JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2009-001415
En fecha 6 de noviembre de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el Oficio Nº 00-1747 de fecha 19 de octubre de 2009, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, interpuesto por el ciudadano IVÁN JOSÉ BARCELÓ ZAPATA, titular de la cedula de identidad Nro. V-5.187.526, asistido en este acto por la Abogada Gayd Maza Delgado, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 39.324 contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO ANZOÁTEGUI.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 19 de octubre de 2009, la apelación interpuesta en fecha 8 de octubre de 2009, por la Abogada Gayd Maza Delgado, antes identificada, actuando con el carácter Apoderada Judicial de la parte recurrente, contra la sentencia dictada en fecha 26 de mayo de 2009, por el mencionado Juzgado Superior, que declaró Parcialmente Con Lugar el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto.
En fecha 12 de noviembre de 2009 se dio cuenta a la Corte.
En fecha 3 de mayo de 2010, en virtud de la incorporación del Abogado EFRÉN NAVARRO se reconstituyó esta Corte.
En fecha 27 de mayo de 2010, el Abogado Plutarco Elías Marulanda Cruz, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 118.856, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, presentó el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 7 de junio de 2010, se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, comenzó la relación de la causa, se concedieron cuatro (4) días continuos correspondientes al término de la distancia y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho siguientes para fundamentar la apelación.
En fecha 19 de julio de 2010, se fijó el lapso de cinco (5) días de despacho, para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció en fecha 26 de julio de 2010.
En fecha 27 de julio de 2010, inclusive, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció en fecha 3 de agosto de 2010.
En fecha 4 de agosto de 2010, se pasó el expediente al Juez Ponente EFRÉN NAVARRO.
En fecha 5 de marzo de 2012, se reconstituyó esta Corte.
En esa misma fecha, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa en el estado en que se encontraba.
En fecha 28 de abril de 2014, se reconstituyó esta Corte. En esa misma fecha, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa en el estado en que se encontraba.
En fecha 4 de febrero de 2016, se reconstituyó esta Corte. En esa misma fecha, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa en el estado en que se encontraba.
En fecha 21 de abril de 2016 se reconstituyó esta Corte, se reasignó la ponencia al Juez Suplente y se le pasó el expediente.
En fecha 6 de junio de 2016, fue reconstituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por la reincorporación del Juez EFRÉN NAVARRO quedando integrada su Junta Directiva de la manera siguiente: MIRIAM E. BECERRA TORRES, Jueza Presidenta; MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Juez Vicepresidente; y EFRÉN NAVARRO, Juez.
En fecha 21 de julio de 2016, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se le pasó el expediente al Juez EFRÉN NAVARRO.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 19 de abril de 2005, el ciudadano Iván José Barceló Zapata, asistido por la Abogada Gayd Maza Delgado, plenamente identificada, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el acto administrativo de destitución, de fecha 16 de diciembre de 2004, emanado del Instituto Autónomo de Policía del Estado Anzoátegui, en los términos siguientes:
Que, “…el día 19 de noviembre de 2004 me fue entregado el oficio Nº 045 donde se me informaba mi situación de suspensión de funciones operativas y administrativas con goce de sueldo” (Negrillas del original).
Que, “…el día 13 de diciembre de 2004, en mi residencia, me fue entregada una ‘Notificación a Funcionario’ donde se me informaba que a partir del 19 de noviembre de 2004, se me había abierto una averiguación administrativa, me atribuían una serie de faltas jurídicas y genéricamente, y se encuadraban esas faltas en unos hechos también genéricos” (Negrillas del original).
Que, “…a partir de esa fecha tenía acceso al expediente administrativo, que en el quinto (5º) (sic) día hábil contado a partir del día siguiente de haber firmado la notificación, me serían formulados los cargos a que hubiere lugar, que después en el lapso de tres (03) (sic) días hábiles siguientes debería consignar el escrito de descargo; y que concluido dicho lapso se abriría otro para promover y evacuar pruebas…”.
Indicó que, “… la ‘Notificación a Funcionario’ recibida en fecha 13 de diciembre de 2004 y del acto de destitución de fecha 16 de diciembre de 2004, cuya notificación recibí en fecha 01 (sic) de febrero de 2005, se desprende claramente, que el derecho a la presunción de inocencia que me asiste, me fue violentado por la Administración, pues, de antemano, sin que existiese previamente una actividad probatoria, en la cual el órgano competente hubiera podido fundamentar un juicio razonable de culpabilidad en mi contra. Sin que la Administración Pública Policial demostrase que yo existiese (sic) como un sujeto pasivo al que se le pudiera imputar la comisión de una infracción generadora de sanción administrativa, fui destituido” (Negrillas del original).
Que, “…el Instituto Autónomo Policía del Estado Anzoátegui, me aplicó una sanción de destitución, sin previamente haberme incoado el respectivo procedimiento sancionador conforme lo establece la Ley, y sin haberme notificado de manera clara, precisa y concisa los cargos que se me imputaban, produciéndose en consecuencia, una manifiesta violación al derecho constitucional a la defensa y al debido proceso”.
Adujo que, “… el acto administrativo de efectos particulares (…) proveniente del Instituto Autónomo Policía del Estado Anzoátegui, se encuentra nulo de nulidad absoluta del procedimiento legalmente establecido (…)”.
Expresó que, “… es evidente en el acto administrativo de mi destitución, el irrespeto al principio de reserva legal en que incurre el Instituto Autónomo Policía del Estado Anzoátegui, al aplicar en mi caso particular, disposiciones de carácter sancionatorio establecidas en el Reglamento Interno de Sanciones Disciplinarias para el personal de las Relaciones Interiores, Dirección General Sectorial de Política Interior, Dirección Nacional de Coordinación policial, en el año 1981 (…) por lo que dicho instrumento reglamentario, en cuanto a las sanciones allí tipificadas, vulnera el principio de la reserva legal contemplado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
Solicitó como vía subsidiaria la cancelación de las prestaciones sociales.
Finalmente, solicitó la nulidad del acto administrativo impugnado, se ordene la reincorporación a su cargo o a otro de igual o superior jerarquía, con el pago de las remuneraciones dejadas de percibir.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 26 de mayo de 2009, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, declaró Parcialmente Con Lugar el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto, con base en las consideraciones siguientes:
“De la revisión de las actas procesales y de los alegatos de las partes, este Tribunal observa:
Al examinar el procedimiento administrativo Nº DRH-DS-064-12-2004 llevado a cabo por la División de Recursos Humanos del Instituto Autónomo de Policía del Estado Anzoátegui, se evidencia que al recurrente se le notificó en fecha 13 de diciembre del 2004, que se le abrió una averiguación administrativa por la presuntas faltas previstas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, cabe destacar que se le informó que a partir de la fecha antes mencionada tenia (sic) acceso al expediente administrativo, a fin de ejercer el derecho a la defensa consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el articulo 89 ordinal 3 de la Ley del Estatuto de la Función Publica (sic), asimismo se le informó que le serian (sic) formulados los cargos a que hubiere lugar y que debería consignar escrito de descargos en el lapso de tres días hábiles siguientes a habérsele formulados los cargos, y luego se abriría el lapso de cinco días hábiles para promover y evacuar pruebas. Ahora bien, examinadas minuciosamente las actas a fin de constatar el cumplimiento del procedimiento establecido en el articulo (sic) 89 de la Ley del Estatuto de la Función Publica (sic), se puede evidenciar que fecha 13 diciembre de 2004, fue notificado el recurrente de la apertura de una averiguación administrativa (folios 211 al 216), y en fecha 16 de diciembre de 2004 (folio 4), es decir tres días continuos después de la citada notificación, fue destituido del cargo de Sargento Segundo dentro del Instituto Autónomo Policía del estado Anzoátegui, siendo notificado de dicho acto el 1 de febrero de 2005; en este orden de ideas, por el lapso comprendido entre la notificación de la averiguación administrativa y el lapso de destitución es obvio y forzoso para este Tribunal concluir que efectivamente no se observaron los lapsos del procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Publica (sic), ni el debido proceso y el derecho a la defensa consagrados en el articulo (sic) 49 de nuestra Carta Magna. Así se decide.
Ahora bien, es prioritario analizar el criterio contenido en la sentencia emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 13 de abril del 2005, expediente Nº 2001-0488, sentencia Nº 01842, que señala (…).
Del criterio antes trascrito (sic) parcialmente, y el cual comparte esta sentenciadora, se concluye que, en el presente caso al haberse violentado fases del procedimiento que violaron el derecho a la defensa y al debido proceso y al haber sido emitido con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido conforme a lo dispuesto en el articulo 19 Numeral 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el procedimiento disciplinario realizado por el Instituto Autónomo de Policía del Estado Anzoátegui debe declararse nulo. Y así se decide.-
En virtud de la nulidad antes decretada, este Tribunal se abstiene de pronunciarse sobre cualquier otro punto debatido o alegado durante el proceso, por resultar inútil su análisis. Y así se decide.
En consecuencia y de conformidad con todo lo anteriormente señalado, se ordena al Instituto Autónomo de Policía del Estado Anzoátegui reponer el inicio de la investigación administrativa y sustanciarla conforme al procedimiento establecido para tal fin. Y así se declara.
Finalmente en cuanto a la solicitud del recurrente referente a que se le restituya en el cargo y se le cancelen los salarios caídos, este Tribunal se abstiene de proveer sobre ello, por cuanto es el órgano administrativo respectivo a quien corresponde decidir sobre la procedencia de lo requerido, luego de cumplir lo ordenado en esta sentencia. Y así se declara.
En base a las consideraciones de hecho y de derecho antes expuestas, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: : PARCIALMENTE CON LUGAR, la demanda que por Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, incoara el ciudadano Iván Barceló Zapata antes identificado ampliamente, contra el Instituto Autónomo Policía del Estado Anzoátegui.
SEGUNDO: Se ordena al Instituto Autónomo Policía del Estado Anzoátegui, REPONER EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO al inicio del mismo y sustanciarlo conforme al procedimiento legalmente establecido.
TERCERO: Se ordena notificar a las partes de esta decisión.
CUARTO: No hay condenatoria en costas dada la naturaleza del presente fallo” (Mayúsculas del fallo original).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 27 de mayo de 2010, el Abogado Plutarco Elías Marulanda Cruz, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte recurrente, presentó escrito de fundamentación de la apelación, en los siguientes términos:
Alegó que, “…la sentenciadora de primera instancia incurrió en el vicio de incongruencia negativa y absolución de la instancia…”.
Que “…la sentencia recurrida, omite en su análisis, la parte relacionada con la alegación realizada por el querellante en su querella, y que está referida, a la violación del principio de los cargos previos” (Negrillas y subrayado del original).
Expresó que, “…la sentenciadora de la recurrida incurrió en una incongruencia negativa, por cuanto omitió, sin lugar a dudas, mencionar el vicio delatado referido a la violación del principio de los cargos previos, por lo cual la sentencia de fecha veintiséis de mayo de dos mil nueve (26.05.2009) se encuentra inficionada de nulidad…” (Negrillas del original).
Indicó que, “… dejó de pronunciarse la sentenciadora de la recurrida, sobre las nulidades delatadas por la parte accionante, dejó de decidir sobre todo lo alegado y probado por las partes en el proceso…”.
Que, “…del texto íntegro de la parte dispositiva de la sentencia, la sentenciadora nunca se pronunció sobre la nulidad o no del acto administrativo impugnado, adicionalmente a ello, se abstiene de emitir pronunciamiento en cuyas manos no es dable, por cuanto su misión como administradora de justicia era resolver el caso, y, no era evadir una decisión judicial, a la cual se recurrió…”.
Adujo que, “…la parte dispositiva de la sentencia es absolutamente contradictoria, por cuanto para que proceda la potestad sancionatoria de la Administración Pública hacia un funcionario público, a través de una reposición al inicio de la investigación administrativa y sustanciarla conforme a derecho, se hace necesario, que exista la relación o vínculo de empleo público entre el funcionario y la administración...”.
Finalmente expuso que, el fallo proferido por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor Oriental, se encuentra nulo por resultar dicha sentencia de modo contradictoria y solicitó, se declare con lugar el presente recurso.
IV
DE LA COMPETENCIA
Como primer punto, debe este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en torno a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
En ese sentido, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo que sigue:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”.
De conformidad con la norma transcrita, las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia para conocer de los recursos contenciosos administrativos funcionariales, le corresponde a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo. Por tal motivo, este Órgano Jurisdiccional Colegiado resulta competente para conocer de la apelación interpuesta.
Con base en las consideraciones realizadas ut supra, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta en fecha 8 de octubre de 2009, contra la sentencia dictada en fecha 26 de mayo de 2009, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental. Así se decide.
V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Así las cosas y una vez determinada la competencia, pasa esta Corte a pronunciarse sobre el recurso de apelación ejercido en fecha 8 de octubre de 2009, por la Apoderada Judicial de la parte querellante, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, en fecha 26 de mayo de 2009, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y a tal efecto observa:
La parte querellante en su escrito de fundamentación indicó que, el Juzgado A quo, incurrió en el vicio de incongruencia negativa al no pronunciarse sobre lo alegado en el libelo de la querella relativo a la violación del principio de los cargos previos. Asimismo, señaló que la sentenciadora nunca se pronunció sobre la nulidad o no del acto administrativo impugnado, adicionalmente a ello, indicó que la parte dispositiva de la sentencia es absolutamente contradictoria, por cuanto es imposible para la Administración aperturarle un procedimiento disciplinario ya que no forma parte de las filas de los funcionarios al servicio de la misma.
Así, esta Alzada, con el objeto de estudiar si la sentencia recurrida está o no ajustada a derecho, debe analizar en primer lugar lo relativo a la no declaratoria de nulidad del acto administrativo de destitución y la imposibilidad de la reposición del procedimiento.
En tal sentido, esta Corte debe traer a colación lo expuesto por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 8 de octubre de 2013 (caso: Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo contra Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora), estableció lo que sigue:
“Aclarado lo anterior, la Sala debe señalar con base en sus principios jurisprudenciales, que la teoría de la ‘convalidación’ de los actos administrativos dictados sin mediación del procedimiento administrativo exigido por la ley, o con plena negación de la intervención del interesado, no se comparecen de modo alguno con los principios fundamentales que condicionan el derecho a la defensa y al debido proceso.
No puede entenderse por subsanado un daño constitucional por el solo hecho de realizarse una posterior participación del administrado si la Administración in audita altera pars dicta un acto que de por sí ya es generador de gravamen, el cual se encuentra viciado de nulidad absoluta desde un principio debido a que el afectado no pudo presentar, en su debido momento, elementos relevantes en contra de la decisión, omisión que determina la nulidad absoluta y reputa su inexistencia conforme lo dispone el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que prevé dentro de esa causal, aquellos proveimientos dictados, precisamente, en ausencia de procedimiento.
En ese caso, el daño se hace aún más notable cuando se profiere la decisión administrativa sin haberse llevado la tramitación procedimental correspondiente, pues no solo se hacen nugatorias las primeras oportunidades de defensa –que no pueden ser saneadas mediante una intervención posterior por cuanto se le ha anulado de por sí la primera oportunidad para la defensa-; sino que se conforma un acto en el cual no se encuentra antecedido por las razones y las pruebas -los motivos del acto- sobre las cuales se conoce la causa que fundamenta el por qué se justifica la alteración de la situación jurídica del particular. Este elemento (la motivación) también forma parte de los derechos analizados, por cuanto es inherente al debido proceso que toda decisión –judicial o administrativa- debe estar precedida de las razones de hecho y derecho, debidamente constatables en su procedimiento correspondiente, que permitan conocer las causas que dieron origen al acto administrativo o a la conclusión arrojada en la sentencia judicial.
Por tanto, a partir del momento en que se dicta un acto administrativo írrito en ausencia absoluta de procedimiento y sin la participación del administrado cuando a éste no se le ha emplazado, genera una vulneración constitucional del derecho a la defensa y al debido proceso en los términos establecidos en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; determinando una inmediata contravención a la norma fundamental que no puede ser reparada mediante intervenciones posteriores del propio afectado. Su obligatoria y tardía intervención por razones ajenas a su voluntad no pueden modificar, de modo alguno, ese daño que previamente se le ha ocasionado, tanto por la ausencia forzada de defensa como por la consecuencia derivada de los efectos perniciosos de un acto administrativo dotado de ejecutividad y ejecutoriedad desde el primer momento de su promulgación cuya nulidad absoluta se encuentra prevista en el referido artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En lo que concierne al criterio señalado por la Sala Político Administrativa del cual afirma que no resulta válido anular el acto administrativo por ausencia de procedimiento si se han ejercido las vías procesales consecuentes por ser una reposición inútil, debe señalarse que de encontrarse el acto administrativo sometido al control del juez contencioso administrativo, éste no puede reponer el procedimiento nuevamente a la vía administrativa, sino que debe proceder a declarar la nulidad del acto en sí sin mayores consideraciones por así requerirlo el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por ende, le está vedado emitir órdenes para el reinicio de la vía administrativa, por cuanto no está dentro de sus potestades subsanar las fallas cometidas por la Administración, sino anular éstas cuando se ha generado un daño a los derechos de los administrados.
Por tanto, esta Sala Constitucional concluye que el criterio de la ‘subsanación’ del vicio de ausencia absoluta de procedimiento por el ejercicio posterior de la vía administrativa y de los recursos contenciosos administrativos no tiene asidero en los principios procesales previstos en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara” (Destacado de esta Corte).
Conforme al fallo parcialmente transcrito, determinada la existencia de un acto administrativo írrito por haber sido dictado en contravención al derecho a la defensa y al debido proceso, le estará vedado al Juez Contencioso Administrativo reponer el procedimiento nuevamente a la vía administrativa, ya que lo que procede es declarar la nulidad del acto sin mayores consideraciones.
En consecuencia, visto que en el presente caso el A quo ordenó en su sentencia “REPONER EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO al inicio del mismo y sustanciarlo conforme al procedimiento legalmente establecido”, esta Corte considera que la sentencia apelada incurrió en el vicio de incongruencia positiva, por cuanto primero declara la nulidad del procedimiento de destitución llevado contra el querellante y luego ordena reponer el procedimiento administrativo, lo que evidencia una modificación de lo pretendido por la parte recurrente, por cuanto no se limitó a resolver lo solicitado, sólo modifica la controversia judicial debatida. En razón de los razonamientos expuestos, esta Alzada ANULA el fallo apelado. Así se decide.
Dicho lo anterior, por mandato del artículo 209 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, corresponde conocer del fondo del asunto planteado, para lo cual se observa:
El fondo del presente recurso funcionarial se circunscribe a la declaratoria de nulidad del acto administrativo de destitución contenido en el Oficio Nº 2486 de fecha 16 de diciembre de 2004, mediante la cual se destituye al querellante de su cargo de Sargento Segundo, por considerar la Administración que se encontraba incurso en las causales de destitución previstas en los ordinales 2, 3, 4 , 5 , 6 , 7 , 8 y 9 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo establecido en los numerales 4, 5 , 6 , 14 , 18, 19, 22 , 23 , 25 , 28 , 30 , 34 , 35 y 38 del artículo 130 del Reglamento Interno de Sanciones Disciplinarias para el personal de las fuerzas policiales de los estados y los territorios federales.
Así las cosas, la parte recurrente pretende la nulidad del acto administrativo impugnado, señalando que el haberse dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, representa una violación al debido proceso y al derecho a la defensa, regulado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 49.- El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas (…).”
El artículo citado, dispone no sólo un principio sino una garantía de orden constitucional, cuya primacía es de obligatoria observancia tanto por la Administración como por los órganos de justicia.
En tal sentido, en relación al alcance del derecho constitucional al debido proceso, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, ha dejado sentado lo siguiente en sentencia Nº 1.251, de fecha 17 de julio 2001 (caso: Expresos La Guayanesa, C.A.):
“…Sobre el alcance de la garantía del debido proceso, la Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse, lo cual ha hecho en los siguientes términos:
‘La garantía constitucional del ‘debido proceso’, enunciada en el encabezamiento del artículo 49 de la Constitución de la República, representa el género que compendia en sí la totalidad de las garantías constitucionales del proceso, configurativas de los derechos fundamentales del justiciable.
…Omissis…
Ahora bien, en el ámbito de las garantías constitucionales del proceso, cabe hacer mención expresa del derecho fundamental que representa para el justiciable la garantía de la defensa, contemplada en el artículo 49, numerales 1 y 3, de la Constitución de la República…
…Omissis…
En suma, cabe afirmar que el contenido esencial del derecho fundamental que, para el justiciable, representa la garantía constitucional de la defensa en el proceso, estriba en la posibilidad, normativamente tutelada, de obrar y controvertir en los procesos en que haya de juzgarse sobre sus intereses in concreto…” (Negrillas añadidas).
La garantía constitucional del debido proceso se desenvuelve como el derecho comprehensivo de todas las garantías constitucionales del proceso, incluido el derecho constitucional a la defensa, que por su parte exhibiría como núcleo esencial la posibilidad ius fundamental de obrar y controvertir en los procesos en cuyo objeto se resuelva sobre el destino de los derechos e intereses del titular. Pero también hay que señalar que sin perjuicio de su carácter constitucional, de componente normativo, de aplicación y vinculación directa, los derechos al debido proceso y en particular el derecho a la defensa, se ejercen en el seno de un procedimiento concreto destinado a afectar los derechos del particular de que se trate.
De igual forma, observa esta Corte que se denomina debido proceso aquél que reúne las garantías indispensables para que exista una tutela judicial efectiva y el respecto de las garantías constitucionales que están establecidas en nuestra carta magna, todo para el aseguramiento de una justicia eficaz y expedita, lo que consolida el estado social, de derecho y de justicia. Es a esta noción a la que alude el artículo antes citado, cuando expresa que el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, pero la norma constitucional no establece una clase determinada del proceso, sino la necesidad de que cualquiera sea la vía procesal escogida para la defensa de los derechos e intereses legítimos, las leyes procesales deben garantizar la existencia de un procedimiento que asegure el derecho a la defensa de la parte y la posibilidad de una tutela judicial efectiva. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia N° 29 de fecha 15 de febrero de 2000, con ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera, caso: Enrique Méndez Labrador).
De tal manera que la garantía del debido proceso se constituye como el más amplio sistema de garantías que procura la obtención de una actuación administrativa coherente con las necesidades públicas sin lesionar los intereses individuales en juego, proporcionando las garantías que sean necesarias para la protección de los derechos fundamentales. Así, entre las garantías que constituyen el derecho a un debido procedimiento, encontramos el derecho a la defensa que comporta entre otros derechos, el ser oído, tener acceso al expediente, ser notificado, solicitar y participar en la práctica de las pruebas, disponer del tiempo y medios adecuados para impugnar las decisiones que le afecten; derechos estos que obligan a los Órganos de Administración de Justicia a brindar las más amplias garantías al administrado antes y después de la adopción de cualquier decisión.
Así las cosas, esta Alzada considera necesario traer a colación lo establecido en la Ley del Estatuto de la función Pública, en su artículo 89, que dispone lo siguiente:
“Artículo 89.Cuando el funcionario o funcionaria público estuviere presuntamente incurso en una causal de destitución, se procederá de la siguiente manera:
1. El funcionario o funcionaria público de mayor jerarquía dentro de la respectiva unidad, solicitará a la oficina de recursos humanos la apertura de la averiguación a que hubiere lugar.
2. La oficina de recursos humanos instruirá el respectivo expediente y determinará los cargos a ser formulados al funcionario o funcionaria público investigado, si fuere el caso.
3. Una vez cumplido lo establecido en el numeral precedente, la oficina de recursos humanos notificará al funcionario o funcionaria público investigado para que tenga acceso al expediente y ejerza su derecho a la defensa, dejando constancia de ello en el expediente. Si no pudiere hacerse la notificación personalmente, se entregará la misma en su residencia y se dejará constancia de la persona, día y hora en que la recibió. A tal efecto, cuando el funcionario o funcionaria público ingrese a la Administración Pública deberá indicar una sede o dirección en su domicilio, la cual subsistirá para todos los efectos legales ulteriores y en la que se practicarán todas las notificaciones a que haya lugar. Si resultare impracticable la notificación en la forma señalada, se publicará un cartel en uno de los periódicos de mayor circulación de la localidad y, después de transcurridos cinco días continuos, se dejará constancia del cartel en el expediente y se tendrá por notificado al funcionario o funcionaria público.
4. En el quinto día hábil después de haber quedado notificado el funcionario o funcionaria público, la oficina de recursos humanos le formulará los cargos a que hubiere lugar. En el lapso de cinco días hábiles siguientes, el funcionario o funcionaria público consignará su escrito de descargo.
5. El funcionario o funcionaria público investigado, durante el lapso previo a la formulación de cargos y dentro del lapso para consignar su escrito de descargo, tendrá acceso al expediente y podrá solicitar que le sean expedidas las copias que fuesen necesarias a los fines de la preparación de su defensa, salvo aquellos documentos que puedan ser considerados como reservados.
6. Concluido el acto de descargo, se abrirá un lapso de cinco días hábiles para que el investigado o investigada promueva y evacue las pruebas que considere conveniente.
7. Dentro de los dos días hábiles siguientes al vencimiento del lapso de pruebas concedidos al funcionario o funcionaria público, se remitirá el expediente a la Consultoría Jurídica o la unida de similar del órgano o ente a fin de que opine sobre la procedencia o no de la destitución. A tal fin, la Consultoría Jurídica dispondrá de un lapso de diez días hábiles.
8. La máxima autoridad del órgano o ente decidirá dentro de los cinco días hábiles siguientes al dictamen de la Consultoría Jurídica y notificará al funcionario o funcionaria público investigado del resultado, indicándole en la misma notificación del acto administrativo el recurso jurisdiccional que procediere contra dicho acto, el tribunal por ante el cual podrá interponerlo y el término para su presentación.
9. De todo lo actuado se dejará constancia escrita en el expediente”.
Del articulado invocado se desprende, la obligatoriedad de la Administración de seguir el procedimiento dispuesto en el artículo precedente, al encontrarse los funcionarios incursos en alguna causal de destitución, garantizando el debido proceso y el derecho a la defensa, postulados consagrados en nuestro texto fundamental.
Una vez establecido lo anterior, pasa esta Corte a revisar las actas del expediente, a los fines de verificar si se cumplió con los requisitos fundamentales que garantizan el derecho a la defensa, a saber: a) La sustanciación de un procedimiento previo legalmente establecido, y b) Que se le haya permitido al interesado su participación en la formación del acto administrativo.
En este sentido, este Órgano Jurisdiccional de la lectura y análisis del acto recurrido observa:
• Corre inserto a los folios doscientos ocho (208) al doscientos nueve (209) de la pieza 1 del expediente judicial, copia simple del auto de fecha 1º de diciembre de 2004, emanado de la División de Recursos Humanos del Instituto Autónomo de Policía del estado Anzoátegui, del cual se colige la determinación de los cargos a ser formulados en el procedimiento disciplinario que se le seguía al recurrente.
• Corre inserto a los folios quince (15) al dieciséis (16) de la pieza 1 del expediente judicial, auto de fecha 10 de diciembre de 2004, mediante el cual se notifica al recurrente que se le aperturó averiguación administrativa motivado a los hechos acaecidos en fecha 25 de octubre y 16 de noviembre del 2004.
• Corre inserto al folio doscientos diez (210) de la pieza 1 del expediente judicial, copia simple del oficio S/N de fecha 13 de diciembre de 2004, emanado de la División de Recursos Humanos del Instituto Autónomo de Policía del estado Anzoátegui, de cuya lectura se evidencia que esa División fijó para el día 20 de diciembre la formulación de cargos de conformidad con lo establecido en el artículo 89 numeral 4 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
• Riela al folio cuatro (4) de la pieza 1 del expediente judicial, Oficio Nro. 2486 de fecha 16 de diciembre de 2004, emanado del Director Presidente del Instituto Autónomo Policía del estado Anzoátegui, de cuyo contenido se aprecia la notificación de la destitución del cargo de Sargento Segundo al recurrente por haberse determinado su responsabilidad, por encontrarse incurso en las causales de destitución contempladas en los ordinales 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo establecido en los numerales 4, 5, 6, 14, 18, 19, 22, 23, 25, 28, 30,34, 35 y 38 del artículo 130 del Reglamento Interno de Sanciones Disciplinarias para el personal de las fuerzas policiales de los estados y los territorios federales.
Así, se evidencia que del auto de fecha 13 de diciembre, se fijó para el 20 de diciembre de 2004 la formulación de los cargos al recurrente, una vez formulados los mismos, presentaría su escrito de descargos, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la función público. No obstante para el 16 de diciembre de 2004, mediante Oficio Nro. 2486, el Director Presidente del Instituto Autónomo Policía del estado Anzoátegui, dicta el acto administrativo de destitución al recurrente, sin cumplir con el debido proceso para la destitución de los funcionarios incursos en causales de destitución.
En consecuencia, esta Corte encuentra que la Administración vulneró los derechos al debido proceso y a la defensa consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al no permitir la participación del recurrente en el procedimiento llevado a cabo por la Administración, negándosele el ejercicio de los mecanismos para hacer valer su derecho a la defensa, por cuanto el mismo se vio impedido de participar en un procedimiento que le permitiera disponer del tiempo y medios adecuados para impugnar las imputaciones realizadas por la Administración. Así se decide.
Por los razonamientos antes expuestos, esta Corte debe declarar CON LUGAR, el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Iván José Barceló Zapata contra el Instituto Autónomo de Policía del Estado Anzoátegui.
Se declara la Nulidad del acto de destitución de fecha 16 de diciembre de 2004, y se ordena la reincorporación del querellante al cargo que ostentaba o a otro de igual o superior jerarquía con el consecuente pago de los salarios dejados de percibir desde su ilegal separación del cargo hasta su definitiva reincorporación. En ese sentido, a los fines de establecer el monto pecuniario que se le adeuda al querellante, se ordena realizar experticia complementaria del fallo, a tenor de lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Siendo así, resulta inoficioso pronunciarse sobre los demás alegatos expuestos por la parte querellante.
En lo atinente a la pretensión subsidiaria de pago de prestaciones sociales, resulta inoficioso pronunciarse sobre ello puesto que se declaró Con Lugar la pretensión principal. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 24 de febrero de 2010, por el Abogado Plutarco Elías Marulanda Cruz, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano IVÁN JOSÉ BARCELÓ ZAPATA, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, en fecha 26 de mayo de 2009, mediante la cual se declaró Parcialmente Con Lugar el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto por el referido ciudadano, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE POLICÍA DEL ESTADO ANZOÁTEGUI.
2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. ANULA la sentencia objeto de apelación.
4. CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
5. ORDENA la reincorporación del querellante al cargo que ostentaba o a otro de igual o superior jerarquía y el pago de los salarios dejados de percibir desde su ilegal separación del cargo hasta su definitiva reincorporación.
6. SIN LUGAR la pretensión subsidiaria.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil dieciséis (2016). Años 206° de la Independencia y 157° de la Federación.
La Juez Presidente,
MIRIAM E. BECERRA T.
La Juez Vicepresidente,
MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN
El Juez,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA
Exp. Nº AP42-R-2009-001415
EN/
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil dieciséis (2016), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario Accidental,
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