólo sobre lo alegado, o bien porque no decide sobre todo lo alegado, diferenciándose así lo que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha entendido como incongruencia positiva y negativa.(Ver sentencia de esta Sala N° 183 del 14 de febrero de 2008)”. (Destacado de esta Corte).

Conforme al fallo parcialmente transcrito, se estará en presencia de incongruencia negativa cuando el Juez no resuelve sobre todo lo planteado; vicio que además es de orden público, por lo cual independientemente que sea o no denunciado por las partes, el Ad quem debe declarar lo conducente en caso de constatar su existencia.

Dicho esto, es necesario extraer punto a punto de las supuestas omisiones que realizara el sentenciador de primera instancia al momento de realizar el análisis de la primera causa.

-Del vicio de falso supuesto en razón al alegato de la omisión sobre los gastos del Instituto Municipal del Crédito Popular del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, durante y luego de la reducción de personal fueron incrementados.

La parte apelante sostuvo, que la administración incurrió en el falso supuesto de la emergencia financiera, y afirmó que, “Es tan falsa la crisis financiera al momento de la reducción de personal, que para ese momento ya había cesado la intervención del I.M.C.P. (sic) Así se puede apreciar de los decretos del Alcalde. En efecto, (…) la intervención del I.M.C.P. (sic) se inició cuando el Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Capital promulgó el Decreto de intervención, luego por Decreto Nº 207 del 17 de febrero se ordenó la reestructuración del IMCP (sic), luego por Decreto del Alcalde con fecha 03 (sic) de agosto de 2006 cesa la intervención”.

Observa esta Corte que de la revisión de la decisión apelada la misma indica en relación al falso supuesto que “…verifica este Sentenciador de las pruebas que cursan a los autos, que el organismo querellado basó la referida reducción en un Informe Técnico, haciendo un estudio financiero de la situación del Instituto Municipal de Crédito Popular para el momento, realizando a su vez un análisis de los cargos que serían afectados por la referida reducción. A su vez, se observa que la recurrente se limita a denunciar el vicio de falso supuesto sin aportar al proceso pruebas contundentes que desestimaran la actuación de la Administración, o que hicieran presumir a quien aquí decide que efectivamente se configuraba el vicio denunciado, razón por la cual debe desecharse tal argumento, y así se decide…” (Negrillas nuestras).

De lo anterior, aprecia quien aquí decide que el A quo estimó en relación a la afirmación de que el Instituto recurrido no se encontraba en crisis financiera por cuanto, a su parecer, “…estaba saliendo del hueco financiero (…) incluso este años (sic) estuvieron a punto de mudarse para una sede más grande…”; que las mismas no fueron demostradas durante el procedimiento, ya que la parte no aportó a la causa pruebas contundentes que le permitieran presumir al Sentenciador que efectivamente estaban en presencia del vicio de falso supuesto.

Asimismo, y dentro del contexto de lo alegado resulta poco viable para este Órgano Jurisdiccional determinar si las limitaciones financieras que presentaba el Instituto recurrido, se debían o no a la mala administración, pues, no puede evaluar el sentenciador las razones que tuvo dicho Instituto para aplicar la medida, sólo corresponde revisar la legalidad de tal reestructuración.

Dicho esto, no puede estimar el apelante que el Juzgado a quo no realizó pronunciamiento sobre dicho alegato, ya que el extracto traído a los autos de la decisión apelada, cual consta al folio seiscientos noventa y uno (691) de la primera pieza judicial, indica expresamente su análisis sobre los hechos invocados por el recurrente, por lo que, en la aludida decisión si se realizó pronunciamiento sobre tal petición, en consecuencia, se desecha tal alegato. Así se decide.

-De la supuesta omisión en relación al alegato de la contrariedad de la cláusula 26 de la Convención Colectiva con la reestructuración e intervención del Instituto Municipal de Crédito Popular, y la vigencia de dicha cláusula derogatoria.

En este sentido, la parte apelante alegó que la reducción de personal es contraria a la negociación colectiva, ya que dicha contratación establece los derechos y obligaciones de los trabajadores y el patrón, además sus estipulaciones se convierten en cláusulas obligatorias para ambas partes, teniendo plena validez desde la fecha en que se haya depositado la misma y homologada por la Inspectoría del Trabajo, en virtud de ello, la Cláusula N° 26 de la convención colectiva suscrita en el 2002, entre los trabajadores y el Instituto Municipal del Crédito Popular del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, establece que “...cualquier proceso de reestructuración, reorganización o redimensión que se realice debía ser concertado y su implementación debía ser de mutuo acuerdo...” con el Sindicato de Trabajadores, aunque esta Cláusula supuestamente fue derogada por un “...acta convenio suscrita con otro sindicato, tal derogatoria irrita por contrario imperio y no puede surtir efectos jurídicos algunos, por ser inconstitucional..”, por lo cual, la referida Cláusula está vigente.

En virtud de ello, se observa que el Juzgado a quo se pronunció alegando que “…se desprende que fue presentada la solicitud de reducción de personal ante el Concejo Municipal del Municipio Libertador, conjuntamente con el informe técnico, así como el resumen de los expedientes de los funcionarios afectados por tal medida, siendo aprobado por el Presidente del Instituto Municipal de Crédito Popular. Igualmente se desprende que en sesión celebrada el 23 de noviembre de 2006, fue aprobada por el Concejo Municipal, la moción que solicitaba decretar la reducción de personal por limitaciones financieras en el Instituto, actuaciones que constan a los autos. Siendo ello así, se evidencia que la medida de reducción de personal fue el resultado de un procedimiento previo en el cual se realizaron las pautas establecidas en la Ley, lo que demuestra que existió dentro del procedimiento un acto de aprobación por parte de la Cámara, razón por la cual se desecha el alegato en referencia, y así se decide” (Vid. Folio 692 primera pieza judicial).

Asimismo, señaló que “…así como el organismo querellado cumplió con el procedimiento establecido en la ley, obvió lo acordado en la Cláusula 26 del Acta Convenio suscrita entre el Sindicato Único Nacional de Empleados Públicos del Instituto Municipal de Crédito Popular del Municipio Libertador del Distrito Capital (SUNEP-IMCP) y el organismo querellado. Ante tal acontecimiento, y observando que el Instituto Municipal de Crédito Popular cumplió a cabalidad con el debido proceso aun cuando no hubiere cumplido con lo convenido entre el Instituto y el Sindicato, tal hecho no produce la nulidad de la medida de reducción de personal ni de los actos administrativos dictados como consecuencia de esta, en virtud que, una medida de tal magnitud y relevancia para el correcto funcionamiento de un organismo público no puede encontrarse supeditada al consentimiento de una organización sindical, no pudiendo la ley ser relajada por convenio entre las partes, lo que trae como consecuencia que el organismo querellado mantuviese su potestad para aplicar tal medida de reducción…” (Vid. Folio 694 primera pieza judicial).

Ahora bien, de lo dicho por el Sentenciador de primera instancia, considera idóneo este Órgano Jurisdiccional citar lo previsto en el artículo 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual prevé con relación a la Función Pública, lo siguiente:

“Artículo 144.- La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración de la Administración Pública y proveerá su incorporación a la seguridad social”.

Ello así, conforme a lo previsto en el artículo ut supra esta Corte debe señalar que, el régimen funcionarial, en principio, es materia de reserva legal nacional, es decir, dicha actividad legislativa le ha sido atribuida sólo al Poder Legislativo como cuerpo deliberante y sancionador de leyes que regulan este tipo de materias, sin que dicho orden normativo, pueda ser quebrantado o relajado, ya que en caso contrario, es decir, la celebración de cualquier convenio o acuerdo que implique la intromisión en este tipo de figura, atenta contra las disposiciones constitucionales y legales establecidas para tal fin.

Por lo tanto, ello viene a constituirse en una limitación a la potestad reglamentaria y un mandato de la Constitución a los órganos deliberantes, para que solo éste regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales, es decir, no sólo limita a la Administración, sino también de manera relevante al legislador, toda vez que este último sujeta obligatoriamente su actividad a la regulación de determinadas materias previstas en el texto fundamental como competencias exclusivas del Poder Nacional.

Así, conforme a lo dispuesto, el legislador Constitucionalista, promulgó la Ley del Estatuto de la Función Pública, el 6 de septiembre de 2002, publicada en la gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.522, por lo que en criterio de esta Corte resulta aplicable lo dispuesto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, por ser la normativa a nivel Nacional que rige las relaciones funcionariales.

De tal manera, con fundamento a lo expuesto en líneas anteriores, en criterio de esta Corte que cualquier acuerdo o convenio suscrito, que contraríe lo dispuesto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, no puede ser aplicado, por lo que, la Cláusula 26 del Acta convenio llamada “DE CONTINGENCIA ANTE LOS PROCESOS DE REORGANIZACIÓN, REDIMENSIÓN Y REESTRUCTURACIÓN”, no surte efecto alguno en el presente caso, dadas las circunstancias especiales que enmarca el presente proceso, ya que lo que se pretende es obligar al Instituto recurrido a acordar con el Sindicato Único Nacional de Empleados Públicos, la pertinencia o no de la reestructuración administrativa que se llevaría a cabo en el Instituto Municipal del Crédito Popular del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, siendo que la Administración de Personal, tal como se estableció anteriormente, es competencia exclusiva de las autoridades del mencionado Instituto, por lo que el referido Sindicato no tiene injerencia alguna sobre la procedencia o no de dicha medida, en consecuencia, y por cuanto si existió pronunciamiento por el Juzgado a quo en relación a estos puntos referentes a la reducción y la contrariedad de la cláusula 26 de la Convención Colectiva de dicha Institución, debe este Órgano Jurisdiccional desechar el alegato esgrimido por el apelante. Así se decide.

-De la omisión de la ausencia del acto administrativo formal

Alegó la parte apelante que, “…la recurrida omitió pronunciarse sobre [la ausencia del acto administrativo formal]. En el Poder Público Municipal, a diferencia del Poder Público Nacional, la reducción de personal es decretada por el Alcalde, pero es autorizada por otra rama del Poder Público Municipal, autónomo e independiente del Ejecutivo Municipal, el Concejo Municipal, el ente legislativo del Municipio. Ahora bien, todo ente público para poder expresarse lo debe hacer mediante un acto administrativo formal, con la excepción de que el acto que se pretende sea un acto de mero trámite. Así las cosas, debemos definir si la autorización de la Cámara Municipal es un acto administrativo formal o un acto de mero trámite. (…) al ser un trámite esencial la aprobación de la reducción de personal, este debió tener la forma de un acto administrativo formal. (…) Mal puede pensarse, que la simple minuta de la Cámara Municipal es suficiente para considerar que este Poder Público Municipal se ha expresado. Estamos ante la presencia de un vicio de nulidad absoluta por carecer la autorización de la Cámara Municipal de las formalidades necesarias. No es una formalidad innecesaria, es parte del proceso que culmina con la conclusión de la rama legislativa del Poder Público Municipal, debe existir un acto administrativo, debe tener en sus considerandos el análisis del informe técnico presentado por la dependencia a ser reducida de personal. (…) A esta altura no sabemos por que la Cámara Municipal presuntamente aprobó la reducción de personal. La administración municipal, debe cumplir con los trámites exigidos por la Ley, los cuales han sido clasificados en reiteradas sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”.

En la decisión apelada, el Juzgador determinó en razón de la ausencia del acto administrativo formal que “Al respecto se observa, que consta a los folios 18 al 22 del expediente judicial, el Decreto Nº 240 de fecha 05 de diciembre de 2006, emanado del ciudadano Freddy Bernal Rosales en su condición de Alcalde del Municipio Libertador, del cual se desprende que fue presentada la solicitud de reducción de personal ante el Concejo Municipal del Municipio Libertador, conjuntamente con el informe técnico, así como el resumen de los expedientes de los funcionarios afectados por tal medida, siendo aprobado por el Presidente del Instituto Municipal de Crédito Popular. Igualmente se desprende que en sesión celebrada el 23 de noviembre de 2006, fue aprobada por el Concejo Municipal, la moción que solicitaba decretar la reducción de personal por limitaciones financieras en el Instituto, actuaciones que constan a los autos. Siendo ello así, se evidencia que la medida de reducción de personal fue el resultado de un procedimiento previo en el cual se realizaron las pautas establecidas en la Ley”.

De lo anterior, se observa que el Juzgado analizó la presencia de las actas en la cuales constaban la solicitud realizada ante el Concejo Municipal del Municipio Libertador así como el informe técnico que avalan dicha solicitud, la cual fue aprobada por el Concejo Municipal el 23 de noviembre de 2006, por lo que, la medida de reducción personal fue el resultado de una procedimiento.

Visto así, considera menester indicar esta Corte que la reducción de personal debe efectuarse de conformidad con el procedimiento legalmente establecido, y por cuanto el problema central debatido en el caso de autos, radica en determinar si el procedimiento de reducción de personal tuvo lugar conforme a las normas que regulan la materia y, con base a ello, poder comprobar sí los actos de remoción y retiro que afectaron a la recurrente se ajustaron a derecho.

Por eso, para que la reducción de personal resulte válida los respectivos actos de remoción y retiro, no pueden apoyarse en meras resoluciones y/o acuerdos, sino que en cada caso deben verificarse en estricta observancia a lo que la Ley del Estatuto de la Función Pública y el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, han dispuesto al respecto.

Así las cosas, es pertinente hacer mención a lo previsto en el artículo 78, numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, cuyo tenor es el siguiente:

"Artículo 78: El retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos:
(…)
5. Por reducción de personal debido a limitaciones financieras, cambios en la organización administrativa, razones técnicas o la supresión de una dirección, división o unidad administrativa del órgano o ente. La reducción de personal será autorizada por el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, por los consejos legislativos en los estados, o por los concejos municipales en los municipios”.

De la precedente norma, se colige que la causal de reducción de personal establecida en la Ley no es una causal única y genérica, sino que comprende cuatro situaciones totalmente diferentes, en efecto, los motivos que justifican el retiro por reducción de personal, son: limitaciones financieras, reajuste presupuestario, modificación de los servicios y cambio en la organización administrativa.

Igualmente, es necesario aclarar que por tratarse el caso de autos de una autoridad municipal, corresponderá al Consejo Municipal autorizar en todo caso tal medida, asimismo, y en virtud de las consideraciones precedentes estima esta Corte que si existió pronunciamiento por parte del Iudex a quo en relación a este punto, criterio éste compartido por esta Corte, en consecuencia se desecha dicho pedimento. Así se decide.

-De la omisión de pronunciamiento sobre la prohibición de reducción de personal por razones financieras de acuerdo a lo establecido en los artículos 34 y 520 de la Ley Orgánica del Trabajo de 1997 (aplicable rationae temporis)

Esgrimió la apelante que, “La recurrida omite analizar nuestros alegatos sobre la aplicación de los artículos 34 y 520 de la L.O.T. (sic) que no deben ser confundidos ambos como alegatos de estabilidad absoluta (…) De hacerse esto, estaríamos por el contrario desmejorando la estabilidad del funcionario público, pues al trabajador común no se le puede someter a una reducción de personal durante la discusión de contratación colectiva, mientras que a un funcionario público si, violándoseles el derecho a discutir contratación colectiva como en el caso que nos ocupa (…) Esto es a nuestro entender constituye una violación a los derechos que tienen los funcionarios públicos a discutir contratación colectiva y hasta en un acto antisindical, pues busca entorpecerse la discusión colectiva. (…) no se puede confundir la prohibición del artículo 34 L.O.T. (sic) con la figura de la inamovilidad establecida por el 520 ejusdem, que puede ser salvada a través del Procedimiento Administrativo establecido, cualquiera que sea la naturaleza de la estabilidad”.

Ahora bien, tenemos que la sentencia recurrida estimó que “…si bien es cierto que el artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, prevé que los funcionarios públicos que ocupen cargos de carrera tienen derecho a organizarse sindicalmente, a la convención colectiva, entre otros, todo de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Trabajo, el propio artículo hace la salvedad, que ello será así en la medida en que esta actividad sea compatible con la índole de los servicios que prestan los funcionarios y con las exigencias de la Administración Pública. Siendo esto así, resulta irrelevante el alegato de la parte querellante con respecto a que para el momento de la remoción y retiro estuviese en discusión el Contrato Colectivo, en virtud que al tratarse de una relación funcionarial, en este particular no se rige por la Ley Orgánica del Trabajo, sino por el contrario se mantiene entre la Administración y el funcionario una relación estatutaria de empleo público, por lo que la figura de la inamovilidad no puede ser alegada en este caso, y así se decide”

Concatenado a lo fundamentado por el iudex a quo, en ningún caso, el hecho de ser funcionario público de carrera, lleva consigo la imposibilidad que éste sea removido y retirado de su cargo, ya que la Ley del Estatuto de la Función Pública, prevé en su marco jurídico, específicamente en su artículo 78, los motivos por los cuales puede darse por terminada la relación de empleo público, encontrándose entre ellas, la reducción de personal, previo cumplimiento por parte de la Administración, de los procedimientos legalmente establecidos, a los fines de proteger o garantizar a los funcionarios públicos de carrera su estabilidad en el desempeño de sus funciones, sin que dicha estabilidad signifique, insistimos, un obstáculo para su retiro.

Asimismo, es oportuno para este Órgano Jurisdiccional entrar analizar la existencia de la alegada inamovilidad, prevista en el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo, a tal efecto, es menester indicar que el Fuero Sindical, es la garantía de que gozan algunos trabajadores de no ser despedidos, ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni trasladados a otros establecimientos u ocupaciones de la misma empresa o en un lugar distinto en el que presta sus servicios, sin causa justificada, previamente calificada como tal por el órgano competente.

Ello así, el artículo 449 de la Ley Orgánica del Trabajo, dispone lo siguiente:

“Los trabajadores que gocen de fuero sindical de acuerdo con lo establecido en esta Sección, no podrán ser despedidos, trasladados o desmejorados en sus condiciones de trabajo, sin justa causa previamente calificada por el Inspector del Trabajo. El despido de un trabajador amparado por fuero sindical se considerará írrito si no han cumplido los trámites establecidos en el artículo 453 de esta Ley”.

Asimismo, es oportuno traer a colación lo que establece el artículo 520 eiusdem el cual es del tenor siguiente:

“A partir del día y hora en que sea presentado un proyecto de convención colectiva por ante la Inspectoría del Trabajo, ninguno de los trabajadores interesados podrá ser despedido, trasladado, suspendido o desmejorado en sus condiciones de trabajo sin justa causa, calificada previamente por el Inspector. Esta inamovilidad será similar a la de los trabajadores que gozan de fuero sindical y tendrá efecto durante el período de las negociaciones conciliatorias del proyecto de convención, hasta por un lapso de ciento ochenta (180) días. En casos excepcionales el Inspector podrá prorrogar la inamovilidad prevista en este artículo hasta por noventa (90) días más”.

Así pues, resalta esta Corte que el principal efecto del Fuero Sindical es el derecho a la inamovilidad tanto en el puesto como en el lugar y en las mismas condiciones existentes, por un tiempo que el legislador juzga suficiente para que la libertad sindical sea ejercida plenamente, mediante la prohibición al patrono de despedir, trasladar o desmejorar injustificadamente a cada uno de los trabajadores protegidos, imponiéndole al patrón la obligación de someter al conocimiento de la autoridad competente la causa del despido, traslado o desmejoramiento para que mediante el procedimiento preceptuado en el artículo 453 de la Ley Orgánica del Trabajo, autorice al patrono a realizar el acto constitutivo del despido, traslado o desmejoramiento, es decir, no le está dado al patrono realizar la calificación previa de las causas en las que pretende fundamentar su decisión, tal como sucede con la estabilidad, pues precisa como condición sine qua non la autorización previa por parte del funcionario competente.

En el caso que nos ocupa, la recurrente alegó estar amparada por la inamovilidad que ampara a los trabajadores de un trabajo en donde se presentó un proyecto de convención colectiva ante la Inspectoría del Trabajo de conformidad con lo previsto en el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Ello así, la Ley Orgánica del Trabajo, consagra la inamovilidad del empleado u obrero en su trabajo, cuando se presenta un proyecto de convención colectiva de trabajo por ante la Inspectoría del Trabajo de la jurisdicción, desde el día y la hora de la presentación del proyecto hasta por un lapso de 180 días, prorrogables hasta por otros 90 días más en casos excepcionales; artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Ahora bien, de la revisión de las actas procesales no se desprende en qué fecha fue presentada dicha convención colectiva para su discusión conciliatoria por los trabajadores del referido Sindicato, de igual modo no consta a los autos ninguna otra prueba de la cual se pueda constatar dicha circunstancia. Por tanto, siendo que el supuesto de hecho del artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo, en cuanto a la protección de inamovilidad está circunscrito a la fecha y hora de presentación del Proyecto de Convención Colectiva y visto que en el caso de marras no existe prueba de ello, no puede este Órgano Jurisdiccional lograr establecer el período de inamovilidad, en virtud de ello, se desecha tal alegato. Así se decide.

Visto que se fue desechando punto a punto, aquellas supuestas omisiones en las que incurrió la sentencia de primera instancia, considera necesario indicar que al no ser ninguna de ellas procedentes, se desecha el fundamento del vicio de incongruencia en la sentencia apelada. Así se decide.

Con relación al silencio de prueba, la parte apelante alegó que “La sentencia no hace mención alguna a las pruebas promovidas y evacuadas por ninguna de las partes. Simplemente se refiere a que no se probó la falsedad de la crisis financiera, obviando el valor probatorio del Decreto 227 del 03 (sic) de agosto de 2006, que declara terminada la intervención del IMCP (sic). Nada dijo del alegato nuestro que esto (sic) demostraba la falsedad de la crisis financiera, (…) No explica la recurrida como se puede reducir personal por una supuesta crisis financiera si ya se había rehabilitado la hacienda o el patrimonio de la institución. Tampoco se pronunció la recurrida porqué (sic) se pudo contratar personal si se había reducido personal, ni tampoco se pronunció por la compra de un carro de lujo en plena reducción de personal, de fecha 23 de noviembre de 2006, del aumento del otorgamiento de créditos probados, del aumento de capital del querellado sólo unos meses después. En fin incurre en silencio de pruebas al no analizar cada una de las pruebas aportadas”.

Siendo así, oportuno esta Corte citar lo establecido en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, el cual establece lo siguiente:

“Los jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones, el juez debe atenerse a las normas del derecho a menos que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados. El juez puede fundar su decisión en los conocimientos de hecho que se encuentren comprendidos en la experiencia común o máximas de experiencia…” (Negrillas de esta Corte).

De la norma transcrita, se desprende que el Juez está obligado a decidir sobre aquellos elementos que las partes hayan traído al proceso, y que además hayan sido demostrados, en virtud de que éstos son los que fijan los límites de la relación procesal, es decir, el Juez deberá ajustar su análisis a los elementos alegados y probados por las partes, sin poder sacar elementos de convicción fuera de lo planteado, ni suplir excepciones o argumentos de hecho que no constituyan el asunto de lo debatido.

En este sentido, la referida norma va a enmarcar la actividad del Juez en la construcción de la sentencia. Ahora bien, en relación con el referido vicio de inmotivación, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 01311, de fecha 26 de julio de 2007 (caso: Ramón Antonio Tizamo vs. Director General del Ministerio del Trabajo), estableció lo siguiente:

“Ahora bien, respecto a este punto de la inmotivación de la sentencia, se ha pronunciado este Alto Tribunal de manera pacífica y reiterada, sosteniendo que este vicio de la sentencia se verifica cuando sucede alguna de las siguientes circunstancias: 1º) Si la sentencia no contiene materialmente ningún razonamiento de hecho ni de derecho en que pueda sustentarse el dispositivo; 2º) Si las razones expresadas por el sentenciador no tienen relación alguna con la pretensión deducida o con las excepciones o defensas opuestas; 3º) Cuando los motivos se destruyen los unos a los otros por contradicciones graves e inconciliables, situación comparable a la falta absoluta de fundamentos; 4º) Cuando los motivos son tan vagos, generales, inocuos, ilógicos o absurdos que impiden conocer el criterio jurídico que siguió el juez para dictar su decisión; y 5º) Cuando el sentenciador incurre en el denominado vicio de silencio de prueba.
Lo anterior se debe primordialmente a que la motivación, propia de la función judicial, tiene como norte controlar la arbitrariedad, permite constatar los razonamientos del sentenciador, necesarios para que las partes conozcan las razones que les asisten, indispensables para poder ejercer en forma adecuada los recursos y, en fin, para poder determinar la fidelidad del juez con la Ley. Por consiguiente, tiende a la incolumidad de principios fundamentales como el derecho a la defensa, a una sentencia justa e imparcial y a los principios de la tutela judicial efectiva, previstos en el artículo 49 de la Constitución.
Así, el vicio de inmotivación del fallo por el uso de fórmulas vagas y generales, equivale a falta de motivación, pues supone la falta de examen por parte del juez de los hechos y del derecho, el cual se produce cuando la recurrida expresa meras afirmaciones sin el debido sustento en el texto del fallo, tales como ‘consta en autos’, ‘resulta demostrado de las pruebas evacuadas’, ‘aparece comprobado’; expresiones que lejos de ser motivos fundados, constituyen peticiones de principio, pues aceptan como demostrado o como prueba lo mismo que debe ser probado sobre los puntos de hecho o derecho. En este sentido se pronunció esta Sala en Sentencia Nro. 527 del 01 de junio de 2004.
Concluye entonces la Sala que se estará en presencia del vicio de inmotivación de la sentencia, no sólo cuando haya una ausencia total y absoluta de las razones en que se fundamente el juez para dictar su decisión, sino también, cuando las razones esgrimidas en el fallo, sean de tal modo ilógicas, contradictorias o simplemente vagas e imprecisas, que no permitan a las partes saber con exactitud, cuáles fueron los motivos por los que el juez llega a la conclusión contenida en la parte dispositiva del fallo; todo lo cual deviene en una violación del derecho a la defensa y a la tutela judicial efectiva, ya que mal puede impugnarse una decisión y esgrimir defensas contra ella, si no se conocen las razones que la fundamentan…” (Énfasis añadido).

De la lectura de la jurisprudencia citada, se desprende que el vicio de inmotivación se verifica, entre otras razones, cuando el Juez incurre en el denominado vicio de silencio de pruebas.

Sobre el vicio de silencio de pruebas el autor Arístides Rengel-Romberg ha expuesto que “Para que el juez pueda analizar debidamente la situación de hecho planteada en la pretensión y en la defensa, y lograr así la congruencia de la sentencia con aquéllas, es necesario que examine y valore todas las pruebas aportadas por los litigantes, sin que pueda omitir la consideración de ninguna ni aun de aquellas que a su juicio sean estériles para ofrecer algún elemento de convicción (Art. 509 C.P.C.), pues de otro modo -como dice la casación- podría darse el caso absurdo de que existan tantas verdades como elementos de convicción se aprecian aisladamente con prescindencia de los demás, cuando en realidad, la verdad procesal no es sino una sola; al mismo tiempo que de mantenerse un criterio distinto, podría no solamente menoscabarse el derecho de la defensa por el silencio de prueba, sino hasta exponerse al litigante a indefensión” (cfr. RENGEL-ROMBERG, Arístides, Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano, Tomo II, 2007, p.314).

Asimismo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1.623, de fecha 22 de octubre de 2003 (caso: Gustavo Enrique Montañéz, Raisha Grooscors Bonaguro y José Luis Bolívar), consideró al respecto que:

“En efecto, la obligación del Juez de analizar todos los elementos probatorios cursantes en autos, de conformidad con lo establecido en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, en ningún momento puede interpretarse como una obligación de apreciación en uno u otro sentido; es decir, el hecho de que el Juez le dé un sentido determinado a los medios probatorios para llegar a una conclusión tendente a la resolución final del asunto debatido, no puede ser considerado como un silencio de prueba, en la medida en que ese sentido resultado del análisis jurídico del Juez se aparte de la posición de alguna de las partes; muy por el contrario, sólo podrá hablarse de silencio de pruebas, cuando el Juez en su decisión, ignore por completo, sin atribuir sentido o peso específico de ningún tipo, algún medio de prueba cursante en los autos y que quede demostrado que dicho medio probatorio podría afectar el resultado del juicio…”.

Así las cosas, la sentencia transcrita sostiene que el vicio de silencio de pruebas se verifica cuando el Juez al momento de decidir el fondo del asunto planteado a su conocimiento, se abstiene de otorgarle valor a algún medio de prueba promovido por las partes que pudiere incidir de manera decisiva en la solución de la controversia.

Visto lo alegado por el apelante, se colige que el mismo considera que si el órgano jurisdiccional no aprecia todas aquellas pruebas cursantes en el expediente de la misma manera en que él las aprecia, entonces se configura el vicio de silencio de prueba; lo cual, a todas luces, demuestra un total desconocimiento acerca del significado y alcance del mencionado vicio.

En efecto, la obligación del Juez de analizar todos los elementos probatorios cursantes en autos, de conformidad con lo establecido en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, en ningún momento puede interpretarse como una obligación de apreciación en uno u otro sentido; es decir, el hecho de que el Juez le dé un sentido determinado a los medios probatorios para llegar a una conclusión tendente a la resolución final del asunto debatido, no puede ser considerado como un silencio de prueba, en la medida en que ese sentido resultado del análisis jurídico del Juez se aparte de la posición de alguna de las partes; muy por el contrario, sólo podrá hablarse de silencio de pruebas, cuando el Juez en su decisión, ignore por completo, sin atribuir sentido o peso específico de ningún tipo, algún medio de prueba cursante en los autos y que quede demostrado que dicho medio probatorio podría afectar el resultado del juicio.

Visto así, estima este Órgano Jurisdiccional que de los alegatos infundados por el apelante en cuanto al vicio de silencio pruebas, quien señaló que el Juez de primera instancia no se pronunció sobre “ninguna” de las pruebas promovidas por ambas partes en el proceso judicial, siendo ésta declaración muy genérica, por cuanto no señala que pruebas permitieran cambiar el rumbo del presente juicio por no haber sido analizadas; incluso, la misma señala que no existió ninguna crisis financiera en el Instituto, por cuanto se realizó la compra de “un vehículo de lujo”, mediante solicitud de crédito realizada conforme al Acta de Nº 537 de fecha 23 de noviembre de 2006.

En relación a ello, es necesario indicar como ya previamente lo hizo esta Instancia en fundamentos precedentes, que el A quo estimó en relación a la afirmación que realizara la recurrente sobre que el Instituto recurrido no se encontraba en crisis financiera por cuanto, a su parecer, “…estaba saliendo del hueco financiero (…) incluso este años (sic) estuvieron a punto de mudarse para una sede más grande…”; que las mismas no fueron demostradas durante el procedimiento, ya que la parte no aportó a la causa pruebas contundentes que le permitieran presumir al Sentenciador que dicha crisis financiera no existía; cuando incluso la sentencia recurrida indicó que “…de las pruebas que cursan a los autos, que el organismo querellado basó la referida reducción en un Informe Técnico, haciendo un estudio financiero de la situación del Instituto Municipal de Crédito Popular para el momento, realizando a su vez un análisis de los cargos que serían afectados por la referida reducción…” (Vid. Folio 691 de la primera pieza judicial).

Asimismo, observa quien aquí decide que rielan desde los folios ochenta y cuatro (84) al ciento seis (106) de la primera pieza del expediente judicial el informe realizado por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), sobre la situación financiera del Instituto Municipal de Crédito Popular del Municipio Libertador del Distrito Capital, herramienta ésta necesaria para lograr establecer la situación económica en que se encontraba realmente la Institución recurrida, y en la cual se indica “…el Instituto Municipal de Crédito Popular queda enmarcado en el supuesto previsto en el artículo 244 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, por cuanto ha perdido más del cincuenta por ciento (50%) del capital…”, generando en consecuencia dicho informe alertas de riesgo, por lo que, siendo éste la prueba de gran fuerza para darle validez a la reducción de personal, como se dijo ut supra, es por lo que esta Instancia desecha el pedimento del vicio de silencio de pruebas realizado por la recurrente. Así se decide.

Finalmente, alegó en su escrito de apelación la recurrente que “Es falso que se hayan realizado todas las gestiones reubicatorias. En efecto (…) el I.M.C.P. (sic) miente cuando alega que se hicieron las gestiones reubicatorias y que dentro de la institución no había cargos disponibles”. Sobre este punto, considera necesario indicar que de la revisión del escrito recursivo presentado por la recurrente, en nada hizo alusión sobre las gestiones reubicatorias, por lo que al no haber sido un hecho planteado en la primera instancia, la misma no pude traer nuevos hechos a la Alzada, por cuanto la misma se encarga de realizar el análisis sobre las posibles fallas en que hubiere incurrido el Iudex a quo, en virtud de ello, este Órgano Jurisdiccional no se pronunciará sobre tal pedimento. Así se decide.

En razón a las consideraciones expuestas en líneas anteriores, esta Corte debe declarar SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto en fecha 20 de septiembre de 2010, por el Abogado Francisco Sandoval, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, contra la decisión dictada el 12 de agosto de 2010, por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y CONFIRMA el fallo apelado. Así se decide.

VI
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 20 de septiembre de 2010, por el Abogado Francisco J. Sandoval, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 12 de agosto de 2010, que declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana MARÍA DEL ROSARIO GUERRERO JIMENEZ contra el INSTITUTO MUNICIPAL DE CRÉDITO POPULAR DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.

2. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.

3. CONFIRMA la sentencia dictada en fecha 12 de agosto de 2010, por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil dieciséis (2016). Años 206° de la Independencia y 157° de la Federación.

La Jueza Presidenta,

MIRIAM E. BECERRA T.
La Jueza Vicepresidenta,

MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez

EFRÉN NAVARRO
Ponente
El Secretario Accidental,

RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA

Exp. Nº AP42-R-2010-001107
EN/

En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil dieciséis (2016), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Accidental