JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2010-000924
En fecha 21 de septiembre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio Nº 10-1174 de fecha 4 de agosto de 2010, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Isauro González, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 25.090, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana NARLLES ELLENIN GARCÍA CASTILLO, titular de la cédula de identidad Nº 10.804.550, contra el INSTITUTO NACIONAL DE CAPACITACIÓN Y EDUCACIÓN SOCIALISTA (INCES).
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 4 de agosto de 2010, el recurso de apelación interpuesto en fecha 17 de mayo de 2010, por el Abogado Isauro González, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, contra la decisión dictada el 26 de abril de 2010, por el mencionado Juzgado Superior, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 27 de septiembre de 2010, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho para la presentación del escrito de fundamentación de la apelación, conforme a lo dispuesto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 30 de septiembre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito de fundamentación a la apelación presentado por el Abogado Isauro González, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora.
En fecha 11 de octubre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito de contestación a la fundamentación de la apelación presentado por la Abogada Aleyda Méndez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 11.243, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES).
En fecha 18 de octubre de 2010, inclusive, abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 21 de octubre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por la Abogada Aleyda Méndez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), mediante la cual ratificó el escrito presentado en fecha 11 de octubre de 2010.
En fecha 25 de octubre de 2010, inclusive, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 26 de octubre de 2010, se ordenó pasar el presente expediente al Juez Ponente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.
En fechas 9 de febrero, 28 de marzo, 25 de abril, 19 de mayo y 19 de julio de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencias suscritas por el Abogado Isauro González, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, mediante las cuales solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 23 de enero de 2012, se reconstituyó la Corte.
En fecha 2 de febrero de 2012, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fechas 28 de febrero, 27 de marzo, 26 de abril, 19 de junio, 8 de noviembre y 19 de noviembre de 2012, se recibieron en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencias suscritas por el Abogado Isauro González, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, mediante las cuales solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 19 de diciembre de 2012, esta Corte dictó decisión Nº 2012-2131 mediante la cual declaró su incompetencia para conocer de la apelación, anuló la decisión del Juzgado A quo, declinó la competencia al Juzgado de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas y ordenó su remisión.
En fecha 16 de enero de 2013, se libraron las notificaciones pertinentes.
En fecha 31 de enero y 7 de febrero de 2013, el Alguacil de esta Corte consignó diligencias mediante las cuales dejó constancia de haber realizado las notificaciones del Presidente del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES) y de la ciudadana Narlles Elleín García Castillo, respectivamente.
En fecha 18 de febrero de 2013, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito presentado por la Apoderada Judicial de la recurrente mediante el cual solicitó la regulación de competencia.
En fecha 20 de marzo de 2013, el Alguacil de esta Corte consignó diligencia mediante la cual dejó constancia de haber realizado la notificación de la Procuradora General de la República.
En fecha 6 de mayo de 2013, se dictó auto mediante el cual se instó a la parte recurrente a que consignara el pago de los fotostatos para la remisión de la presente causa a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia a los fines de pronunciarse sobre la regulación de competencia.
En fecha 12 de junio de 2013, se ordenó la remisión del presente expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia a los fines de pronunciarse sobre la regulación de competencia.
En fecha 25 de noviembre de 2013, se dio por recibida la presente causa de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, quien declaró que corresponde a esta Corte la competencia para conocer el recurso de apelación.
En fecha 27 de noviembre de 2013, se libraron las notificaciones a la recurrente, recurrida y al Procurador General de la República.
En fechas 18 de diciembre de 2013, 16 y 27 de enero de 2014, el Alguacil de esta Corte consignó diligencias mediantes las cuales dejó constancia de haber realizado las notificaciones de la ciudadana Narlles Ellenin García Castillo, el Presidente del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES) y al Procurador General de la República, respectivamente.
En fecha 4 de febrero de 2014, se ordenó aplicar el procedimiento de segundo instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho para fundamentar.
En fecha 24 de febrero de 2014, se revocó el auto dictado en fecha 4 de febrero del mismo año, y se declaró en estado de sentencia.
En fecha 9 de abril de 2014, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por el Apoderado Judicial de la recurrente, mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 17 de mayo de 2014, se reconstituyó la Corte.
En fecha 14 de julio de 2014, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa en el estado en el que se encontraba.
En fecha 23 de julio de 2014, se ratificó la Ponencia del Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente.
En fechas 24 de septiembre y 30 de septiembre de 2014 y 23 de marzo de 2015, se recibieron en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, las diligencias suscritas por el Apoderado Judicial de la recurrente mediante las cuales solicitó se dictara decisión en la presente causa.
En fecha 30 de marzo de 2015, en virtud de la incorporación a este Órgano Jurisdiccional de la Juez María Elena Centeno Guzmán, fue reconstituida la Junta Directiva quedando de la manera siguiente: MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez Presidente, MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Juez Vice-Presidente y, EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 27 de mayo de 2015, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la diligencia suscrita por el Apoderado Judicial de la recurrente mediante la cual solicitó se dictara decisión en la presente causa.
En fecha 9 de junio de 2015, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa en el estado en el que se encontraba.
En fechas 1º y 15 de julio y 30 de septiembre de 2015, 2 de marzo, 26 de abril y 20 de junio de 2016, se recibieron en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, las diligencias suscritas por el Apoderado Judicial de la recurrente mediante las cuales solicitó se dictara decisión en la presente causa.
Realizada la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FUNCIONARIAL
En fecha 3 de abril de 2009, el Abogado Isauro González actuando en su carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Narlles Ellelin García Castillo, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial en contra del Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), con base en los alegatos de hecho y de derecho siguientes:
Manifestó que, su representada “…ingresó a la Asociación Civil INCE (sic) Turismo en fecha 8/11/89 (sic), con el cargo de Analista Principal, (…) en tanto que, Según Decreto N° 2.674, de fecha 28 de octubre de 2.003 (sic), que reglamenta la Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (I.N.C.E. (sic)), publicado en Gaceta Oficial número 37.809, de fecha 03 de noviembre del año 2003, en el Capitulo (sic) VII de tal Decreto, se establecen las Disposiciones Transitorias que (…), Se procede a la supresión y liquidación de las Asociaciones Civiles I.N.C.E. (sic), que tengan por objeto el cumplimiento de las atribuciones asignadas por la Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (I.N.C.E (sic))” (Negrillas y mayúsculas del original).
Indicó que, “…a partir del 03 (sic) de Noviembre de 2.003 (sic), los trabajadores de la Asociación Civil INCE (sic) Turismo quedaban bajo la dependencia y subordinación del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) (sic), en tal virtud ‘Ope Legis’, por mandato del citado decreto. El INCE (sic), quedaba obligado a transferir a los trabajadores de las Asociaciones Civiles a las Gerencias Regionales o Gerencias Generales, que creare de conformidad con la disposición transitoria Primera y Segunda. (…) por lo tanto la ciudadana NARLLES ELLENIN GARCÍA CASTILLO, no podía ser retirada del INCE (sic)…” (Mayúsculas del original).
Alegó, que “Según acto administrativo sin número de fecha 31/12/03 (sic), le notifican a mi representada lo siguiente. ‘ por medio de la presente comunicación cumplimos con participarle que el I.N.C.E. (sic) Turismo, Asociación Civil sin fines de lucro …omisis… ha cesado su vida útil el 31/12/03 (sic), así como el objetivo y propósito para el cual fue creado y que cesará en sus funciones con el I.N.C.E. (sic) Turismo AC, donde su último cargo ha sido el de Analista Principal en la Gerencia de Planificación y Presupuesto a partir del 8/11/89 (sic), (…) el acto administrativo de retiro de mi patrocinada, carece de información respecto a los Recursos que proceden en contra del mismo, con la expresión de los términos de tiempo para ejercerlos y de los órganos o Tribunales ante los cuales deben interponerse. De conformidad con el artículo 73, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…” (Mayúsculas del original).
Expuso, que “…el acto administrativo de retiro de mi patrocinado (sic) está fundamentado en un falso supuesto de derecho lo cual hace procedente la anulación del citado acto, y a todo evento el referido acto administrativo está revestido de nulidad de conformidad con el artículo 19 ordinales primero y cuarto de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ello debido a que por disposición del decreto que reformaba la Ley del INCE (sic), quedaba expresamente prohibida la posibilidad del retiro de los trabajadores del INCE (sic) afectado por tal decreto, así mismo, por cuanto el acto de retiro de mi patrocinado (sic) fue realizado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, pues mi representada no fue objeto de procedimiento sancionatorio o disciplinario previo, para después proceder a su retiro…” (Mayúsculas del original).
Puntualizó que, “…por todos los argumentos de hecho y de derecho antes expuestos solicito del Tribunal declare con lugar la presente querella funcionarial, declare la nulidad del acto administrativo de retiro de fecha 31/12/03 (sic) y ordene al (…) Instituto Nacional de Cooperación Educativa Socialista (.I.N.C.E.S.) (sic) (…) a reincorporar a mi patrocinada a su cargo de analista Principal, o a otro de igual o superior jerarquía, con el pago de los salarios dejados de percibir desde su irrito retiro hasta la fecha de su reincorporación, con los aumentos decretados por el Ejecutivo Nacional, así como los aumentos contractuales y demás beneficios que se hayan producido a favor de la funcionaria en dicho lapso…” (Mayúsculas del original).
-II-
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 26 de abril de 2010, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto bajo la siguiente motivación:
“Ahora bien, dicho acto fue dictado como consecuencia del proceso de liquidación y supresión ordenado mediante Decreto No. 2.674 de fecha 28 de octubre de 2003, cuya ejecución estaba a cargo del propio Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), y debía llevarse a cabo conforme a lo expuesto en el Decreto, siguiendo las normas especiales que rigen las asociaciones civiles, vale decir, a sus estatutos de creación, a las normas del Derecho Privado, y a la Ley Orgánica de la Administración Pública.
Pues bien, al haberse dictado dicho acto por la autoridad administrativa designada por el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), para su liquidación, y al ser dicho instituto autónomo el que asume los compromisos adquiridos durante la vida útil de las referidas asociaciones civiles, con independencia de la naturaleza jurídica privada de estas últimas, dicho acto en su contenido, ciertamente debió observar las disposiciones del artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual entre otras cosas señala como indispensable que las notificaciones contengan los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse, mención esta que no se aprecia de la revisión del acto recurrido, lo que configura el supuesto previsto en el artículo 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que reza:
(…)
En consecuencia, al no haberse cumplido con los extremos exigidos por el artículo 73 antes citado de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los cuales implican formalidades necesarias para el resguardo del derecho a la defensa y la garantía de la tutela judicial efectiva, la notificación efectuada, debe considerarse defectuosa y por tanto siguiendo el criterio proferido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, dicha notificación no surte ningún efecto, es decir, no puede entenderse que con su práctica se hayan aperturado los lapsos para recurrir del acto que en ella se contiene, pues entenderlo configuraría una violación del derecho a la defensa. Y así se declara.
Aclarado lo anterior, se advierte que la recurribilidad de dicho acto por la vía Contencioso Funcionarial deviene de la pretensión en fondo del accionante plasmada en su escrito de querella, que pretende el reconocimiento de su estabilidad al señalar ‘por cuanto mi representada no fue objeto de un procedimiento sancionatorio o administrativo previo, para después proceder a su retiro (…)’, circunstancia que hace necesario analizar la naturaleza de la relación que existía entre esta y el Instituto Nacional de Cooperación Educativa, dadas las afirmaciones contenidas en la querella que expresan la existencia de una presunta obligación del ente recurrido de absorber al personal de los entes suprimidos; hecho ese que sin lugar a dudas involucra conceptos relativos a la estabilidad propia de las formas funcionariales, siendo competente para conocerlas como juez natural los Tribunales Contenciosos Administrativos. Y así se declara.-
Por todo lo expuesto, este Tribunal declara su competencia para conocer de la presente causa y a la vez entiende que a la fecha de su interposición no han transcurrido los lapsos para el ejercicio de las acciones o recursos correspondientes, razón por la cual se desechan los alegatos esgrimidos por la representación judicial del ente querellado referido a la incompetencia y a la caducidad de la acción propuesta. Y así se declara.
Resuelto lo anterior, y siendo la oportunidad para decidir, este Tribunal estima oportuno esgrimir las siguientes consideraciones previas:
El Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) hoy Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), fue creado mediante Ley Especial de fecha 22 de agosto de 1959 y Reglamentado según Decreto de fecha 11 de Marzo de 1960, comparte la naturaleza de un instituto autónomo, cuyo objeto principal es la promoción e implementación de programas de capacitación integral, para lo cual está dotado de autonomía suficiente para organizarse funcionalmente en pro del desempeño de sus funciones naturales.
(…)
De donde se colige, que era potestativo del Instituto Nacional de Cooperación Educativa, crear en ejercicio de su autonomía funcional y para el mejor cumplimiento de sus fines, bajo la figura de asociaciones civiles las dependencias sectoriales o regionales que considerase necesarias para el cumplimiento cabal de las metas propuestas.
(…)
Tono (sic) con lo anterior, se advierte que en el caso de marras la hoy querellante ostentaba el cargo de Analista Principal, adscrita a la Asociación Civil INCE Turismo el cual constituye un ente sectorial, creado de conformidad con las normas del derecho común y cuyas relaciones de empleo se rigen según se desprende del propio reglamento del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) por la Ley Orgánica del Trabajo y no por la hoy derogada Ley de Carrera Administrativa, vigente Ley del Estatuto de la Función Pública, que la ciudadana NARLLES ELLENIN GARCÍA CASTILLO, ya identificada, tiene la condición de empleada pública, no es menos cierto que dicha condición en modo alguno debe entenderse equiparable a la condición de funcionario de carrera, pues tales conceptos son meridianamente distintos, el primero es aquel que está llamado a prestar un servicio de connotación pública, pero en su relación con el patrono se rige por la Ley Orgánica del Trabajo, y el segundo es aquel que por haber ganado el concurso público, superado el periodo de prueba y contar con el nombramiento respectivo, goza de la estabilidad propia de las formas funcionariales relativas a la carrera administrativa y por ende su relación de empleo público se rige por las normas contenidas en la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública.
Por lo que, es claro que al no ser controvertido el hecho de que la hoy querellante ciudadana NARLLES ELLENIN GARCÌA, ingreso en fecha 8 de noviembre de 1989, conforme a lo explanado en su querella a la Asociación Civil INCE TURISMO, en el cargo de Analista Principal, la misma debe tenerse como trabajadora de dicha asociación civil y no como funcionario público, circunstancia esa que impide que goce de la estabilidad propia de las formas funcionariales y con ello se exime a la Administración del deber de ejercer las gestiones reubicatorias, conforme a lo pautado por el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, aplicable únicamente en caso de reestructuración de entes públicos. Y así se declara.
Aclarado lo anterior, se advierte, que en fecha 28 de octubre de 2003, el Ejecutivo Nacional mediante Decreto No. 2.674 publicado en Gaceta Oficial No. 37.809 de fecha 3 de noviembre de 2003, dictó Reglamento de la Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), cuya finalidad era reorganizar dicho ente y adecuarlo a las nuevas exigencias del país, acordándose en su Disposición Transitoria PRIMERA LO SIGUIENTE:
(…)
De donde se colige, que era voluntad del Presidente de la República como máximo representante del Poder Ejecutivo Nacional en razón de sus potestades organizativas, que las Oficinas Regionales que venían funcionando o aquellas que se crearen con posterioridad a la emisión del Decreto en comento, se mantuviesen, cuestión que no sucedió con respecto a las asociaciones civiles cuya liquidación fue ordenada a tenor de la disposición transitoria trascrita y cuyas funciones fueron asumidas directamente por los gerencias regionales que se crearen al efecto.
Pues bien, como en todo proceso de liquidación, el Decreto bajo análisis estableció en su disposición transitoria tercera quién asumiría el pago de las obligaciones de naturaleza patrimonial que hubiesen sido contraídas por el ente liquidado, señalando al efecto que sería responsable de estas el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), declarándose parte del patrimonio de dicho Instituto todos los activos que estas poseían.
(…)
Al respecto, tal como se explanó en las líneas precedentes, a tenor del antes mencionado Decreto aún cuando se incluyó la supresión de todas las asociaciones civiles del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), vale decir de las asociaciones sectoriales, INCE Turismo, INCE Agrícola, etc., se dejó abierta la posibilidad de que en ejercicio de las potestades de reorganización del ente administrativo, se hiciera efectivo no solo el pago de los compromisos laborales adquiridos por éstas para con sus trabajadores, sino que adicionalmente se incluyó la posibilidad de que para el caso de las Gerencias Regionales que ya venían funcionando se hiciera efectiva la transferencia del personal, supuesto que no se configura en el caso de marras, toda vez que la hoy querellante forma parte de la A.C. INCE TURISMO, y no de una Gerencia Regional. Y así se declara.
En todo caso, es importante analizar si esa transferencia de personal constituía una potestad del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) o si por el contrario la misma representaba una condición de obligatorio cumplimiento. Para resolver lo anterior, se advierte necesario aclarar que la disposición transitoria trascrita prevé dos situaciones fácticas distintas, a saber: (i) el pago de los compromisos laborales y (ii) la transferencia del personal; y su configuración o no dependerá en todo caso y siguiendo los postulados de las potestades organizativas de la Administración Pública en razón del mérito y oportunidad de la misma, de las necesidades de personal que existían en el momento histórico en que se llevó a cabo la creación del ente, sino de las que se materializaron al momento en que se acordó su supresión por las autoridades encargadas de la reorganización del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), cuestión que constituía el fin último para el cual se dictó el referido Decreto Reglamentario de supresión, todo ello de conformidad con el artículo 1 de su texto.
En consecuencia, muy cierto es que a través del Decreto antes citado se deja abierta la posibilidad de realizar la transferencia del personal de los entes suprimidos al Instituto Nacional de Cooperación Educativa, no obstante en ningún caso dicha circunstancia puede entenderse como una obligación impuesta al precitado Instituto, pues tal como se acotó anteriormente, la reorganización planteada responderá a las necesidades de servicio de la referida institución al momento en que se materializó la misma, y no a las que existían para el momento en el cual fueron creados los entes sometidos al proceso de supresión y liquidación. Dicha circunstancia, en modo alguno puede entenderse como una violación a los derechos que asisten a los referidos trabajadores, pues tal como lo Señaló la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia Nº 2685, del 8 de octubre de 2003, citada en Sentencia dictada el 09 de mayo de 2006 con Ponencia de la Magistrado Carmen Zuleta de Merchán, el proceso de supresión y liquidación constituye por sí mismo una ficción jurídica a tenor de la cual se garantiza entre otros, el cumplimiento de las obligaciones contraídas por el ente afectado de éste para con sus trabajadores, por lo que no puede entenderse que con dicho proceso se les haya cercenado derecho alguno, máxime cuando dicha Sala explanó:
(…)
De donde quien aquí decide entiende que la Sala ha dejado establecido que la desaparición de un ente empleador comporta la terminación de la relación existente entre éste y sus funcionarios o trabajadores, según el caso; sin que además sea exigible que el empleador deba reincorporarlo en otro ente que lo sustituya, según sea el caso, haciendo únicamente la acotación respecto a los funcionarios de carrera los cuales gozan de estabilidad especial en resguardo de la continuidad del servicio público, y así se declara.-
En consecuencia, muy claro es que el acto recurrido contenido en comunicación de fecha 31 de diciembre de 2003, dirigido a la ciudadana María NARLLES ELLENIN GARCÌA CASTILLO, ya suficientemente identificada en autos, se encuentra plenamente ajustado a derecho, pues no le era exigible al Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) observar una conducta distinta a la observada durante el proceso de liquidación y supresión de las asociaciones civiles ordenado según Decreto No. 2.674, de fecha 28 de octubre de 2003, publicado en Gaceta Oficial No. 37.809 de fecha 3 de noviembre de 2003. Y así se decide.
Por todo lo precedentemente expuesto, es forzoso para este Tribunal declarar SIN LUGAR, el presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial. Y así se decide…” (Mayúsculas del original).
-III-
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 30 de septiembre de 2010, el Abogado Isauro González, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Narlles Ellenin García Castillo, consignó el escrito de fundamentación del recurso de apelación interpuesto, sobre la base de las siguientes consideraciones:
Que, “La sentencia recurrida vulnera las previsiones del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con el artículo 243 ordinal 5° ejusdem ello por los siguientes particulares el artículo 12 establece En sus decisiones el Juez debe atenerse a las normas del derecho a menos que la ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad debe atenerse a lo alegado y probado en autos…”.
Que, “…en la querella interpuesta alegué, que el acto administrativo mediante el cual retiran a mi patrocinada estaba viciado de nulidad por cuanto la querellada estaba obligada por el decreto Ley que reforma a la Ley Del Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE a transferirla al mismo, en tanto que la recurrida en su decisión trae a los autos argumentos de derecho o excepciones no alegados ni probados por la querellada, ‘vale decir’ establece que la transferencia del personal de las Asociaciones Civiles suprimidas al INCE (sic), Constituía una potestad para este último, así mismo que tal transferencia estaba sujeta a las necesidades de personal del INCE (sic) para el momento de la supresión, cuando es el caso que tal excepción no fue invocada por la querellada, ni mucho menos está acreditado en los autos, que la transferencia del personal de las Asociaciones Civiles INCE (sic) al Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), constituya una potestad para este último o que esté sujeta a las necesidades de personal, cuando es el caso que la transferencia del personal de las Asociaciones civiles INCE (sic) suprimidas está regulada en el Reglamento invocado, donde el mismo no propone condición alguna ni le confiere potestad a la administración para tal transferencia del personal. En consecuencia la sentencia recurrida está viciada de nulidad por no atenderse a lo alegado y probado en autos ni estar determinada por la pretensión deducida y las excepciones o defensas opuestas por la querellada, de allí que la sentencia incurre en incongruencia positiva…” (Mayúsculas de la cita).
Que, “…tenemos que la recurrida al considerar ajustado a derecho y darle validez al acto administrativo de fecha 31/12/03 (sic), mediante el cual es retirada mi representada, por cuanto a criterio de la misma la accionada no estaba obligada a transferir a mi mandante al INCE (sic) rector, y por el contrario si estaba facultada para retirarla como lo hizo, entonces de ese modo la recurrida incurre en un falso supuesto de derecho que es determinante en la dispositiva del fallo, ello es así por cuanto la disposición transitoria Cuarta del Reglamento de la Ley Del INCE (sic), no le confiere potestad al INCE (sic) para retirar al personal de las Asociaciones Civiles a suprimir y liquidar, al contrario lo que hace es que le impone un mandato legal de transferir el personal de las Asociaciones Civiles a ser liquidadas al INCE (sic), por lo tanto reitero, no es una potestad, es un mandato que le impone el Reglamento de la Ley del INCE (sic)…” (Mayúsculas de la cita).
Que, “…por lo tanto reitero que la recurrida incurre en un falso supuesto de derecho al inferir que de conformidad con el artículo 1° del decreto que reforma la Ley del INCE (sic), que es del tenor siguiente. ‘El presente Reglamento tiene por objeto desarrollar la organización, atribuciones y competencias del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) de conformidad con lo previsto en la ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE)’ De la norma transcrita la recurrida concluye que la misma le concede potestad al Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) para retirar a mi patrocinada, cuando ello resulta falso, y es el caso que ese error en el derecho es determinante en el dispositivo del fallo, tanto es así que si la recurrida hubiese revisado, analizado e interpretado correctamente el artículo l y la disposición Transitoria Cuarta del Reglamento de la ley del INCE (sic) ya citado, otra sería la decisión…” (Mayúsculas d la cita).
Que, “Ahora bien el falso supuesto de derecho en que incurre la recurrida que es determinante en el dispositivo del fallo, se evidencia al interpretar que el decreto que reforma la Ley del INCE (sic) en su disposición transitoria cuarta ordena la transferencia del personal que labora en las gerencias regionales que existiesen por cuanto las mismas no fueron objeto de liquidación y supresión, en tanto que el personal de las Asociaciones Civiles INCE (sic) objeto de liquidación y supresión no fueron transferidas al INCE (sic); cuando es el caso que la disposición transitoria cuarta especifica que el personal de las Asociaciones Civiles INCE (sic) objeto de supresión y liquidación será transferido a las Gerencias Regionales, de allí el falso supuesto en que incurre la recurrida que es determinante en el dispositivo del fallo, vulnerando así el artículo 320 del Código de Procedimiento Civil…” (Mayúsculas de la cita).
Que, “…con el debido respeto solicito al Juez ponente que ha de decidir la presente causa considere las sentencias de la Corte Segunda en lo contencioso administrativo en casos análogos al presente, que seguidamente cito. Sentencia números 2.007 -728 y 2.008 - 1456 (sic) de fecha 25 de abril de 2.007 (sic) y 31 de julio de 2.008 (sic), casos. Maritza Sandoval Vs. Junta Liquidadora De la Asociación Civil INCE (sic) Turismo. Y Tibisay Coromoto Pernía Cañas Vs. Junta liquidadora del Instituto De Capacitación Turística. Sentencias números 2.009 - 1891 y 2.009 – 1923 (sic) , de fecha 11 de noviembre de 2.009 (sic) y 2.009 - 1.990 (sic) de fecha 19 de noviembre de 2.009 (sic), en los casos de Milagros Guillermo Betancourt Vs. Junta liquidadora de la Asociación Civil INCE (sic) Turismo, Jennifer Barreto Vs. Junta liquidadora de la Asociación Civil INCE (sic) Turismo, Dora Josefina Galván Vs. Junta liquidadora de la Asociación Civil INCE (sic) Turismo, y finalmente sentencia número 2.010 - 01078 (sic) de fecha 28 de julio de 2.010 (sic), caso Albero Israel Márquez Mora Vs. Junta liquidadora del Instituto de Capacitación Turística (INCE (sic) Turismo), sentencias en las cuales han sido declaradas con lugar la acción de los querellantes en contra del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), hoy Instituto De Capacitación Educativa Socialista (INCES)…” (Mayúscula de la cita).
-IV-
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 11 de octubre de 2010, la Abogada Aleyda Méndez, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Instituto Nacional de Cooperación Socialista (INCES), presentó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, con base en las siguientes consideraciones:
Que, “Niego rechazo expresamente el que el sentenciador haya incurrido en la violación del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil como lo señala la recurrente, En efecto, en el lapso probatorio de los instrumentos promovidos por la recurrida, el sentenciador evidenció que fue el ciudadano Presidente de la República quien aprobó la liquidación del sectorial INCE (sic) TURISMO, y por ello se designo una Junta liquidadora, encargada de llevar a tal fin la correspondiente liquidación, pagándole en el caso que nos ocupa las Prestaciones Sociales a la querellante, que no era Funcionaria Pública sino que hasta que concluyó su relación de Trabajo, estuvo regida por la Ley Orgánica del Trabajo…” (Mayúsculas de la cita).
Que, “Las asociaciones Civiles sectoriales, fueron liquidadas de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido y en el caso de Ince (sic) Turismo el ciudadano Presidente de la República aprobó su liquidación y por ello se designo una Junta liquidadora, encargada en tanto que el Reglamento de la Ley del Ince (sic), de fecha octubre de 2003, en el que se incluyó la supresión de todas las asociaciones civiles del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), vale decir de las asociaciones sectoriales, INCE (sic) Turismo, INCE (sic) Agrícola, etc., se dejaron abiertas dos posibilidades a) se hiciera efectivo no solo el pago de los compromisos laborales adquiridos por éstas para con sus trabajadores, b) o que en el caso de las Gerencias Regionales que ya venían funcionando, se hiciera efectiva la transferencia del personal…” (Mayúsculas de la cita).
Que, “Este supuesto que no se configura en el caso de marras, toda vez que la hoy querellante forma parte de la A.C. INCE (sic) TURISMO, y no de una Gerencia Regional. En consecuencia el sentenciador no incurrió en incongruencia positiva como lo afirmo la recurrente…” (Mayúsculas de la cita).
Que, “No es cierto que el sentenciador haya incurrido en falso supuesto de Derecho, como lo afirma el recurrente, puesto que a través del Decreto antes citado, era una posibilidad la de realizar la transferencia del personal de los entes suprimidos al Instituto Nacional de Cooperación Educativa, no obstante en ningún caso dicha circunstancia puede entenderse como una obligación impuesta al precitado Instituto, pues tal como se acotó anteriormente, la reorganización planteada responderá a las necesidades de servicio de la referida institución, al momento en que se materializó la misma…”.
Que, “…muy claro es que el acto recurrido contenido en comunicación de fecha 31 de diciembre de 2003, dirigido a la ciudadana María (sic) Elena (sic) Rondón (sic) de (sic) Arévalo (sic), ya suficientemente identificada en autos, se encuentra plenamente ajustado a derecho, pues no le era exigible al Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) observar una conducta distinta a la observada durante el proceso de liquidación y supresión de las asociaciones civiles ordenado según Decreto No. 2.674, de fecha 28 de octubre de 2003...” (Mayúsculas de la cita)
Que, “En cuanto a las sentencias invocadas por el actor, me permito señalar que la fundamentación de la apelación se refiere a atacar desde el punto de vista del derecho, aspectos de la sentencia, que pudieran dar lugar a decretar la Nulidad de misma; pero el señalar decisiones no justifica no es la forma de obtener la nulidad de una decisión. Puesto que cada querella presenta características que las hace diferentes, y en las mismas los profesionales que las tuvieron a su cargo, no probaron, o no fundamentaron la apelación correspondiente. Sin embargo en el presente caso, las pruebas invocadas y presentadas por la recurrida así como los argumentos invocados en las Audiencias permitieron que el sentenciador entendiera, que se trataba de un Ente Sectorial, independiente de las Gerencias Regionales que fue el ciudadano Presidente de la República, quien había ordenado su liquidación y que éste proceso se había iniciado antes de la promulgación del nuevo Reglamento del Inces (sic)…”.
-V-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Previamente, estima necesario indicar que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia declaró la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación ejercido en fecha 17 de mayo de 2010, por el Abogado Isauro González Monasterio, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, contra la sentencia dictada en fecha 26 de abril de 2010, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, por lo que corresponde de seguidas a esta Corte pronunciarse acerca del presente recurso, de esta manera se considera oportuno efectuar las consideraciones siguientes:
El presente caso versa sobre el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la Representación Judicial de la ciudadana Narlles Ellenin García Castillo, mediante el cual solicitó la nulidad del acto administrativo s/n de fecha 31 de diciembre de 2003, emanado de la Junta Liquidadora de la Asociación Civil del Instituto de Capacitación Turística (INCE-TURISMO), por el cual se le informó a dicha recurrente que tal asociación “…ha cesado su vida útil el 31-12-03 (sic), así como el objetivo y propósito para el cual fue creado [y que] cesará en sus funciones con el I.N.C.E…” (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y negrillas del original).
Dicho recurso, fue declarado Sin Lugar por el Juzgado A quo, quien consideró que “…el acto recurrido contenido en comunicación de fecha 31 de diciembre de 2003, dirigido a la ciudadana María (sic) NARLLES ELLENIN GARCÍA CASTILLO, ya suficientemente identificada en autos, se encuentra plenamente ajustado a derecho, pues no le era exigible al Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) observar una conducta distinta a la observada durante el proceso de liquidación y supresión de las asociaciones civiles ordenado según Decreto No. 2.674, de fecha 28 de octubre de 2003, publicado en Gaceta Oficial No. 37.809 de fecha 3 de noviembre de 2003…” (Mayúsculas del original).
Ello así, la parte recurrente fundamentó su apelación alegando que el fallo recurrido adolece de los siguientes vicios: a) incongruencia; b) falso supuesto de derecho en cuanto a la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento de la Ley del I.N.C.E.; y c) suposición falsa; en razón de ello, pasa esta Corte a pronunciarse respecto al vicio de falso supuesto de derecho en cuanto a la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento de la Ley del I.N.C.E., señalado por la parte apelante por razones de practicidad.
Aprecia esta Alzada que en el escrito de fundamentación de la apelación el Apoderado Judicial de la recurrente señaló que el Juez A quo no declaró la nulidad del acto impugnado, aun conociendo la existencia de la Disposición Transitoria Cuarta del Decreto Ley Nº 2.674 (Reforma del Reglamento de la Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), publicado en Gaceta Oficial Nº 37.809 de fecha 3 de noviembre de 2003), en la cual se establece que en caso de disolución o liquidación de una Asociación Civil I.N.C.E., su personal debía ser transferido por el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE).
Expresó, que el Tribunal de Instancia incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho “…por cuanto la disposición transitoria Cuarta del Reglamento de la Ley Del INCE, no le confiere potestad al INCE para retirar al personal de las Asociaciones Civiles a suprimir y liquidar, al contrario lo que hace es que le impone un mandato de transferir el personal de las Asociaciones Civiles a ser liquidadas al INCE, por lo tanto reitero, no es una potestad, es un mandato que le impone el Reglamento de la Ley del INCE. por (sic) cuanto, de la disposición transitoria Cuarta, emana potestad alguna a favor del INCE rector para retirar a mi representada, al contrario tal norma, le impone al INCE la obligación de cancelarle sus derechos y transferirla de la Asociación civil suprimida y liquidada a la institución querellada, en ningún caso retirarla, por lo tanto reitero que la recurrida incurre en un falso de supuesto de derecho al inferir que de conformidad con el artículo 1º del decreto que reforma la Ley del INCE, que es del tenor siguiente. ‘El presente Reglamento tiene por objeto desarrollar la organización, atribuciones y competencias del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) de conformidad con lo previsto en la ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE)’ De la norma transcrita la recurrida concluye que la misma le concede potestad al Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) para retirar a mi patrocinada, cuando ello resulta falso, y es el caso que ese error en el derecho es determinante en el dispositivo del fallo, tanto es así que si la recurrida hubiese revisado, analizado e interpretado correctamente el artículo 1º la disposición Transitoria Cuarta del Reglamento de la ley del INCE ya citado, otra sería la decisión…” (Mayúsculas y negrillas del original).
Respecto a lo planteado, agregó que “…el falso supuesto de derecho en que incurre la recurrida que es determinante en el dispositivo del fallo, se evidencia al interpretar que el decreto que reforma la Ley del INCE en su disposición transitoria cuarta ordena la transferencia del personal que labora en las gerencias regionales que existiesen por cuanto las mismas no fueron objeto de liquidación y supresión, en tanto que el personal de las Asociaciones Civiles INCE objeto de liquidación y supresión no fueron transferidas al INCE; cuando es el caso que la disposición transitoria cuarta especifica que el personal de las Asociaciones Civiles INCE objeto de supresión y liquidación será transferido a las Gerencias Regionales, de allí el falso supuesto en que incurre la recurrida que es determinante en el dispositivo del fallo, vulnerando así el artículo 320 del Código de Procedimiento Civil…” (Mayúsculas del original).
De acuerdo a lo planteado, es preciso traer a colación lo que se entiende por la suposición falsa, la cual se materializa cuando una decisión judicial se basa en hechos inexistentes, falsos o no guardan relación con el objeto de la sentencia, (falso supuesto de hecho); o cuando en el caso concreto, el supuesto de hecho existe pero el sentenciador en su decisión lo encuadra en una norma errónea o inexistente (falso supuesto de derecho).
Tal vicio, en caso de configurarse debe resultar determinante al punto tal que pueda afectar el resultado del juicio, ya que de lo contrario, resultaría inútil su declaratoria, pues aún cuando pudiera existir un posible erróneo pronunciamiento, si el resultado o la conclusión sigue siendo la misma, no tendría sentido práctico anular un fallo para sustituirlo por otro que en definitiva será del mismo resultado.
Ahora bien, en aras de determinar si la sentencia apelada, se encuentra inmersa en el referido vicio, esta Corte debe señalar lo siguiente:
Se aprecia que la recurrente, ingresó al INCE Turismo el 8 de noviembre de 1989, tal como se desprende del folio nueve (9) del expediente en el cual riela comunicación de fecha 31 de diciembre del 2003, emanada de la Junta Liquidadora del INCE Turismo, donde se le notificó a la ciudadana Narlles Elleín García Castillo, del cese de sus funciones en el cargo de Analista Principal que ejercía en el referido organismo.
De lo anterior se puede inferir, que la recurrente ingresó al Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), en fecha 8 de noviembre de 1989. No obstante, en el año 2003 de acuerdo con Decreto Nº 2674 publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.809 de fecha 3 de noviembre de ese mismo año, se reforma el reglamento de la Ley del INCE., cuyas Disposiciones Transitorias señalan:
“Disposiciones Transitorias
Primera
Se procede a la supresión y liquidación de las Asociaciones Civiles que tengan como objeto el cumplimiento de las atribuciones asignadas por la Ley sobre Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), atendiendo a los requisitos y condiciones previstos en sus estatutos de creación, en la Ley Orgánica de la Administración Pública y demás actos de rango normativo que rijan la materia, atendiendo a las formalidades necesarias a tales fines.
Segunda
Las atribuciones asignadas a las Asociaciones Civiles, serán asumidas por las Gerencias Generales y Gerencias Regionales que se crearen de conformidad con la Ley sobre Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) y este Reglamento.
Tercera
El Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) asumirá las correspondientes obligaciones de naturaleza patrimonial, contractual, administrativas, académicas y de cualquier otra naturaleza perteneciente a las Asociaciones Civiles a suprimirse y liquidarse, pasando todos los activos e inventario de bienes muebles e inmuebles de las mismas a formar parte del patrimonio del referido Instituto.
Cuarta
El Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) asumirá las correspondientes obligaciones de naturaleza laboral, las cuales suponen, entre otras cosas, la transferencia de personal y el pago de los compromisos laborales…” (Mayúsculas del original).
De la lectura de las transcritas disposiciones normativas, se desprende que el Ejecutivo Nacional, liquidó las Asociaciones Civiles y absorbió todas aquellas obligaciones de naturaleza patrimonial, contractual, administrativas, académicas y de cualquier otra naturaleza perteneciente a las Asociaciones Civiles, así como también todas aquéllas obligaciones de naturaleza laboral que se derivan de la supresión de las mencionadas Asociaciones. (Vid. Sentencia de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Nº 2009-1990, de fecha 19 de noviembre de 2009, caso: Dora Josefina Galván Vs. Junta Liquidadora de la Asociación Civil INCE Turismo).
De igual forma, se colige que el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), al notificarle a la recurrente del cese de sus funciones, incumplió con lo fijado en dichas Disposiciones, en las cuales se estableció que el referido Instituto asumiría las obligaciones de naturaleza laboral, incluyendo la transferencia del personal al Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) Rector, de conformidad con la normativa anteriormente señalada, es decir, transferir a la recurrente al INCE Rector, por lo que, al no hacerlo, se le desconoció un derecho que le había sido otorgado por el citado Reglamento, como lo es el de continuar laborando para un ente del Estado. (Vid. Sentencias de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Nros. 2007-728 y 2008-1456, de fechas 25 de abril de 2007 y 31 de julio de 2008, casos: “Maritza Sandoval Pérez Vs. Junta Liquidadora de la Asociación Civil del Instituto de Capacitación Turística” y “Tibisay Coromoto Pernía Cañas Vs. Junta Liquidadora del Instituto de Capacitación Turística).
Aunado a lo anterior, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, mediante sentencia N° 230, de fecha 23 de marzo de 2004, (caso: Sergio Rivas vs. Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), declaró que:
“En efecto, el Instituto Nacional de Cooperación Educativa se crea mediante ley publicada en la Gaceta Oficial N° 29.115 del 8 de enero de 1970, con carácter de Instituto Autónomo, con patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional. El Instituto estará adscrito al Ministerio de Educación y tendrá su sede en la ciudad de Caracas. Luego, encontramos que mediante REGLAMENTO DE LA LEY, de fecha 3 de noviembre de 2003, publicado en la GACETA OFICIAL No. 37.809, se deroga el anterior. Mediante este último REGLAMENTO, y conforme a sus DISPOSICIONES TRANSITORIAS, se procede a SUPRIMIR todas LAS ASOCIACIONES CIVILES que fueron creadas y que tengan por objeto el cumplimiento de las atribuciones asignadas por la Ley Del INCE. O sea que no estamos en presencia de una situación de DERECHO PRIVADO, que pudiera ser conocida por los TRIBUNALES DEL TRABAJO conforme al nuevo enfoque sino que se está en presencia de UN FUNCIONARIO que prestaba labores para un órgano público como lo es el INCE, por ende deben aplicársele las reglas de competencia previstas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.482, de fecha 11 de julio de 2002, cuya última reimpresión fue hecha el 6 de septiembre de 2002 y publicada en la Gaceta Oficial N° 37.522, se suprimió el Tribunal de la Carrera Administrativa y se constituyó a los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo como tribunales funcionariales y no las reglas a que se contrae la novísima Ley Orgánica Procesal del Trabajo…” (Mayúsculas del original).
De lo anterior, se colige que la Sala Político-Administrativa estimó que con la entrada en vigencia del Reglamento de la Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), de fecha 3 de noviembre de 2003, publicado en la Gaceta Oficial Nº. 37.809, que derogó el antiguo reglamento, aquellos quienes prestaron servicio a una de las Asociaciones Civiles suprimidas deben ser considerados como Funcionarios y aplicárseles la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Ahora bien, siendo el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), un Instituto Autónomo, persona jurídica de Derecho Público, perteneciente a la Administración Pública Nacional descentralizada funcionalmente, es indiscutible que las personas que prestan sus servicios allí, deben catalogarse como personal, funcionario o servidor público vinculados con el Estado por una relación de empleo público, regulada por las normas sobre Carrera Administrativa Nacional, por la ley vigente que regula la materia, es decir la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Por los razonamientos anteriormente expuestos, resulta evidente para esta Alzada que el Juez a quo le atribuyó un sentido distinto a la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento de la Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), al establecer que era una potestad discrecional de la Administración asumir las obligaciones y las relaciones laborales contraídas por las Asociaciones Civiles suprimidas, cuando no hay lugar a dudas, que la referida disposición fue explícita y determinante. Por tal razón, esta Alzada estima que el Juez a quo incurrió en el vicio antes señalado. En razón de lo expuesto, esta Alzada debe declarar CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la Representación Judicial de la ciudadana Narlles Ellenin García Castillo, por ende, se ANULA el fallo dictado en fecha 26 de abril de 2010, por el Juzgado Superior Cuarto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Ahora bien, declarado la nulidad del fallo resulta INOFICIOSO para esta Corte conocer del resto de los vicios denunciados por la parte apelante en su escrito de fundamentación de la apelación. Así se decide.
Dicho lo anterior, por mandato del artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, corresponde conocer del fondo del asunto planteado, para lo cual se observa:
La parte querellante indicó que el acto recurrido adolece del vicio de falso supuesto de derecho ya que: “… a todo evento el referido acto administrativo está revestido de nulidad de conformidad con el artículo 19 ordinales primero y cuarto de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ello debido a que por disposición del decreto que reformaba la Ley del INCE (sic), quedaba expresamente prohibida la posibilidad del retiro de los trabajadores del INCE (sic) afectado por tal decreto, así mismo, por cuanto el acto de retiro de mi patrocinado (sic) fue realizado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, pues mi representada no fue objeto de procedimiento sancionatorio o disciplinario previo, para después proceder a su retiro…” (Mayúsculas del original).
Con respecto al vicio de falso supuesto en sus distintas modalidades, la Sala Político Administrativa en sentencia Nº 292 de fecha 26 de febrero de 2014 indicó lo siguiente:
“En cuanto al vicio de falso supuesto este Alto Tribunal ha señalado en reiteradas oportunidades que tal vicio puede verificarse de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, en cuyo caso se incurre en el vicio de falso supuesto de hecho; y cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume erróneamente en una norma inaplicable al caso o en una inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión (lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos de los administrados), se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto (Vid. Sentencias de esta Sala Nº 330 del 26 de febrero de 2002, Nº 1.949 del 11 de diciembre de 2003, Nº 423 del 11 de mayo de 2004 y Nº 6507 del 13 de diciembre de 2005)”.
Así las cosas, a los fines de determinar si la Administración incurrió o no en tal vicio, observa esta Corte que en fecha 28 de octubre de 2003, mediante Decreto No. 2674 dictado por el Poder Ejecutivo Nacional, dictó el Reglamento de Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), que tuvo como finalidad la reorganización de dicho organismo, estipulando específicamente en su “Disposición Transitoria Primera” lo siguiente:
“Primera: Se procede a la supresión y liquidación de las Asociaciones Civiles que tengan como objeto el cumplimiento de las atribuciones asignadas por ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), atendiendo a los requisitos y condiciones previstos en sus estatutos de creación en la Ley Orgánica de la Administración Pública y demás actos de rangos normativo que rijan la materia, atendiendo a las formalidades necesarias a tales fines”.
En efecto, se tiene de la Disposición Transcrita, que por decisión del Poder Ejecutivo Nacional se ordenó la supresión de las Asociaciones Civiles adscritas a las Gerencia General del Instituto Nacional de Cooperación Educativa hoy día Instituto Nacional de Cooperación y Educación Socialista y que en efecto la parte actora recurre del acto administrativo de fecha 31 de diciembre de 2003, mediante el cual se le indica que “ha cesado sus funciones dentro de la Asociación Civil” por el proceso de supresión y liquidación ordenado por el Ejecutivo Nacional, en razón de que el acto administrativo recurrido viola la Disposición Transitoria Cuarta del mencionado Decreto.
Así, debe esta Corte invocar lo establecido en la Disposición Tercera y Cuarta del Reglamento de Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) que establece lo siguiente:
“Tercera
El Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) asumirá las correspondientes obligaciones de naturaleza patrimonial, contractual, administrativas, académicas y de cualquier otra naturaleza perteneciente a las Asociaciones Civiles a suprimirse y liquidarse, pasando todos los activos e inventario de bienes muebles e inmuebles de las mismas a formar parte del patrimonio del referido Instituto.
Cuarta
El Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) asumirá las correspondientes obligaciones de naturaleza laboral, las cuales suponen, entre otras cosas, la transferencia de personal y el pago de los compromisos laborales...”. (Resaltado de esta Corte).”
Del análisis de las disposiciones transcritas se evidencia que el Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista debía con carácter taxativo y no potestativo asumir todas las obligaciones de naturaleza patrimonial, contractual, administrativas, académicas, laborales y, de cualquier otra naturaleza, sometidas a la transferencia ineludible del personal y el pago de los compromisos laborales adquiridas.
Ello así, denota entonces esta Alzada que el criterio atributivo de la normativa establece que el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) debía asumir las obligaciones de naturaleza laboral, así como transferir el personal de las Asociaciones Civiles suprimidas, por ende resulta palpable la configuración del vicio de error de interpretación en el que incurrió el referido Instituto por desnaturalizar el sentido atribuido a la norma al considerar que las disposiciones del reglamento deben ser consideradas potestativas y no taxativas, por lo que al notificar del “cese de sus funciones” en el referido organismo a la ciudadana Narlles Ellenin García Castillo incumplió con lo establecido en las Disposiciones del Reglamento de la Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) de fecha 28 de octubre de 2003, publicado en Gaceta Oficial Nº 37.809, puesto que era una obligación del I.N.C.E Rector asumir todas las obligaciones de naturaleza laboral, que incluían la transferencia del personal de las Asociaciones Civiles suprimidas, por lo que consecuencialmente se le desconoció el derecho a la querellante de seguir en el ejercicio de sus funciones, incurriendo así en el vicio de falso supuesto de derecho denunciado. Así se decide.
En consecuencia, debe este Órgano Colegiado declarar que el acto impugnado contenido en la comunicación de fecha 31 de diciembre de 2003, el cual riela al folio nueve (9), es nulo al obviar el derecho que nació en cabeza de la recurrente, en virtud de ello, se ORDENA la reincorporación de la recurrente al Instituto Nacional de Cooperación Educativa INCE, (hoy Instituto Nacional de Capacitación y Educación Socialista, INCES) al cargo que ostentaba o a uno de igual jerarquía con el correspondiente pago de los salarios dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta la fecha de ejecución del presente fallo con inclusión de los correspondientes incrementos de los cuales pudo ser objeto, lo cual deberá calcularse a través de una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
-VI-
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. CON LUGAR el recurso de apelación ejercido en fecha 17 de mayo de 2010, por el Abogado Isauro González, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana NARLLES ELLENIN GARCÍA CASTILLO, contra la decisión dictada el 26 de abril de 2010, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la aludida ciudadana, contra el INSTITUTO NACIONAL DE CAPACITACIÓN Y EDUCACIÓN SOCIALISTA (INCES).
2. ANULA la decisión dictada el 26 de abril de 2010, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
3. CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
4. ORDENA realizar una experticia complementaria del fallo de acuerdo a lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil respecto de los sueldos dejados de percibir.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen y déjese copia certificada de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil dieciséis (2016). Años 206° de la Independencia y 157° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA
Exp. Nº AP42-R-2010-000924
EN/
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil dieciséis (2016), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Accidental
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