TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MIRIAM E. BECERRA T.
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2007-000537
En fecha 10 de diciembre de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana JOSEFINA SANTORSOLA DENOVELLIS (Cédula de Identidad V.-7.127.852), asistida por la Abogada Gisela Zoa León De Guerra (Inpreabogado Nº 18.995), contra la DIRECCIÓN DE DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDAD DE LA CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO.
En fecha 12 de diciembre de 2007, se dio cuenta a esta Corte y se ordenó iniciar el trámite del procedimiento, a cuyos efectos se remitió el expediente al Juzgado de Sustanciación, quien lo recibió el 15 de enero de 2008. En esa misma oportunidad, la demandante asistida por la Abogada Gisela Zoa León De Guerra, consignó recaudos a la presente causa.
En fecha 18 de diciembre de 2008, se reconstituyó esta Corte y el 28 de enero de 2009, el Juzgado de Sustanciación dejó constancia en autos, que se pronunciaría sobre la admisión de la causa.
En fecha 4 de febrero de 2009, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte admitió la causa y ordenó practicar la notificación de las partes, a cuyos efectos, comisionó al Juzgado Distribuidor de los Municipios de Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego del estado Carabobo.
En fecha 9 de febrero de 2009, se libraron los oficios y la comisión respectiva.
En fecha 4 de marzo de 2009, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte, dejó constancia en autos haber remitido en valija oficial, el oficio contentivo de la comisión dirigida al Juzgado Distribuidor de los Municipios de Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego del estado Carabobo.
En fecha 18 de marzo de 2009, se recibió el oficio Nº 4400-176 del 9 de marzo de 2009, proveniente del Juzgado Sexto de los Municipios de Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego del estado Carabobo, anexo al cual remitió las resultas de la comisión encomendada por esta Corte, las cuales fueron agregadas a los autos el 19 de marzo de 2009.
En fechas 22 de abril y 8 de junio de 2009, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte, dejó constancia en autos haber practicado las notificaciones de las ciudadanas Fiscal y Procuradora General de la República, respectivamente.
En fecha 21 de julio de 2009, la demandante asistida por la Abogada Dulce Norys Montes Carrillo (Inpreabogado 41.461), solicitó se librara el cartel de emplazamiento para los terceros; esto se acordó el 22 de julio de 2009, por la Secretaría del Juzgado de Sustanciación de esta Corte y la demandante lo retiró, publicó y consignó al expediente en fechas 22, 25 y 29 de septiembre del mismo año, respectivamente.
En fecha 22 de octubre de 2009, la Apoderada de la recurrida Abogada Dinorah Cudemus, (Inpreabogado 75.693), consignó el expediente administrativo del caso, el cual se agregó a los autos el 26 del mismo mes y año.
En fecha 28 de octubre de 2009, la Secretaría de esta Corte ordenó practicar cómputo de los días transcurridos desde el 15 hasta el 26 de octubre de 2009. En esa misma oportunidad, se cumplió lo ordenado y la demandante asistida por la Abogada Dulce Norys Montes Carrillo, presentó su escrito de promoción de pruebas, sobre el que se emitió pronunciamiento el 3 de noviembre de 2009, declarándolo extemporáneo de acuerdo al cómputo de Secretaría. Asimismo, acordó practicarse la notificación de los ciudadanos Procuradora General de la República, Síndico Procurador y Alcalde del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, para cuyos efectos, se comisionó al Juzgado Distribuidor de los Municipios Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego del estado Carabobo, respectivamente.
En fecha 5 de noviembre de 2009, la Abogada Dinorah Cudemus Mendoza, actuando con el carácter de Síndico Procuradora del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, presentó su escrito de promoción de pruebas.
En fecha 9 de noviembre de 2009, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte libró los oficios de notificación dirigidos a los ciudadanos Síndico Procurador y Alcalde del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, así como a la Procuradora General de la República, respectivamente.
En fecha 2 de diciembre de 2009, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación dejó constancia en autos haber remitido por valija oficial, la comisión encomendada al Juzgado Distribuidor de los Municipios Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego del estado Carabobo.
En fecha 7 de diciembre de 2009, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte, dejó constancia en autos haber practicado la notificación de la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 9 de febrero de 2010, se recibió el oficio 4420-027-10 del 22 de enero de 2010, proveniente del Juzgado Quinto de los Municipios Valencia, Libertador, Los Guayos, Naguanagua y San Diego del estado Carabobo, remitiendo las resultas de la comisión encomendada, las cuales se agregaron a los autos el 11 del mismo mes y año.
En fecha 25 de febrero de 2010, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión del expediente a esta Corte, cuya recepción tuvo lugar el 3 de marzo de 2010.
En fecha 4 de marzo de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y el 11 del mismo mes año, designó Ponente y se dio inicio a la primera relación de la causa.
En fechas 16 de marzo, 15 de abril y 13 de mayo de 2010, esta Corte difirió la fijación de la audiencia oral de informes.
En fecha 26 de mayo de 2010, la demandante asistida por la Abogada Dulce Norys Montes Carrillo, solicitó se fijara la audiencia oral de informes, la cual se volvió a diferir el 10 de junio de 2010, hasta el 28 del mismo mes y año cuando finalmente tuvo su fijación.
En fechas 30 de septiembre y 7 de octubre de 2010, la demandante asistida por la Abogada Dulce Norys Montes Carrillo y la Apoderada de la recurrida Abogada Dinorah Cudemus Mendoza, presentaron su escrito de informes respectivamente.
En fecha 20 de octubre de 2010, esta Corte dijo “Vistos” y ordenó pasar el expediente al Juez Ponente para que dictara sentencia. En la misma fecha, se pasó la causa conforme lo ordenado.
En fechas 19 de enero y 11 de abril de 2011, la demandante asistida por la Abogada Gisela Zoa León De Guerra, solicitó se dictara sentencia y audiencia con el Juez Ponente.
En fecha 12 de abril de 2011, esta Corte negó la solicitud de audiencia con el Juez Ponente.
En fechas 2 de junio y 29 de noviembre de 2011, la demandante asistida por la Abogada Gisela Zoa León De Guerra, solicitó se dictara sentencia.
En fechas 23 de enero, 9 y 22 de febrero 2012, se reconstituyó esta Corte, se produjo el abocamiento de la causa y se reasignó la Ponencia para que se dictara la decisión de mérito, respectivamente.
En fechas 30 de mayo, 13 de agosto, 10 de diciembre de 2012, 14 de enero, 18 de marzo, 22 de abril, 27 de junio, 30 de julio y 9 de octubre de 2013, la demandante asistida por la Abogada Gisela Zoa León De Guerra, solicitó se dictara sentencia.
En fechas 17 de marzo, 3 y 12 de junio de 2014, se reconstituyó esta Corte, se produjo el abocamiento de la presente causa y se reasignó la Ponencia a la Juez MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, a quien pasó el expediente para que dictara la decisión de mérito.
En fechas 16 de julio y 18 de diciembre de 2014, la demandante asistida por la Abogada Gisela Zoa León De Guerra, solicitó se dictara sentencia.
En sesión de fecha 30 de marzo de 2015, fue elegida nueva Junta Directiva en esta Corte, en virtud de la incorporación de la Abogada María Elena Centeno Guzmán, quedando integrada de la manera siguiente: MIRIAM ELENA BECERRA TORRES, Juez Presidente; MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Juez Vicepresidente y EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 9 de abril de 2015, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
En fechas 11 de mayo, 3, 18 de febrero y 10 de agosto de 2016, la demandante asistida por la Abogada Gisela Zoa León de Guerra, solicitó se dictara sentencia.
Realizada la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia, previa las consideraciones siguientes:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

En fecha 10 de diciembre de 2007, la ciudadana Josefina Santorsola Denovellis, asistida por la Abogada Gisela Zoa León de Guerra, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo del 18 de junio de 2007, dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidad de la Contraloría Municipal del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, sobre la base de las consideraciones siguientes:
Alegó, que en fecha 4 de julio de 2006, la Coordinación de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría recurrida, inició una investigación administrativa con la finalidad de establecer la responsabilidad por la bonificación especial no salarial otorgada en diciembre 2005.
Añadió, que el auto de proceder se fundamentó en el informe de avance y de valoración fechados 17 de abril y 29 de junio de 2006, respectivamente, presentados por la Auditoría Externa “A&C Consultores Gerenciales, C.A.”, así como sobre el acta de entrega y el informe anual 2005.

Señaló, que su notificación sobre la investigación en comento, tuvo lugar el 30 de agosto de 2006, dado el carácter que ostentó como Directora de Recursos para la fecha en que ocurrieron los hechos investigados; pero que de la lectura dada al contenido de la notificación, no podía inferirse cuáles eran las imputaciones que recaían sobre ella, a fin que pudiera defenderse de la manera indicada en la Ley, quedando así, en estado de indefensión por violación a su derecho a la defensa, a tenor de lo previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Argumentó, que en fecha 11 de octubre de 2006, la Administración recurrida dictó un auto para mejor proveer, con la finalidad de efectuar una experticia complementaria sobre los informes que dieron origen a la investigación, así como se ratificara el contenido de los mismos.
Explicó, que en fecha 7 de diciembre de 2006, la recurrida a través de oficio Nº CMI-068/2006 remitió a la Coordinadora de Averiguaciones Administrativas, el informe de Auditoría Externa realizado por la firma “A&C Consultores Gerenciales, C.A.” y las recomendaciones de la Contraloría General de la República.
Explanó, que el 6 de marzo de 2007 se remitió el informe signado con el Nº CMN-CAA-IR/001/2007, cuyo contenido recogía los resultados de la potestad investigativa.
Manifestó, que el informe en referencia descartó la violación del derecho a la defensa opuesto por la hoy demandante, con base en que se había producido válidamente su notificación sobre los hechos investigados con indicación de los plazos para que ejerciera su descargo.
Expuso, que en fecha 20 de abril de 2007, se dictó auto de apertura que inició formalmente el procedimiento, fundándose en el informe de resultados del 6 de marzo de 2007, que recomendó el ejercicio de la potestad de investigación, sobre la base de tres (3) ilícitos administrativos; el primero, por haberse autorizado un gasto sin que existiera disponibilidad presupuestaria en la respectiva partida; el segundo, por haberse disminuido una partida presupuestaria para traspasarla a otras partidas y; tercero, por haberse realizado la transferencia de partidas presupuestarias alegando disponibilidad excedentaria sin cumplirse con la debida justificación ni el procedimiento establecido.
Narró, que el primer ilícito fue encuadrado en el supuesto previsto en el numeral 12 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, dado que la ciudadana Marisol Núñez González (Excontralora Municipal), habría resuelto a través de la Resolución Nº 038/2005 del 15 de diciembre de 2005, otorgar una bonificación especial de carácter no salarial a los funcionarios fijos de alto nivel, administrativo y básico adscrito a ese organismo, a cuyos efectos, dictó la Resolución Presupuestaria Nº 013/2005, acordando transferir a la partida Nº 401.04.98.00 destinada para “Otros Complementos a Empleados”, la cantidad de ciento quince millones doscientos setenta y seis mil con setenta y siete céntimos (Bs. 115.276,77) provenientes de distintos presupuestos, contrariándose a decir de la Administración, lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley Orgánica de Administración Financiera.
Esgrimió, que el segundo ilícito fue encuadrado en el supuesto previsto en el numeral 22 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, dado que de la ejecución presupuestaria del año 2005, presuntamente se habrían evidenciado los traspasos para la partida Nº 401.04.98.00, provenientes de otras partidas presupuestarias afectadas mediante incrementos por créditos adicionales, sin que se observaran los principios de especificidad cualitativa y cuantitativa del presupuesto de gasto.
Respectó, que el tercer ilícito fue subsumido en lo previsto en el numeral 29 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por cuanto se habría advertido que en la Resolución Nº 013/2005 del 19 de diciembre de 2005, no se indicaron las causas que motivaron los excedentes, contrariándose lo previsto en el artículo 103 del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, en concordancia con lo establecido en el Parágrafo Segundo del artículo 8 de la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal 2005.
Indicó, que el 17 de mayo de 2007 presentó sus alegatos de defensa, rechazando, negando y contradiciendo en todas y cada una de sus partes las imputaciones recibidas, en cuanto a que ella, autorizó un gasto sin que existiera disponibilidad presupuestaria en la respectiva partida, siendo que a su decir, dentro de sus funciones no estaba atribuida la de “autorizar gastos”, tal como se desprende de la Reforma Parcial del Reglamento Interno de la Contraloría Municipal de Naguanagua Extraordinario Nº 129 del 2 de noviembre de 2004.
Adujo, que entre sus funciones estaba la de formular el proyecto de presupuesto del organismo y someterlo a la aprobación del Contralor Municipal, así como realizar las modificaciones presupuestarias ordenadas por el Contralor, mediante Resoluciones elaboradas por la Dirección de Consultoría Jurídica de acuerdo a las instrucciones impartidas, para llevar un manejo efectivo del presupuesto; coordinar y mantener un eficiente y eficaz control presupuestario y contable, que permitiera obtener una administración sincera, transparente y con sentido de economía, todo lo cual, permitía inferir a su decir, que al no estar atribuida función de “autorizar gastos”, mal podía responsabilizársele por la comisión de los hechos sancionados.
Precisó, que la Administración sancionadora no estableció la debida causalidad entre el hecho investigado y el responsable del mismo, puesto que a su decir, el sujeto pasivo objeto de la imputación debía estar autorizado para ordenar gastos, siendo que la Administración la consideró responsable por no advertir a la Contralora Municipal sobre la inexistencia de créditos para honrar el pago de una bonificación especial de carácter no salarial.
Rechazó, negó y contradijo la imputación del segundo hecho ilícito, por cuanto no fue quien traspasó los recursos de una partida presupuestaria en perjuicio o disminución de otras que habían recibido la incorporación de créditos adicionales, aclarando que esto, lo llevó a cabo la Contralora Municipal y ella no respondía por tal comisión, descartando así, el hecho causal entre el supuesto y el responsable que se le atribuyó erróneamente.
Destacó, que tampoco realizó transferencia de partidas presupuestarias sin cumplir con la debida justificación ni el procedimiento establecido, pues a su decir, el responsable habría sido quien realizó la modificación, esto es, la Contralora Municipal, motivo por el cual también descartaba el hecho causal entre el supuesto y el responsable.
Infirió, la inexistencia del carácter irregular del hecho encuadrado en el numeral 12 del artículo 91 de la Ley de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por cuanto a su decir, para que se diera por configurado el ilícito, el gasto efectuado o el compromiso asumido –sin contar con disponibilidad presupuestaria-, tenía que afectar la responsabilidad del organismo, cuestión que no ocurrió dado que éste no fue objeto de reclamación alguna.
Enfatizó igualmente, que había inexistencia del carácter irregular del hecho encuadrado en el numeral 22 del artículo 91 de la Ley de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, toda vez que, la Administración no precisó cuáles eran las partidas presupuestarias afectadas (objeto de incrementos y disminuciones).
Añadió, que toda partida presupuestaria podía ser disminuida aunque se le hubiere incrementado previamente, esto ocurría cuando la finalidad se cumplía satisfactoriamente, quedando un excedente de los recursos dispuestos en ellas.

Elucidó, que el 21 de diciembre de 2005 el Municipio recurrido finalizó sus actividades programadas para ese ejercicio fiscal y, por tanto, no era congruente considerar que las disminuciones realizadas a las partidas presupuestarias, una vez cancelados los compromisos contraídos hasta entonces, se verían afectadas.
Abundó, en que la ejecución presupuestaria del año 2005 utilizada como prueba, sólo demuestra que el traspaso de recursos se llevó a cabo el 19 de diciembre de 2005, siendo esto un hecho a su decir, supuestamente legal que no debía reportar ningún tipo de irregularidad, pues con tales traspasos en realidad no se dejaron de cumplir con las finalidades perseguidas en cada partida presupuestaria, lo que en última instancia, si hubiera ocurrido habría dado lugar a la configuración del ilícito administrativo impuesto.
Aclaró, que los fondos excedentes se emplearon para una finalidad destinada en el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 038-2005 del 15 de diciembre de 2005, que disponía el pago de un bono, por consiguiente, los recursos disponibles se utilizaron para el cumplimiento de esa meta, siendo que a su decir, la Administración dejó de pronunciarse sobre tal particularidad expuesta.
Apuntó, que la Administración concordó el supuesto previsto en el numeral 29 del artículo 91 de la Ley de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, con lo dispuesto en el artículo 103 del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, así como en el parágrafo segundo del artículo 8 de la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal 2005. Sin embargo, a su decir, para la fecha en que se investigaron los hechos, no se aplicaba en materia presupuestaria, las disposiciones de la Ley de la Administración Financiera del Sector Público y por tanto, tampoco las de su Reglamento Nº 1 sobre el Sistema Presupuestario, en virtud de lo dispuesto en su artículo 62 que remitía a las disposiciones de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y Ordenanza Municipales.
Acentuó, que la Ley Orgánica de Régimen Municipal consagraba un bloque normativo en materia presupuestaria acorde con el sistema que se había venido manejando en todos los niveles, hasta la fecha de entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Financiera que remitía en lo no regulado a las estipulaciones de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, derogada por la Ley Orgánica de la Administración Financiera, que consagró un sistema financiero inaplicable por lo antagónico de los sistemas entre sí, en virtud de ello, dada la imposibilidad de aplicar por vía supletoria ambas leyes –una por estar derogada y la otra por lo antagónica con el sistema presupuestario consagrado en la Ley Orgánica de Régimen Municipal-, es por lo que a su decir, se aplicaba la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo para el Ejercicio Fiscal 2005.
Concluyó, que al no aplicarse el Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público en el Nivel Municipal, era claro que no se había inobservado el precitado Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera.
Reveló, que la Administración no demostró la existencia de partidas presupuestarias que excedieran el veinte por ciento (20 %) para que fuera aplicable el procedimiento establecido en el Parágrafo Segundo del artículo 8 de la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal 2005 y que sobre ello, tampoco se pronunció.
Alertó, la violación del principio constitucional de presunción de inocencia, pues a su decir, no existían elementos probatorios que le incriminaran los hechos investigados.
Opuso la incompetencia de la empresa “A&C Consultores Gerenciales, C.A.”, para realizar el control fiscal externo toda vez que en su criterio, el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, establece quiénes son los órganos encargados de llevar a cabo esta labor, siendo que mientras no se regule el tema de registro y calificación de consultores y profesionales independientes que sirvan de apoyo a los órganos de control fiscal externo, la Administración mal puede contratar agentes externos para tales fines transgrediendo así, el principio de legalidad.
Argumentó, que antes de la emisión del informe de valoración emitido por la Coordinación de Averiguaciones Administrativas, se habían realizado ciertos trámites que iban encaminando a valorar si existían fundados indicios para recomendar a la máxima autoridad, si procedía o no el ejercicio de la potestad investigativa, siendo esto a su decir, violatorio por prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, puesto que el organismo recurrido recaudó una serie de evidencias y efectuó ciertos trámites en torno a la situación de hecho investigada, sin que existiera para entonces, auto de inicio ni autorización por parte de la Dirección General, todo lo cual, fue además obviado –en la fase de defensa de la investigada- en transgresión del principio de globalidad que debe regir la actividad administrativa.
Sustentó, la violación del derecho a la defensa por considerar que la Administración en la oportunidad de notificarle sobre el procedimiento instaurado en su contra, no precisó cuáles eran los hechos, actos u omisiones de su presunta autoría, en transgresión de lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, impidiéndole así, contar con los medios adecuados para defenderse.

Reiteró, la violación del principio de globalidad de la decisión, con fundamento en que la Administración obvió considerar alegatos y pruebas presentados en torno a la atipicidad y la violación al procedimiento administrativo en la fase previa de la investigación; también insistió en la violación del debido proceso concretamente a la presunción de inocencia, culpabilidad, tipicidad y derecho a la defensa, por cuanto no quedó demostrada su presunta responsabilidad ni se le precisaron cuáles eran las causales por las que sería investigadas; así como en la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente y de la incompetencia de la empresa que llevó a cabo el control fiscal externo.
Solicitó por último, se declare la nulidad absoluta del acto impugnado que declaró su responsabilidad administrativa y que impuso sanción de multa.
-II-
INFORMES DE LA SINDICATURA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO
En fecha 7 de octubre de 2010, la Abogada Dinorah Cudemus Mendoza, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, presentó su escrito de informes sobre la base de las consideraciones siguientes:
Hizo notar en primer lugar, que la recurrente fungió como Directora de Recursos Humanos de la Contraloría Municipal del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, siendo que entre sus funciones, figuraba aquella de modificar las partidas presupuestarias.
Recriminó, que sin la gestión y colaboración de la Directora de Recursos Humanos, no hubiera sido posible producir las transferencias de las diferentes partidas y reunirlas en la partida Nº 4.01.04.98.00; por tanto, era imposible suponer que ésta desconociera la insuficiencia de los recursos disponibles, toda vez que de acuerdo a los procedimientos, era la Directora de Recursos Humanos quien participaba en el proceso formativo de realizar todas las transferencias, presentarlas motivadas y justificadas.
Describió, que las afirmaciones de la recurrente en cuanto a que ella sólo ejecutó las órdenes impartidas por la otrora Contralora Municipal, supone el reconocimiento de violación de normas y procedimientos de obligatorio cumplimiento.
Arguyó, que el organismo recurrido se vio afectado desde el momento en que se incumplieron las normativas legales establecidas, contrariando lo establecido en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Invocó lo previsto en el artículo 49 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, que expresamente prohíbe la adquisición de compromisos para los cuales no existan créditos presupuestarios o disponer de ellos para finalidades distintas, resultando irrelevante si se cumplió o no con el pago de los beneficios de gastos programados presupuestariamente.
Narró, que se modificó la finalidad de los recursos cuando se dictó la Resolución Nº 013/2005 del 19 de diciembre de 2005, que resolvió transferir créditos presupuestarios por disponibilidad excedentaria, sin justificarse el por qué de las excedencias que arrojaban esas partidas presupuestarias, cuando precisamente en el Informe de Rendimiento y Cumplimiento de Metas de 2005, emanado de la Coordinadora de Gestión, se precisó que la Contraloría Municipal cumplió sus metas programadas para el año 2005 en un sesenta y un coma sesenta y ocho por ciento (61,68%), restando por ejecutar el treinta y ocho coma treinta y dos por ciento (38,32%).
Puntualizó, que durante el procedimiento investigativo así como de la valoración realizada a los elementos probatorios recabados, se desprendía con claridad la responsabilidad de la recurrente.
Desestimó la presunta incompetencia de la empresa “A&C Consultores Gerenciales, C.A.”, por cuanto ésta no fue contratada para realizar una auditoría de control externo, sino a una auditoría interna para verificar la gestión anterior, de allí que se detectara la irregularidad en el pago efectuado en diciembre de 2005.
Enfatizó, que la Dirección de Control Externo ratificó la auditoría practicada por la referida empresa, corroborando el contenido del respectivo informe.
Comunicó, que si bien era cierto se habían realizado ciertos trámites antes de la emisión del informe de valoración emitido por la Coordinación de Averiguaciones Administrativas, no menos cierto resultaba el hecho de que los mismos, iban encaminados a reunir evidencias que fueran pertinentes para recomendar a la máxima autoridad la procedencia o no del ejercicio de la potestad investigativa, a partir de entonces, es cuando se ordena iniciar formalmente el procedimiento, dictando el auto de proceder y la notificación de los hechos a la persona investigada.
Depuso en cuanto a la notificación del auto de proceder, que la Administración no estaba obligada a calificar o subsumir los hechos investigados en el supuesto de la norma, sino de informarlos al investigado y reservar lo conducente en la resolución final.
Por último, refirió que a la recurrente se le oyó en el acto oral y público celebrado el 11 de junio de 2007, garantizándose el derecho a la defensa y la oportunidad de invocar los medios probatorios que consideró pertinente, motivo por el cual solicitó se declarara Sin Lugar la presente causa.

-III-
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse acerca de la competencia para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el acto administrativo del 18 de junio de 2007, dictado por la Dirección de Determinación de Responsabilidad de la Contraloría Municipal del Municipio Naguanagua del estado Carabobo.
En ese sentido, el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (2001), aplicable rationae temporis establecía que:
“Contra las decisiones del Contralor o Contralora General de la República o sus delegatarios o delegatarias, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación. En caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Negrillas de esta Corte).
Con fundamento en la disposición anterior y siendo que la presente causa, gira en torno a la legalidad de un acto administrativo dictado por la Contraloría Municipal del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, esta Corte se declara COMPETENTE para conocer y decidir, en primer grado de jurisdicción, la pretensión de nulidad deducida, y así se declara.
-IV-
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Determinada la competencia aprecia esta Corte que la recurrente acudió a la jurisdicción contencioso administrativa, en la oportunidad de pretender la nulidad absoluta del acto administrativo dictado el 18 de junio de 2007, por la Dirección de Determinación de Responsabilidad de la Contraloría Municipal del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, que declaró la responsabilidad administrativa y el pago de una multa de trescientas veinticinco unidades tributarias (325 U.T.)
Ello así y tramitado como ha sido el procedimiento establecido en primer grado de jurisdicción, esta Corte pasa a resolver el mérito de la controversia sobre la base de las consideraciones siguientes:
Se observa, que el 9 de marzo de 2007, la Contraloría Municipal de Naguanagua del estado Carabobo, ordenó a la Dirección de Determinación de Responsabilidad, diera apertura al procedimiento respectivo, en virtud del informe final de resultados de la potestad investigativa fechado 6 de marzo de 2007, emitido por la Coordinación de Averiguaciones Administrativas, cuyo contenido dejó en evidencia el pago de una bonificación especial no salarial otorgada en diciembre de 2005, a los funcionarios de alto nivel, administrativos y básicos de la Contraloría Municipal de Naguanagua del estado Carabobo.
En vista de ese descubrimiento, la hoy recurrente fue notificada según oficio Nº CMN-CAA-005/2006 de fecha 29 de agosto de 2006, pues para la época en que se suscitaron los hechos que serían objeto de investigación, detentó el cargo de Directora de Recursos Humanos de la Contraloría Municipal de Naguanagua del estado Carabobo.
Se advierte, que el organismo recurrido luego de culminar la fase investigativa, acordó la apertura del procedimiento de determinación de responsabilidad administrativa, declarando finalmente la responsabilidad de la recurrente a tenor de lo previsto en los incisos 12, 22 y 29 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (rationae temporis), cuyo tenor es el siguiente:

“Artículo 91. Sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal, y de lo que dispongan otras Leyes, constituyen supuestos generadores de responsabilidad administrativa los actos, hechos u omisiones que se mencionan a continuación:

(…Omissis…)

12. Efectuar gastos o contraer compromisos de cualquier naturaleza que puedan afectar la responsabilidad de los entes y organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley, sin autorización legal previa para ello, o sin disponer presupuestariamente de los recursos necesarios para hacerlo; salvo que tales operaciones sean efectuadas en situaciones de emergencia evidentes, como en casos de catástrofes naturales, calamidades públicas, conflicto interior o exterior u otros análogos, cuya magnitud exija su urgente realización pero informando de manera inmediata a los respectivos órganos de control fiscal, a fin de que procedan a tomar las medidas que estimen convenientes, dentro de los límites de esta Ley.

22. El empleo de fondos de alguno de los entes y organismos señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley en finalidades diferentes de aquellas a que estuvieron destinados por Ley, reglamento o cualquier otra norma, incluida la normativa interna o acto administrativo.

(…Omissis…)

29. Cualquier otro acto, hecho u omisión contrario a una norma legal o sublegal al plan de organización, las políticas, normativa interna, los manuales de sistemas y procedimientos que comprenden el control interno”.
Contra la referida decisión, la demandante denunció la vulneración de su derecho a la defensa, presunción de inocencia, debido proceso, ausencia del procedimiento, inculpabilidad o no responsabilidad de los hechos atribuidos, falta de relación causal entre el supuesto normativo y el sujeto responsable, atipicidad del hecho imputado, incompetencia de la empresa que llevó a cabo la auditoría de control fiscal externo y violación del principio de globalidad de la decisión.
Delimitado lo que antecede, esta Corte deja establecido que se pronunciará sobre cada uno de los vicios delatados, pero en virtud del orden de prelación que los caracteriza, serán reorganizados para un mejor manejo de la presente decisión.

(i) Del debido proceso y sus múltiples garantías constitucionales denunciadas como infringidas
Antes de esclarecer las denuncias formuladas por la parte recurrente enunciadas precedentemente, se debe traer a colación lo dispuesto en el artículo 49 del Texto Fundamental, por cuanto de él emanan todas las presuntas violaciones perpetradas por la Administración en el marco del procedimiento investigativo que nos atañe. Al respecto, se cita la disposición en los términos siguientes:
“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:

1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y en la ley.
2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.
3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad. Quien no hable castellano, o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene derecho a un intérprete.
4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien la juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por comisiones creadas para tal efecto.
5. Ninguna persona podrá ser obligada a confesarse culpable o declarar contra sí misma, su cónyuge, concubino o concubina, o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad. La confesión solamente será válida si fuere hecha sin coacción de ninguna naturaleza. La confesión solamente será válida si fuere hecha sin coacción de ninguna naturaleza.
6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.
7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente.
8. Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o de la magistrada, del juez o de la jueza; y el derecho del Estado de actuar contra éstos o éstas…” (Negrillas de esta Corte).
De la disposición in commento, se desprende con meridiana claridad la gama de principios y garantías que deben regir en todo proceso o procedimiento llevado a cabo judicialmente o por vía administrativa; entre estos, se consagran el derecho de toda persona –natural o jurídica- a defenderse ante los órganos competentes, esto implica, que se practique adecuadamente la notificación de la persona investigada, con indicación expresa, clara e inequívoca de los hechos inquiridos, disponibilidad de los medios para permitir que esa persona ejerza su defensa, acceso a los órganos de administración de justicia, acceso a las pruebas, previsión legal de los lapsos correspondientes, preestablecimiento de medios que permitan recurrir contra los fallos condenatorios de conformidad con las previsiones legales, derecho a ser presumido inocente mientras no se demuestre lo contrario, derecho a ser oído, derecho de ser juzgado por el Juez o autoridad natural (competente), derecho a no ser condenado por un hecho no previsto en la Ley como delito o falta, derecho a no ser juzgado dos veces por los mismos hechos, derecho a no ser obligado a declararse culpable ni a declarar contra sí misma, su cónyuge, ni sus parientes dentro del segundo grado de afinidad y cuarto de consanguinidad, entre otros.
De modo tal, que la citada norma constitucional, destaca un principio jurídico procesal o sustantivo, según el cual toda persona tiene derecho a garantías mínimas, tendentes a asegurar un resultado justo y equitativo dentro del proceso bien sea judicial o administrativo, permitiendo la oportunidad de ser oído, de hacer valer las pretensiones frente al Juez o autoridad administrativa.
Esta garantía de rango constitucional contempla en términos generales, el desarrollo progresivo de los derechos fundamentales de carácter procesal o instrumental, cuyo disfrute satisface inmediatamente las necesidades o intereses de la persona; conforma una serie de derechos y principios frente al silencio, el error o arbitrariedad y no sólo de los aplicadores del derecho sino de la propia Administración Pública.

En síntesis de lo expuesto, se infiere que la finalidad de este derecho es asegurar la efectiva realización de los principios procesales de contradicción y de igualdad, que imponen a los órganos (judiciales y administrativos) el deber de evitar desequilibrios en la posición procesal de las partes e impedir que las limitaciones de alguna de ellas, puedan desembocar en una situación de indefensión prohibida por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En este orden de ideas, debe indicarse que en el marco de los procedimientos administrativos de naturaleza sancionatoria, como el de autos, es principio general que se practique la notificación de la parte interesada, implicada o posible infractora para que pueda conocer de los hechos investigados y se le garantice el derecho a la defensa.
Sobre esta perspectiva, el derecho a la defensa debe ser considerada no sólo como la oportunidad para el ciudadano encausado o presunto infractor de oír sus alegatos, sino como el derecho de exigir del Estado el cumplimiento previo a la imposición de toda sanción, de un conjunto de actos o procedimientos destinados a permitirle conocer con precisión los hechos que se le imputan y las disposiciones legales aplicables a los mismos, hacer oportunamente alegatos en su descargo y promover y evacuar las pruebas que obren en su favor.
Partiendo de tales consideraciones, se observa que la hoy recurrente denunció:
(i) Que la notificación practicada el 30 de agosto de 2006, sobre la investigación en comento no indicó cuáles eran las imputaciones que recaían sobre ella al haber ostentado –para la fecha en que ocurrieron los hechos- el cargo de Directora de Recursos Humanos de la Contraloría Municipal del Municipio Naguanagua. Esto impidió a su decir, poder defenderse de la manera indicada en la Ley, quedando en estado de indefensión por violación a su derecho a la defensa.

Al respecto, debe traerse a colación lo previsto en los artículos 77 y 79 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (rationae temporis), cuyo tenor consagran lo que se trascribe continuación:
“Artículo 77. La potestad de investigación de los órganos de control fiscal será ejercida en los términos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y esta Ley, cuando a su juicio existan méritos suficientes para ello, y comprende las facultades para:

1. Realizar las actuaciones que sean necesarias, a fin de verificar la ocurrencia de actos, hechos u omisiones contrarios a una disposición legal o sublegal, determinar el monto de los daños causados al patrimonio público, si fuere el caso, así como la procedencia de acciones fiscales.

Cuando el órgano de control fiscal, en el curso de las investigaciones que adelante, necesite tomar declaración a cualquier persona, ordenará su comparecencia, mediante oficio notificado a quien deba rendir la declaración.

2. Los órganos de control fiscal externo podrán ordenar a las unidades de auditoría interna del organismo, entidad o persona del sector público en el que presuntamente hubieren ocurrido los actos, hechos u omisiones a que se refiere el numeral anterior, que realicen las actuaciones necesarias, le informe los correspondientes resultados, dentro del plazo que acuerden a tal fin, e inicie, siempre que existan indicios suficientes para ello, el procedimiento correspondiente para hacer efectivas las responsabilidades a que hubiere lugar.

La Contraloría General de la República podrá ordenar las actuaciones señaladas en este numeral a la contraloría externa competente para ejercer control sobre dichos organismos, entidades y personas”. (Negrillas de esta Corte).

“Artículo 79. Las investigaciones a que se refiere el artículo 77 tendrán carácter reservado, pero si en el curso de una investigación el órgano de control fiscal imputare a alguna persona actos, hechos u omisiones que comprometan su responsabilidad, quedará obligado a informarla de manera específica y clara de los hechos que se le imputan. En estos casos, el imputado tendrá inmediatamente acceso al expediente y podrá promover todos los medios probatorios necesarios para su defensa, de conformidad con lo previsto en el ordenamiento jurídico”. (Negrillas y subrayado de esta Corte).

De los dispositivos normativos precedentes, se desprenden que la Administración en el marco de su potestad investigativa, está facultada para verificar la ocurrencia de actos, hechos u omisiones contrarios a una disposición legal o sublegal y, en ese sentido, la Ley le permite iniciar los procedimientos correspondientes cuando existan indicios suficientes que lo hagan necesario, en aras de establecer las responsabilidades administrativas a que hubiere lugar. Sin embargo, impone la Ley la obligación de notificar a la persona interesada, implicada o involucrada para que conozca de manera específica los hechos objetos de la investigación, para que éste pueda acceder al expediente y defenderse de ser el caso.
En el caso concreto, se advierte de los folios ochenta y tres (83) al ochenta y seis (86) de la primera pieza del expediente judicial, Oficio Nº CMN-CAA-005/2006 del 29 de agosto de 2006, suscrito por la Coordinadora de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría Municipal del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, mediante el cual informó a la ciudadana Josefina Santorsola Denovellis (recurrente), sobre el inicio de una fase investigativa tendente al esclarecimiento de hechos relacionados con el pago de una bonificación especial no salarial otorgada en diciembre de 2005, a los funcionarios de alto nivel, administrativos y básicos de la Contraloría Municipal de Naguanagua del estado Carabobo, precisando al respecto, que la Sociedad de Comercio “A&C Consultores Gerenciales, C.A.”, realizó una auditoría externa en el organismo en torno a la gestión comprendida entre el 1 de enero de 2004 y el 28 de febrero de 2006, verificando lo siguiente:
“1.) El otorgamiento de una bonificación especial no salarial a los funcionarios de alto nivel como administrativos y básicos de la Contraloría Municipal de Naguanagua, sin que se evidencie una justificación procedimental, que permita comprender lo que le correspondía a cada funcionario y, la forma poco equitativa en que fue otorgado el referido bono.

2.) No se aplicaron debidamente las pautas a seguir en el procedimiento de Evaluación de Desempeño, establecidas en el Manual de Normas y Procedimientos Código MNP-DR-P-02-2003 y, sobre la cual, según Resolución Número 038/2005 del 15 de Diciembre (sic) de 2005, debía adecuarse para el otorgamiento de la bonificación a los funcionarios fijos administrativos y básicos de la Contraloría Municipal de Naguanagua, Estado Carabobo.

3.) Que para los funcionarios de alto nivel (Contralor y Directores), según la Resolución Número 038/2005 del 15 de diciembre de 2005, se tomarían en cuenta para la concesión del bono, la jerarquía del cargo, el nivel de responsabilidad y el resultado de la evaluación de desempeño, sin embargo estos funcionarios ya recibían una prima mensual con carácter salarial por responsabilidad, según consta en Resolución Presupuestaria Nº 005/2005, del 26 de agosto de 2005, por lo que se podría presumir que a esos funcionarios se les retribuyó dos veces por el mismo concepto.

4.) Que el punto de cuenta del 19 de diciembre de 2005, en el cual la Ex Directora de Recursos solicitó a la Máxima Autoridad de este Órgano de Control, la transferencia entre partidas para retribuir al personal con una bonificación especial no salarial fue hecha con posterioridad a la Resolución a través de la cual resuelve otorgar la referida bonificación, es decir, se autorizó un gasto sin que existiera una disponibilidad presupuestaria para otorgar dicho bono. De igual manera, se observó que en el renglón justificación del formato del punto de cuenta, en su parte motiva no se señalaron los requisitos exigidos en el artículo 115 del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, relativo a la Justificación (sic) de las modificaciones, así como tampoco se observó presuntamente la declaratoria de insubsistencia ni de insuficiencia.

5.) Que según se evidencia de las modificaciones presupuestarias del año 2005, un número importante de partidas cedentes presuntamente habían sido efectuadas a través de transferencias entre partidas y créditos adicionales, que a su vez luego fueron disminuidas a través de transferencias, para incrementar la partida ‘401.049.800 Otro Complementos a Empleados’, según consta en Resolución Presupuestaria Nº 013/2005 del 19 de diciembre de 2005, observándose presumiblemente no sólo una mala planificación, sino una aplicación diferente a los recursos asignados.

6.) Que de la auditoría efectuada por la sociedad de comercio A & C Consultores Gerenciales C.A., antes identificada, se desprende que presuntamente hubo transferencia de partidas presupuestarias sin la debida justificación, ni declaratoria de insubsistencia e insuficiencia cambio o justificación de metas, por lo que, se inobservó lo establecido en el artículo 8 Parágrafo Segundo de la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales Para el Ejercicio Fiscal 2005.

7.) Que la Contraloría del Municipio Naguanagua del Estado Carabobo, presuntamente sólo cumplió con el sesenta y un por ciento (61%), de las metas programadas para el año 2005, por lo que, se presume hubo mala planificación de los recursos”. (Negrillas de la cita original).
Es importante acotar que la Administración, notificó a la recurrente con la finalidad que pudiera emitir sus consideraciones sobre los hechos descritos (no en calidad de imputada como ella asevera), dado que para la fecha en que ocurrieron, fungía con el carácter de Directora de Recursos Humanos de ese organismo y por tanto, tenía conocimiento al respecto. De allí, que posteriormente pudiera el organismo recurrido, concluir con el inicio o no del procedimiento previsto en el Capítulo IV del Título III de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, para la posible determinación de responsabilidad administrativa, formulación de reparos o imposición de multas a que hubiere lugar.
Con base en lo anterior, queda claro para esta Corte que la Administración en la oportunidad de notificar a la recurrente, precisó con la mayor claridad posible cuáles eran los hechos investigados, es decir, estableció el alcance fáctico de la averiguación que llevaría a cabo, para que sobre tal escenario ésta pudiera rendir sus alegaciones y esclarecimiento respectivo.
Asimismo, esta Corte debe descartar el supuesto impedimento que tuvo la recurrente para defenderse, pues del contenido de dicha notificación, se constató que la Administración garantizó un plazo de diez (10) días hábiles, contados a partir de la recepción de esa notificación (30 de agosto de 2006), para que promoviera los medios necesarios que considerara pertinentes, vencidos los cuales abriría un lapso de quince (15) días hábiles para proceder a su evacuación. Además de informarle que a partir de esa fecha, tendría acceso al expediente alfanumérico CMN-CAA-PI-001/2006, ubicado en los archivos de la Coordinación de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría del Municipio Naguanagua del estado Carabobo (indicando expresamente la dirección y horario de atención al público).

En ese orden, se verifica que la recurrente el 13 de septiembre de 2006, presentó un escrito de alegaciones oponiendo cuestiones previas a la investigación y alegatos de defensas, entre ellas, la violación del procedimiento legalmente establecido con énfasis cronológica de las actuaciones recabadas en el expediente administrativo (lo que permite colegir que tuvo acceso al mismo); violación del derecho a la defensa y vicio en la causa (falso supuesto); el vicio de incompetencia y el supuesto desconocimiento de los hechos que se le atribuyen en la investigación. (Ver folios 162 al 171 de la primera pieza del expediente judicial).
Con respecto a esto último que atañe, debe indicarse que la Administración se pronunció en el “INFORME DE RESULTADOS NÚMERO CMN-CA-IR/001/2007”, indicando que la recurrente quedó notificada válidamente “…de los hechos que estaban siendo investigados por esta Coordinación de Averiguaciones Administrativas, relacionados con la ‘Bonificación Especial No Salarial Otorgada a los Funcionarios de Alto Nivel, Administrativos y Básicos de la Contraloría Municipal de Naguanagua, Estado Carabobo, en Diciembre (sic) de 2005’ y en la misma se [le] concedió un plazo, de diez (10) días hábiles para que promovieran los medios probatorios necesarios para su defensa y un lapso de quince (15) días hábiles para la evacuación de cualquiera de las pruebas, todo ello a los fines de garantizar precisamente el derecho a la defensa consagrado en el artículo 49, ordinal 1º de la Constitución (…), entendiéndose realizado el aludido derecho con la presentación del escrito que motiva el presente análisis”. (Corchetes de esta Corte).
En tal contexto, estima esta Instancia Jurisdiccional que la demandante sí conoció los hechos puntuales sobre los que se basó la Administración durante la fase investigativa y, con base en los resultados de esa etapa, determinó la apertura del procedimiento previsto en el Capítulo IV del Título III de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Vale resaltar que, la demandante pudo alegar cuanta consideración hubiere querido en torno al conocimiento que tuvo de tales hechos, pues al haber ostentado el carácter de Directora de Recursos Humanos del organismo recurrido, participó directa o indirectamente en la formación y/o ejecución de los pagos investigados, por lo que bien pudo aportar información relevante que ayudara al esclarecimiento de la situación.
Por otra parte, es preciso destacar que una vez analizado el Informe de Resultados sobre esa primera fase (investigativa), la Administración el 20 de abril de 2007, concluyó que era procedente la apertura del procedimiento para la determinación de responsabilidades administrativas, estableciendo el carácter presuntamente irregular de los hechos investigados y con indicación de que éstos podían subsumirse en los incisos 12, 22 y 29 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, ordenando practicar nuevamente la notificación de la demandante para que dentro del lapso de quince (15) días hábiles siguientes a su notificación, indicara las pruebas que produciría en su defensa. (Ver folios 235 al 262 de la primera pieza del expediente judicial).
Consta en efecto, que la recurrente hizo uso de su derecho previsto en el artículo 101 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, rechazando, negando y contradiciendo cada uno de los supuestos normativos formulados por el organismo. (Ver folios 263 al 285 de la primera pieza del expediente judicial).
Asimismo, riela inserto en autos el escrito de pruebas promovido por la demandante en el marco de su derecho a la defensa y, el acta levantada en el acto oral y público celebrado el 11 de junio de 2007, a cuyo evento compareció para hacer su exposición respectiva (folios 152 al 156 y 286 al 296 de la primera pieza del expediente judicial).
Al ser ello así, estima este Cuerpo Colegiado infundado la presunta violación del derecho a la defensa de la investigada por supuesta deficiencia de información en la notificación practicada para el esclarecimiento de los hechos, así como el presunto desconocimiento de las imputaciones atribuidas a su persona, pues queda claro que desde el principio supo cuáles eran los hechos investigados y posteriormente, cuáles eran los supuestos normativos en los que se basaría la Administración para determinar o no la responsabilidad de la misma, debiendo por ende, desecharse del proceso las denuncias expuestas en este punto al carecer de asidero. Así se declara.
Esclarecido como ha sido el punto anterior, pasa seguidamente este Órgano Jurisdiccional a resolver la segunda denuncia de la recurrente que se engloba igualmente dentro del debido proceso, la cual se resume así:

(ii) Antes de la emisión del informe de valoración emitido por la Coordinación de Averiguaciones Administrativas, se habían realizado trámites encaminando a valorar si existían indicios para recomendar o no a la máxima autoridad el ejercicio de la potestad investigativa, siendo esto a su decir, violatorio por prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, puesto que el organismo recurrido recaudó una serie de evidencias y efectuó ciertos trámites en torno a la situación de hecho investigada, sin que existiera para entonces, auto de inicio ni autorización por parte de la Dirección General, todo lo cual, fue además obviado –en la fase de defensa de la investigada- en transgresión del principio de globalidad que debe regir la actividad administrativa.

Pues bien, entiende esta Corte que la parte actora consideró lesivo a su derecho al debido proceso, el hecho que la Administración sin autorización ni auto de inicio, recabara indicios y realizara trámites inquisidores para determinar si era prudente o no, alertar a la superioridad jerárquica sobre la necesidad de instaurar formalmente un procedimiento investigativo.
En tal sentido, debe reiterarse que el artículo 79 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, prevé las facultades de los organismos de control fiscal para llevar a cabo investigaciones sobre actos, hechos y omisiones que pudieran ser contrarios a derechos, siendo esto en principio de carácter reservado. Sólo cuando en el curso de esa pesquisa se infieren hechos, actos u omisiones que puedan comprometer la responsabilidad de una persona, es cuando se debe proceder a su notificación para que ejerza la defensa o coadyuve en el esclarecimiento de la situación.
Aunado a ello, se considera lógico que el organismo en uso de sus facultades legales, indague o realice constantemente gestiones de contraloría interna sobre su propio funcionamiento y el proceder de sus funcionarios y autoridades que lo representan, precisamente para enterarse de aquellos hechos, actos u omisiones que puedan resultar irregulares, pues en principio, no se trata de establecer responsabilidades sino de verificar que la gestiones que realizan o realizaron hayan sido dentro del marco legal, esclareciendo aquellos hechos de los que puedan derivar otras consecuencias administrativas o, en su defecto, iniciar las averiguaciones formales pertinentes.
De allí que con posterioridad, se pueda entablar un procedimiento formal investigativo de esclarecimiento de los hechos y notificar a los interesados o implicados para que éstos participen, debiendo entenderse, que esta fase inquisidora no atenta contra el debido proceso de ninguna persona, pues a partir de los elementos recabados en principio, es que se concluye si procede o no la consecuente investigación y de ser así, es cuando emana la obligación del organismo de garantizar todos los derechos consagrados constitucionalmente para respetar el equilibrio de las partes y el derecho de contradicción, tal como estipula el artículo 79 eiusdem.

Por otra parte, debe apuntarse contrariamente a los dichos expuestos por la demandante, que la Coordinación de Averiguaciones Administrativas y la Dirección de Determinación de Responsabilidad de la Contraloría Municipal de Naguanagua del estado Carabobo, sí se pronunciaron respecto a este punto en el “INFORME DE RESULTADOS NÚMERO CMN-CA-IR/001/2007”, así como en el acto impugnado, señalando lo siguiente: “…se observa, que si bien antes de la emisión del Informe de Valoración se habían realizado ciertos trámites, los mismos iban encaminados precisamente a reunir todas las evidencias que fueran necesarias a los fines de ‘valorar’ si las mismas eran suficientes, para recomendar a la máxima autoridad, si procedía o no el ejercicio de la Potestad Investigativa; razón por la cual una vez emitido el Informe de Valoración y obtenida la orden del Contralor de iniciar la misma, es cuando se dicta el Auto de Proceder, es decir, es cuando se inicia formalmente la Potestad Investigativa y se les notifica de los hechos que se investigaban a las interesadas…” (Negrillas y subrayado del original).
De modo que, no resulta cierta ni la vulneración del debido proceso o procedimiento administrativo, como tampoco la supuesta infracción del principio de globalidad de la decisión, que impone a la Administración analizar y pronunciarse sobre todos y cada uno de los alegatos esgrimidos por las partes en el respectivo procedimiento administrativo, pues como se advirtió, el organismo sí se pronunció sobre el punto cuestionado, resultando forzoso para esta Corte desestimar la denuncia por carecer de asidero. Así se declara.
Resuelto lo precedente, se pasa a esclarecer el tercer punto denunciado, que como los anteriores, se incluye dentro del debido proceso, a saber:
(iii) Alegó la recurrente, que existió una violación del principio constitucional de presunción de inocencia, pues a su decir, no existían elementos probatorios que le incriminaran los hechos investigados.

Al respecto, debe indicarse que el derecho de presunción de inocencia conlleva que toda persona debe presumirse inocente hasta que los órganos competentes, sean estos administrativos o judiciales, a través de un proceso debido que garantice el ejercicio de los derechos inherentes al ser humano, demuestren su responsabilidad o culpabilidad en la comisión de los hechos que se le imputan.
La importancia de la aludida presunción de inocencia trasciende en aquellos procedimientos administrativos que aluden a un régimen sancionatorio, concretizado en la necesaria existencia de un procedimiento previo a la imposición de la sanción, que ofrezca las garantías mínimas al sujeto investigado y permita, sobre todo, comprobar su culpabilidad.
En esos términos, se consagra el derecho a la presunción de inocencia, cuyo contenido abarca tanto lo relativo a la prueba y a la carga probatoria, como lo concerniente al tratamiento general dirigido al imputado a lo largo del procedimiento. Por tal razón, la carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de las pretensiones sancionadoras de la Administración, recae exclusivamente sobre ésta. De manera que, la violación al aludido derecho se produciría cuando del acto de que se trate, se desprenda una conducta que juzgue o precalifique como “culpable” al investigado, sin que tal conclusión haya sido precedida del debido procedimiento, en el cual se le permita al particular la oportunidad de desvirtuar los hechos imputados.
Circunscribiéndonos al caso de marras, se advierte que la Administración llevó a cabo una fase investigativa y luego el procedimiento de determinación de responsabilidad, garantizándose en ambas etapas, un trato presuntivo a la recurrente, toda vez que nunca se le precalificó como culpable o responsable de los hechos investigados, sino hasta la emisión del acto definitivo.
Igualmente, se constató que el organismo antes de declarar la responsabilidad de la demandante, recabó y se apoyó sobre los elementos probatorios siguientes:

- Resolución Nº 038/2005 del 15 de diciembre de 2005, suscrita por la otrora Contralora Municipal del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, mediante la cual resolvió otorgar una bonificación especial no salarial a los funcionarios fijos de alto nivel, administrativos y básicos de la Contraloría Municipal de Naguanagua del estado Carabobo. (Folios 33 y 34 del expediente administrativo).

- Resolución Presupuestaria Nº 013/2005 del 19 de diciembre de 2005, suscrita por la otrora Contralora Municipal del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, mediante la cual resolvió transferir a la partida presupuestaria Nº 401.04.98.00 “Otros Complementos a Empleados”, la suma de ciento quince millones doscientos setenta y seis mil setecientos sesenta y seis bolívares con cuarenta y nueve céntimos (Bs. 115.276.766,49), provenientes de otras partidas presupuestarias. (Folios 142 al 146 del expediente administrativo).

- Solicitud de modificación presupuestaria y formato del punto de cuenta Nº 010-05 del 19 de diciembre de 2005, suscrito por la otrora Contralora Municipal y por la hoy recurrente en condición de Directora de Recursos Humanos de la Contraloría del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, mediante el cual se hace la transferencia entre partidas para retribuir al personal con una bonificación especial de carácter no salarial al términos del ejercicio fiscal 2005. (Folios 150 al 153 del expediente administrativo).

- Resolución Presupuestaria Nº 005/2005 del 26 de agosto de 2005, suscrita por la otrora Contralora Municipal mediante la cual derogó la normativa interna que establece a favor de los funcionarios de esa Contraloría recurrida, el beneficio de la prima por antigüedad y en su lugar, se establece la prima por responsabilidad para todos los Directores, Contralor y Director General.

- Informe de Evaluación de Desempeño, Jerarquía y Responsabilidad de los Jefes de Unidad y Directores para el año 2005¸ fechado 13 de diciembre de 2005, a través del cual se indicó las sumas pagadas a cada Director y Jefe de Unidad de la Contraloría del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, a pesar que los resultados obtenidos en la evaluación de desempeño de alguno de ellos fue por debajo de lo esperado y aún así recibieron el pago de la bonificación especial no salarial que estaba condicionada a la jerarquía del cargo, nivel de responsabilidad y resultados de la evaluación de desempeño. (Folios 35 al 37 del expediente administrativo).

- Ejecución Presupuestaria del año 2005, que describe el cumplimiento de lo resuelto en la Resolución 038/2005, concretamente lo relacionado con los traspasos llevados a cabo de varias partidas (se indican cada una de ellas) a la partida receptora (Nº 401.04.98.00 “Otros Complementos a Empleados”), con énfasis de que en algunos casos, aquellas partidas resultaron afectadas mediante incrementos por créditos adicionales, o que en su defecto fueron objeto de traspasos superiores al veinte por ciento (20 %) (se hace una reseña de cuáles son estas partidas). (Folios 172 al 305 del expediente administrativo).

- Orden de pago Nº 03423 del 19 de diciembre de 2005, por la cantidad de ciento cincuenta y nueve millones quinientos mil bolívares (Bs. 159.500.000,00), por concepto de pago de bonificación especial acordada en Resolución Nº 038/2005. (Folio 140 del expediente administrativo).

- Informe de rendimiento y cumplimiento de metas establecidas por los funcionarios de la Contraloría Municipal de Naguanagua para el año 2005, mediante el cual según los datos tomados de los informes de gestión existentes en los archivos de la Unidad de Control de Gestión para la época, remitido el 26 de junio de 2006, por el Coordinador de Control de Gestión, refleja el cumplimiento de un sesenta y un coma sesenta y ocho por ciento (61,68%) de las metas propuestas para el año 2005. (Folio 319 al 323 del expediente administrativo).

- Contrato de servicio Nº 003/2006 del 27 de marzo de 2006, suscrito entre “A&C Consultores Gerenciales, C.A” y la Contraloría Municipal de Naguanagua del estado Carabobo. (Folios 377 al 382 del expediente administrativo).
- Acta constitutiva estatutaria de la Sociedad de Comercio “A&C Consultores Gerenciales, C.A”, firma que realizó la auditoría el 17 de abril de 2006. (Folios 366 al 373 del expediente administrativo).

Del acervo probatorio reseñado, se desprendió con meridiana claridad la erogación de una bonificación especial no salarial otorgada en el mes de diciembre de 2005, a los funcionarios de alto nivel, administrativos y básicos de la Contraloría Municipal de Naguanagua del estado Carabobo; para la que no existía en principio, disponibilidad presupuestaria y que para poder honrar el pago se modificaron partidas y se hicieron transferencias de unas a otra, sin seguirse –en apariencia- los procedimientos establecidos.
Tales soportes fueron el apoyo del organismo recurrido, para que se procediera a determinar la responsabilidad administrativa de la demandante, tomando en consideración que la misma ocupó el cargo de Directora de Recursos Humanos de esa Contraloría Municipal, cuyas funciones inherentes eran –entre otras- las de formular el proyecto de presupuesto, realizar modificaciones presupuestarias, coordinar y mantener un eficiente y eficaz control presupuestario contable, para una administración sincera, transparente y con sentido de economía. (Ver Reglamento Interno de la Contraloría Municipal de Naguanagua del 10 de octubre de 2004, publicado en la Gaceta Municipal de Naguanagua Extraordinario Nº 129 del 2 de noviembre de 2004).
En virtud de lo cual, esta Corte estima que la Administración no infringió la presunción de inocencia en los términos denunciados y siendo que en general las demás infracciones a los principios que integran el debido proceso analizados en este subcapítulos fueron igualmente descartados, resulta forzoso desestimar las denuncias por carecer de asidero. Así se declara.

(ii) De la incompetencia de la empresa que llevó a cabo la auditoría interna
Opuso la recurrente la incompetencia de la empresa “A&C Consultores Gerenciales, C.A.”, para realizar el control fiscal externo, toda vez que en su criterio, el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, establece quiénes son los órganos encargados de llevar a cabo esa labor, siendo que mientras no se regule el tema de registro y calificación de consultores y profesionales independientes que sirvan de apoyo a los órganos de control fiscal externo, la Administración mal puede contratar agentes externos para tales fines transgrediendo así, el principio de legalidad.
Sobre este particular, se impone indicar que la competencia ha sido entendida como un título formal de habilitación, como la aptitud de las personas que actúan en el campo del Derecho Público de emanar determinados actos jurídicos, por lo que la incompetencia como vicio de los actos administrativos se configura cuando una autoridad administrativa determinada, dicta un acto para el cual no estaba legalmente autorizada, distinguiéndose jurisprudencialmente dentro de dicha irregularidad, tres (3) tipos específicos de anomalías, a saber: a) la usurpación de autoridad, b) la usurpación de funciones, y c) la extralimitación de funciones; esta última ocurre cuando la autoridad administrativa investida legalmente de funciones públicas dicta un acto que constituye un exceso de las atribuciones que le han sido conferidas.
Determinar la incompetencia de un órgano de la Administración, supone demostrar que el mismo ha actuado sin un poder jurídico previo que legitime su actuación, debiendo precisarse que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, solo la incompetencia manifiesta vicia de nulidad absoluta el acto, entendida dicha incompetencia como aquella que es grosera, patente, esto es, cuando sin particulares esfuerzos interpretativos se comprueba que otro órgano es el realmente competente (Vid. Sentencias de la Sala Político Administrativa Nos. 122, 385 y 71 de fechas 30 de enero de 2008, 30 de marzo de 2011 y 11 de febrero de 2015).
Establecido lo que antecede, pasa esta Corte a circunscribir su análisis al caso de autos con la finalidad de verificar el vicio delatado, a cuyos efectos es menester traer a colación lo preceptuado en el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que dispone lo siguiente:
“Artículo 43. Son órganos competentes para ejercer el control fiscal externo de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las Leyes y las ordenanzas aplicables:

1. La Contraloría General de la República.
2. Las Contralorías de los Estados.
3. Las Contralorías de los Municipios.
4. Las Contralorías de los Distritos y Distritos Metropolitanos.

Parágrafo Único: Los órganos de control fiscal, la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna y las máximas autoridades de los órganos y entidades a los que se refiere el artículo 9, numerales 1 al 11, de la presente Ley, podrán ejercer sus facultades de control apoyándose en los informes, dictámenes y estudios técnicos emitidos por auditores, consultores y profesionales independientes, calificados y registrados por la Contraloría General de la República, con sujeción a la normativa que al respecto dicte esta última. En el caso de los órganos de control fiscal externo, éstos podrán coordinar con los entes controlados para que sufraguen total o parcialmente el costo de los trabajos”. (Negrillas de esta Corte).

De la disposición anterior, se infiere cuáles son los órganos competentes para llevar a cabo el control fiscal externo, destacando entre ellos, las Contralorías Municipales, quienes también de conformidad con lo previsto en el Parágrafo Único de la aludida norma, pueden ejercer sus facultades apoyadas en los informes, dictámenes y estudios técnicos emitidos por auditores, consultores y profesionales independientes.
En el caso de autos, se divisa que la firma “A&C Consultores Gerenciales, C.A.”, llevó a cabo el diagnóstico de gestión del período 1º de enero de 2004 al 28 de febrero de 2006, ambas fechas inclusive, en virtud de haber sido contratada el 27 de marzo de 2006 por el organismo recurrido. (Folios 4 al 28 y 377 al 382 del expediente administrativo).
Ahora bien, la parte actora pretende desconocer el valor de tal auditoría, señalando que la referida sociedad de comercio, no se encuentra registrada por la Contraloría General de la República, dado que a la fecha no se habian dictado las normas que regulen tal actividad.

Sobre ese argumento, se advierte que la Contraloría Municipal recurrida, en la oportunidad de dictar el acto impugnado, se pronunció al respecto indicando que “…es criterio de la Dirección de Control de Municipios de la Contraloría General de la República, que las contrataciones de personas naturales y jurídicas por parte de los entes y organismos públicos se deben realizar cuando el ente u organismo no cuente con el personal profesional y técnico necesario a los efectos de realizar alguna labor en materia de control fiscal, siendo este el caso en estudio, en consecuencia, hasta tanto se cree el Registro a que hace referencia el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, las referidas contrataciones deben sujetarse a las normas del derecho común y estar sujetas al cumplimiento de los instrumentos normativos que regulan la auditoría gubernamental, dentro de los cuales cabe destacar las Normas Generales de Auditoría de Estado y las Normas General de Control Interno para la evaluación del control interno, es decir, permite el apoyo de profesionales independientes para ejercer las facultades de control siempre que los mismos estén calificados y tomen en consideración los instrumentos normativos citados”.
Ello así, considera esta Corte que no pudiera configurarse el vicio de incompetencia delatado por la recurrente así como tampoco la infracción al principio de legalidad, puesto que como se desprende, existe la norma que permite que los órganos de control fiscal, puedan apoyarse en los exámenes técnicos efectuados por profesionales independientes, por ende, en principio, la incompetencia atribuida no es grosera y patente, ya que la labor de auditar no es exclusiva y excluyente de la Administración Fiscal, sino que ésta en determinadas ocasiones puede ejercitar sus facultades apoyadas en terceros calificados porque así le es permitido en la Ley.
Por otra parte, es importante acotar tal como lo hizo la recurrente, para la fecha en que ocurrieron los hechos, la Contraloría General de la República no había dictado el Reglamento para el Registro, Calificación, Selección y Contratación de Auditores, Consultores y Profesionales Independientes en Materia de Control (2014, 2016). No obstante ello no podía entenderse como inaplicable el Parágrafo Segundo del artículo 43 eiusdem, sino que hasta tanto se promulgara el referido instrumento legal, debían regir las reglas generales establecidas para el control interno de los organismos sujetos a revisión fiscal, máxime cuando no contaran con el personal profesional y técnico especializado.
En el caso de autos, queda evidente que la Administración ciertamente llevó a cabo una auditoría por intermedio de una sociedad comercial especializada en esa labor, cuyo diagnóstico fue ratificado por la Dirección de Control Externo cuando tramitó las fases del procedimiento y constató que en efecto, se había erogado una bonificación especial no salarial otorgada en diciembre de 2005 (hecho no controvertido) y la afectación de partidas presupuestarias para tales fines, razón por la que debe desecharse el vicio de incompetencia delatado. Así se declara.
(iv) Nexo causal de los supuestos aplicados

Aclarado lo anterior, pasa este Cuerpo Colegiado a resolver la denuncia de la recurrente dirigida a poner en manifiesto la supuesta falta de causalidad entre el hecho investigado y su persona como responsable del mismo, puesto que entiende que, el sujeto pasivo objeto de las imputaciones recogidas en los numerales 12, 22 y 29 del artículo 91 ibídem es la Contralora Municipal quien giró las instrucciones pertinentes.
A los fines de esclarecer el punto que atañe, se debe partir del hecho que la hoy recurrente reconoció, que en efecto, se hicieron los pagos y las modificaciones presupuestarias en comento, pero asegura no ser la responsable, sino que esto se realizó en cumplimiento de órdenes emitidas por la máxima autoridad del organismo (excontralora municipal).
Al respecto, debe indicarse que la verificación de la responsabilidad en estudio implica en el ámbito sancionatorio que la persona sea la causante de la conducta tipificada como infracción, o, dicho en otros términos, que sólo puede ser responsable quien comete o participa en la comisión de una acción u omisión calificada de ilícita. Ello significa que en los procedimientos de determinación de responsabilidad administrativa, nadie podrá ser responsable del hecho cometido por otra persona a menos que también participe en la ejecución del mismo. Aquí se enlaza dentro del ámbito sancionador administrativo las reglas generales del derecho penal, en particular, el principio de que la responsabilidad es personalísima y no puede transferirse.
Circunscribiéndonos al caso de autos, se reitera que el organismo demandado apreció que la responsabilidad administrativa de la recurrente se subsumió en los numerales 12, 22 y 29 del artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; el primer inciso, por efectuarse gastos o contraerse compromisos sin disponer presupuestariamente de los recursos para ello; el segundo, por emplear los fondos en finalidades diferentes a la que estuvieron destinados y; el tercero, por contravenir una norma legal o sublegal, en este caso, las previsiones del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público y, la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal 2005.
Es importante dejar establecido, que todos los supuestos normativos aplicados por la Administración sancionatoria, guardan relación con los mismos hechos (el pago de la bonificación especial no salarial), por lo que el examen debe ser en principio de manera íntegra, en razón que se encuentran vinculados entre sí (de uno coexisten los otros).
Para el examen correspondiente se debe partir cronológicamente del 15 de diciembre de 2005, cuando la otrora Contralora Municipal del organismo demandado, suscribió la Resolución Nº 038/2005 contrayendo el compromiso de efectuar el pago de una bonificación especial no salarial y, que posterior a ello, esto es, el 19 de diciembre de 2005, la demandante a través de un punto de cuenta, solicitó a esa máxima autoridad la transferencia entre partidas presupuestarias para retribuir al personal el referido pago.
Vale acotar, que a través de una Resolución Presupuestaria dictada ese mismo 19 de diciembre de 2005, la otrora Contralora Municipal resolvió lo solicitado y en efecto se giraron las instrucciones para que se hicieran la transferencias de recursos de distintas partidas presupuestarias, a una partida identificada con el Nº 401.04.98.00 (otros complementos a empleados).
Ahora bien, para poder arribar a la conclusión de si la recurrente estuvo implicada o no en el proceso de formación de pago, es indispensable citar lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que impone lo siguiente:

“Artículo 38. El sistema de control interno que se implante en los entes y organismos a que se refiere el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley, deberá garantizar que antes de proceder a la adquisición de bienes o servicios, o a la elaboración de otros contratos que impliquen compromisos financieros, los responsables se aseguren del cumplimiento de los requisitos siguientes:

1. Que el gasto esté correctamente imputado a la correspondiente partida del presupuesto o, en su caso, a créditos adicionales.

2. Que exista disponibilidad presupuestaria.

(...Omissis…)

Asimismo, deberá garantizar que antes de proceder a realizar pagos, los responsables se aseguren del cumplimiento de los requisitos siguientes:

1. Que se haya dado cumplimiento a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.

2. Que estén debidamente imputados a créditos del presupuesto o a créditos adicionales legalmente acordados.

3. Que exista disponibilidad presupuestaria…”. (Negrillas y subrayados de esta Corte).
Se colige con meridiana claridad, que las entidades y autoridades responsables antes de adquirir compromisos financieros o realizar pagos, deben cumplir con una serie de condiciones, entre las que se destaca la disponibilidad presupuestaria, así como que el gasto esté imputado a la partida del presupuesto y que se hayan respetado los procedimientos establecidos.
En el mismo orden, tenemos que el artículo 39 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, precisa lo siguiente:
“Artículo 39. Los gerentes, jefes o autoridades administrativas de cada departamento, sección o cuadro organizativo específico deberán ejercer vigilancia sobre el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, de los planes y políticas, y de los instrumentos de control interno a que se refiere el artículo 35 de esta Ley, sobre las operaciones y actividades realizadas por las unidades administrativas y servidores de las mismas, bajo su directa supervisión”. (Negrillas de esta Corte).

El objeto perseguido en la precitada disposición, es que las autoridades implicadas vigilen la correcta ejecución presupuestaria y el cumplimiento irrestricto de los procedimientos establecidos para ello, con la finalidad de salvaguardar los recursos, verificar la exactitud y veracidad de la información financiera y administrativa, promover la eficiencia, economía y calidad en las operaciones, estimular la observancia de las políticas prescritas y lograr el cumplimiento de su misión, objetivos y metas perseguidas en la planificación presupuestaria. (Artículo 35 eiusdem).
De modo tal, que en el caso de autos, el pago no sólo involucra a quien lo ordena (Contralora Municipal) sino también a quien participa en el proceso de ejecución (Director de Recursos Humanos), pues éste último está obligado a verificar el cumplimiento de los lineamientos establecidos en el ordenamiento jurídico, en aras de salvaguardar los recursos financieros y asegurarse que su destino sea el previsto en los objetivos.
Por ende, cuando un funcionario en el marco de sus competencias actúa alejado de la tutela del interés general y del respeto al ordenamiento jurídico al ordenar o intervenir en el procedimiento de ordenación de pagos (bonificación especial no salarial), incurre en responsabilidad administrativa en razón de utilizar los poderes activos delegados por la colectividad sin la debida diligencia, oportunidad o cuidado, configurando un ilícito administrativo.

En virtud de lo anterior, se concluye a priori que por cuanto la Directora de Recursos Humanos (demandante), tenía como funciones inherentes a su cargo formular el proyecto de presupuesto, realizar modificaciones presupuestarias, coordinar y mantener un eficiente y eficaz control presupuestario contable, así como ejercer vigilancia sobre el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, de los planes y políticas, y de los instrumentos de control interno y, siendo que en el caso de autos, no es un hecho controvertido el que se pagara la bonificación especial no salarial (diciembre 2005) a los funcionarios de alto nivel, administrativos y básicos de la Contraloría Municipal de Naguanagua del estado Carabobo, así como tampoco lo es el hecho de haberse realizado una modificación presupuestaria para tales fines; esta Corte entiende que sí hubo coparticipación y vinculación de la demandante en el proceso de ordenación y ejecución del compromiso financiero, así como en lo concerniente a las modificaciones de partidas presupuestarias; de modo que cualquier irregularidad suscitada, necesariamente ha de tener relación con su proceder, pues era a quien le correspondía –antes de ejecutar cualquier orden- vigilar por el cumplimiento de los respectivos procedimientos establecidos en el sistema de control interno y alertar la falta de disponibilidad presupuestaria, o en su defecto, tramitar las modificaciones conforme al procedimiento legalmente establecido.
En colofón de lo anterior, de quedar verificada la configuración de los hechos en el supuesto establecido por la Administración, habrá necesariamente un nexo causal con la hoy recurrente, debiendo desestimarse su denuncia con la que pretende desvincularse del asunto al señalar que sólo cumplió las órdenes de su superior (excontralora municipal). Así se decide.
(iv) De la atipicidad de los supuestos
Con respecto a esta denuncia, se resolverá desde la óptica del vicio de falso supuesto, el cual puede configurarse de dos formas: cuando la Administración al momento de dictar el acto administrativo lo fundamenta en hechos falsos o inexistentes (falso supuesto de los hechos), y cuando la Administración subsume los hechos ocurridos en un norma errada o que no es aplicable al caso (falso supuesto del derecho).
En el caso de autos la parte demandante lo delató en ambos sentidos y que por razones de practicidad se resolverán en los términos siguientes:

Primero. Se desprende, que la recurrente sostuvo la inexistencia del carácter irregular del hecho encuadrado en el numeral 12 del artículo 91 de la Ley de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por cuanto a su decir, para que se diera por configurado el ilícito, el gasto efectuado o el compromiso asumido sin contar con disponibilidad presupuestaria, tenía que afectar la responsabilidad del organismo, cuestión que no ocurrió dado que no fue objeto de reclamación alguna y que la Administración no se pronunció sobre esta defensa opuesta en sede administrativa.
Pese la aseveración anterior, consta en autos el pronunciamiento dado en sede administrativa con respecto al punto que atañe en los términos que se citan a continuación:
“Se debe indicar que la responsabilidad del organismo se ve afectada desde el mismo momento en que se incumple la normativa legal establecida, como se señaló en el auto de apertura, al indicarse que la Ex Contralora Municipal (…) resolvió en la Resolución No. 038/2005 de fecha 15 de diciembre de 2005, otorgar una Bonificación Especial de carácter No Salarial a los Funcionarios (…) lo que contraría lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…) Así como lo previsto en el artículo 49 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (…) Con respecto a que hasta el momento la Contraloría no ha sido objeto de reclamación, constituye precisamente este Procedimiento Administrativo, la vía idónea para determinar si existe o no responsabilidad en el presente caso.

El ilícito se configura a partir del momento en que se disponen de recursos sin existir disponibilidad presupuestaria en la respectiva partida, por lo que resulta irrelevante la circunstancia de sui se cumplió o no con el pago a los beneficiarios del gasto”. (Vid. Acto impugnado. Negrillas del original).
Lo anterior, permite en primer término, descartar la supuesta falta de pronunciamiento del organismo sancionador en cuanto al punto controvertido, pues como se desprende sí hubo un análisis al respecto.
En segundo lugar, debe indicarse que en sintonía con lo que se ha venido esbozando, la ordenación de un pago o la adquisición de un compromiso financiero como el que atañe en autos, está precedido por un conjunto de operaciones o actos materiales encaminados a reunir las piezas justificadas que deben componer el expediente; actos éstos en los que como se verificó con anterioridad, la recurrente tuvo una decisiva participación, no porque ella lo hubiere ordenado –porque en efecto esto en principio recayó en la excontralora municipal-, sino porque fue quien dirigió todo el conjunto de operaciones administrativas para materializar las órdenes de su superior (en cumplimiento de funciones que le eran inherentes).
Queda claro entonces que, cuando el funcionario autoriza y/o ejecuta una erogación sin comprobar la disponibilidad presupuestaria o sin cumplir los procedimientos establecidos para su justificación, causa automáticamente un perjuicio en el patrimonio, derechos e intereses del Estado, sin que sea necesaria la reclamación alguna de un tercero, puesto que el detrimento de por sí, queda materializado en la irregularidad con que se asume y se paga un compromiso financiero o se circulan fondos públicos, sin que se tenga disponibilidad presupuestaria para ello o, utilizando aquellos disponibles para fines distintos a los previstos inicialmente, entendiendo que siempre debe existir diligencia y cuidado en la protección de tales recursos; toda vez que estos deberes acompañan al servidor público durante su gestión con el fin de garantizar la tutela del interés general, quedando por tanto, constreñido a custodiar y dar el correcto uso a los fondos del Estado, procurando que los mismos sean administrados con eficiencia y estricta sujeción a la legalidad, so pena de causar el menoscabo en referencia.
Por consiguiente, esta Corte llega a la conclusión en el caso sub iudice que el pago de una bonificación especial no salarial y las modificaciones de partidas presupuestarias sin cumplirse con los procedimientos establecidos, atenta directamente contra los intereses generales que deben ser tutelados por la Administración como fin que ésta persigue, pues precisamente lo que se busca –como ya se dijo- es custodiar el uso correcto de los recursos del Estado, no siendo eximente válido la falta de reclamación de un tercero contra el organismo para dar por sentado el menoscabo al erario público. Así se declara.
Segundo. Se advierte que la recurrente delató en igual sentido, la inexistencia del carácter irregular del hecho encuadrado en el numeral 22 del artículo 91 de la Ley de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, toda vez que a su decir, la Administración no precisó cuáles eran las partidas presupuestarias afectadas (objeto de incrementos y disminuciones).
Sin embargo contrariamente a tal alegato, esta Corte constató en la fase investigativa y concretamente en el Informe de Resultado Número CMN-CAA-IR/001/2007 fechado 6 de marzo de 2007 (folios 209 al 234 de la primer pieza del expediente judicial), la indicación expresa de cada una de las partidas presupuestarias afectadas por créditos adicionales, así como la mención de aquellas que fueron objeto de traspasos superiores al veinte por ciento (20 %), las cuales se mencionan a continuación:

PARTIDAS AFECTADAS POR CRÉDITOS ADICIONALES
401.06.03.00 APORTE PATRONAL AL FONDO
401.06.04.00 APORTE PATRONAL AL FONDO DE SEGURO DE PARO FORZOSO POR EMPLEADOR
401.06.05.00 APORTE PATRONAL AL FONDO DE AHORRO HABITACIONAL PARA EMPLEADOS
401.07.01.00 CAPACITACIÓN Y ADIESTRAMIENTO A EMPLEADOS
402.01.01.00 ALIMENTOS Y BEBIDAS PARA PERSONAS
402.05.02.00 ENVASES Y CAJAS DE PAPEL Y CARTÓN
402.10.12.00 MATERIALES ELÉCTRICOS
402.06.08.00 PRODUCTOS PLÁSTICOS
402.06.03.00 TINTAS, PINTURAS Y COLORANTES
402.08.09.00 REPUESTOS Y ACCESORIOS PARA EQUIPOS DE TRANSPORTE
403.10.99.00 OTRAS CONSERVACIONES Y REPARACIONES MENORES DE INMUEBLES
403.04.01.00 FLETES Y EMBALAJES
403.05.04.00 AVISOS
403.06.01.00 PRIMAS Y GASTOS DE SEGUROS
403.09.02.00 CONSERVACIONES Y REPARACIONES MENORES DE EQUIPOS DE TRANSPORTE, TRACCIÓN Y ELEVACIÓN
402.05.08.00 PRODUCTOS DE PAPEL Y CARTÓN PARA IMPRENTA
401.05.01.00 AGUINALDOS A EMPLEADOS
401.04.08.00 BONO COMPENSATORIO DE ALIMENTACIÓN
401.03.01.00 PRIMA POR MÉRITOS A EMPLEADOS
401.06.01.00 APORTE PATRONAL AL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES
402.10.07.00 CONDECORACIONES, OFRENDAS Y SIMILARES
403.05.03.00 RELACIONES SOCIALES
406.03.05.00 COMPROMISOS PENDIENTES EJERCICIOS ANTERIORES
PARTIDAS QUE FUERON OBJETO DE TRASPASOS SUPERIORES AL 20%
401.01.03.00 SUPLENCIAS A EMPLEADOS
401.01.05.00 REMUNERACIONES AL PERSONAL EN PERÍODO DE DISPONIBILIDAD
401.01.06.00 REMUNERACIONES AL PERSONAL CONTRATADO
401.01.11.00 RETRIBUCIONES POR BECA, SALARIOS, PASANTÍAS
401.01.09.00 OTROS SUELDOS Y RETRIBUCIONES
401.03.04.00 PRIMA POR HIJOS A EMPLEADOS
401.03.98.00 OTRAS PRIMAS A EMPLEADOS
401.04.01.00 COMPLEMENTO POR HORAS EXTRAORDINARIAS
401.06.01.00 APORTE PATRONAL AL INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES
401.06.03.00 APORTE PATRONAL AL FONDO DE JUBILACIÓN POR EMPLEADOS
401.06.04.00 APORTE PATRONAL AL SEGURO DE PARO FORZOSO
401.06.05.00 APORTE PATRONAL AL FONDO DE AHORRO HABITACIONAL
401.07.01.00 CAPACITACIÓN Y ADIESTRAMIENTO DE EMPLEADOS
401.07.03.00 AYUDA POR MATRIMONIO A EMPLEADOS
401.07.04.00 AYUDA POR NACIMIENTO DE HIJOS
401.07.05.00 AYUDA POR DEFUNCIÓN A EMPLEADOS
401.07.06.00 AYUDA POR MEDICINA, GASTOS MÉDICOS
401.07.07.00 APORTE PATRONAL CAJA DE AHORROS
401.07.09.00 AYUDA ADQUISICIÓN ÚTILES ESCOLARES
401.07.21.00 APORTE PATRONAL PARA GUARDERÍA
401.98.01.00 OTROS GASTOS DE PERSONAL
402.01.01.00 ALIMENTOS Y BEBIDAS PARA PERSONAS
402.04.03.00 CAUCHOS Y TRIPAS PARA VEHÍCULOS
402.04.99.00 OTROS PRODUCTOS DE CUERO Y CAUCHOS
402.05.01.00 PULPA DE MADERA, PAPEL Y CARTÓN
402.05.02.00 ENVASES Y CAJAS DE PAPEL Y CARTÓN
402.05.04.00 LIBROS, REVISTAS Y PERÍODICOS
402.05.06.00 OTROS LIBROS
402.05.99.00 OTROS PRODUCTOS DE PULPA, PAPEL Y CARTÓN
402.06.03.00 TINTAS, PINTURAS Y COLORANTES
402.06.06.00 COMBUSTIBLES Y LUBRICANTES
402.06.08.00 PRODUCTOS PLÁSTICOS
402.08.09.00 REPUESTOS Y ACCESORIOS PARA EQUIPOS DE TRANSPORTE
402.08.10.00 REPUESTOS Y ACCESORIOS PARA OTROS EQUIPOS
402.08.99.00 OTROS PRODUCTOS METÁLICOS
402.10.03.00 MATERIALES Y ÚTILES DE LIMPIEZA
402.10.07.00 CONDECORACIONES, OFRENDAS Y SIMILARES
402.10.10.00 ESPECIES TIMBRADAS Y VALORES
402.10.12.00 MATERIALES ELÉCTRICOS
402.10.13.00 MATERIALES PARA INSTALACIONES SANITARIAS
403.03.05.00 SERVICIOS DE COMUNICACIONES
403.04.01.00 FLETE Y EMBALAJE
403.04.03.00 ESTACIONAMIENTO
403.05.01.00 PUBLICIDAD Y PROPAGANDA
403.05.03.00 RELACIONES SOCIALES
403.05.04.00 AVISOS
403.06.01.00 PRIMAS Y GASTOS DE SEGURO
403.06.99.00 OTROS SERVICIOS BANCARIOS
403.08.08.00 SERVICIOS DE CONTABILIDAD Y AUDITORÍA
403.08.99.00 OTROS SERVICIOS PROFESIONALES Y TÉCNICOS
403.09.02.00 CONSERVACIÓN Y REPARACIONES MENORES DE EQUIPOS DE TRANSPORTE, TRACCIÓN Y ELEVACIÓN
403.09.03.00 CONSERVACIÓN Y REPARACIONES MENORES DE EQUIPOS DE TELECOMUNICACIONES Y SEÑALAMIENTOS
403.09.08.00 CONSERVACIÓN Y REPARACIONES MENORES DE EQUIPOS DE COMPUTACIÓN
403.09.09.00 CONSERVACIÓN Y REPARACIONES MENORES DE OTRAS MAQUINARIAS Y EQUIPOS
403.09.99.00 OTROS GASTOS DE CONSERVACIÓN Y REPARACIONES MENORES DE MAQUINARIAS Y EQUIPOS
403.10.99.00 OTRAS CONSERVACIONES Y REPARACIONES MENORES DE INMUEBLE
403.11.01.00 CONSTRUCCIONES TEMPORALES
403.99.01.00 OTROS SERVICIOS NO PERSONALES
404.09.99.00 OTRAS MÁQUINAS, MUEBLES Y DEMÁS EQUIPOS
404.12.04.00 PAQUETES Y PROGRAMAS DE COMPUTACIÓN
404.99.01.00 OTROS ACTIVOS REALES
Esta información se reiteró en el auto de apertura del procedimiento administrativo para la determinación de la responsabilidad, que riela inserto del folio doscientos treinta y cinco (235) al doscientos sesenta y dos (262), así como en el acto definitivo inserto del folio cuarenta y ocho (48) al ochenta y dos (82) de la primera pieza del expediente judicial, además de constar en el expediente administrativo los soportes de las partidas presupuestarias afectadas (folios 172 al 305), todo lo cual hace infundada la denuncia de la recurrente en cuanto a la falta de precisión de tales partidas, debiendo desecharse del proceso. Así se declara.
Tercero. La recurrente añadió que toda partida presupuestaria podía ser disminuida aunque se le hubiere incrementado previamente, esto ocurría cuando la finalidad se cumplía y quedaba con un excedente. En el presente caso, señaló que el 21 de diciembre de 2005, el Municipio recurrido habría finalizado con sus actividades programadas para ese ejercicio fiscal y que tales traspasos en realidad no dejaron de cumplir con las finalidades perseguidas en cada partida presupuestaria, sino que contrariamente, los fondos excedentes se emplearon para una finalidad destinada en el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 038-2005 del 15 de diciembre de 2005, que disponía el pago de un bono lo cual fue obviado por la Administración en sus pronunciamientos.
Con respecto a ello, se advierte que contrario a lo dicho por la parte actora, la Administración sí se pronunció indicando “…que el ilícito aquí previsto se configuró en el momento en que fue dictada la Resolución 013/2005 (…) ‘por constatarse la disponibilidad excedentaria en algunas de las partidas de gastos’, sin justificar el porque (sic) de las excedencias y/o las economías que arrojaban dichas partidas (…) por lo que al no cumplir con la debida justificación de las modificaciones presupuestarias y adicionalmente quedar evidenciado a través del Informe de Rendimiento y cumplimiento de metas del año 2005, (…) es por lo que el hecho imputado, sí corresponde al tipificado en el citado numeral ” (Negrillas del original).
Por otra parte, debe indicarse que las modificaciones presupuestarias pueden llevarse a cabo siempre que se cumplan una serie de requisitos que lo hagan procedente, pues en principio, la Ley prohíbe emplear los fondos en finalidades diferentes a las pautadas, ello por disposición del artículo 49 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (rationae temporis), cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo 49. No se podrán adquirir compromisos para los cuales no existan créditos presupuestarios, ni disponer de créditos para finalidades distintas”. (Negrillas de esta Corte).

De la referida disposición, se desprende la intención del Legislador de prohibir la adquisición de compromisos sin que se dispongan de créditos presupuestarios, así como tampoco la de disponer de aquellos en existencia para finalidades diferentes.
En el caso de marras, debe verificarse si para el momento en que la otrora Contralora Municipal ordenó el pago de la bonificación especial no salarial, la hoy recurrente -antes de ejecutar esa orden- corroboró la existencia de disponibilidad presupuestaria o, en su defecto, antes de proceder a las modificaciones de partidas cercioró el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.
De acuerdo al orden cronológico de las actuaciones insertas al expediente, se observa que la otrora Contralora Municipal de Naguanagua, acordó el 15 de diciembre de 2005 el pago de una bonificación especial no salarial, considerando que existían excedentes en algunas partidas presupuestarias. Es decir, que como tal no existían los recursos específicos para ese compromiso, sino que éste sería honrado con créditos disponibles de otras plantillas.
Es así como el 19 de diciembre de 2005, la recurrente propuso a través de un punto de cuenta avalado posteriormente por la Contralora Municipal (Resolución Presupuestaria), la transferencias de fondos destinados en otras partidas (ver el cuadro descriptivo precedente donde se mencionan todas las afectadas) a la partida Nº 401.04.98.00 “Otros Complementos a Empleados”, con la finalidad de dar cumplimiento al pago de esa bonificación especial no salarial.

No era responsabilidad de la recurrente la decisión tomada por la Contralora Municipal el 15 de diciembre de 2005, quien habría erróneamente detectado excedentes presupuestarios en varias partidas, pero sí lo era, alertarle de la falta de disponibilidad de fondos para contraer ese compromiso de pago, cuestión que no realizó el 19 de diciembre de 2005, sino al contrario, apoyando a su superior dejó entrever al igual que ella, la existencia de supuestos excedentes en partidas presupuestarias de gastos para que éstos fueran transferidos y condensados en una sola partida que sería aquella destinada al pago de la bonificación especial no salarial.
Ante tal circunstancia, la recurrente insiste en señalar que los fondos disponibles eran excedentes de otras partidas que ya habían cumplido sus finalidades y, que para la fecha en que fueron afectadas ya no tenían compromisos pendientes por cumplir.
No obstante, esta Corte constata del folio trescientos diecinueve (319) al trescientos veintitrés (323) del expediente administrativo, el Informe de Rendimiento y Cumplimiento de Metas establecidas por los Funcionarios de la Contraloría Municipal de Naguanagua para el Ejercicio Fiscal 2005 (fechado 26 de junio de 2006), cuyo contenido permite inferir que el organismo sólo logró satisfacer el sesenta y uno coma sesenta y ocho por ciento (61,68 %) de los objetivos perseguidos en ese período fiscal.
En consecuencia y en criterio de esta Corte, debe entenderse que para la fecha en que se hicieron las modificaciones presupuestarias, esas partidas afectadas no habían cumplido en su totalidad los fines perseguidos, resultando falso lo aseverado por la actora en cuanto a que los fondos disponibles eran excedentes y que éstos cumplieron las metas cual era el pago de un bono.
De tal modo que, contrario a lo expuesto por la parte actora sí hubo una infracción legal en cuanto al destino de los fondos, pues éstos se utilizaron para otra finalidad, dejando de cumplir aquella para la que fueron otorgados inicialmente, además que en ninguna oportunidad alertó a la otrora Contralora Municipal de la falta de disponibilidad presupuestaria para el compromiso adquirido (bono especial), motivo por el que se desecha la denuncia expuesta en este contexto por carecer de asidero. Así se declara.

Cuarto. Apuntó, que la Administración concordó el supuesto previsto en el numeral 29 del artículo 91 de la Ley de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, con lo dispuesto en el artículo 103 del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, así como en el parágrafo segundo del artículo 8 de la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal 2005. Sin embargo, a su decir, para la fecha en que se investigaron los hechos, no se aplicaba en materia presupuestaria, las disposiciones de la Ley de la Administración Financiera del Sector Público y por tanto, tampoco las de su Reglamento Nº 1 sobre el Sistema Presupuestario, en virtud de lo dispuesto en su artículo 62 que remitía a las disposiciones de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y Ordenanza Municipales, agregando que dada la derogatoria de la Ley en cuestión, era aplicable únicamente la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos del Municipio Naguanagua del estado Carabobo para el Ejercicio Fiscal 2005, pues a su decir, no existía obligación de aplicar el sistema financiero que entró en vigencia.
A los fines de esclarecer el punto que interesa, se observa que la Administración en la oportunidad de referirse a este punto, señaló expresamente en el cuerpo del acto impugnado lo que se trascribe a continuación:
“Los hechos objetos de investigación en el presente procedimiento administrativo, ocurrieron en el mes de Diciembre (sic) de 2005, es decir, para esa fecha ya se encontraba vigente la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que establece que el proceso presupuestario en los municipios se regirá por las ordenanzas municipales y por las leyes aplicables a la materia, y en el caso que nos ocupa, las normas aplicables eran las contenidas en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público y su Reglamento Nº 1 sobre el Sistema Presupuestario de Diciembre (sic) de 2002. Si bien es cierto el ejercicio económico del año 2005 de la Contraloría Municipal de Naguanagua, se inició bajo la vigencia de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que remitía en todo lo relativo al proceso presupuestario a la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y la Ley Orgánica de Hacienda Pública, no lo es menos, el hecho de que para la fecha, las mismas, habían sido parcialmente derogadas por la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público por lo que ya esta Ley y su Reglamento No. 1 se aplicaban a nivel Municipal. En todo caso, el error en el que incurrió esta Dirección de Determinación fue al citar en el auto de apertura al hacer la imputación, el artículo 103 del Reglamento No. 1 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público vigente, cuando el que aplicaba para el momento de ocurrencia de los hechos era el artículo 115 del Reglamento No. 1 de Diciembre (sic) de 2002, cuyo contenido es exactamente el mismo al del Reglamento vigente, razón por la que se desecha el argumento esgrimido por la interesada y se ratifica la inobservancia de la precitada norma”. (Negrillas del original).

En tal sentido, para resolver el punto que nos ocupa, es preciso señalar que el artículo 62 de la Ley de la Administración Financiera del Sector Público (rationae temporis), dispone ciertamente que:
“Artículo 62. El proceso presupuestario de los estados, distritos y municipios se regirá por la Ley Orgánica de Régimen Municipal, las leyes estadales y las ordenanzas municipales respectivas, pero se ajustará, en cuanto sea posible, a las disposiciones técnicas que establezca la Oficina Nacional de Presupuesto…”. (Negrillas de esta Corte).
El artículo en cuestión hace una remisión a la derogada Ley Orgánica del Régimen Municipal, hoy Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2005), cuyo capítulo VI regula el sistema presupuestario y contable. Sin embargo, cabe hacer notar que si bien remite en gran medida a la Leyes locales para lo concerniente al proceso presupuestario, no lo es menos, que el cuerpo normativo en sí y muy concretamente lo concerniente a su Reglamento, no resultaba incompatible para las cuestiones generales y técnicas pertinentes.
En efecto, el ejercicio fiscal del Municipio inició bajo la vigencia de la Ley Orgánica del Régimen Municipal, culminando a la luz de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Este cuerpo normativo, que a decir de la recurrente le era inaplicable por antagónico, prevé el presupuesto municipal como un instrumento estratégico de planificación, administración y de gobierno local, que exige captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional del Municipio, ejecutándolo con base en los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal.
Su artículo 241 eiusdem está sintonizado con lo que se ha venido analizando, pues prohíbe expresamente que se dispongan de los créditos de gastos para crear nuevos créditos, enfatizando que no se podrán decretar créditos para rectificaciones de presupuesto, ni incrementar mediante traspaso, menos aún acordar gastos o pagos para lo cual no exista disponibilidad presupuestaria. (Artículo 242).
Ahora bien, este ordenamiento jurídico local también se complementa con las demás normativas generales de contabilidad, así como por las normas e instrucciones sobre los sistemas y procedimientos con el propósito de lograr unificar la estructura contable. (Artículo 243).
Ello así, el artículo 103 del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (2005), dispone:

“Artículo 103. La justificación de la solicitud de modificaciones presupuestarias deberá contener cuando corresponda, como mínimo, la siguiente información: imputación presupuestaria, base de cálculo de los recursos solicitados, grado de afectación de las metas o volúmenes de trabajo, ejecución física y financiera a la fecha de la solicitud, fuente de financiamiento, causa de las economías en la partida o categorías cedentes de los recursos, certificación de la existencia de la disponibilidad y de la congelación de la misma, efectos de la modificación solicitada, en la cuenta ahorro-inversión financiamiento y, si es el caso, en el plan operativo anual, en el acuerdo anual de políticas y en el período del marco plurianual”. (Negrillas de esta Corte).
Reconoció el organismo recurrido un error material en la mención de ese artículo, pues era lo correcto el artículo 115 del Reglamento Nº 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público sobre el Sistema Presupuestario (2002, rationae temporis), cuyo tenor era el mismo.
Ambas disposiciones exigen que antes de proceder a las modificaciones presupuestarias, deben justificarse con indicación como mínimo de la imputación presupuestaria, base de cálculo de los recursos solicitados, grado de afectación de las metas o volúmenes de trabajo, ejecución física y financiera a la fecha de la solicitud, fuente de financiamiento, causa de las economías en la partida o categorías cedentes de los recursos, certificación de la existencia de la disponibilidad y de la congelación de la misma, efectos de la modificación solicitada, en la cuenta ahorro-inversión financiamiento.
En el caso concreto, por una parte, no se percató en el renglón “JUSTIFICACIÓN” del formato del punto de cuenta 010-05 fechado 19 de diciembre de 2005 (folios 150 al 153 del expediente administrativo), indicación alguna de los requisitos exigidos, salvo el monto que sería objeto de transferencia y los anexos de las partidas presupuestarias que serían afectadas, por ende, hubo incumplimiento de los lineamientos legales en cuanto a esa disposición y así debe ser entendido.
Por otra parte, el Parágrafo Segundo del artículo 8 de la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal 2005, prevé:
“Artículo 8. Las modificaciones presupuestarias que sean necesarias efectuar durante la ejecución del presupuesto de gastos se regirán de acuerdo a las siguientes normas:

(…Omissis…)

Parágrafo Segundo: Los traspasos superiores al 20% que requiera efectuar la Contraloría Municipal (…) serán solicitados a la Cámara Municipal por las respectivas autoridades”. (Negrillas de esta Corte).
Se infiere del precitado parágrafo que los traspasos que sobrepasen el veinte por ciento (20 %) deben ser solicitados (autorización) a la respectiva Cámara hoy Consejo Municipal, no evidenciándose en el caso concreto, trámite alguno del organismo recurrido para que el Consejo Municipal, aprobara el traspaso de los créditos disponibles en las partidas presupuestarias, cuyo porcentaje de existencia superaba el veinte por ciento (20 %) en aquellas partidas mencionadas en el cuadro sinóptico elaborado precedentemente.
Es preciso acotar, que la Administración se pronunció sobre esta defensa opuesta en sede administrativa, reiterando que en el auto de apertura se habían hecho las menciones pertinentes y que la recurrente conoció cuáles eran los montos traspasados, así como las partidas afectadas.
En efecto, aún cuando la Administración no mencionara cuáles eran los montos topes hasta los cuales podían traspasarse con o sin autorización, es lo cierto, que la recurrente conoció cuáles eran tales partidas y las asignaciones que cada una de ellas habían recibido en su oportunidad, por lo que el porcentaje en cuestión podía deducirse a través de una operación aritmética, pudiendo al efecto refutar en cada caso concreto, los errores en los que habría incurrido la Administración en cuanto a la percepción fiscal que caviló en la auditoría que realizaron.
Así las cosas, por cuanto quedó en evidencia infracciones de rango legal y sublegal, esta Corte considera infundado el vicio delatado en este contexto, debiendo desestimarse por carecer de sustento. Así se declara.
Visto lo anterior por cuanto el resto de alegaciones efectuadas por la recurrente en su escrito libelar, reiteran los alegatos, argumentos y defensas antes estudiados, y por cuanto quedó en evidencia que la Administración sí se pronunció sobre la base de cada alegación y del acervo probatorio que recabó durante el procedimiento administrativo, esta Corte declara SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta. Así se declara.

-V-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana JOSEFINA SANTORSOLA DENOVELLIS, asistida por la Abogada Gisela Zoa León De Guerra, contra la DIRECCIÓN DE DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDAD DE LA CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO NAGUANAGUA DEL ESTADO CARABOBO.
2.- SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de septiembre de dos mil dieciséis (2016). Años 206º de la Independencia y 157º de la Federación.
La Juez Presidente,

MIRIAM E. BECERRA T.
PONENTE
La Juez Vicepresidente,

MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,

EFRÉN NAVARRO
El Secretario Accidental,

RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA

EXP. Nº AP42-N-2007-000537
MB/9

En fecha___________________________ ( ) de ______________de dos mil dieciséis (2016), siendo la (s) ____________________________ de la (s) _____________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N°______________.-

El Secretario Accidental,