TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2014-000483

En fecha 13 de mayo de 2014, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° 0/289-14 de fecha 2 de mayo de 2014, emanado del Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Nueva Esparta, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el Abogado Roberto Lipavski, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 2924, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de los ciudadanos LUIS JOSÉ RODRÍGUEZ MILLÁN, CARLOS LUIS RODRÍGUEZ MILLÁN, LUISA ISABEL RODRÍGUEZ MILLÁN Y CARMEN ELOÍSA RODRÍGUEZ MILLÁN, titulares de las cédulas de identidad Nros. 8.392.145, 9.429.801, 11.145.590 y 4.655.287, respectivamente, contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO GASPAR MARCANO DEL ESTADO NUEVA ESPARTA.

Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos en fecha 2 de mayo de 2014, el recurso de apelación interpuesto en fecha 29 de abril de 2014, por el Abogado Alfredo López, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 121.422, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, contra la sentencia dictada en fecha 20 de noviembre de 2013, por el referido Juzgado Superior, que declaró Inadmisible el recurso interpuesto.

En fecha 14 de mayo de 2014, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente al Juez EFRÉN NAVARRO, se concedieron cinco (5) días continuos correspondientes al término de la distancia y se fijó el lapso de diez (10) días de despacho siguientes para la fundamentación de la apelación.

En fecha 5 de junio de 2014, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la Abogada Marianella Villegas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 70.884, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, el escrito de fundamentación de la apelación.

En fecha 11 de junio de 2014, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, el cual venció en fecha 18 de junio de 2014.

En fecha 19 de junio de 2014, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente, a los fines que la Corte dictara la decisión correspondiente.

En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.

En fecha 29 de julio de 2014, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la Abogada Marianella Villegas, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, la diligencia mediante la cual solicitó copias certificadas del expediente de la presente causa.

En fecha 16 de septiembre de 2014, se prorrogó el lapso para decidir la presente causa.

En fecha 6 de noviembre de 2014, se dejó constancia del vencimiento del lapso de ley otorgado para dictar decisión en la presente causa.

En fechas 18 de diciembre de 2014 y 11 de junio de 2015, se recibieron en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la Abogada Marianella Villegas, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, las diligencias mediante las cuales solicitó se dictara sentencia en la presente causa.

En fecha 6 de junio de 2016, se reconstituyó esta Corte, en virtud de la incorporación del Juez EFRÉN NAVARRO, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: MIRIAM E. BECERRA, Jueza Presidenta; MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN, Jueza Vicepresidenta y, EFRÉN NAVARRO, Juez.

En fecha 14 de junio de 2016, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la Abogada Marianella Villegas, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, la diligencia mediante la cual solicitó se dictara sentencia en la presente causa.

El 2 de agosto de 2016, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.

Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

En fecha 27 de julio de 2010, el Abogado Roberto Lipavski, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de los ciudadanos Luis José Rodríguez Millán, Carlos Luis Rodríguez Millán, Luisa Isabel Rodríguez Millán y Carmen Eloísa Rodríguez Millán, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra el Concejo Municipal del Municipio Gaspar Marcano del estado Nueva Esparta, con base en las consideraciones siguientes:

Expuso que, “En fecha 4 de agosto del año dos mil seis, la ciudadana Dra. EMNA FERNÁNDEZ, (…) actuando en su carácter de SÍNDICO PROCURADOR MUNICIPAL del Municipio Marcano del estado Nueva Esparta, declaró que: ´…la Municipalidad que represento ha decidido CEDER a el (sic) ciudadano ANTONIO RAFAEL MATA WETTEL (…) una parcela de terreno municipal, ubicada en la Avenida Jesús Rafael Leandro de Juan Griego, jurisdicción del Municipio Marcano del estado Nueva Esparta, que abarca un área de doscientos cincuenta y cinco metros con cincuenta centímetros cuadrados (255,50 mts2)…” (Mayúsculas del original).

Que, “Dicho acto írrito fue protocolizado bajo el Registro Inmobiliario de la Oficina Subalterna de Registro Público del Distrito Marcano, el 14 de agosto de 2006, bajo el número 44, folios 240 al 243, Protocolo Primero, tomo tercero del tercer trimestre de 2006…”.

Manifestó que, “La citada declaración de CESIÓN otorgada por la Síndico Procurador expresa que la Municipalidad que representa ha decidido CEDER una parcela municipal que es parte de una mayor extensión adquirida por esta Municipalidad (…) Pero es el caso que dicho documento, (…) expresa a los renglones 5 al 8 del folio 19 vto: ´QUEDAN A SALVO EN ESTA VENTA LOS DERECHOS DE TERCEROS SOBRE TERRENOS ADQUIRIDOS CON JUSTO TÍTULO´. Esto evidencia que ya en 1939 se estaba consciente de que en las vastas extensiones que el ciudadano Antonio Rafael Pacheco le vendió al Concejo Municipal, había derechos preexistentes de particulares, que debían respetarse, entre los cuales se encuentra la propiedad de mis representados y en aquel entonces de sus causantes…” (Mayúsculas del original).

Que, “Nadie, ni siquiera un órgano del poder público municipal puede ceder en propiedad, posesión y dominio más de lo que tiene, es decir, lo ajeno. El tema es claro pues todos los documentos de mis mandantes, y de sus causantes, hecha la tradición inmobiliaria desde 1889, todos expresan que el lindero NORTE es el Cementerio de Juan Griego, hoy calle El Progreso. En consecuencia, es evidente que la porción de terreno CEDIDA por el Concejo Municipal en el acto administrativo írrito, (cuya nulidad en este acto denuncio), como si se tratase de un terreno ejido de su propiedad, es y ha sido desde tiempos inmemoriales, propiedad de mis mandantes y/o de sus causantes…” (Mayúsculas del original).

Señaló que, “…pedí ante la Cámara Municipal en fecha 21 de abril de 2010 que mediante acto administrativo ese Municipio reconociera la NULIDAD ABSOLUTA de la cesión en referencia, con copia al Síndico Procurador Municipal. (…) han transcurrido los veinte (20) días siguientes, previsto en el artículo 5º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sin haber sido resuelta la solicitud…” (Mayúsculas del original).

Finalmente, solicitó “Que la presente demanda sea admitida y sustanciada conforme a derecho y declarada CON LUGAR en la definitiva con todos sus pronunciamientos de ley. Que declarada la nulidad absoluta de la citada CESIÓN INMOBILIARIA se ordene la nulidad de los asientos registrales consecuentes a saber: Escritura de Cesión Inmobiliaria inscrita bajo en Nº 44, folios 240 al 243 del Protocolo Primero, Tomo Tercero del 3er trimestre del 14-08-2006 (…) Escritura por la cual Antonio Rafael Mata Wettel y su cónyuge le venden el inmueble en referencia a sus hijos el 13-02-2008 bajo el Nº 35 a los folios 189 al 194 Protocolo Primero, tomo tercero…” (Mayúsculas del original).

II
DEL FALLO APELADO

En fecha 20 de noviembre de 2013, el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Nueva Esparta, declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:

“…considera necesario este Tribunal pronunciarse respecto de las defensas previas opuestas por el Síndico Procurador Municipal en su escrito de contestación, a tal efecto observa lo siguiente:
Respecto de la caducidad de la acción propuesta en fundamento a lo dispuesto en el artículo 134 de la ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con lo previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, advierte el Tribunal que en el caso que nos ocupa nos encontramos frente a una acción declarativa de nulidad de un contrato de cesión de un bien inmueble Ejido Municipal, ante lo cual resulta aplicable la prescripción prevista en el artículo 1346 del Código Civil, que señala que la acción para pedir la nulidad de una convención dura cinco (05) años, y no el lapso de caducidad previsto en las normas anteriormente señaladas. En tal sentido la defensa previa de caducidad de la acción, propuesta por el Síndico Procurador Municipal resulta improcedente, y así será declarado en el dispositivo del presente fallo.
Respecto de la defensa previa de falta de cualidad de la parte actora para intentar el presente juicio, por cuanto no demostraron ser propietarios del terreno cedido, se observa que los demandantes a los fines de demostrar su propiedad respecto del bien inmueble cedido, trajeron a los autos una serie de documentos públicos, y además de la revisión a las actas que conforman el presente expediente se evidencia que realizaron por ante la Comisión de Ejidos de la Cámara Municipal del Municipio Marcano del estado Nueva Esparta gestiones a los fines de obtener la verificación y/o rectificación del lindero del área otorgada al ciudadano ANTONIO RAFAEL MATA WETTEL.
Ahora bien, resulta oportuno traer a colación lo establecido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 29 de marzo de 2006, con ponencia del juez ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, en la causa signada con el No. AP42-R-2005-001953:
(…)
Así tenemos que para la oportunidad en que fue interpuesta la presente demanda se encontraba vigente la anterior Ley Orgánica del Tribunal Supremo en cuyo (sic) del artículo 5, numeral 25, regulaba toda acción ejercitable por un tercero contra ´contratos, convenios o acuerdos celebrados por los organismos públicos nacionales, estadales, municipales o del Distrito Capital´.
Sin embargo, a pesar de que la acción pueda ser deducida por un tercero ajeno a la relación contractual, es imperativo para el Tribunal realizar un análisis respecto de la legitimidad del actor, lo cual debe estar perfilado por una coherente relación entre los motivos de impugnación alegados, el interés aducido y la pretensión deducida.
De lo anterior, concluye este Juzgador que de la simple revisión de las actas que conforman el presente expediente se puede evidenciar que existe un interés por parte de los accionantes en la nulidad pretendida en la presente causa, por cuanto alegan tener un mejor derecho respecto del terreno cedido por el Municipio Marcano, y tal interés se evidencia de las actuaciones hechas ante la Alcaldía del Municipio Marcano a los fines de obtener la rectificación del área que fue cedida al ciudadano ANTONIO RAFAEL MATA WETTEL. Con lo cual la defensa previa de falta de cualidad activa propuesta por el Síndico Procurador Municipal resulta improcedente y así expresamente se declarará en el dispositivo del presente fallo.
Ahora bien, a los fines de emitir un pronunciamiento en la presente causa, considera necesario el Juez que suscribe realizar algunas consideraciones sobre la acumulación de pretensiones, para lo cual procede a transcribir el artículo 77 del Código de Procedimiento Civil, aplicable supletoriamente a los procesos ventilados ante el Juez Contencioso Administrativo, cuyo tenor es el siguiente:
(…)
Así tenemos de la disposición antes transcrita, que el Código Adjetivo permite la acumulación inicial de pretensiones contra el mismo demandado, aunque deriven de distintos títulos o causa de pedir, por razones de economía y celeridad procesal.
Sin embargo, la acumulación de pretensiones presenta algunas limitaciones puntuales, las cuales están contenidas en el artículo 78 del Código de Procedimiento Civil, cuyo tenor es el siguiente:
(…)
Así las cosas, de acuerdo a la norma anteriormente transcrita, la demanda resulta inadmisible cuando se acumulan pretensiones cuyo conocimiento corresponde a Tribunales distintos en razón de la materia.
(…)
De lo anterior tenemos que el Juez Contencioso Administrativo, conoce todo tipo de pretensión que sea ejercida contra algún órgano o ente de la Administración Pública, inclusive de aquellas dirigidas contra empresas regidas por normas de derecho privado en las cuales algunas de las personas político territoriales (República, Estados o Municipios) ejerzan un control decisivo y permanente en cuanto a su dirección o administración, en razón de la especialidad de la materia, lo cual no implica que pueda extender su conocimiento a materias o instituciones extrañas a la actuación administrativa.
Así, se puede concluir que la competencia por la materia constituye un límite para la acumulación de pretensiones.
Ahora bien, en la presente causa, podemos observar que la parte actora pretende la Nulidad tanto de la cesión del terreno de origen ejidal realizada por el Síndico del Municipio del Municipio Gaspar Marcano del estado Nueva Esparta al ciudadano ANTONIO RAFAEL MATA WETTEL, así como nulidad de la venta del mismo terreno que éste último ciudadano y su cónyuge la ciudadana CARMEN DEL VALLE CAMEJO DE MATA, realizaron a favor de sus hijos los ciudadanos RAISHU DEL VALLE MATA CAMEJO y ANTONIO RAFAEL MATA CAMEJO.
Sin embargo, advierte este Tribunal que se trata de dos negocios jurídicos autónomos, los cuales se perfeccionaron de manera independiente uno del otro, los cuales son de distinta naturaleza.
Así tenemos que la cesión que realizó el Municipio Gaspar Marcano del estado Nueva Esparta al ciudadano ANTONIO RAFAEL MATA WETTEL, de un terreno Ejido Municipal es por su naturaleza un contrato administrativo. Mientras que el contrato de compra venta celebrado por los ciudadanos ANTONIO RAFAEL MATA WETTEL y su cónyuge la ciudadana CARMEN DEL VALLE CAMEJO DE MATA, a favor de sus hijos los ciudadanos RAISHU DEL VALLE MATA CAMEJO y ANTONIO RAFAEL MATA CAMEJO, es de naturaleza privada, regido por normas de derecho privado, en el cual no intervino ni tuvo participación el Municipio.
A este respecto, en un caso similar se pronunció la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 25 de enero de 2011, en la causa signada con el No. AP42-R-2007-1830, en los términos siguientes:
(…)
Así las cosas, considera este Tribunal que en el caso que nos ocupa la parte actora pretende la nulidad de un contrato administrativo y de un contrato privado en un mismo acto y frente a un mismo Tribunal, configurándose el supuesto de la inepta acumulación de pretensiones lo cual hace inadmisible la presente demanda.
Al respecto resulta oportuno transcribir parcialmente el fallo No. 1618, de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 18 de abril de 2004, expediente No. 03-2946, caso: Industria Hospitalaria de Venezuela 2943, C.A, donde se estableció lo siguiente:
(…)
Pues bien, del criterio jurisprudencial anteriormente trascrito se desprende que resulta necesario que estén dados todos los presupuestos procesales para que nazca la obligación del Juez de ejercer su función jurisdiccional y pueda resolver el caso planteado.
Así tenemos que, tanto las partes como el Juez, están autorizados para controlar la válida instauración del proceso y verificar así el cumplimiento de los llamados presupuestos procesales, advirtiendo los vicios en que haya incurrido el demandante respecto a la satisfacción de los mismos.
Así las cosas, si bien, en condiciones de normalidad, en la etapa de admisión de la demanda, el Juez de la causa debe evidenciar la falta de cumplimiento de los presupuestos procesales, si ello no ocurre puede ser verificado –de oficio- en cualquier estado y grado de la causa.
De manera tal que, concluye este Juzgador que dadas las anteriores consideraciones la presente demanda resulta inadmisible por inepta acumulación de pretensiones. Así se establece.
Ahora bien, en otro orden de ideas, advierte este Juzgador que la cualidad o legitimación a la causa, es una formalidad esencial para la consecución de la justicia (Sentencia de la Sala Constitucional No. 1930, de fecha 14 de julio de 2003, expediente No. 02-1597, caso Plinio Musso Jiménez), por estar vinculada a los derechos constitucionales de acción, a la tutela judicial efectiva y defensa, materia ésta de orden público, la cual debe ser atendida y subsanada incluso de oficio por los jueces. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional No. 3592 del 6 de diciembre de 2005, expediente No. 04-2584, caso Carlos Eduardo Troconis Angulo y otros, ratificada en decisiones Nos. 1193 del 22 de julio de 2008, expediente No. 07-0588, caso Rubén Carrillo Romero y otros y 440 del 28 de abril de 2009, expediente No. 07-1614, caso Alfredo Antonio Jaimes y otros).
En tal sentido, debe este Juzgado revisar la cualidad de la parte demandada, por cuanto ha sido criterio de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, que la cualidad para actuar en juicio reviste carácter de inminente orden público, así lo estableció en sentencia No. 792 de fecha 03 (sic) de junio de 2003.
(…)
De manera tal que, la cualidad constituye la condición esencial para el ejercicio del derecho de acción y consiste en la idoneidad que tiene la persona del actor o del demandado para actuar válidamente en juicio, lo cual debe ser suficiente para que el Tribunal de la causa pueda sentenciar a favor o en contra.
Ahora bien, en el caso que nos ocupa advierte este Juzgador que la parte actora en su libelo de demanda pretende la nulidad absoluta del Documento de Cesión otorgado por el Sindico procurador Municipal del Municipio Gaspar Marcano el 04 (sic) de agosto de 2006, a favor de ANTONIO RAFAEL MATA WETTEL y posteriormente inscrito ante el Registro Inmobiliario de la Oficina Subalterna del Registro Público del Distrito Marcano del Estado Nueva Esparta, bajo el N° 44, folios 240 al 243 del Protocolo Primero, Tomo Tercero, Tercer Trimestre de 2006, o de lo contrario sea sentenciado conforme a derecho.
Solicitando además la nulidad de los asientos registrales consecuentes, a saber: a) Escritura supletoria de declaración de construcción protocolizada bajo el N° 16, folios 97 al 100, Protocolo Primero, Tomo III, del 06 de febrero de 2008; y b) Escritura por la cual el ciudadano ANTONIO RAFAEL MATA WETTEL y su cónyuge le venden el inmueble en referencia a sus hijos el 13 de febrero de 2008, bajo el N° 35, folios 189 al 194, Protocolo Primero, Tomo Tercero. Nulidad ésta que como ya se indicó, no corresponde al conocimiento de este Tribunal.
Así las cosas, debe este Tribunal analizar si existe una relación de litisconsorcio necesario entre las partes que suscribieron el contrato de cesión cuya nulidad se demanda, a fin de determinar si dichas partes deben acudir simultáneamente al presente proceso.
Así, respecto al litisconsorcio necesario la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia No. 2.231 de fecha 11 de octubre de 2006, señaló:
(…)
Conforme a la jurisprudencia parcialmente transcrita, el litisconsorcio necesario tiene lugar cuando la cualidad para sostener el proceso judicial no reside en un solo sujeto sino en todos aquellos sujetos involucrados en la relación sustancial que los vincula, por lo que deben ser llamados al juicio en forma simultánea.
Ahora bien, se advierte del contrato de cesión respecto del terreno Ejido Municipal de marras, que el mismo fue celebrado entre la ciudadana EMNA FERNANDEZ, en su condición de Síndico Procuradora Municipal del Municipio Gaspar Marcano y el ciudadano ANTONIO RAFAEL MATA WETTEL
Así las cosas, considera el Juez que suscribe, que la acción debió ser ejercida contra el Municipio Gaspar Marcano del estado Nueva esparta y el ciudadano ANTONIO RAFAEL MATA WETTEL, por cuanto en el caso de ser declarada con lugar la demanda interpuesta, resultarían lesionados los intereses del referido ciudadano.
Así, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 505 del 2 de marzo de 2006, indicó lo siguiente:
(…)
En atención a lo anterior, visto que en el caso de autos un tercero extraño a la relación que se deriva del contrato de cesión objeto de la demanda de nulidad es quien ejerce la acción, concluye este Juzgado Superior que dicha demanda se ha debido interponer conjuntamente contra el Municipio Gaspar Marcano del estado Nueva Esparta y el ciudadano ANTONIO RAFAEL MATA WETTEL por ser ambos sujetos los que suscribieron el convenio y quienes deben ser llamados a juicio como parte demandada, con el fin de poder participar en el proceso y ejercer las defensas relativas a la legitimidad o validez del contrato.
Así las cosas, siendo evidente la inepta acumulación de pretensiones y la falta de cualidad pasiva de la parte demandada para sostener el presente juicio, dada la existencia de un litisconsorcio pasivo necesario entre las partes que suscribieron el contrato cuya nulidad fue reclamada en el presente juicio, resulta inadmisible la presente demanda. Así se establece.
Por las razones expuestas, considera este Juzgado Superior que las apreciaciones precedentes son causa suficiente para declarar inadmisible la demanda incoada, con en efecto se declarará en el dispositivo del presente fallo, sin conocer el mérito de la causa ante la inepta acumulación de pretensiones y la falta de cualidad de la parte demandada para sostener el presente juicio. Así se declara…” (Mayúsculas del original).

III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 5 de junio de 2014, la Abogada Marianella Villegas, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, presentó el escrito de fundamentación de la apelación, bajo los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

Sostuvo que, “La demanda intentada ante el Juzgado a quo no contiene una inepta acumulación de pretensiones, ya que la nulidad de los asientos registrales es una consecuencia inherente a la nulidad de la adjudicación realizada por el Municipio Marcano, en caso de que esta última sea declarada con lugar…”.

Que, “…las consecuencias jurídicas de la nulidad de la cesión del terreno de origen ejidal implica la nulidad del asiento registral que se hizo de tal cesión, así como la nulidad del registro de la venta que sobre el mismo terreno hizo el beneficiario a favor de sus hijos, por ser estas consecuencia de aquella…”.

Señaló que, “…nuestro máximo tribunal considera que la solicitud de nulidad de un asiento registral, al mismo tiempo en que se solicita la nulidad del contrato de compra venta, pueden ser acumuladas por razones de conexidad, al plantearse dicha nulidad de asientos registrales como una consecuencia de la nulidad de la venta, es decir, de forma subsidiaria…”.

Alegó que, “La sentencia dictada por el Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Nueva Esparta, en fecha 20 de noviembre de 2013, también se pronunció sobre una falta de cualidad pasiva existente en la demanda presentada por los hermanos Rodríguez Millán, al considerar que la misma debió interponerse conjuntamente contra el Municipio Gaspar Marcano del estado Nueva Esparta y el ciudadano Antonio Rafael Mata Wettel, dada la existencia de un litisconsorcio pasivo entre las partes que suscribieron el contrato cuya nulidad fue reclamada. Esta declaratoria constituye también una falsa aplicación del derecho por parte del Juzgado A quo, en virtud que nuestros representados interpusieron una demanda de nulidad contra un acto administrativo de donación emanado de un Municipio y no contra un contrato de compra venta o un contrato administrativo entre el ente local y un particular…”.

Finalmente, solicitó que “…declare con lugar la apelación interpuesta. Reponga la causa al estado de su admisión por el procedimiento de nulidad de acto de efectos particulares establecido en los artículos 76 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa…”.

IV
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Corte, verificar previamente su competencia para conocer de las apelaciones en las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo y en tal sentido, observa lo siguiente:

Resulta necesario destacar que en fecha 16 de junio de 2010, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447 y reimpresa en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010, la cual en su artículo 24 numeral 7, estableció un nuevo régimen de competencias, señalando lo siguiente:

“Artículo 24. Los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
(…)
7º Las apelaciones de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y de las consultas que les correspondan conforme al ordenamiento jurídico…”

De la norma citada, se observa que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, son competentes para conocer de los recursos de apelación que se interpongan contra las decisiones emanadas de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa.

Ahora bien, esta Corte, a los fines de determinar el ejercicio de sus funciones dentro de la estructura orgánica de la jurisdicción contencioso administrativa, prevista en la Ley que rige el funcionamiento de esta jurisdicción, observa lo previsto en su Disposición Final Única, la cual es del tenor siguiente:

“…Única: Esta Ley entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, salvo lo dispuesto en el Titulo II, relativo a la Estructura Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que entrará en vigencia a partir de los ciento ochenta días de la referida publicación…”

En la disposición transcrita se prevé que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa entrará en vigencia desde su publicación en Gaceta Oficial, exceptuando lo concerniente a la estructura orgánica de dicha Jurisdicción.

En consecuencia, de conformidad con lo anteriormente expuesto, se observa que el presente recurso de apelación fue interpuesto contra el fallo dictado por el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Nueva Esparta en fecha 20 de noviembre de 2013, por lo cual, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto. Así se declara.

V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, se pasa a decidir el mismo en los siguientes términos:

El Juzgado A quo declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, con fundamento en que, “…la parte actora pretende la nulidad de un contrato administrativo y de un contrato privado en un mismo acto y frente a un mismo Tribunal, configurándose el supuesto de la inepta acumulación de pretensiones lo cual hace inadmisible la presente demanda”.

Por su parte, la Representación judicial de la parte actora en su fundamentación de la apelación manifestó que, “La demanda intentada ante el Juzgado a quo no contiene una inepta acumulación de pretensiones, ya que la nulidad de los asientos registrales es una consecuencia inherente a la nulidad de la adjudicación realizada por el Municipio Marcano, en caso de que esta última sea declarada con lugar…”.

Que, “…las consecuencias jurídicas de la nulidad de la cesión del terreno de origen ejidal implica la nulidad del asiento registral que se hizo de tal cesión, así como la nulidad del registro de la venta que sobre el mismo terreno hizo el beneficiario a favor de sus hijos, por ser estas consecuencia de aquella…”.

Señaló que, “…nuestro máximo tribunal considera que la solicitud de nulidad de un asiento registral, al mismo tiempo en que se solicita la nulidad del contrato de compra venta, pueden ser acumuladas por razones de conexidad, al plantearse dicha nulidad de asientos registrales como una consecuencia de la nulidad de la venta, es decir, de forma subsidiaria…”.

Dado lo anterior, resulta menester para esta Corte traer a colación lo establecido en el artículo 77 del Código de Procedimiento Civil, aplicable supletoriamente a los procesos ventilados ante el Juez Contencioso Administrativo, por disposición expresa de los diferentes instrumentos normativos que regulan su actuación, establece lo siguiente:

“El demandante podrá acumular en el libelo cuantas pretensiones le competan contra el demandado, aunque deriven de diferentes títulos”.

Como puede apreciarse de la disposición legal transcrita, la Ley Adjetiva Civil permite la acumulación inicial de pretensiones contra el mismo demandado, aunque deriven de diferentes títulos o causa de pedir con el objeto de reforzar los principios de economía y celeridad procesal. De manera que el demandante puede acumular cuantas pretensiones deba ejercer contra el demandado tanto inicial como posteriormente (acumulación de autos).

Sin embargo, la acumulación de pretensiones presenta limitaciones puntuales que no pueden ser desconocidas por ningún órgano jurisdiccional, las cuales están consagradas en el artículo 78 del Código de Procedimiento Civil. Dicha disposición legal, señala textualmente lo siguiente:

“No podrán acumularse en el mismo libelo, pretensiones que se excluyan mutuamente o que sean contrarias entre sí; ni las que por razón de la materia no correspondan al conocimiento del mismo Tribunal; ni aquellas cuyos procedimientos sean incompatibles entre sí.
Sin embargo, podrán acumularse en un mismo libelo dos o más pretensiones incompatibles para que sean resueltas una como subsidiaria de la otra, siempre que sus respectivos procedimientos no sean incompatibles entre sí”.

De esta forma, el Legislador venezolano prohibió la denominada “inepta acumulación de pretensiones”, la cual se verifica cuando la parte actora acumula en el libelo: (1) pretensiones que se excluyen mutuamente o son contrarias entre sí, (2) no corresponden al conocimiento del mismo Tribunal en razón de la materia o (3) requieren procedimientos incompatibles entre sí para su sustanciación.

La excepción a la regla contemplada en el único parte del referido artículo, está representada en la posibilidad que tiene el recurrente o demandante de acumular pretensiones que no sean irreconciliables entre sí y puedan subordinarse una a la otra, “…siempre que sus respectivos procedimientos no sean incompatibles entre sí”.
De allí que la doctrina procesal, admita generalmente la acumulación eventual o subsidiaria de pretensiones, la cual se produce cuando el actor hace valer en primer término una pretensión, y subsidiariamente otra, para el caso en que si se desecha la planteada por vía principal, pueda ponderarse la subsidiaria.

El otro supuesto de inadmisibilidad de la demanda o recurso, está representado en la acumulación de pretensiones que corresponda a distintos Tribunales en razón de la materia. La prohibición se mantiene tanto al inicio del proceso como posteriormente, según establece el numeral 2º del artículo 84 del Código de Procedimiento Civil.

Ahora bien, el Juez Contencioso Administrativo en Venezuela conoce todo tipo de pretensión (control universal de toda la actividad administrativa) que se ejerza contra algún órgano o ente de la Administración Pública, inclusive de aquellas dirigidas contra empresas regidas por normas de derecho privado en las cuales algunas de las personas político territoriales (República, Estados o Municipios) ejerzan un control decisivo y permanente en cuanto a su dirección o administración (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa Nº 2.271 de fecha 24 de noviembre de 2004 y los artículos 23, 24 y 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), en razón de la especialidad y trascendencia de la materia, lo que no significa bajo ningún supuesto, que pueda extender su conocimiento a materias o instituciones extrañas a la actuación administrativa.

De lo expuesto, se evidencia con claridad que los límites legales para la acumulación de pretensiones son la competencia por la materia y la incompatibilidad de procedimientos previstos para su sustanciación; prohibiciones que refuerzan los derechos constitucionales del debido proceso, el derecho a la defensa y el principio del juez natural.

En el caso bajo análisis, se evidencia que se interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra la cesión de terrero efectuado en fecha 4 de agosto de 2006, a favor del ciudadano Antonio Rafael Mata Wettel, por la Síndico Procuradora del Municipio Marcano del estado Nueva Esparta, y su correspondiente asiento registral; así como, los asientos registrales consecuentes.

Sin embargo, se trata de dos (2) negocios jurídicos autónomos perfeccionados independientemente uno del otro con distinta naturaleza. En efecto, la cesión del terreno constituye, un contrato administrativo por estar presentes en él, los tres elementos que definen este tipo de contratación (ver sentencia de la Sala Político Administrativa Nº 903 de fecha 18 de junio de 2009).

Por su parte, la venta efectuada por el ciudadano Antonio Mata Wettel, a sus hijos, es un contrato de naturaleza privada, ya que (1) está regido por normas de derecho privado establecidas principalmente en el Código Civil; (2) no interviene ni tiene participación el Municipio Girardot del Estado Aragua, y (3) no persigue directa ni indirectamente la satisfacción del interés general, cuyos derechos originarios fueron producto del contrato administrativo de cesión de terrenos previamente celebrado.

No obstante, advierte esta Corte que existe una derivación entre los negocios jurídicos demandados en nulidad, por el hecho de que el terreno bajo negociación privada fue adquirido primariamente por medio de un contrato administrativo. En efecto, en caso de determinarse la nulidad de la cesión del terreno, necesariamente devendrían nulos los posteriores negocios jurídicos efectuados, por tal motivo puede ser perfectamente interpuesto el recurso de nulidad en forma subsidiaria contra dichos actos ante esta jurisdicción contencioso administrativa.

Adicionalmente, debe resaltarse que no se encontraron alegatos formulados en forma autónoma contra los actos de naturaleza civil demandados subsidiariamente, lo cual generaría un fuero atrayente a la jurisdicción civil, resultando competente por la materia el juez civil, para dilucidar dichas controversias.

Por lo tanto, al no comprobarse en autos la inepta acumulación de pretensiones, esta Corte declara procedente la denuncia formulada por la Representación judicial de la parte actora en la fundamentación de la apelación. Así se declara.

Corresponde ahora, entrar a conocer el segundo fundamento de inadmisibilidad establecido por el Juzgado a quo en la decisión objeto de apelación, y al respecto se advierte que dicho juzgado indicó que“…visto que en el caso de autos un tercero extraño a la relación que se deriva del contrato de cesión objeto de la demanda de nulidad es quien ejerce la acción, concluye este Juzgado Superior que dicha demanda se ha debido interponer conjuntamente contra el Municipio Gaspar Marcano del estado Nueva Esparta y el ciudadano ANTONIO RAFAEL MATA WETTEL por ser ambos sujetos los que suscribieron el convenio y quienes deben ser llamados a juicio como parte demandada, con el fin de poder participar en el proceso y ejercer las defensas relativas a la legitimidad o validez del contrato.
Así las cosas, siendo evidente la inepta acumulación de pretensiones y la falta de cualidad pasiva de la parte demandada para sostener el presente juicio, dada la existencia de un litisconsorcio pasivo necesario entre las partes que suscribieron el contrato cuya nulidad fue reclamada en el presente juicio, resulta inadmisible la presente demanda…”.

Asimismo, la parte actora alegó en su escrito de fundamentación de la apelación, que “La sentencia dictada por el Juzgado Superior Estadal de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Nueva Esparta, en fecha 20 de noviembre de 2013, también se pronunció sobre una falta de cualidad pasiva existente en la demanda presentada por los hermanos Rodríguez Millán, al considerar que la misma debió interponerse conjuntamente contra el Municipio Gaspar Marcano del estado Nueva Esparta y el ciudadano Antonio Rafael Mata Wettel, dada la existencia de un litisconsorcio pasivo entre las partes que suscribieron el contrato cuya nulidad fue reclamada. Esta declaratoria constituye también una falsa aplicación del derecho por parte del Juzgado A quo, en virtud que nuestros representados interpusieron una demanda de nulidad contra un acto administrativo de donación emanado de un Municipio y no contra un contrato de compra venta o un contrato administrativo entre el ente local y un particular…”.

Ante el alegato expuesto, relativo a que se demandó en nulidad un acto administrativo y no un contrato administrativo, resulta menester indicar que la jurisprudencia nacional ha establecido en forma reiterada que estamos en presencia de un contrato administrativo, cuando se materializan los siguientes requisitos: (i) una de las partes contratantes sea un ente público; (ii) cuya finalidad esté vinculada a una utilidad pública o un servicio público (o a la prestación de un servicio de interés público); y (iii) que en dichos contratos existan o se verifiquen ciertas prerrogativas de la Administración que sean consideradas como exorbitantes, las cuales no deben necesariamente estar contenidas de manera expresa dentro del texto de los contratos administrativos, sino que ellas pueden resultar de la previsión de una disposición legal.

Ahora bien, tal como antes se indicó, en el presente caso se cumple con los requisitos del contrato administrativo, en la cesión del terreno efectuada por el Municipio Gaspar Marcano del estado Nueva Esparta.

En refuerzo de lo anterior, debe indicarse que en un primer momento, los contratos sobre enajenación de terrenos de origen ejidal, eran considerados como de derecho privado, sometidos al régimen jurídico ordinario establecido en el Código Civil y el Código de Procedimiento Civil. Sin embargo, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, cambió el referido criterio señalando que la enajenación de ejidos son contratos administrativos, aun si los mismos hubiesen sido suscritos en forma pura y simple y sin que se incluyeran en ellos cláusulas exorbitantes dentro de sus estatutos, dada la posibilidad implícita de rescisión y rescate de los terrenos que pueden ejercer los municipios en un momento determinado (Vid. Sentencias de la Sala Político Administrativa de fechas 9 de febrero de 1984, Caso: Ubanell, C.A.; 1º de noviembre de 1990, Caso: César Meneses; 18 de febrero de 1999, Caso: Evelia Meléndez Espinoza y la sentencia Nº 392 de fecha 5 de marzo de 2002).

Dado lo anterior, esta Corte advierte que el contrato de cesión de terreno efectuada por el Municipio Gaspara Marcano del estado Nueva Esparta, en la presente causa, es un contrato de naturaleza administrativa y no un acto administrativo como erróneamente lo indica la representación judicial de la parte actora. Así se declara.

Ahora bien, observa esta Corte que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela en decisión Nº 517, de fecha 11 de abril de 2007, (caso: Municipio Libertador del estado Aragua), estableció que:
“…debe analizarse si existe una relación de litisconsorcio necesario entre las partes que suscribieron el contrato de arrendamiento cuya nulidad se demanda, con el objeto de determinar si dichas partes deben acudir simultáneamente al proceso.
Respecto al litisconsorcio necesario, esta Sala, en sentencia N° 2.231 del 11 de octubre de 2006, señaló:
(…)
De acuerdo a la jurisprudencia parcialmente transcrita, el litisconsorcio necesario tiene lugar cuando la cualidad para sostener el proceso judicial no reside en un solo sujeto sino en todos aquellos sujetos involucrados en la relación sustancial que los vincula, por lo que deben ser llamados al juicio en forma simultánea.
(…)
De igual manera, se aprecia que dicho contrato de arrendamiento (folios 81 y vto.), efectivamente, fue celebrado entre el Alcalde del Municipio Libertador del Estado Aragua (a quien corresponde suscribir los contratos en representación de esa entidad político-territorial conforme a lo previsto en el ordinal 4 del artículo 74 de la entonces vigente Ley Orgánica de Régimen Municipal), y el ciudadano Nicolás Hurtado, según lo establecido en el artículo 32 de la ´Ordenanza sobre Terrenos Municipales´, debiendo el arrendatario destinar el terreno ´única y exclusivamente para VIVIENDA FAMILIAR´
(…)
Así las cosas, estima la Sala, que la acción debió ser ejercida contra el Municipio Libertador del Estado Aragua y el ciudadano Nicolás Hurtado, por cuanto en el caso de ser declarada con lugar la demanda interpuesta, resultarían lesionados los intereses del referido ciudadano en su carácter de arrendatario del terreno sobre el cual fue suscrito el contrato cuya nulidad ahora pretende el demandante, ciudadano Flavio Oliveira Gomes.
En este sentido, esta Sala en sentencia N° 505 del 2 de marzo de 2006, indicó lo siguiente:
´…Ahora bien, en el caso y conforme quedó anotado, entre las pretensiones que el actor persigue ver satisfechas, está que se deje sin efecto la venta celebrada entre el (…) Municipio Araure del Estado Portuguesa y el ciudadano José Dalmacio Arvelo Tadeo. Siendo así, a juicio de esta Sala la demanda debió plantearse igualmente en contra de este último ciudadano, toda vez que de declararse procedente, resulta indiscutible que los derechos que a su favor se deducen de su condición de propietario, se verían seriamente lesionados, por no haber tenido la oportunidad de ejercer su legítimo derecho de defensa. En todo contrato de venta resulta necesario el concurso de dos voluntades que convienen en su celebración, de tal forma que si un tercero extraño a dicha relación contractual como lo es el demandante en el presente caso, persigue dejarlo sin efecto, el derecho a discutir la legitimidad o validez del contrato no residiría en una sola de las partes que intervinieron en su formación, sino en todas las que participaron y están interesadas en defender su validez y eficacia, en razón de lo cual se declara con lugar la falta de cualidad alegada…´.
En atención a lo anterior, visto que en el caso de autos un tercero extraño a la relación que se deriva del contrato de arrendamiento objeto de la demanda de nulidad es quien ejerce la acción, concluye la Sala que dicha demanda se ha debido interponer conjuntamente contra el Municipio Libertador del Estado Aragua y el ciudadano Nicolás Hurtado, por ser ambos sujetos los que suscribieron el convenio y quienes deben ser llamados a juicio como parte demandada, con el fin de poder participar en el proceso y ejercer las defensas relativas a la legitimidad o validez del contrato.
Por las razones expuestas, considera la Sala que las apreciaciones precedentes son causa suficiente para declarar inadmisible la demanda incoada, sin conocer el mérito de la causa ante la falta de cualidad de la parte demandada…” (Resaltado del original).

Advierte, esta Corte que la parte recurrente, señaló en el escrito recursivo que, “…la presente demanda sea admitida y sustanciada conforme a derecho y declarada CON LUGAR en la definitiva con todos sus pronunciamientos de ley. Que declarada la nulidad absoluta de la citada CESIÓN INMOBILIARIA se ordene la nulidad de los asientos registrales consecuentes, a saber: Escritura de Cesión Inmobiliaria inscrita bajo en Nº 44, folios 240 al 243 del Protocolo Primero, Tomo Tercero del 3er trimestre del 14-08-2006 (…) Escritura por la cual Antonio Rafael Mata Wettel y su cónyuge le venden el inmueble en referencia a sus hijos el 13-02-2008 bajo el Nº 35 a los folios 189 al 194 Protocolo Primero, tomo tercero…”.
Ello así, observa esta Corte que si se atiende literalmente a los términos empleados por la parte actora en su escrito recursivo, se solicitó la nulidad del contrato de cesión de un terreno ejidal y en consecuencia, el de los asientos registrales posteriores a dicha cesión.

De lo anterior, evidencia esta Corte que de conformidad con la jurisprudencia anteriormente expuesta, la parte recurrente debía interponer el presente recurso conjuntamente contra el ciudadano Antonio Rafael Mata Wettel y el Concejo Municipal del Municipio Gaspar Marcano del estado Nueva Esparta, en virtud de ser las partes del contrato de cesión impugnado, por lo cual, resulta ajustado a derecho el pronunciamiento realizado por el A quo en cuanto a la inadmisibilidad del presente recurso. Así se decide.

En atención a las consideraciones expuestas, esta Corte declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto, y CONFIRMA CON REFORMA en los términos expuestos el fallo apelado. Así se decide.

VI
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 29 de abril de 2014, por el Abogado Alfredo López, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de los ciudadanos LUIS JOSÉ RODRÍGUEZ MILLÁN, CARLOS LUIS RODRÍGUEZ MILLÁN, LUISA ISABEL RODRÍGUEZ MILLÁN Y CARMEN ELOÍSA RODRÍGUEZ MILLÁN, contra la sentencia dictada en fecha 20 de noviembre de 2013, por el Juzgado Superior Estadal Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Nueva Esparta, que declaró Inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO GASPAR MARCANO DEL ESTADO NUEVA ESPARTA.

2. PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.

3. CONFIRMA CON REFORMA en los términos expuestos el fallo apelado.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil dieciséis (2016). Años 206° de la Independencia y 157° de la Federación.

La Juez Presidente,

MIRIAM E. BECERRA T.

La Juez Vicepresidente,

MARÍA ELENA CENTENO GUZMÁN

El Juez,

EFRÉN NAVARRO
Ponente

El Secretario Accidental,

RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ CARMONA

Exp. Nº AP42-R-2014-000483
EN/

En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil dieciséis (2016), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
El Secretario,